Sezioni riunite; decisione 20 luglio 1979, n. 219/A; Pres. Bennati, Est. Guccione, P. M.Bogiankino; Proc. gen. c. Comune di PisticciSource: Il Foro Italiano, Vol. 103, PARTE TERZA: GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA (1980),pp. 521/522-523/524Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23171278 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

io 1978 n. 43, in quanto detta disposizione riguarda solo ed

esclusivamente i giudizi di conto, cioè i giudizi aventi ad ogget to il conto giudiziale; il giudizio di responsabilità a carico degli amministratori locali è infatti, in base alla costante giurispru denza di questa corte, del tutto separato dal giudizio di conto.

Per questi motivi, ecc.

CORTE DEI CONTI; Sezioni riunite; decisione 20 luglio 1979, n. 219/A; Pres. Bennati, Est. Guccione, P. M. Bogiankino; Proc. gen. c. Comune di Pisticci.

Comune e provincia — Bilancio comunale — Conti consuntivi

relativi agli esercizi 1976 e precedenti — Giudizio di conto —

Necessità — Esclusione (D. 1. 29 dicembre 1977 n. 946, provve dimenti urgenti per la finanza locale, art. 1; legge 27 febbraio

1978 n. 43, conversione in legge, con modificazioni, del d. 1.

29 dicembre 1977 n. 946, art. 1).

L'approvazione del conto consuntivo del bilancio comunale del

l'esercizio 1976, con deliberazione consiliare sottoposta a con

trollo del competente comitato regionale, importando sanato

ria a tutti gli effetti dei rendiconti pregressi non approvati, esclude la sottoposizione a giudizio di conto di tali rendiconti, anche se su di essi, già approvati dal consiglio comunale, non

sia ancora intervenuta una pronuncia del giudice contabile

(nella motivazione è precisato che rispetto a tale sanatoria

non funge da condizione sospensiva l'approvazione del con

to consuntivo dell'esercizio 1976, la quale può essere disposta anche da un commissario ad acta). (1)

La Corte, ecc. — I due giudizi di appello possono essere riu

niti in rito, ai sensi dell'art. 274 cod. proc. civ., e decisi con

unica pronuncia. Le censure che il procuratore generale muove alle appellate

decisioni si incentrano sulla concorde interpretazione (salvo un

profilo particolare) che, sia pure con diverse sfumature, i primi

giudici han dato dell'art. 2, 2° comma, d. 1. 29 dicembre 1977 n.

946, convertito con modificazioni nella legge 27 febbraio 1978 n. 43,

nel senso che detta norma avrebbe escluso, per i conti consun

tivi degli enti locali degli esercizi fino al 1976, la necessarietà

del sindacato giurisdizionale. Secondo il procuratore generale, che nell'udienza di discussione ha ribadito le argomentazioni de

dotte negli atti di appello, l'area di applicazione della norma

anzidetta, invece, riguarderebbe soltanto il conto consuntivo

dell'ente che riflette la gestione svolta dagli amministratori e,

quindi, nessun effetto potrebbe aversi sui conti resi dai teso

rieri, in ordine ai quali dovrebbe in ogni caso intervenire, ai

fini della loro definizione giudiziale, la pronuncia di merito del

giudice contabile.

Cosi delineati, in via di massima, i termini della questione,

ritengono le sezioni riunite che corretto modo per stabilire se

e in qual modo operi la norma richiamata, nei confronti della

giurisdizione sui conti consuntivi dei tesorieri degli enti locali, sia quello di invertire l'ordine logico seguito dalle appellate de

cisioni; di avere riguardo, cioè, prima ancora del tenore della

legge e della sua effettiva significatività, all'area in cui si muo

ve la giurisdizione stessa e, quindi, ai fatti di gestione che rica

dono nell'apprezzamento del giudice e che concorrono, diretta

mente o indirettamente, alla determinazione nella pronuncia

giudiziale. Al fine di sgombrare il campo da possibili equivoci è bene

subito chiarire che, nel procedimento interpretativo che qui de

ve essere fatto, nessun ruolo svolge il richiamo al principio del la necessarietà dell'accertamento giudiziale nelle fattispecie che realizzano maneggio di pubblico denaro.

A questo principio, tradizionale dell'ordinamento italiano, si è riferita — è vero — di recente la Corte costituzionale {in re lazione soprattutto all'ambito in cui può legittimamente operare il legislatore regionale): pur tuttavia deve darsi per certo che

esso non trova nella Costituzione (e in particolare nel 2° com ma dell'art. 103) garanzie tali da limitare i poteri del legisla

(1) Le sezioni riunite della Corte dei conti confermano sostanzial mente l'interpretazione più larga dell'art. 1 d. 1. 29 dicembre 1977 n.

949, convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 1978 n. 43, che era stata data dalle appellate decisioni delle sezioni singole, a

parte la precisazione sintetizzata tra parentesi. La decisione della Sez. I 20 luglio 1978, n. 79/78, è massimata in

Foro it., Rep. 1978, voce Comune, n. 150; la decisione della Sez. II 10

maggio 1978, n. 77/78, è riportata in Foro it., 1979, III, 93, con nota di richiami (insieme con la conforme decisione della Sez. I 29

giugno 1978, n. 74), e annotata da Trimarchi Banfi, in Le regioni, 1978, 1190.

tore statale nella regolamentazione, secondo propri discrezionali

apprezzamenti, della disciplina del settore; sicché in definitiva,

come correttamente affermano i primi giudici, il principio stesso

può ritenersi valido se e in quanto recepito, e almeno non esclu

so dall'ordinamento positivo. Si tratta in altre parole di principio, potrebbe dirsi, tenden

ziale ma non tassativo (e quindi ben suscettibile di deroghe e

di discipline diversificate anche sùl piano dei procedimenti), tanto è vero che, a parte le ipotesi derogatorie introdotte in anni

non recenti proprio nel settore degli enti locali, e di cui si dirà

più avanti, la regola della necessarietà dell'accertamento giudi ziale è in atto prevista nell'ambito dello Stato (peraltro non

senza eccezioni) e degli altri enti cosiddetti a contabilità rigida mente formalizzata (regioni, comuni, province) mentre manca

ogni regolamentazione in tal senso per gli agenti contabili nel

restante settore pubblico, ai quali non sarebbe possibile (o al

meno, sarebbe assai problematica) anche alla luce della giu

risprudenza costituzionale, la mera trasposizione del principio anzidetto senza il corredo di puntuali specificazioni legislative.

Ciò premesso, e passando al primo dei due profili indicati —

e quindi all'ambito del giudizio sui conti consuntivi dei teso

rieri degli enti locali — può dirsi ormai consolidata la giurispru denza della corte, sia a livello dei giudici di primo grado che

di queste sezioni riunite, nel senso che esso debba riguardare l'attività gestoria del tesoriere, dato che funzione essenziale di

questi giudizi è l'accertamento della posizione debitoria o cre

ditoria del tesoriere nei confronti dell'ente con tutte le conse

guenze che possono discendere sul piano patrimoniale nei rap

porti tra i due soggetti (discarico puro e semplice; pronuncia di

condanna; modificazioni delle poste del conto con variazioni a

danno o a favore del tesoriere, ecc.).

Ora, se è vero che negli stessi termini si presenta la funzione

del giudizio di conto anche in settori diversi da quello appena

considerato, è però altrettanto vero che il giudizio sui conti

dei tesorieri degli enti locali ha una sua particolare caratteristi

stica, costituita dal fatto che nel giudizio entra in considerazio

ne il conto consuntivo dell'ente; conto che riassume, come è

noto, sia le operazioni del tesoriere (e cioè gli incassi e i paga

menti) sia le determinazioni dell'amministrazione (e cioè gli accertamenti, gli impegni, le eccedenze, le economie).

Anche su questo punto indicative possono essere le linee ela

borate, non senza qualche incertezza, dalla giurisprudenza della

corte, soprattutto negli anni recenti; linee, secondo le quali (fer mo restando il risultato ultimo del giudizio che è quello sopra indicato e pur escludendosi che in detta sede l'intervento del

giudice possa sostanziarsi in una sorta di controllo sulla gestione del bilancio dell'ente) nella cognizione del giudice rientrano

comunque tutti i fatti di gestione in quanto, anche potenzial mente, possono essere funzionali alla conclusiva pronuncia di

regolarità (o di non regolarità) del conto. Cosi è a dire, ad

esempio, dell'accertamento dei residui (e della loro eliminazio

ne), e delle eccedenze di impegno, delle economie, dell'eventua

le avanzo, ecc.

Tutto ciò porta a ritenere come fuorviante sia ogni tentativo

di operare una netta distinzione nell'ambito del conto consun

tivo degli enti locali, tra conti del tesoriere e conto dell'ammi

nistrazione; distinzione che, non prevista dalla legge è di per sé

già sul piano concettuale incerta, trascura essenzialmente il signi ficato della scelta legislativa di far confluire in unico documento

tutti i fatti di gestione dell'ente: il criterio del legislatore ha, in

vero, una sua precisa e coerente ragion d'essere, conseguenziale al sistema di gestione degli enti locali, dove un ruolo del tutto

peculiare assume la figura del tesoriere al quale la legge, a diffe

renza di quanto avviene con riguardo ad altri agenti contabili, attribuisce una serie rigorosa di adempimenti (coinvolgendo in

buona sostanza nella conduzione della gestione), cui si ricolle

gano a suo carico ipotesi di responsabilità o di corresponsabilità. Le puntualizzazioni anzidette introducono elementi di maggiore

chiarezza nell'analisi che ora deve farsi del citato art. 2, 2° com

ma, d. 1. n. 946 del 1977, alla stregua del quale « l'approvazione del conto consuntivo dell'esercizio 1976 — che avverrà con deli

berazione consiliare soggetta al solo controllo dei comitati regio nali di controllo — comporta, anche in deroga alle vigenti dispo

sizioni, l'approvazione a sanatoria, a tutti gli effetti, dei rendi

conti pregressi non ancora approvati ».

Può essere superfluo ripercorrere l'iter della complessa vicenda

normativa che ha realizzato l'operazione di risanamento finan

ziario degli enti locali: si tratta di fatti noti e, peraltro, le appel late decisioni (e cosi lo stesso pubblico ministero) si sono date

carico di puntualizzarli nei loro esatti termini. Quel che è im

portante rilevare, a giudizio delle sezioni riunite, è il ruolo di

presupposto indispensabile che la norma di cui sopra assume nel

disegno legislativo. La pesante situazione di incertezza delle ge stioni degli enti locali, a causa del pressoché generalizzato ri

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PARTE TERZA

tardo nella definizione dei conti consuntivi, avrebbe infatti reso

impossibile qualsiasi operazione di riordinamento, talché al le

gislatore altra scelta non restava che cristallizzare ad una certa

data, indistintamente per tutti gli enti, il risultato della gestione dando per definiti, in via di sanatoria, i conti delle pregresse ge stioni. A ben guardare quindi il cristallizzarsi della situazione (e

l'operatività della sanatoria) si ha attraverso l'approvazione del

conto consuntivo dell'esercizio 1976, del documento cioè nel qua

le, come si è visto, confluiscono (e assumono rilievo a vario titolo) tutti i fatti di gestione dell'ente.

In tale contesto non par dubbio alle sezioni riunite che la sa

natoria prevista dalla norma debba ritenersi operante anche per

quanto riguarda la fase della giurisdizione contabile, cosi sostan

ziando, per i conti degli esercizi fino al 1976, una deroga al re

gime della necessaria pronuncia giudiziale. È da considerare, d'altra parte, che a tutto concedere, anche ad

ammettere, cioè, che possa operarsi una netta distinzione tra con

to dell'ente e conto del tesoriere (e si è visto che la realtà norma

tiva è invece in diversa direzione) non sarebbe comunque razio

nale, proprio ai fini che si propone il disegno legislativo di risana

mento finanziario degli enti locali, ipotizzare la sanatoria come

limitata alla sola parte riguardante l'attività dell'ente; si verreb

be, infatti, a verificare (come esattamente rilevato dalle appellate

decisioni) l'inammissibile risultato della possibile coesistenza di

due diverse risultanze finali della gestione, ambedue dotate di ef

ficacia legale, il che determinerebbe situazioni di incertezza che

invece la legge ha chiaramente voluto eliminare in radice.

Può ancora aggiungersi, ove margini di dubbio dovessero pur rimanere circa la fondatezza dell'accolta interpretazione, che que sta trova conforto non soltanto dai resoconti della discussione

parlamentare, chiaramente indicativi in tal senso, ma anche dalla

inequivoca terminologia usata dal legislatore e dalla, potrebbe dirsi, insistenza con cui talune espressioni ricorrono nel testo,

quasi a rafforzarne il significato e ad escludere qualsiasi di

versa interpretazione. Cosi deve dirsi della precisazione che la

delibera approvativa del conto dell'esercizio 1976 è soggetto al

solo controllo dell'apposito organo regionale; dell'operatività del

la sanatoria anche in deroga alle vigenti disposizioni; e soprattut to della espressione « a tutti gli effetti » che, introdotta in sede di

conversione, potrebbe addirittura ritenersi superflua, se non fosse

emblematica del chiaro intento legislativo di escludere in ordine

ai pregressi conti consuntivi, ogni ulteriore procedimento anche

giudiziale. Un'ulteriore riflessione merita il profilo prospettato nella de

cisione della sezione prima dove, con richiamo al dibattito par lamentare nell'iter di formazione della norma, si sottolinea come

non sia stata estranea alla scelta legislativa la pesante situazione

di arretrato determinatasi presso la corte, per deficienza di strut

ture organizzative, a seguito dell'accertamento nelle sezioni del

contenzioso contabile, sedenti in Roma, di tutta l'attività giurisdi zionale in materia di conti e di responsabilità nel settore degli enti locali, già facente capo ai cessati consigli di prefettura. Le sezioni riunite ritengono che si possa ragionevolmente condivi dere siffatta prospettazione, che costituisce un ulteriore argomento a conferma della tesi accolta, solo aggiungendo come di ben li mitata efficacia si risolverrebbe in definitiva il rimedio appresta to, ove ad esso non si accompagnasse un'organica revisione delle strutture stesse (puntualmente da anni sollecitata dalle sezioni riu nite nel suo annuale referto al Parlamento), che metta in grado la magistratura contabile di svolgere, con efficacia e tempestività la sua funzione, a garanzia della correttezza di gestione nel set

tore degli enti locali.

Le pregresse considerazioni rendono manifesta, ad avviso di

queste sezioni riunite, la infondatezza delle censure mosse dal

procuratore generale alle appellate decisioni, sia in quelle che sono le motivazioni di fondo, sia nei profili specifici.

In particolare, scarsamente rilevante reputano le sezioni riunite il fatto che la norma non contenga esplicito riferimento alla giu risdizione contabile giacché, come si è visto, la norma stessa, nella sua motivazione finalistica e nella espressione letterale, non si presta a diversa interpretazione.

Altro discorso è che una puntualizzazione in tal senso si sareb be rivelata certamente opportuna. Le sezioni riunite non possono non convenire su tale profilo, pur dovendo osservare come la tecnica legislativa, specie in tempi recenti, tenda ad esaltare (e

quindi a puntualizzare con particolare specificatività) il momento

realizzativo, riducendo all'essenziale la strumentazione, attraver so formule onnicomprensive, tanto più quando si tratta, come è

nell'ipotesi che qui ricorre, di chiudere un periodo di disordine

amministrativo. Diverso comunque è il caso (e quindi inattendi

bile l'accostamento fatto dal procuratore generale) della sospen sione del giudizio necessario sui conti consuntivi degli enti lo

cali, altra volta operata dal legislatore (d. 1. 21 aprile 1948 n. 1372

e successive disposizioni di proroga) dato che finalità essenziale della norma, e non già mero strumento per la sua realizzazione, era in quel caso la definizione dei conti consuntivi degli enti lo

cali, per molti versi resa difficoltosa a causa delle vicende belli

che; e ciò ben spiega l'espresso riferimento fatto in quella sede dal legislatore al giudizio di conto, nonché l'insieme delle cau tele che all'uopo furono previste.

Del pari non fondato è, tra l'altro, l'assunto del procuratore ge nerale che vorrebbe comunque limitare l'operatività della sana toria alle situazioni previste dal 1° comma dell'art. 2. Su tale

punto le appellate decisioni hanno messo in evidenza (e le argo mentazioni che precedono di queste sezioni riunite ne conferma no la validità) come presupposto irrinunciabile per il previsto ripianamento fosse la paritaria posizione di partenza di tutti gli enti locali, onde una corretta rilettura, in questa chiave, della norma porta ragionevolmente a ritenere di generale portata la sa natoria introdotta dal 2° comma dell'art. 2, tale quindi da ricom

prendere, per gli effetti che ne derivano nei riguardi della pro nuncia giudiziale, anche quei conti già approvati, ma non ancora

definiti, in sede di giurisdizione necessaria. Non richiede pronuncia da parte delle sezioni riunite, perché

non costituisce motivo di appello, la concorde statuizione dei pri mi giudici, secondo cui la sanatoria operata dal legislatore non

pregiudica gli eventuali diritti patrimoniali derivanti dal rapporto tra tesoriere ed ente, come pure le eventuali azioni di responsa bilità, connesse alla gestione: gli uni e le altre da farsi valere di nanzi al giudice contabile con gli strumenti e nei limiti ammessi

dall'ordinamento; di questi profili qui giova fare cenno soltanto

per sottolineare la piena compatibilità dell'interpretazione ac colta con i principi costituzionali della tutela dei diritti e degli interessi.

Un'ultima questione da esaminare è quella riguardante il mo mento da verificarsi degli effetti previsti dal 2° comma dell'art. 2. La posizione delle due sezioni giurisdizionali è, sul punto, diver

gente ritenendo la sezione prima l'effetto della sanatoria subordi nato al verificarsi di una condizione che sarebbe prevista dalla

legge e cioè dall'avvenuta approvazione del conto consuntivo del 1976 e della pronuncia di controllo, su di esso, da parte dell'appo sito ergano regionale (e a questa linea propende accedere il pro curatore generale pur in subordinata ipotesi); mentre la sezione seconda nega che la sanatoria costituisca effetto sottoposto a con dizione sospensiva dal momento che, dovendosi dare per scontato dalla legge l'approvazione, ove occorra anche ad opera del com missario ad acta, verrebbe meno qualsiasi carattere di incertezza nel verificarsi del presupposto richiesto dalla norma.

Ritengono le sezioni riunitè che, nella linea indicata dalla legge e intesa a dare tempestiva e, potrebbe dirsi, automatica defini zione alle situazioni pregresse, l'assunto della sezione seconda sia senz'altro più aderente alla realtà normativa. A ben guardare, infatti, la legge non subordina il verificarsi degli effetti delineati ad alcuna condizione, dato che la condizione presuppone necessa riamente un evento incerto che nella situazione in esame non è dato in alcun modo di riscontrare. L'approvazione, in altri termi

ni, è evento dato dalla legge per certo, tanto è vero che in caso di inadempimento scatta l'automatico meccanismo del commissa rio ad acta. Da ciò consegue l'esclusione in modo diretto e im mediato del regime della necessarietà del giudizio di conto per gli esercizi fino al 1976.

La decisione della sezione seconda va quindi confermata; cosi dicasi pure della decisione della sezione prima, nei limiti della

puntualizzazione da ultimo fatta. Gli appelli del procuratore ge nerale vanno di conseguenza respinti.

Per questi motivi, ecc.

CORTE DEI CONTI; Sezione controllo; deliberazione 19 apri le 1979, n. 965; Pres. Tempesta, Rei. De Musis; Min. pub blica istruzione, Università degli studi della Calabria.

Istruzione pubblica — Università — Assistente di ruolo — Con

corso — Commissione giudicatrice — Presidente — Incompa tibilità — Fattispecie.

Concorso a pubblico impiego — Commissione giudicatrice — In

compatibilità di un commissario — Annullamento dell'intera

graduatoria.

È illegittima la composizione delle due commissioni giudicatrici di due concorsi svoltisi contemporaneamente, ciascuno ad un

posto di assistente di ruolo, se, in ambedue i casi, chi è pre sidente dell'una commissione, in quanto professore ufficiale della relativa materia, sia allo stesso tempo (e con esito po

sitivo) concorrente nell'altro concorso (nella motivazione, l'ar

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