Politiche industriali e politiche regionali. Quale intervento per le aree in ritardo dopo la crisi?

Domenico Scalera

(Università del Sannio)

La politica industriale all’epoca della crisi

XI Workshop 2013Ancona 24-25 gennaio

Sommario

1. Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007): teoria, risorse e risultati

2. Interpretazioni dell’insuccesso della NPR: limiti teorici e difetti di applicazione

3. La crisi (2008-…) e le risposte di policy

4. Quale intervento dopo la crisi?

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Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)

Le basi teoriche della NPR

Prima che da accumulazione e tecnologia, lo sviluppo economico è determinato da contesto culturale, fattori istituzionali e capitale sociale.

Una NPR tesa a dare competitività alle imprese locali e ad attirare risorse e soggetti dall’esterno producendo questi fattori essenziali per lo sviluppo

Politiche place-based, logica bottom-up, coinvolgimento degli attori locali, collaborazione orizzontale e verticale tra soggetti pubblici e privati

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Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)

Gli strumenti della NPR

Programmazione negoziata Patti territoriali Contratti d’area Contratti di programma Sussidi fiscali Sussidi finanziari non discrezionali Sussidi alla imprenditorialità

giovanile Incentivi alla ricerca

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Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)

Le risorse erogate

5

1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20110.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Pubblica Amministrazione. Spesa in c/capitale nel Mezzogiorno. Totale e soli trasferimenti

Trasferimenti. QuotaMezzogiorno/Italia

Totale. QuotaMezzogiorno/Italia

Totale in miliardidi Euro correnti

Trasferimenti inmiliardi Euro corrente

Quote % suPIL Mezzogiorno

Fonte: DPS Rapporto annuale 2011

Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)

Risultati modesti…

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Il dualismo Nord-Sud (Svimez).

1991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020115051525354555657585960

PIL procapite (Mezzogiorno in % del Centro-Nord)

199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011707274767880828486

PIL per unità di lavoro (Mezzogiorno in % del Centro-Nord)

Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)

… in un contesto deludente

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Il declino italiano. Divario percentuale rispettoalla media (semplice) dei 17 paesi OCSE più ricchi.

Fonte: OECD. National accounts database. PPA costanti 2005

Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)

Risultati

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Qualità ed efficienza dei servizi pubblici ( Centro-Nord e Mezzogiorno).

2000 2006-2007CN Sud CN Sud

Ambiente

Raccolta differenziata 20,3 2,4 33,2 10,2Verde pubblico 41,7 40,0 48,2 48,5Fonti rinnovabili 2,7 0,9 4,1 4,7Acqua rubinetto* 41,9 50,4 30,7 45,3Sporcizia strade* 32,9 30,3 32,9 36,7

Mobilità

Diffic. parcheggio* 38,0 40,8 40,3 44,0Trasp. pubb. loc. 147,2 104,7 150,4 111,7Parcheggi corrispondenza 14,2 7,9 18,0 10,8Servizio ferroviario 55,3 49,5 44,9 42,7

Assistenza

Soddisfazione ospedali 38,0 20,8 45,7 18,4Mobilità serviziOspedalieri* 5,0 10,7 5,1 9,7Diffusione asili nido 47,6 21,1 51,0 25,1Assistenza anziani 2,5 0,9 3,6 1,7

Università Attrattività 12,7 -22,8 12,9 -21,0

Infrastrutturerete

Gas* 4,3 3,8 5,7 4,9Elettricità* 2,8 5,2 1,7 3,7Acqua* 8,3 28,6 9,2 21,8

Uffici

Anagrafe* 10,4 12,7 15,0 15,7ASL* 33,6 47,0 39,9 53,4Poste* 15,2 37,0 25,3 45,5Informatizzaz. enti locali 30,2 16,0 82,3 65,3

*Questi indicatori rappresentano insoddisfazione degli utenti, per cui a valori più bassi corrispondono migliore qualità e/o maggiore efficienza.Fonte: Elaborazioni su dati Istat.

Ascesa e declino della Nuova Politica Regionale (1994-2007)

Risultati

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Misura Autore/i Anno Occupazione Fatturato Investimenti Produttività Impianti

488/1992

Pellegrini e Carlucci 2003-05 Positivo        

Bronzini e de Blasio 2006 Sostituzione  

Adorno et al. 2007 Positivo Positivo  

Bernini e Pellegrini 2011 Positivo Positivo Positivo Negativo  

Cerqua e Pellegrini 2011   Positivo Positivo    

388/2000 Cannari et al. 2007     Nullo    

Bronzini et al. 2008     Positivo    

Contratti Progr.Bianchi et al. 2008 Positivo       Nullo

Giunta e Mantuano 2010 Positivo  

Andini e de Blasio 2012 Spiazzamento       Spiazzamento

Patti Territoriali Accetturo e de Blasio 2008 Nullo       Nullo

Imprend. giov.le Scalera e Del Monte 2001     Positivo    

488, 388 e seg., CP

Min. Sviluppo Economico 2008     Positivo    

L’efficacia dei sussidi alle imprese. Un quadro (quasi) completo

Le interpretazioni dell’insuccesso della NPR

Perché ha funzionato male?

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1. Cattiva applicazione Poche risorse per gli strumenti place based (Viesti) Eccessiva frammentazione (N. Rossi) Problemi di coordinamento tra i livelli di

amministrazione (Barca)

2. Inefficacia degli strumenti (Franzini e Giunta; Paniccià et al.; Scalera e Zazzaro) Gli spazi di rent-seeking nella negoziazione NPR La difficoltà nella valutazione Le insufficienti competenze delle amministrazioni

localiIn sintesi: “indirizzare le aspettative e i comportamenti verso un sistema di valori basato su fiducia, civicness e senso di responsabilità ricorrendo a strumenti la cui efficacia presuppone l’esistenza di aspettative e comportamenti che in quel sistema di valori si muovono già da tempo”

Le interpretazioni dell’insuccesso della NPR

Perché ha funzionato male?

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3. Insufficienza delle politiche di contesto “Dieci anni sprecati nella disarmante

retorica del localismo” (Giannola) Più peso agli incentivi alle imprese (MET,

Brancati)

4. La posizione anti-interventista. L’unica politica industriale e regionale efficace è la riduzione delle imposte

La crisi…

Quanto ha perso il Mezzogiorno?

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Fonte: Confindustria e SRM (2012)

La crisi…

Quanto ha perso il Mezzogiorno?

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* Variazione 2012 (III trimestre) su 2007 (III trimestre) e 2011 (III trimestre) su 2007 (III trimestre)** Differenza tra l'incidenza delle famiglie povere registrata nel 2011 e nel 2007 e differenza tra il 2010 e il 2007Fonte: Confindustria e SRM (2012)

La crisi…

Quanto ha perso il Mezzogiorno?

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Fonte: Confindustria e SRM (2012)

PIL Imprese Export Occupazione Investimenti Italia -4,5 1,5 3,7 -1,3 -15,5 ItaliaCentro-Nord -3,8 2,7 3,7 0,2 -16,9 Centro-NordMezzogiorno -6,8 -0,9 3,6 -5,1 -11,5 MezzogiornoAbruzzo -3,9 0,0 -0,5 0,3 -10,3 AgricolturaMolise -11,6 -3,0 -33,3 -5,4 -27,8 Industria s.s.Campania -8,4 2,6 0,3 -8,6 -42,5 CostruzioniPuglia -5,6 -1,6 13,3 -2,7 -5,5 ServiziBasilicata -7,0 -3,2 -33,4 -6,2 Calabria -6,9 -0,4 -11,3 -7,5 Sicilia -7,3 -4,0 10,5 -5,5 Sardegna -4,5 -2,4 11,5 -1,5

Differenza percentuale 2011-2007 (per l’occupazione 2012-2007)

La crisi…

Effetti su integrazione e dipendenza

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Meno investimenti diretti delle imprese di proprietà centro-settentrionali Ricomposizione portafoglio impieghi bancari Riduzione degli investimenti pubblici e dei residui fiscali

  BILANCIA DEI PAGAMENTI

VALORE DEGLI SCAMBI

 

DEFICIT EQUILIBRIO

ALTO

   

BASSO

   

… e le risposte di policy

La politica regionale negli anni 2008-11

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1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20110.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Pubblica Amministrazione. Spesa in c/capitale nel Mezzogiorno. Totale e soli trasferimenti

Trasferimenti. QuotaMezzogiorno/Italia

Totale. QuotaMezzogiorno/Italia

Totale in miliardidi Euro correnti

Trasferimenti inmiliardi Euro corrente

Quote % suPIL Mezzogiorno

Fonte: DPS Rapporto annuale 2011

… e le risposte di policy

La politica regionale negli anni 2008-11

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Molti annunci Piano nazionale per il Sud con 8 priorità strategiche Ponte sullo stretto Banca del Mezzogiorno

Caduta della spesa ordinariaMezzogiorno 2009: 13,8 miliardi

2011: 7 miliardi (-49%)Centro-Nord 2009: 37,7 miliardi

2011: 30,2 (-20%)

Smantellamento della programmazione unitaria del QSN 2007-2013 e “saccheggio” del FAS (per almeno 1/3 delle risorse)

… e le risposte di policy

La politica regionale negli anni 2008-11

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Svimez, 2012: Peggioramento delle performances di programmazione delle amministrazioni centrali e periferiche e della quasi totalità dei soggetti attuatori

Frammentazione degli interventi e mancanza di strategia di sviluppo complessiva

Procedure di attuazione troppo complesse e difficoltà di gestione di progetti di dimensione e di impatto maggiore, con più stringenti vincoli procedurali e burocratici a cui le amministrazioni e i soggetti attuatori hanno sempre meno saputo far fronte.

… e le risposte di policy

La politica regionale nel 2012

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Il Piano di Azione CoesioneObiettivo: Riqualificare e accelerare l’attuazione dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali 2007-2013

Priorità: ferrovie, istruzione, giovani e inclusione, agenda digitale e dal maggio 2012 ricerca, innovazione e internazionalizzazione delle imprese

Metodo: Concentrazione su tematiche di interesse strategico nazionale; fissazione di risultati-obiettivo cooperazione “rafforzata” con la Commissione Europea; supporto e affiancamento da parte di centri di competenza nazionale

… e le risposte di policy

La politica regionale nel 2012

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Il Piano di Azione Coesione. Un risultato…

Quale intervento dopo la crisi

La proposta Barca (2013).Metodo, opzioni strategiche, obiettivi

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Metodo:Programmi operativi (non indicativi) con risultati attesi, azioni, tempi e valutazione di impattoTrasparenza (OpenCoesione)Partenariato mobilitatoConcentrazione degli interventiForte presidio nazionale

Opzioni strategiche: Mezzogiorno: cittadinanza e “industria” Città Aree interne

Obiettivi generali (missioni): Lavoro, competitività ed innovazione Valorizzazione, gestione e tutela dell’ambiente Qualità della vita e inclusione sociale Istruzione, formazione e competenze

Quale intervento dopo la crisi

Alcuni punti essenziali

22

Risorse

Strategie

Imprese

Politiche attive e concorrenza

Agenti e coordinamento

Quale intervento dopo la crisi

Risorse

23

Invertire la tendenza alla riduzione della spesa in conto capitale (45%) e degli investimenti nel Mezzogiorno. Svimez: Mezzo punto di PIL da destinare annualmente alla spesa aggiuntiva (Fondo Sviluppo e Coesione) Ripresa della spesa ordinaria e ripristino del principio di addizionalità effettiva della spesa per finalità strutturali pattuito con l’UE

Quale intervento dopo la crisi

Risorse

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Spending Review e Negoziazione in sede UE per sottrarre le spese per investimenti del FSC dalla morsa del Fiscal Compact

Finanza innovativa. Fondi garanzia, venture, scouting, seed capital. Capitalizzare per ridurre la dipendenza dal credito (start-up innovative, L.221/2012)

Quale intervento dopo la crisi

Strategie

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Infrastrutture integrate: ruolo privilegiato per le Piattaforme Logistiche Nazionali del Mezzogiorno (Tirrenica Sud, Adriatica Sud, Mediterraneo Sud): ferrovie, porti, interporti, industria high-tech a elevato contenuto di conoscenza e export-oriented (Migliore e Petraglia). Regolazione (Autorità)

Energia/Ambiente: il ruolo del Mezzogiorno in un nuovo Piano Energetico Nazionale (vedi Agenda Monti); petrolio (Basilicata) e rinnovabili.

Digital divide e Agenda Digitale: colmare il gap per informatizzazione PA (-10 province), accesso internet (-37 famiglie, -10 conn. mobile imprese), siti web imprese (-15), e-govt (-9).

Quale intervento dopo la crisi

Imprese. Tre fronti

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Grande impresa: asimmetrie informative e rischi di cattura MA esternalità e incentivi. Contratti di sviluppo per cluster e distretti tecnologici. Obiettivi chiari e controllo stringente.

SMEs: Incentivi NON alla localizzazione MA specifici (innovazione, ricerca, trasferimento tecnologico, internazionalizzazione). Le gazzelle ad alte potenzialità di crescita. Sussidi e meccanismi assicurativi (nudge di Thaler e Sunstein). Settori high-tech ma interrelazioni tecnologiche rendono avanzate pure settori tradizionali

Reti: Cooperazione tra imprese (distretti tecnologici, consorzi, marchi, etc.). Partnership per il trasferimento tecnologico Università-laboratori-imprese Integrazione nelle catene globali del valore.

Quale intervento dopo la crisi

Politiche attive e concorrenza

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La sfida a concepire ed implementare politiche attive non contrarie ma complementari a politiche della concorrenza (Matrix approach, Aiginger e Sieber, 2006; Systemic industrial and innovation policy, Aiginger, 20a11).

Interventions need to be targeted on activities (a new technology, a particular kind of training, a new good or service), rather than on sectors per se (Rodrik, 2004)

Quale intervento dopo la crisi

Politiche attive e concorrenza

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Politiche industriali verticali “targeting green technologies, skill-intensive and competitive sectors (…), not biased towards individual firms within the sector” Aghion et al, 2011.

La critica iper-liberista alla politica industriale è “less an argument against any type of intervention at all than an argument for clear principles for the selection of sectors and for the governance of support to these sectors” Aghion et al, 2011

Quale intervento dopo la crisi

Agenti e coordinamento

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Bottom-up, top-down o two-axes alla Rodrik? ”L’esperienza e la riflessione … suggeriscono un rafforzamento del presidio nazionale … rifuggendo da pericolose tentazioni neo-centraliste” Barca, 2012Strategia unitaria e coordinamento nazionale del disegno di sviluppo.

Il coordinamento multilivello degli agenti UE, Governo, enti locali, stakeholders, organismi tecnici intermedi (cabina di regia, autorità, fondi, agenzie, dipartimenti) con un ruolo chiave. Il disegno dei meccanismi di funzionamento e la scelta dei manager: discrezionalità, trasparenza, controllo, valutazione e responsabilità.

Conclusioni

Leadership politica e correttezza amministrativa: competenza e legalità

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Come in passato le politiche per lo sviluppo hanno funzionato solo per il periodo in cui un manipolo di straordinari personaggi le hanno disegnate e guidate, così oggi per ridare impulso al paese e al Mezzogiorno sono indispensabili personalità di alto profilo alla guida del cambiamento

Non si chiedono milioni: poiché i milioni hanno fatto fiasco, e nessuno, naturalmente vuol dar più milioni, quando i primi sono stati spesi male o perduti (…). Faccia il suo dovere, chiunque, non altro che il suo dovere.Matilde Serao, Il ventre di Napoli, 1904.