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Quaderni di Diritto, Economiae Tecniche organizzative
dei servizi di comunicazioneMaster di II livello in
Diritto e gestione dei servizi pubblici
Gennaro Paolo Cuomo
ARACNE
Copyright © MMVARACNE editrice S.r.l.
via Raffaele Garofalo, 133 A/B00173 Roma
(06) 93781065
ISBN 88–548–0171–2
I diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica,di riproduzione e di adattamento anche parziale,
con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi.
Non sono assolutamente consentite le fotocopiesenza il permesso scritto dell’Editore.
I edizione: giugno 2005
INDICE
Prefazione
G. P. Cuomo
pag. 7
Antonella Marino
Diritto e gestione dei servizi pubblici
Cenni introduttivi su diritto e tecniche
organizzative dei servizi di
telecomunicazioni
» 15
Maurizio Mensi
Le telecomunicazioni: dal monopolio alla
concorrenza, fra diritto comunitario e
ordinamento nazionale
» 43
Maria Elena Scoppio
La politica europea in materia di servizi
di telecomunicazioni
» 79
Fabrizio Dalle Nogare
Il settore delle telecomunicazioni in
Europa dalla liberalizzazione alla
concorrenza dinamica
» 91
Giovanni Crea
L’evoluzione dell’industria delle
comunicazioni. Dai mercati tradizionali a
quelli convergenti
» 105
Andrea Giannaccari
Standard e protocolli: al crocevia tra
definizione e monopolizzazione del
mercato
» 141
Roberto Sabella
Scenari evolutivi per i sistemi
radiomobili
» 185
Gianfranco Di Simone
Le reti mobili UMTS
» 199
Aldo Enrico Milan
Aspetti organizzativi e realizzativi dei
moderni servizi di TLC
» 211
PREFAZIONE
G.P. Cuomo
Nel mio ruolo di responsabile del Modulo “Diritto e tecniche organizzative dei servizi di telecomunicazioni” - ricompreso nel Master dell’Università L.U.M.S.A. coordinato dall’Avv. Massimiliano Lombardo sotto la Direzione del Prof. Massimo Stipo in tema di “Diritto e gestione dei servizi pubblici”- ho ritenuto opportuno, nell’interesse prioritario degli studenti, curare la presente raccolta di atti. La raccolta comprende, in particolare, gli interventi di autorevole professionalità rappresentative di Autorità, Enti ed Istituzioni nazionali e comunitarie, nonchè di aziende del settore delle telecomunicazioni che hanno preso parte ai lavori del Modulo stesso e che ringrazio per il loro forte ed incisivo contributo formativo ed informativo assicurato al Master. La presenza di tali relatori ha consentito, in particolare, di far apprezzare agli studenti la sensibile evoluzione normativa che si è registrata negli ultimi anni nel settore delle telecomunicazioni, oggi inquadrato dai Legislatori comunitario e nazionale nel più ampio contesto dell’area delle “comunicazioni elettroniche”. L’impegno dei Legislatori comunitario e nazionale si è tradotto infatti in una pronta risposta istituzionale al marcato sviluppo del settore delle telecomunicazioni, caratterizzata dalla costruzione di un “impianto normativo” di assoluto rilievo giuridico volto a garantire una puntuale disciplina della complessa materia. Quale aspetto prioritario emergente, in particolare, dalla nuova disciplina il Legislatore comunitario, con l’emanazione di un complesso di Direttive, e, successivamente, il nostro Legislatore -con l’approvazione del D.Lgs. 1 agosto 2003 n.259 (Codice delle Comunicazioni Elettroniche) che ha recepito tale normativa comunitaria- hanno ritenuto opportuno dare una esplicita e significativa rappresentazione della convergenza in atto dei settori delle telecomunicazioni, dei “media” e delle tecnologie
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dell’informazione, nel pieno rispetto del principio di “neutralità tecnologica”, inquadrando i settori medesimi nell’omnicomprensiva definizione di “ reti e servizi di comunicazione elettronica”.In quest’ottica di convergenza regolamentare di specifici settori di elevato profilo tecnologico –fino ad ieri caratterizzati da normative peculiari di riferimento- si viene, quindi, ad affermare un organico ed unitario “quadro normativo” per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica, di per sé esclusivamente non applicabile ai contenuti dei servizi forniti mediante reti di comunicazione elettronica, quali, tra l’altro, i contenuti delle emittenti radiotelevisive ed i servizi finanziari.
Un tema di primaria considerazione per il Legislatore comunitario è stato, in particolare, l’approfondimento del profilo regolamentare delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica mediante l’emanazione di un articolato sistema di Direttive: una Direttiva generale, che istituisce una normativa generale comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica, nonché quattro Direttive particolari, in materia di autorizzazione, accesso, servizio universale e protezione dei dati personali. L’obiettivo del Legislatore UE -come espresso nella Raccomandazione della Commissione dell’11 febbraio 2003 (di seguito richiamata come “Raccomandazione”)- è stato quello, infatti, di collegare tale convergenza di settori, appartenenti all’area complessiva delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica, all’obiettivo strategico di “ridurre gradualmente le specifiche norme ex ante di settore in concomitanza con lo sviluppo della concorrenza sul mercato”. Ciò costituisce indubbiamente una novità di assoluto rilievo rispetto al quadro normativo del 1998 che –come espressamente indicato nelle “Linee Direttrici della Commissione per l’analisi del mercato e la valutazione del significativo potere di mercato ai sensi del nuovo quadro normativo comunitario per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica”-2002/C 165/03 (di seguito richiamate “Linee Direttrici”)- stabiliva le aree del mercato delle telecomunicazioni soggette a regolamentazione ex ante nelle rispettive Direttive, senza comunque definire i mercati in base alle norme sulla concorrenza.
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Nella nuova logica normativa di raccordo della disciplina regolamentare ex ante con quella della concorrenza, detta Raccomandazione ha invece interesse a dare attuazione all’art. 15 paragrafo 1 della Direttiva Quadro 2002/21/CE, secondo la cui disposizione la Commissione CE è tenuta a definire i mercati secondo i principi del diritto della concorrenza.In quest’ottica la Commissione CE ha voluto identificare due fondamentali tipologie di mercato rilevanti: “i mercati di servizi e prodotti forniti agli utenti finali (mercati al dettaglio)” ed “i mercati di elementi necessari agli operatori per fornire a loro volta servizi e prodotti agli utenti finali (mercati all’ingrosso)”. Tali mercati comprendono, a loro volta, tutta una serie di singoli mercati distinti in termini di caratteristiche della domanda. In particolare, tra i mercati al dettaglio figurano, tra l’altro, l’accesso alla rete telefonica pubblica in postazione fissa sia per clienti residenziali che per clienti non residenziali, nonché i servizi telefonici locali, nazionali e internazionali disponibili al pubblico forniti in postazione fissa per clienti residenziali e non residenziali; mentre tra i mercati all’ingrosso risultano, tra l’altro, la raccolta delle chiamate nella rete telefonica pubblica in postazione fissa, la terminazione delle chiamate su singole reti telefoniche in postazione fissa, l’accesso disaggregato all’ingrosso e l’accesso a banda larga all’ingrosso. Compete invece alle Autorità Nazionali di Regolamentazione (ANR) definire i mercati rilevanti corrispondenti alla situazione nazionale ed, in particolare, i mercati geografici rilevanti nel loro territorio sempre in conformità ai principi del diritto della concorrenza. Sotto questo profilo gli articoli 18 e 19 del Codice delle Comunicazioni Elettroniche (di seguito richiamato “Codice”) precisano che l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) –sentita l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)- definisce, sulla base di una specifica “procedura per l’ analisi del mercato”, “i mercati rilevanti conformemente ai principi del diritto della concorrenza e sulla base delle caratteristiche e della struttura del mercato nazionale delle comunicazioni elettroniche”. La normativa comunitaria consente, peraltro, alle ANR – e quindi anche all’AGCOM- di poter definire mercati rilevanti anche diversi
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rispetto a quelli contemplati dalla Raccomandazione CE; ma in tal caso –nel rispetto delle disposizioni comunitarie- l’AGCOM è tenuta all’osservanza di una specifica procedura prevista dall’art. 12 del Codice con la quale viene assicurata alla Commissione CE ampia informativa su ciascuna iniziativa promossa dall’Autorità medesima. E’ da sottolineare come lo stesso Codice -nel recepire detto complesso di Direttive comunitarie ed in stretto raccordo con i principi ispiratori della citata normativa comunitaria- ha voluto riservare particolare enfasi ai principi legati al diritto costituzionalmente garantito della comunicazione ed al diritto della concorrenza. Prova ne sia come il nostro Legislatore:
all’art. 3 abbia richiamato l’attenzione sulla “garanzia dei diritti inderogabili di libertà delle persone nell’uso dei mezzi di comunicazione elettronica”, nonché sul “diritto di iniziativa economica” e sul “suo esercizio in regime di concorrenza, nel settore delle comunicazioni elettroniche”; all’art. 4 abbia precisato come “ la disciplina delle reti e servizi di comunicazione elettronica è volta a salvaguardare, nel rispetto del principio della libera circolazione delle persone e delle cose, i diritti costituzionalmente garantiti di: a) libertà di comunicazione; b) segretezza delle comunicazioni, anche attraverso il mantenimento dell’integrità e della sicurezza delle reti di comunicazione elettronica; c) libertà di iniziativa economica e suo esercizio in regime di concorrenza, garantendo un accesso al mercato delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica secondo criteri di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità”.
A garanzia di tali diritti, il nostro Legislatore ha, inoltre, tenuto a puntualizzare come “gli obblighi per le imprese che forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica, disposti dal Codice, sono imposti secondo principi di trasparenza, non distorsione della concorrenza, non discriminazione e proporzionalità”.
Desidero ricordare come il Codice -sempre nel rispetto ed in coerenza con i principi di disciplina comunitaria sopra evidenziata- ha, sotto il
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profilo regolamentare, abbandonato il regime della licenza introducendo la disciplina peculiare dell’”autorizzazione generale” che consegue automaticamente, qualora non intervenga un esplicito diniego da parte del Ministero delle Comunicazioni, alla dichiarazione dell’operatore, che si considera, quindi, abilitato all’esercizio dell’attività senza dover attendere uno specifico provvedimento autorizzatorio.E’ da considerare sempre nell’alveo della disciplina che si ispira all’applicazione delle regole della concorrenza la normativa assolutamente innovativa in tema di “trading delle frequenze”, che consente agli operatori di cedere sul mercato frequenze loro assegnate ad altri operatori muniti dei necessari requisiti. Sempre in tale contesto normativo i Legislatori comunitario e nazionale hanno voluto comunque ribadire e consolidare le ragioni giuridiche alla base degli “obblighi di servizio universale” nell’interesse del cittadino-utente: obblighi attualmente assicurati dall’operatore incumbent Telecom Italia e riconducili, come tali, alle seguenti prestazioni: fornitura di postazione telefonica fissa, elenco abbonati, telefoni pubblici a pagamento, misure per i disabili, numeri di emergenza tra cui il numero unico di emergenza europeo 118. Ritornando più da vicino al tema della “convergenza” –che mira all’integrazione delle piattaforme di rete in grado di gestire indistintamente servizi tipici del settore delle telecomunicazioni, dei media e delle tecnologie dell’informazione- al fine di identificare adeguatamente gli obiettivi regolamentari perseguiti complessivamente anche in sede evolutiva dalla Commissione CE, desidero richiamarmi ai principi esposti alcuni anni fa dalla Commissione CE nel “Libro verde sulla convergenza tra i settori delle telecomunicazioni, dell’audiovisivo e delle tecnologie dell’informazione e sulle implicazioni normative”. In particolare considero di attuale interesse l’approccio normativo illustrato dalla Commissione CE in cui si va certamente a collocare l’attuale quadro regolamentare introdotto dalle citate Direttive CE. Tale approccio riflette, infatti, i seguenti indirizzi metodologici di impianto normativo:
snellezza e flessibilità della normativa che –“considerata la velocità, il dinamismo e la capacità innovativa dei settori
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interessati dalla convergenza”- si limiti “allo stretto necessario per conseguire obiettivi chiaramente identificati in modo proporzionato”;sviluppo della normativa in assoluta coerenza con le esigenze degli utenti “in termini di scelta più ampia, di livelli di servizio più elevati e di prezzi più bassi, salvaguardando l’interesse del consumatore e l’interesse pubblico” nonché facilitando l’introduzione della “Società dell’informazione nella vita quotidiana dei cittadini”; capacità della normativa di “garantire una struttura chiara e prevedibile nel cui ambito gli investitori possano agire”, individuando, in particolare, “i casi in cui l’iniziativa è lasciata agli operatori di mercato” ed i casi in cui è richiesta una puntuale regolamentazione nel rispetto di una logica di “flessibilità necessaria per rispondere ai cambiamenti di un mercato in rapida evoluzione”; Obiettivo della convergenza direttamente collegato anche allo sviluppo di nuovi mezzi di partecipazione alla Società dell’informazione in stretta integrazione con le finalità perseguite dal servizio universale nel settore delle telecomunicazioni e del servizio pubblico nel settore radiotelevisivo;Istituzione di “Organismi di regolamentazione efficienti ed indipendenti”.
Sulla base di tale approccio normativo ritengo che la Commissione CE abbia avviato da alcuni anni la propria scelta per una forma di disciplina in grado di favorire la “convergenza” mediante una “radicale ristrutturazione e riforma del contesto normativo”; scelta che vede la sua più concreta attuazione nel complessivo quadro di riferimento normativo caratterizzato dalle citate Direttive CE. L’ottica di tali Direttive è infatti proprio quella evidenziata nel menzionato Libro Verde rispondente all’introduzione di “un pacchetto di norme” che favorisca “ la flessibilità”, elimini “le contraddizioni”, eviti “ogni discriminazione nei e tra i settori” continui “la salvaguardia dell’interesse pubblico”, introduca sostanzialmente “nella legislazione comunitaria una definizione
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più ampia dei servizi di comunicazione che sostituisca quella per i servizi di telecomunicazioni ed audiovisivi”. In tale contesto le Direttive CE sono in grado di soddisfare l’esigenza espressa dalla Commissione di dare corretta applicazione, altresì, al principio di “proporzionalità” che costituisce – a parere della Commissione CE- “un fattore fondamentale per adattare il livello normativo alla natura del servizio ed al grado di concorrenza”.
Nel portare a termine queste mie brevi riflessioni desidero richiamare l’attenzione su alcune autorevoli comunicazioni dirette dal Sommo Pontefice Giovanni Paolo II agli “operatori di comunicazione”, poco prima della Sua recente scomparsa che ha recato immenso dolore all’intera umanità. Papa Giovanni Paolo II si è espresso raccomandando, in particolare, agli “operatori di comunicazione” di “non aver paura delle nuove tecnologie”, perché “i nuovi mezzi di comunicazione di massa rappresentano invece un importante mezzo di diffusione di sentimenti di solidarietà, di attenzione per l’uomo, di difesa dei diritti, specialmente dei più deboli ed indifesi e, per la Chiesa, di evangelizzazione”.Nel richiamarmi proprio all’autorevole e profondo messaggio di insegnamento che il nostro caro ed indimenticabile Papa Giovanni Paolo II ha riservato agli “operatori di comunicazione”, desidero sottolineare come il messaggio medesimo riflette di per sé le forti aspettative della nostra Società nel vedere sempre garantito e consolidato nel tempo dal nostro Ordinamento un rapporto autentico ed indissolubile tra le finalità delle nuove tecnologie -che abbracciano anche il “sistema dell’informazione e della comunicazione”- e l’obiettivo etico-istituzionale di affermazione dei diritti dell’uomo, con particolare attenzione alla tutela dei diritti di coloro che rappresentano le fasce sociali più deboli del nostro Paese. Desidero precisare ancora come questa pubblicazione sarà seguita nel tempo da successive edizioni che consentiranno di raccogliere gli atti relativi alle successive sessioni formative del Modulo del Master della L.U.M.S.A. dedicato al settore delle telecomunicazioni.
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Tale soluzione editoriale mi consentirà di assicurare agli studenti –avvalendomi anche in prosieguo dell’essenziale contributo di qualificate professionalità istituzionali, accademiche ed aziendali nel corso del Modulo formativo- un costante aggiornamento sulle linee evolutive sia normative sia di tecnica organizzativa che investono tale settore nel nostro Paese e nella Comunità Europea.
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DIRITTO E GESTIONE DEI SERVIZI PUBBLICI
Cenni introduttivi su diritto e tecniche organizzative dei
servizi di telecomunicazioni
Antonella Marino*
SOMMARIO: 1. Le telecomunicazioni come servizio pubblico. 2. Il
servizio di telecomunicazioni prima della liberalizzazione. 3. La fase
di liberalizzazione. 4. La convergenza ed il nuovo quadro
regolamentare. 5. L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. 6. I
nuovi titoli abilitativi e il rapporto con gli utenti . 7. Gli operatori
aventi notevole forza di mercato. 8. La regolazione
dell’interconnessione e dell’accesso. 9. La regolazione dei prezzi e
della qualità dei servizi. 10. Il Servizio universale
1. Le telecomunicazioni come servizio pubblico
Il settore delle telecomunicazioni è un osservatorio privilegiato per
verificare l’evoluzione dell’organizzazione e della nozione stessa di
servizi pubblici; evoluzione che negli ultimi anni, grazie anche
all’impulso della normativa europea, ha progressivamente interessato i
tutti i settori relativi ai servizi pubblici in particolare quelli dei servizi
cosiddetti a rete (telecomunicazioni, servizi postali, elettricità e gas e
trasporti). Infatti per questi ultimi settori in particolare, l’evoluzione
tecnologica e la conseguente possibilità di offrire una gamma sempre
più variata di servizi ha costituito una grande opportunità di crescita
per i relativi mercati ed ha reso tecnicamente ed economicamente
possibile un sistema in cui diversi operatori possano operare in
concorrenza. L’esigenza di aprire alla concorrenza nuovi settori
economici di particolare rilevanza e creare un mercato interno libero
* Funzionario dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni.
A. Marino
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e competitivo, scardinando, quindi, il sistema dei monopoli legali, non
ha fatto tuttavia venire meno gli obiettivi di solidarietà che
costituivano il fondamento dell’ organizzazione di questi servizi
pubblici. La possibilità di fruire di determinati servizi, definiti appunto
servizi di interesse generale e servizi di interesse economico generale,
con caratteristiche qualitative definite, possibilità di adattamento ai
bisogni e forniti con continuità e imparzialità, non è estranea agli
obiettivi dello stesso legislatore europeo che, per la realizzazione di un
modello sociale europeo, prevede la possibilità per tutti i cittadini di
godere dei propri diritti fondamentali. E ciò è tanto più vero per un
settore come quello delle telecomunicazioni non solo in quanto
strumentale alla maggioranza dei rapporti interpersonali nella nostra
società siano essi di natura privata, amministrativa o economica, ma in
quanto strategico per quell’economia della conoscenza sulla quale
l’Unione europea fonda il suo modello economico sociale. Pertanto,
pur assoggettando progressivamente i settori dei servizi pubblici alle
regole della concorrenza la prestazione di tali servizi è da considerarsi
necessaria e, quindi va garantita, anche laddove le sole forze del
mercato non siano sufficienti ad assicurare servizi soddisfacenti.
Va precisato che non esiste una definizione comune di servizi
pubblici, né di servizi di interesse generale o di servizi ad interesse
economico generale. Negli Stati membri dell’Unione, infatti, per
servizi di interesse generale si utilizzano termini e definizioni
differenti, frutto di una evoluzione diversa sul piano storico,
economico, culturale e politico. Tuttavia, volendo qui circoscrivere
l’argomento alle telecomunicazioni ed individuare l’ambito di una
definizione, si può dire che per servizi di interesse economico
generale si intendono quei servizi di natura economica che in virtù di
un interesse generale gli Stati Membri o la Comunità europea
assoggettano a specifici obblighi di servizio pubblico. Alla luce di
tale definizione, per obblighi di servizio pubblico si intende la
possibilità di garantire un insieme minimo definito di servizi di una
qualità determinata, accessibile a tutti gli utenti indipendentemente
dall’ubicazione geografica e tenuto conto delle condizioni nazionali
specifiche, offerti ad un prezzo accessibile; cioè quello, che in base
alla nuova normativa comunitaria, viene definito servizio universale.
Diritto e gestione dei servizi pubblici
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L’intervento della normativa europea ha prodotto una rivoluzione
copernicana nel settore mutando le modalità di intervento dello Stato
nelle telecomunicazioni. Le attività nel settore delle telecomunicazioni
secondo il regime tradizionale erano infatti riconducibili, sulla base
dell’articolo 43 della Costituzione, a quelle utilità da “riservare
originariamente o trasferire mediante espropriazione salvo
indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici …determinate imprese o
categorie di imprese che di riferiscono a servizi pubblici
essenziali…..ed abbiano carattere di preminente interesse generale”.
Alla luce invece del processo di liberalizzazione, le attività del settore
delle telecomunicazioni sono riconducibili invece a quelle di cui
all’art. 41 della Costituzione per cui l’iniziativa privata è libera e pur
tuttavia “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale” tenendo
conto che “la legge determina i programmi e i controlli opportuni
perché l’attività economica pubblica e privata possa essere
indirizzata e coordinata a fini sociali” .
Si intende qui dare atto di queste evoluzioni del settore attraverso la
breve analisi dei principali passaggi dal regime tradizionale a quello
della prima fase della liberalizzazione fino al quadro regolamentare
attuale.
2. Il servizio di telecomunicazioni prima della liberalizzazione
Come si è detto, nella fase iniziale le attività nel campo delle
telecomunicazioni sono ricondotte nell’ambito della riserva di cui
all’art.43 della Costituzione, secondo la definizione più classica di
servizi pubblici in senso soggettivo nel quale è tale un servizio in
quanto riservato all’esercizio dei pubblici poteri. A fondamento di tale
riserva vi sono una serie di considerazioni di ordine politico, le
telecomunicazioni, infatti, consentono collegamenti che soddisfano in
primo luogo le esigenze di sicurezza; di ordine sociale essendo stato
immediatamente evidente il ruolo strumentale del servizio rispetto allo
svolgimento alla vita sociale intesa in senso ampio. Non ultime sono
intervenute considerazioni di ordine economico: il servizio di
telecomunicazioni utilizza, infatti, vasti sistemi infrastrutturali a rete.
Questo comporta che la realizzazione di una rete nazionale, richiede
A. Marino
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anche una serie di investimenti specifici che, per risultare redditizi,
implicano la fornitura del servizio ad un numero quanto più ampio di
utenti; questo consente, infatti, la realizzazione di economie di scala e
quindi il recupero dei costi fissi sostenuti per fornitura del servizio e la
possibilità di essere l’unico beneficiario delle esternalità della rete.
Inoltre la fornitura del servizio da parte dell’operatore monopolista
organizzata su un’integrazione verticale consente all’operatore unico
di operare una compensazioni tra i diversi servizi, tramite ad esempio
sussidi incrociati, tra servizi e/o zone redditizie e tra servizi e/ zone
deficitarie. Il primo elemento distintivo del regime tradizionale di
gestione delle telecomunicazioni è caratterizzato quindi dalla
coincidenza del servizio pubblico con la gestione pubblica. Il codice
postale adottato con d.P.R. n.156/1973 prevedeva infatti che tutti i
servizi ivi previsti venissero gestiti direttamente da un’azienda di
Stato ovvero da soggetti terzi sulla base di concessioni. Il titolo
concessorio è il tipico titolo abilitativo che consente una funzione di
programmazione ed indirizzo ed è ampliativo della sfera giuridica di
un soggetto. La concessione veniva rilasciata dal Ministero secondo
valutazioni di tipo discrezionale unitamente alla convenzione di
concessione che disciplinava i rapporti patrimoniali tra le parti e il
rapporto tra il concessionario ed i soggetti terzi secondo appunto il
contratto di abbonamento telefonico. Da ciò deriva l’altro elemento
distintivo di questa prima fase e cioè la coincidenza tra le funzioni di
gestione (sia dirette che per tramite di concessione) e funzioni di
regolazione del servizio lo Stato, infatti, era titolare dell’attività e nel
contempo ne stabiliva, ad esempio, le tariffe ed esercitava poteri di
controllo. Da questa modalità di disciplina del servizio deriva la
posizione di privilegio di chi fornisce il servizio di telecomunicazioni
rispetto agli utenti che non vantavano alcun diritto di natura
negoziale, viceversa il concesionario forniva il servizio in virtù degli
obblighi assunti in sede di concessione e di regolamento del servizio
telefonico che prevedeva, tra l’altro, uno speciale regime di
responsabilità del concessionario stesso, in deroga alle norme
civilistiche.
Diritto e gestione dei servizi pubblici
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3. La fase di liberalizzazione
“… il rafforzamento delle telecomunicazioni comunitarie costituisce
una delle condizioni fondamentali di sviluppo armonioso delle attività
economiche e di un mercato competitivo nella Comunità sia dal punto
di vista dei prestatori dei servizi sia da quello degli
utenti…un’evoluzione tecnologica considerevole……permette l’offerta
di una gamma sempre più variata di servizi ed in particolare di
trasmissione di dati…che …rende inoltre tecnicamente ed
economicamente possibile un sistema in cui diversi operatori possano
operare in concorrenza”.
Così con la direttiva 90/388/CEE – recepita con il d.lgs 17 marzo
1995, n.103- avviava la progressiva apertura alla concorrenza
dell’installazione, l’esercizio e la fornitura di reti di telecomunicazioni
nonché la prestazione dei relativi servizi accessibili al pubblico con la
conseguente creazione di mercato comunitario aperto dei servizi di
telecomunicazioni secondo le disposizioni dell’Open Network
Provision (ONP).
Questa prima fase di liberalizzazione è caratterizzata in linea generale
dall’essere una fase di “liberalizzazione controllata” dove il ruolo dei
regolatori costituirà il punto cardine del progetto comunitario; in
questo infatti la regolamentazione ex ante viene considerata un
presupposto logico per l’apertura dei mercati. La tutela del diritto
della concorrenza svolge in questa fase con ruolo marginale. Alla
regolamentazione è affidato il doppio compito, da un lato, di
controllare l’ex monopolista imponendogli l’adozione di prezzi
concorrenziali eliminando i sussidi incrociati e allineando i prezzi ai
costi ed impedendogli, nel contempo, di mettere in atto
comportamenti ostativi dell’ingresso degli altri operatori. Dall’altro
lato spetta alla regolamentazione adottare misure di promozione della
concorrenza nei mercati liberalizzati delle reti e dei servizi, partendo
in primo luogo in quei mercati che più facilmente possono essere resi
contendibili abbattendo le barrire all’entrata e all’uscita e quindi
incoraggiando gli investimenti dei nuovi operatori. Questo ha
comportato in primo luogo la necessità della separazione, almeno
contabile, tra la rete dell’operatore incumbent ed i servizi dallo stesso
forniti. L’attenzione del regolatore in questa fase dovrà essere
A. Marino
20
prevalentemente rivolta in primo luogo ai mercati dei servizi che
presentano caratteristiche tali da lasciare presumere uno sviluppo più
immediato della concorrenza, pur con attenzione ai riflessi sulla
dinamica degli investimenti - soprattutto di quelli tecnologici – per
evitare effetti di rallentamento nella propensione ad innovare nei
mercati delle reti. Infatti, in una prima fase, la promozione della
concorrenza nel mercato delle reti può presentare delle difficoltà di
tipo strutturale per gli altissimi costi specifici per l’ingresso e l’uscita
dal mercato che lo rendono un mercato difficilmente contendibile;
inoltre, in questa prima fase dal punto di vista economico può essere
non essere efficiente lo sfruttamento solo parziale della rete già
esistente .
Questo implica un attenta disciplina, nel rispetto dei principi di
obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità,
dell’interconnessione e dell’accesso alla rete che finisce per
costituire per questi mercati una essential facilities, e cioè una risorsa
essenziale per poter accedere ed offrire i servizi. Promuovere invece.
In tale contesto, considerando che l’installazione, l’esercizio e la
fornitura di reti di telecomunicazioni, nonché la prestazione dei servizi
ad esse relativi, sono considerati di preminente interesse generale,
deve anche essere garantito il servizio universale con forme che non
siano distorsive della concorrenza. Non solo, ma anche in un contesto
concorrenziale deve essere comunque garantito il rispetto di valori
costituzionalmente tutelati come la segretezza delle comunicazioni da
attuarsi attraverso il mantenimento dell’integrità e sicurezza delle reti.
4. La convergenza ed il nuovo quadro regolamentare
L’innovazione tecnologica è il motore dei cambiamenti e delle
evoluzioni del settore delle telecomunicazioni, infatti la
digitalizzazione delle informazioni e le reti di nuova generazione
accelerano il processo si convergenza tra il settore delle
telecomunicazioni e della radiodiffusione permettendo di integrare più
facilmente le attività e di produrre una gamma più ampia di servizi ed
avvicinando così settori industriali finora considerati distanti e distinti
Diritto e gestione dei servizi pubblici
Diritto e gestione dei servizi pubblici
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e realizzando uno dei principali obiettivi del Piano d’azione e-Europe.
Negli anni passati, le industrie dell’informazione e della
comunicazione si caratterizzavano per il fatto che ogni tipo di servizio
veniva veicolato da una determinata piattaforma. La comunicazione
interpersonale era veicolata dalle reti telefoniche (reti a commutazione
di circuito); la comunicazione di dati informatici da reti di
trasmissione dati (reti a commutazione di pacchetto) ed i contenuti
audiovisivi dalle reti di trasmissione hertziane o via cavo. Le
caratteristiche topologiche di queste reti, sia le loro caratteristiche
tecniche (velocità di trasmissione, tipo di commutazione), non
lasciavano spazio a processi di sostituzione. L’avvento di reti a larga
banda, con la digitalizzazione progressiva di tutti i tipi di
informazione, ha trasformato profondamente lo scenario descritto,
permettendo alle reti di nuova generazione di veicolare tutti i tipi di
informazione.
Per quanto riguarda il modello di regolamentazione applicato, nella
prima fase di apertura dei mercati, questo prevedeva una disciplina dei
i contenuti separata da quella per le reti e, peraltro, si è inoltre operato
secondo una distinzione tra le reti di telecomunicazione e quelle di
diffusione di programmi (mass media). Le telecomunicazioni quindi
si sono realizzate, tra l’altro, la liberalizzazione dei mercati, l’apertura
alla concorrenza e l’applicazione di obblighi di interconnessione e
d’accesso e di servizio universale.
La Commissione europea con la review ‘ 99 ha avviato una profonda
revisione della regolamentazione dei settori delle telecomunicazioni,
dei media e delle tecnologie dell’informazione, con lo scopo di
istituire un quadro normativo armonizzato, affiancando alla
convergenza tecnologica e commerciale, la convergenza della
regolamentazione e assoggettando tutte le reti di trasmissione,
l’accesso e i servizi correlati ad un'unica disciplina delle
comunicazioni elettroniche. Il processo di revisione si è concluso con
approvazione di un nuovo pacchetto di direttive (la direttiva
n.2002/19/CE direttiva accesso, la direttiva n.2002/20/CE direttiva
autorizzazioni, la direttiva n.2002/21/CE direttiva quadro, la direttiva
n.2002/22/CE direttiva servizio universale) recepite in Italia con il
decreto legislativo 1 agosto 2003, n.259 con il quale è stato adottato il
Codice delle comunicazioni elettroniche (di seguito Codice). La
A. Marino
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principale caratteristica della nuovo quadro regolamentare è la
separazione tra la disciplina delle reti e dei servizi dalla disciplina dei
contenuti secondo il principio della neutralità tecnologica. Sono
quindi esclusi dall’applicazione della nuova disciplina i contenuti. La
disciplina dei contenuti dei servizi forniti mediante reti di
comunicazione elettronica, come quelli delle trasmissioni
radiotelevisive (tra cui la disciplina delle nuove forme di pubblicità;
l’attribuzione tra gestori di reti e fornitori di contenuti della
responsabilità circa la liceità dei contenuti offerti, le modalità con cui
garantire il pluralismo nel nuovo contesto; la disciplina dei diritti
sportivi e cinematografici, ovvero l’equilibrio tra tutela del diritto
d’autore; il significato delle quote di produzione previste dalla
direttiva “TV senza frontiere” del 1989), rimane quindi esclusa dal
nuovo quadro regolamentare ed è tutt’ora ancora un tema aperto.
L’altro elemento caratterizzante il nuovo quadro è la revisione dei
presupposti, delle procedure e dei contenuti degli interventi delle
Autorità nazionali di regolamentazione. Questo ha portato
all’assimilazione di strumenti ed istituti tipici del diritto della
concorrenza che coincidono con l’obbiettivo del legislatore europeo,
terminata la fase di apertura dei mercati, di limitare l’ambito della
regolamentazione ex ante o comunque di sottoporre tale
regolamentazione a criteri tipici del diritto della concorrenza (come si
vedrà di seguito per quanto concerne le procedure di analisi dei
mercati). Quanto agli aspetti procedurali, particolarmente rilevanti
sono le procedure previste affinché il quadro regolamentare risulti
quanto più possibile armonizzato, con l’attribuzione alla Commissione
europea di particolari poteri di intervento e di veto sui provvedimenti
della Autorità nazionali di regolamentazione.
L’ampiezza del portata del quadro disegnato è già rinvenibile
nell’art.3 del Codice che delinea i principi generali alla base della
regolamentazione del settore. Il legislatore, nel recepire le nuove
direttive, ha ribadito il valore di preminente interesse generale della
fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica garantendo i
diritti inderogabili di libertà delle persone nell’uso dei mezzi di
comunicazione elettronica, ma nel contempo ha anche ribadito il
diritto di iniziativa economica nel settore e del suo esercizio in regime
di concorrenza (da attuarsi garantendo l’accesso al mercato delle reti e
Diritto e gestione dei servizi pubblici
23
dei servizi di comunicazione elettronica secondo criteri di obiettività
trasparenza e non discriminazione e proporzionalità).
5. L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
Il complesso dell’attività di regolamentazione, unitamente all’attività
di vigilanza, sanzionatoria e di conciliazione deve essere affidata
secondo quanto previsto dalla normativa europea ad un organismo
indipendente sia dal soggetto ex monopolista che dalle altre imprese
operanti nel settore che possa quindi garantire neutralità ed autonomia
nelle scelte da operare. Le autorità nazionali di regolamentazione,
secondo il disegno della Comunità europea, sono sostanzialmente il
perno della liberalizzazione, ad esse infatti spetta, attraverso la
regolamentazione garantire gli operatori nuovi entranti correggendo le
asimmetrie dei mercati, controllare e regolamentare l’operatore,
tutelare gli utenti, promuovere lo sviluppo della concorrenza e degli
investimenti. Il ruolo del regolatore è particolarmente complesso
quindi, non solo per la pluralità di interessi da tutelare e contemperare,
ma anche per il contesto in cui si trova ad operare si pensi ad esempio
al problema delle asimmetrie informative (il regolatore deve basare la
propria attività sulle informazioni dell’ex monopolista, o incumbent, in
Italia è Telecom Italia ). In Italia con la legge 31 luglio 1997, n. 249 è
stata a tal fine istituita l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.
L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni è delle autorità
amministrative indipendenti, istituzioni relativamente nuove nel
panorama amministrativo italiano. Senza volere in questa sede
approfondire il copioso dibattito che si è svolto in dottrina sulla natura
delle Autorità indipendenti, vanno qui svolte alcune brevi
considerazioni. Il fenomeno delle Autorità amministrative
indipendenti si è sviluppato negli ultimi anni in maniera piuttosto
eccentrica sulla base delle diverse esigenze politico-organizzative
anche in attuazione di disposizioni comunitarie. Di volta in volta le
principali caratteristiche di queste istituzioni (l’indipendenza dal
potere politico, la posizione neutrale rispetto agli interessi coinvolti
nei settori cui le autorità sono preposte, la tecnicità del loro agire) si
atteggiano in maniera e con gradazione differente. L’attribuzione di
A. Marino
24
differenti compiti e poteri (regolamentari, paragiuridsizionali,
amministrativi), i diversi criteri di nomina dei componenti, nonché il
diverso grado di autonomia dal potere politico, rendono complessa
l’operazione di riduzione ad unità della categoria. Ciò nondimeno, se
una prima caratteristica comune si può individuare in quelle che
unanimemente sono considerate autorità amministrative indipendenti,
questa è nell’attribuzione “delle funzioni di regolamentazione e tutela
di interessi collettivi in ambiti della vita sociale dei quali il
contemperamento di interessi in gioco si presenti particolarmente
delicato”. Esse sono, quindi, frutto dell’esigenza di articolare
differentemente il potere amministrativo tradizionale in particolar
modo in settori caratterizzati non solo da un elevato tecnicismo e
specializzazione, ma anche dall’esigenza di tutelare ad esempio di
diritti connessi all’iniziative economica, alle libertà fondamentali o
comunque a garanzia della tutela di interessi costituzionalmente
rilevanti. Ciò rende necessario che tali strutture siano dotate di una
certa indipendenza ed autonomia, anche di tipo organizzativo in modo
da poter svolgere le proprie funzioni con la rapidità che il mercato
spesso richiede e secondo procedure che forniscano le massime
garanzie di trasparenza ( in proposito si vedano ad esempio le delibera
sull’accesso agli atti adottate dall’Autorità, le procedure di
consultazione pubblica sulle proposte di provvedimenti ovvero le
procedure che prevedono l’audizione delle parti).
Il ruolo svolto dall’Autorità rimane determinante anche nella fase
successiva alla liberalizzazione. Le nuove direttive ribadiscono infatti
il ruolo delle Autorità nazionali di regolamentazione pur se la loro
azione si svolgerà in chiave sempre più pro concorrenziale, anzi ne
delimitano in maniera più definita il ruolo e le caratteristiche di
indipendenza, imparzialità e trasparenza. Da ciò ne deriva che le
Autorità nazionali di regolazione hanno, a seguito delle nuove
direttive, un ambito funzionale regolato in sede comunitaria,
confermando l’espansione amministrativa del diritto comunitario
stesso e lo sviluppo di modelli di amministrazione e procedimenti
integrati. Le disposizioni più significative in materia sono quelle
relative infatti agli aspetti procedurali. Il legislatore europeo al fine di
garantire la massima omogeneità nell’impianto delle decisioni delle
singole autorità nazionali ha definito i presupposti di alcune delle
Diritto e gestione dei servizi pubblici
25
attività istruttorie che saranno poi le autorità nazionali a svolgere, si
pensi alle dimensioni merceologiche e geografiche del mercato
rilevante al fine delle analisi di mercato prodromiche all’adozione di
eventuali misure regolamentari, prima demandata ai singoli Stati
membri e ora definite dalla Commissione. In relazione proprio a
questi ultimi provvedimenti ha individuato specifiche procedure di
consultazione nell’ambito delle quali la Commissione potrà, di fatto,
esercitare un diritto di veto su schemi di decisione delle autorità
nazionali, quando essi riguarderanno la determinazione di operatore
con significativo potere di mercato, l’imposizione di obblighi
d’accesso, le procedure per le analisi di mercato e la verifica
dell’effettiva concorrenza sul mercato. L’eventuale esercizio del
potere d’interdizione da parte della Commissione con la richiesta di
ritiro dello schema di decisione nazionale o di modifica dello stesso
dovrà essere motivato nel merito. Sono, inoltre, previste procedure di
scambio di informazioni tra le diverse autorità nazionali di
regolamentazione, tanto che la Commissione ha istituito il Gruppo dei
regolatori europei con l’obiettivo di promuovere lo sviluppo del
mercato interno per le reti ed i servizi di comunicazione elettroniche e
di agevolare la consultazione, il coordinamento e la cooperazione tra
autorità di regolamentazione e tra queste e la Commissione. Il nuovo
quadro normativo, nel quale gli istituti appartenenti al diritto della
concorrenza sono divenuti gli strumenti principali anche dell’attività
di regolamentazione, ha reso necessaria una maggiore collaborazione
e coordinamento anche tra autorità nazionali di regolazione e autorità
nazionali a tutela della concorrenza e del mercato anche tramite
l’individuazione di specifici protocolli di collaborazione.
6. I nuovi titoli abilitativi e il rapporto con gli utenti
Con il recepimento delle prime direttive sulla liberalizzazione muta
completamente il quadro relativo ai titoli abilitativi, infatti le direttive
prevedono al cessazione di tutti i diritti speciali ed esclusivi nel
settore delle telecomunicazioni, dove per diritti speciali secondo
quanto previsto dall’art.1, comma 1, let a) del d.P.R. n.318/1997, si
intendono quelli concessi da uno Stato membro ad un numero limitato
A. Marino
26
di imprese mediante ogni strumento legislativo, regolamentare o
amministrativo che all’interno di una determinata area geografica
limiti a due o più il numero di dette imprese autorizzate a fornire il
servizio o a svolgere l’attività non conformandosi a criteri di
obiettività, proporzionalità e non discriminazione; e per diritti
esclusivi secondo quanto previsto dall’art.1, comma 1, let b) del sopra
citato decreto si intendono i diritti concessi da uno Stato membro ad
un’impresa, mediante ogni atto legislativo, regolamentare o
amministrativo che le riservi la facoltà di fornire un servizio di
telecomunicazioni o di effettuare un’attività all’interno di una
determinata area geografica.
Pertanto, come sopra brevemente accennato le attività nel settore
delle telecomunicazioni sono lasciate alla libera iniziativa privata ed è
riconosciuto il diritto a ciascuna impresa, che abbia i requisiti richiesti
dalla legge, di svolgere servizi di telecomunicazioni e di installare reti
di telecomunicazioni (art.1, comma 2, d.P.R. n.318/1997)
subordinatamente al rilascio di autorizzazioni generali o di licenze
individuali, nel quadro ONP e alle sole autorizzazioni generali nel
nuovo quadro regolamentare.
Il titolo concessorio, utilizzato per attribuire a soggetti terzi potestà o
facoltà appartenenti allo Stato e, quindi, caratteristico della fase di
riserva a favore dello Stato delle attività nel settore, viene sostituito
dalle autorizzazioni generali e dalle licenze individuali.
Con questo mutamento di prospettiva il privato diviene titolare
dell’attività e non semplice gestore di una funzione pubblica: non vi è
più un atto che costituisce una situazione soggettiva in capo ad un
soggetto ma semplicemente un atto che viceversa rimuove un vincolo
all’esercizio di un diritto di una facoltà già appartenente alla sfera
giuridica del soggetto. La libertà di intervenire sul mercato può essere
condizionata unicamente alla verifica dell’esistenza di condizioni
oggettive e non più soggetta a valutazione di tipo discrezionale da
parte dell’ente concedente. Il provvedimento generale individuato dal
legislatore è l’autorizzazione che viene rilasciata su semplice denuncia
di inizio attività mediante procedure di silenzio assenso. Di carattere
residuale è invece la licenza individuale rilasciata mediante
provvedimento espresso ad un’impresa per “il conferimento di diritti
specifici ovvero per assoggettarla ad obblighi specifici”. Il d.P.R. n.
Diritto e gestione dei servizi pubblici
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318/1997 prevedeva il rilascio di una licenza individuale per la
prestazione di servizi di telefonia vocale, per l’installazione e la
fornitura di reti di telecomunicazioni, per la prestazione di servizi di
comunicazioni mobili e personale. L’amministrazione concedente, che
è stata l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni fino
all’approvazione della legge n. 66/2001, non aveva comunque margini
di discrezionalità per il rilascio della licenza, anche se qualora i servizi
per i quali si intendeva rilasciare la licenza richiedessero l’utilizzo di
risorse scarse fisiche o di altro tipo (frequenze radio o specifiche
numerazioni) poteva limitare il numero delle licenze. Tale limitazione
deve rispettare i principi di proporzionalità, obiettività , non
discriminazione può essere disposta elusivamente il relazione alla
insufficiente disponibilità delle risorse e per il tempo necessario a
renderle disponibili. Per il rilascio delle licenze in questo caso si
dovranno utilizzare procedure aperte, non discriminatorie e trasparenti
come è avvenuto per il rilascio della terza licenza di operatore mobile
GSM o per le licenze per i sistemi UMTS.
In mutamento dei titoli che legittimano l’esercizio dell’attività ha
avuto effetti diretti rilevanti anche sugli utenti finali, comportando un
mutamento nel rapporto tra fornitore di servizio ed utente.
Diversamente da quanto avveniva nel regime tradizionale dove come
tale rapporto era caratterizzato da una posizione di “vantaggio” del
concessionario alla quale conseguiva anche un particolare e limitato
regime di responsabilità, rapporto tra operatori autorizzati e/o
licenziatari ed utenti è infatti regolato da un contratto. Contratto
regolato da norme civilistiche anche per gli aspetti relativi alla
responsabilità e dove a fronte della fornitura di un servizio con un
determinato standard di qualità c’è il pagamento di un prezzo.
La disciplina relativa ai titoli abilitativi è stata modificata nel nuovo
quadro regolamentare delle le reti e i servizi di comunicazione
elettronica ed è volta a semplificare ulteriormente l’ingresso di nuovi
operatori nel settore delle comunicazioni elettroniche, mediante
l’armonizzazione e la semplificazione delle norme e delle condizioni
di autorizzazione in tutta la Comunità. Tale disciplina prevede
sostanzialmente un unico titolo autorizzatorio di carattere generale.
L’autorizzazione generale ed il sistema della denuncia di inizio attività
e del silenzio assenso diviene il regime giuridico che disciplina la
A. Marino
28
fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica pur sempre nel
rispetto del principio dell’uso efficiente dello spettro di frequenze. Le
disposizioni delle direttiva pienamente recepite nell’art. 25, comma 3,
d.lgs n.259/2003, con le uniche limitazioni individuate nelle
condizioni stabilite dal codice stesso ovvero da esigenze di difesa e
sicurezza dello stato. Le precedenti licenze o autorizzazioni, con una
leggere discrasia con quanto previsto dalla normativa europea,
rimangono in vigore fino alla scadenza prevista e ad esse si applicano
le disposizioni del codice.
Ma l’aspetto più innovativo della nuova disciplina è l’introduzione del
trading delle autorizzazioni generali e delle frequenze, ai sensi dell’art.
25, comma 8, del d.lgs n. 259/2003 un’autorizzazione generale può
essere, infatti, ceduta a terzi anche parzialmente e sotto qualsiasi
forma sussistendo unicamente l’obbligo di comunicare al Ministero
chiaramente le frequenze radio e le numerazioni oggetto di cessione.
Anche i diritti di uso delle frequenze assegnati ad un numero
predeterminato di operatori possono essere trasferiti su base
commerciale dagli operatori che ne hanno al legittima disponibilità ad
altri operatori già autorizzati a fornire una rete con analoga tecnologia.
Il Ministero deputato ad autorizzare i trasferimenti lo fa sentita
l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e l’Autorità per la tutela
della concorrenza e del mercato. Questo ha implicato una sostanziale
modifica della disciplina dei diritti di uso delle frequenze radio ai
sensi dell’art.27 del codice infatti viene attuata una sostanziale
liberalizzazione di tale settore; infatti, la fruizione delle frequenze
radio non viene subordinata alla concessioni di diritti individuale di
uso ma discende dall’autorizzazione generale dalle condizioni di uso
in quest’ultima previste e ciò avviene quando sia possibile e sempre
che il rischio di interferenze dannose sia trascurabile secondo le
disposizioni del piano nazionale di ripartizione delle frequenze. La
possibilità di limitare i diritti è demandata, come nel sistema
precedente all’Autorità che può effettuarla unicamente al fine di
garantire l’uso efficiente delle risorse delle frequenze radio la
limitazione ai sensi dell’art. 29, e viene effettuata tenendo conto
dell’esigenza di ottimizzare i vantaggi per gli utenti e di favorire lo
sviluppo delle concorrenza e al sostenibilità degli investimenti.
Diritto e gestione dei servizi pubblici
29
7. Gli operatori aventi notevole forza di mercato
Nel quadro regolamentare ONP lo scopo principale della
determinazione di operatori come aventi notevole forza di mercato è
quella di sottoporre tali operatori ad regolamentazione ex ante non
ridendosi sufficiente in presenza di determinate condizioni di mercato
il solo controllo del rispetto delle regole della concorrenza effettuato ex
post. Il concetto di notevole forza di mercato riveste nell’ambito del
quadro ONP un ruolo, quindi, fondamentale in quanto ad esso è legata
la possibilità di imporre particolari obblighi agli operatori ovvero è il
presupposto che lo stesso legislatore individua perché gli organismi di
telecomunicazioni siano destinatari di alcune specifiche disposizioni
quali ad esempio l’orientamento delle tariffe ai costi, l’offerta di
accesso speciale alla rete, in rispetto dei principi di trasparenza,
proporzionalità, obiettività e non discriminazione.
La notevole forza di mercato è intesa come la posizione di un
organismo che possiede oltre il 25% della quota di un particolare
mercato delle telecomunicazioni in ambito nazionale, ovvero
nell’ambito geografico nel quale opera.
La soglia del 25% è una soglia presuntiva infatti l’Autorità, sentita
l’Autorità garante della concorrenza ed il mercato, poteva comunque
stabilire che un organismo che detiene del mercato di riferimento una
quota inferiore al 25% disponeva di una notevole forza di mercato e
viceversa che un organismo che non disponeva di tale quota nel
mercato di riferimento fosse comunque considerato come organismo
avente notevole forza di mercato. Nell’analisi che l’Autorità doveva
svolgere per notificare un organismo di telecomunicazioni in presenza
di quote di mercato diverse da quelle della soglia presuntiva del 25%
dovevano essere utilizzati parametri di valutazione tipici del diritto
della concorrenza. In primo luogo andava valutata la dimensione del
mercato di riferimento, in particolare sotto il profilo del fatturato;
quindi doveva essere valutata la capacità dell’organismo che si
intendeva notificare di influenzare le condizioni del mercato di
riferimento, la capacità di controllare i mezzi di accesso agli utenti
finali, le sue possibilità di accesso alle risorse finanziarie, nonchè la
sua esperienza nella fornitura di prodotti e servizi sul mercato
medesimo. La notifica veniva comunicata alla Commissione europea.
A. Marino
30
La prima delibera dell’Autorità in materia è la n. 99/197/CONS,
successivamente si veda la delibera n. 132/02/CONS con la quale
sono stati notificati gli operatori aventi notevole forza di mercato nel
mercato finale dei servizi di accesso commutato ad internent da rete
fissa e nel mercato intermedio della terminazione delle chiamate
destinate ad internet in modalità dial up.
In questa sede va evidenziato che tra gli obblighi principali degli
operatori notificati ci sono quelli del rispetto dei principi
dell’orientamento al costo, della non discriminazione e di parità di
trattamento interno/esterno (l’offerta cioè dei servizi all’ingrosso agli
altri operatori alle medesime condizioni cui tali servizi vengono offerti
alle proprie divisioni). La verifica del rispetto di tali obblighi
presuppone la possibilità di controllare effettivamente i costi sostenuti
dall’operatore e ciò implica l’adozione da parte dell’operatore
notificato di uno specifico sistema di allocazione sui servizi e calcolo
di costi che nel suo complesso è quella che viene definita la contabilità
regolatoria. Si tratta di un passaggio chiave per misurare in maniera
affidabile l’orientamento al costo dei beni intermedi, quali
l’interconnessione, e di taluni beni finali, che gli operatori notificati
devono offrire.
Vedremo di seguito che il concetto di notevole forza di mercato ed il
meccanismo di individuazione di tali posizioni di mercato è uno dei
principali elementi di differenziazione del quadro regolamentare ONP
e quello deliberato dal pacchetto delle direttive della review ’99.
Il nuovo quadro regolamentare, sul presupposto dell’avvenuta
liberalizzazione dei mercati promuove una “convergenza “tra la
disciplina regolamentare e la disciplina antitrust, reputando gli istituti
tipici del diritto della concorrenza più idonei a dinamiche di mercato
complesse. Il nuovo quadro regolamentare, infatti, ridefinisce in
particolare i presupposti, le procedure nonché i contenuti dei possibili
interventi di regolamentazione.
Il presupposto perché nel nuovo quadro regolamentare possano essere
imposti, mantenuti, modifica o revocati degli obblighi a carico degli
operatori è che le imprese destinatarie dispongano di un significativo
potere di mercato. In base a quanto previsto dall’art. 17 del Codice si
presume che un’impresa dispone di un significativo potere di mercato
“se, individualmente o congiuntamente, gode di una posizione
Diritto e gestione dei servizi pubblici
31
equivalente ad una posizione dominante, e dunque di forza economica
tale da consentirle di comportarsi in misura notevole in modo
indipendente dai concorrenti, dai clienti e dai consumatori” . In
Codice, prevede, altresì che qualora un’impresa abbia un significativo
potere su un mercato specifico essa abbia un significativo potere di
mercato anche in un mercato strettamente connesso “qualora le
connessioni tra i due mercati sino tali da consentire che il potere
detenuto in un mercato sia fatto valere nell’altro mercato, rafforzando
in tal modo il potere di mercato complessivo dell’impresa in
questione”. Come si evince da quanto riportato i criteri di riferimento
per la definizione di operatore avente significativo potere di mercato
sono proprio quelli elaborati dalla giurisprudenza in materia di diritto
della concorrenza ed in particolare con riferimento alla definizione di
posizione dominante ( si veda ad esempio la sentenza Tetra Pak II).
Questo comporta l’introduzione di due istituti nuovi: quello della
dominanza congiunta e quello trasferimento del potere di mercato. La
dominanza congiunta si verifica quando la posizione di significativo
potere di mercato è dovuta ad un comportamento coordinato di due
operatori. I fattori che possono indicare l’esistenza di una dominanza
congiunta sono quelli legati alla possibilità di un’impresa di conoscere
il comportamento dell’altra in materia ad esempio di prezzi, legami
informali tra imprese etc..e dell’impossibilità dei concorrenti di
intaccare i risultati del comportamento congiunto. Il trasferimento del
potere di mercato da un mercato a monte ad un mercato a valle si
verifica con molte probabilità quando l’impresa possiede
infrastrutture, ovvero controlla i beni intermedi dei concorrenti del
mercato a valle o comunque è già dominante nel mercato a monte.
Questa situazione consente di imporre obblighi di accesso nel mercato
a valle quando quelli imposti nel mercato a monte non siano
sufficienti a limitare il potere dell’operatore.
La definizione della posizione di un’impresa su un determinato
mercato avviene sulla base di una procedura che è stata
completamente ridisegnata dal legislatore comunitario che garantisce
non solo un’ampia partecipazione degli interessati, ma anche delle
altre Autorità nazionali di regolamentazione e della stessa
Commissione, tutto ciò al fine di garantire un applicazione quanto più
omogenea possibile delle nuove direttive. L’Autorità in primo luogo,
A. Marino
32
sentita l’Autorità garante della concorrenza ed il mercato deve definire
e procedere all’analisi dei mercati rilevanti conformemente al diritto
della concorrenza e secondo quanto stabilito dalle Raccomandazioni e
le linee guida della Commissione, che tra l’altro hanno individuato
preventivamente dei mercati che presentano caratteristiche tali da
giustificare un interevento regolamentare. In secondo luogo ne deve
verificare l’effettiva concorrenzialità: in caso di esito positivo non
impone, né mantiene gli eventuali obblighi imposti a carico degli
operato; in caso di esito negativo individua le imprese che dispongono
di un significativo potere di mercato. Una volta individuate le imprese
che dispongono di un significativo potere di mercato l’Autorità, tenuto
conto degli specifici obiettivi che il legislatore ha individuato per
l’attività regolamentare, adotta secondo le procedure previste del
Codice le misure ritenute necessarie evitando distorsioni della
concorrenza. Di tali procedure vanno in particolare evidenziati gli
aspetti concernenti le procedure di consultazione nonché le procedure
di cooperazione con le altre Autorità nazionali e la stessa
Commissione. Le proposte di provvedimento infatti vanno rese
accessibili alla Commissione e alla altre Autorità di regolamentazione
e il provvedimento definitivo non può essere adottato prima che sia
decorso un termine di trenta giorni. Qualora poi la proposta di
provvedimento abbia ad oggetto l’identificazione di un mercato
diverso da quelli individuati dalla raccomandazione ovvero abbia ad
oggetto la designazione di imprese che detengono una posizione
dominante che possa influenzare gli scambi tra Stati membri ovvero
creare barriere al mercato unico europeo o non sia compatibile con il
diritto comunitario, il provvedimento non può essere adottato prima di
ulteriori due mesi e l’Autorità è tenuta a rivedere la proposta di
provvedimento qualora la Commissione europea ne faccia richiesta.
La procedura prevista può essere derogata, l’Autorità infatti ove
sussistano motivi di urgenza, al fine di salvaguardare la concorrenza
può adottare adeguati provvedimenti temporanei cautelari aventi
effetto immediato.
Diritto e gestione dei servizi pubblici
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8. La regolazione dell’interconnessione e dell’accesso
L’apertura alla concorrenza di mercati in cui l’offerta di un servizio
dipende dalla possibilità di accesso ad una attrezzatura essenziale
come la rete, posseduta da una sola impresa impone una
regolamentazione del prezzo di interconnessione, sia tra reti fisse che
tra reti mobili; in caso contrario sarebbe probabile il verificarsi di
abusi da parte dell’impresa dominante, con comportamenti predatori o
di chiusura dell’accesso al mercato. Uno degli aspetti principali da
affrontare nell’ambito della regolamentazione è quindi quello di
definire regole finalizzate alla determinazione degli obblighi per
l’operatore avente notevole forza di mercato relativi all’uso della rete
da parte degli altri operatori; obblighi relativi sia alle modalità
tecniche che alla determinazione dei prezzi dei diversi servizi offerti
all’ingrosso.
La disciplina dell’interconnessione intendendo, per tale il
collegamento fisico e logico di reti di telecomunicazioni, costituisce
quindi il presupposto per l’accesso alle reti stesse, permettendo agli
organismi che si interconnettono di utilizzare ognuno i clienti ed i
servizi dell’altro ed è un elemento fondamentale per moltiplicare
esternalità delle reti. Il mercato dell’accesso è caratterizzato da una
sostanziale assenza di infrastrutture alternative a quella dell’operatore
tradizionale, il riconoscimento del diritto di interconnessione risulta
cruciale nella fase di apertura dei mercati sia per gli operatori che per
gli utenti: infatti consente ad operatori di piccole dimensioni di
collegarsi alle reti già esistenti offrendo servizi in competizione con
l’incumbent e agli utenti di comunicare tra di loro indipendentemente
dall’operatore che gli fornisce il servizio. Nell’ambito del quadro
dell’ONP tutti gli operatori autorizzati a fornire reti e servizi sono
tenuti a contrattare accordi di interconnessione con gli altri operatori,
quindi l’interconnessione si configura come un obbligo previsto dalle
norme ma rimesso alla negoziazione tra le parti. Per l’operatore
notificato sul mercato appunto dell’interconnessione, in virtù appunto
della sua posizione di forza, quest’obbligo si trasforma in obbligo a
contrarre osservando il principio di non discriminazione, applicando
cioè condizioni analoghe in circostanze similari e fornendo agli altri
operatori, alle medesime condizioni, le strutture per l’interconnessioni
A. Marino
34
nonché le necessarie informazioni, il tutto con la medesima qualità
che caratterizza i propri servizi e a prezzi orientati ai costi. L’obbligo
di offerta dell’accesso da parte dell’operatore incumbent (Telecom
Italia) è stato esteso anche alla rete locale con l’implementazione dei
servizi di accesso disaggregato a livello di rete locale (l’unbundling
del local loop), consentendo ad un entrante di affittare il doppino che
collega un utente alla centrale locale e ciò ha consentito agli utenti,
anche se con ritardo, di collegarsi direttamente con un altro operatore
diverso dal titolare della rete.
Le condizioni economiche dell’interconnessione sono contenute in
una annuale offerta di interconnessione di riferimento, che si sostanzia
in un offerta wholesale dei servizi presentato da Telecom Italia ed è
sottoposto alla verifica dell’Autorità. Tali condizioni economiche, al
fine di consentire una adeguata replicabilità delle offerte devono
essere sufficientemente disaggregate per servizi e per componenti
onde evitare che gli altri operatori debbano sostenere costi non
direttamente connessi al servizio richiesto.
Per facilitare la fase di avvio sono stati introdotti sistemi di carrier
selection . Tale sistema consente agli utenti di selezionare, attraverso
il codice identificativo di operatore, offerte diverse da quelle di
Telecom Italia e della carrier pre selection che permette di selezionare
in modo permanente un altro operatore. Questi sistemi, introdotti
anche per le chiamate urbane e distrettuali hanno anche consentito di
inserire dei meccanismi di concorrenza “indiretta” sul mercato dei
servizi locali ed estendere quindi la concorrenza al mercato delle
chiamate locali anche prima della completa operatività
dell’unbundling del local loop.
Da ultimo in questo ambito uno dei provvedimenti di fondamentale
importanza per la promozione di una concorrenza effettiva è stato
quello della portabilità del numero tra operatori. La possibilità per
l’utente di conservare il proprio numero, quando decide di cambiare
operatore di accesso, rappresenta un’ulteriore condizione strutturale
per la realizzazione e lo sviluppo della concorrenza. Sono state infatti
definite le regole base per l’attivazione della prestazione e la
realizzazione delle condizioni contrattuali della portabilità del numero
tra i diversi operatori. Il provvedimento è stato successivamente esteso
anche ai servizi di telefonia mobile.
Diritto e gestione dei servizi pubblici
35
Va qui poi menzionato il diritto degli operatori di servizi di
telecomunicazioni all’accesso non solo alle reti ma anche ai beni
essenziali e alla prestazione dei servizi stessi, si pensi ad esempio alla
numerazione ovvero ai dati relativi agli abbonati. L’organismo
notificato come avente notevole forza di mercato è tenuto inoltre a
soddisfare tutte le richieste ragionevoli di accesso e a negoziare
accordi in relazione ad accessi speciali alla rete secondo condizioni
obiettive trasparenti e non discriminatorie.
Aspetto di particolare rilevanza è stato poi quello della disponibilità da
parte degli operatori nuovi entranti di infrastrutture di
telecomunicazione che forniscono capacità di trasmissione trasparente
fra punti terminali di rete e che non includono la commutazione su
richiesta che sono appunto le linee affittate. L’operatore notificato in
questo mercato è tenuto a rispettare nella fornitura delle linee affittate
ad altri operatori i principi di orientamento al costo, trasparenza ed
obbiettività; le condizioni di fornitura unitamente alle condizioni di
prezzo sono oggetto di un’offerta wholesale di linee affittate sono
pubblicate in listino. Le condizioni di offerta wholesale e retail sono
verificate dall’Autorità.
Il nuovo quadro regolamentare ed in particolare la direttiva
sull’accesso alle reti di comunicazione elettronica ed alle risorse
correlate, ed all’interconnessione delle medesime sull’accesso e le
relative disposizioni del Codice tendono ad accorpare e razionalizzare
la precedente disciplina. Le categorie di obblighi che possono essere
previsti sempre nel rispetto del criterio di proporzionalità riguardano:
- la trasparenza,
- la non discriminazione,
- la separazione contabile,
- l’accesso e l’uso di risorse di rete
- il controllo dei prezzi e contabilità dei costi.
L’insieme di tali obblighi ha l’intento di evitare pratiche abusive da
parte degli operatori con significativo potere di mercato e garantire
agli altri operatori l’accesso alle risorse di rete essenziali.
L’importanza degli obblighi di accesso è tenuta ben presente dal
legislatore che ha previsto la possibilità per l’Autorità, in circostanze
eccezionali, di proporre alla Commissione l’adozione di obblighi
differenti rispetto a quelli sopra indicati.
A. Marino
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9. La regolazione dei prezzi e della qualità dei servizi
Uno degli aspetti principali del passaggio del regime di riserva di
legge a quello liberalizzato sicuramente riguarda il passaggio dal
sistema delle tariffe amministrate a quello dei prezzi, pur se soggetti
ad un controllo preventivo per quanto riguarda l’operatore notificato, e
quindi da un sistema in cui i servizi interni ed internazionali erano
offerti sulla base di tariffe fissate con apposito decreto del Presidente
della Repubblica ad un sistema in cui i servizi sono offerti in base ad
un prezzo di mercato.
La determinazione dei prezzi dei servizi di telefonia retail secondo
regole di mercato passa però per un periodo transitorio nel quale
l’Autorità ha operato con una serie di interventi. In primo luogo
attraverso un processo di “riequilibrio tariffario” con il quale si è
inteso creare una struttura tariffaria più semplice dal punto di vista
delle metodologie di calcolo (sulla base dei minuti di conversazione e
non più sugli impulsi), più trasparente e più orientata ai costi
eliminando conseguentemente i sussidi incrociati tra servizi diversi. In
secondo luogo applicando a Telecom Italia un metodo di
regolamentazione dei prezzi secondo un modello di price cap che
garantisca i consumatori, incentivi il recupero di efficienza
dell’operatore incumbent e garantisca condizioni di offerta
maggiormente trasparenti e non discriminatorie.
Si tratta di un modello dotato di una sufficiente flessibilità da renderlo
idoneo ad adeguarsi man mano agli effetti della liberalizzazione,
anche simulando comportamenti “concorrenziali” laddove i mercati
sono ancora in fase di avvio. Sulla base della fissazione degli obiettivi,
l’Autorità ha identificato i mercati a cui applicare il price cap e quindi
definito i meccanismi di individuazione dei prezzi regolamentati e le
condizioni di offerta che l’operatore incubent deve praticare.
Nel nuovo quadro regolamentare la possibilità di intervento sugli
obblighi relativi ai mercati la dettaglio riguarda le tariffe al dettaglio
per la fornitura di servizi di accesso e per l’uso della rete telefonica
pubblica, alla selezione o preselezione del vettore , alle linee affittate.
Gli obblighi imposti sempre secondo le procedure in precedenza
esaminate sono volti ad evitare che le imprese identificate come aventi
significativo potere di mercato non applichino prezzi eccessivi, non
Diritto e gestione dei servizi pubblici
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impediscano l’ingresso sul mercato né limitino la concorrenza
fissando prezzi predatori, non pongano in essere comportamenti
discriminatori rispetto a categorie di utenti finali, non aggreghino in
modo indebito i servizi offerti. La possibilità di introdurre o
mantenere meccanismi di controllo sui prezzi finali è stata prevista dal
legislatore la solo nel caso in cui le misure previste nei mercati dei
servizi intermedi non siano sufficienti a garantire la competitività del
mercato finale e, in ultima istanza, la protezione dei consumatori.
Infatti, solo se le misure relative ai servizi all’ingrosso, non
consentano di garantire una concorrenza effettiva ed il perseguimento
dell’interesse pubblico, gli obblighi si possono estendere al rispetto di
massimali di prezzo nell’ambito dei servizi al dettaglio, anche
orientandoli ai costi ovvero ai prezzi praticati su mercati considerati
comparabili. L’imposizione di tali obblighi prevede l’adozione di
sistemi di contabilità dei costi adeguati e verificati da un organismo
indipendente.
10. Il Servizio universale
La liberalizzazione, se da un lato ha consentito, nel rispetto del libero
esercizio dell’attività di impresa, che chiunque fornito dell’idoneo
titolo abilitativo potesse operare nel settore, dall’altro non ha fatto
venire meno la rilevanza strategica del settore. Infatti come già
accennato le telecomunicazioni, ma con la convergenza dovremo dire
le comunicazioni, lo sono diventati ancora di più nella società della
conoscenza dove l’accesso alle informazioni costituisce il presupposto
per il libero esercizio di diritti costituzionalmente garantiti. La tutela
del diritto alla comunicazione e la garanzia della fruibilità e
sostenibilità di servizi moderni di comunicazione non può essere
lasciata al libero mercato, nelle cui dinamiche orientate al profitto non
rientra la tutela delle esigenze di particolari categorie di consumatori
socialmente deboli a cui, molto probabilmente, il mercato non
rivolgerà alcuna offerta o, comunque, offerte non appetibili o
economiche e su cui, quindi, non ricadranno i benefici generati dalla
concorrenza. E’ necessaria quindi la garanzia che un insieme minimo
di servizi di una determinata qualità sia fornito a tutti gli utenti
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indipendentemente dall’ubicazione geografica. Già nella elaborazione
delle caratteristiche della fornitura di servizi pubblici alcune
caratteristiche di tali servizi erano state individuate. La continuità del
servizio, inteso come obbligo a rispondere senza interruzione, ai
bisogni degli utenti, l’uguaglianza, nel senso di offerta non
discriminatoria, e l’adattamento ai bisogni inteso come caratteristica
dinamica del servizio, che consente di adeguarlo all’evoluzione dei
bisogni di interesse generale. La nozione di servizio universale, che la
legislazione comunitaria ha mutuato dai paesi di common law, non si
discosta nelle sue caratteristiche principali da quelle sopra evidenziate.
Come sopra già detto il legislatore europeo ha ritenuto il settore delle
comunicazioni strategico ed i servizi ad esso riferiti come servizi di
interesse generale e quindi si è reputato necessario che un determinato
pacchetto di servizi di un livello qualitativo definito debba essere
fornito ad un prezzo abbordabile ed in maniera non discriminatoria
rispetto alla localizzazione geografica di chi ne faccia richiesta.
Gli interventi sono quindi molteplici e riguardano l’accessibilità dei
prezzi, i controlli di qualità dei servizi, previsioni specifiche a favore
degli utenti disabili e degli utenti con esigenze particolari, nonché il
controllo dei prezzi, ed è anche evidente che la definizione di questo
pacchetto di servizi non è statica. Il contenuto del servizio universale
può evolvere sulla base del progresso tecnologico e degli sviluppi del
mercato; la revisione, effettuata ogni due anni deve considerare, ad
esempio, la capacità del mercato di soddisfare autonomamente le
esigenze di fornitura di alcuni servizi ovvero tenere conto di
valutazioni di politica sociale che potrebbero far ritenere la fornitura
di alcuni servizi volano di uno sviluppo sociale. La regolamentazione
del servizio universale è quindi particolarmente delicata in quanto
deve contemperare esigenze primarie di politica sociale evitando che
questo comporti distorsioni del mercato non ritenuti proporzionati.
Quanto sopra detto implica che in alcuni casi detti servizi debbano
essere forniti anche se senza profitto o sotto costo. Da questo ne
deriva la necessità di prevedere meccanismi di finanziamento qualora i
costi netti sostenuti dall’operatore incaricato per la fornitura di servizi
non remunerativi siano considerati un onere iniquo. Tali meccanismi
devono ripartire quindi l’eventuale costo netto tra gli altri operatori
che forniscono reti e servizi di telefonia accessibili al pubblico,
Diritto e gestione dei servizi pubblici
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nonché con organismi che prestano servizi di comunicazioni mobile e
personali.
Il costo netto degli obblighi di servizio universale è inteso come la
differenza tra il costo netto derivante dalla situazione in cui un
organismo è incaricato di assolvere agli obblighi del servizio
universale rispetto a quella in cui non sia tenuto ad assolvere a tali
obblighi.
Il calcolo del costo netto, certificato poi da un organismo
indipendente, deve tenere conto in primo luogo dei costi dei servizi
che possono essere forniti a determinati gruppi di utenti solo in
perdita, intendendosi per tali quelli che non sarebbero forniti da
operatore efficiente se questi non avesse l’obbligo di fornire il servizio
universale. Deve essere poi effettuata una valutazione del grado di
concorrenzialità del mercato onde verificare dell’iniquità dell’onere
della fornitura del servizio e del relativo costo. Qualora si verifichi
quindi che vi è un costo netto e che tale costo costituisce per
l’operatore incaricato un onere iniquo, l’Autorità considerati anche gli
eventuali vantaggi di mercato che derivano dalla fornitura del servizio,
stabilisce il meccanismo di ripartizione del costo.
Il nuovo quadro regolamentare non ha mutato il ruolo chiave del
servizio universale, confermandone anzi il ruolo di volano per lo
sviluppo della società dell’informazione. La direttiva relativa al
servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi
di comunicazione elettronica ha lo scopo di garantire la disponibilità
al pubblico, in tutti gli Stati membri, di servizi di comunicazione
elettronica di buona qualità grazie ad una concorrenza e ad una
opportunità di scelta effettive, nonché di disciplinare le circostanze in
cui le esigenze degli utenti finali non possono essere adeguatamente
soddisfatte dal mercato. Prevede quindi che debba essere garantita la
fornitura dell’accesso ad una postazione fissa che consenta di
effettuare e ricevere chiamate telefoniche locali, nazionali ed
internazioni, fac-simile e comunicazioni di dati a velocità di
trasmissione tale da consentire un accesso efficace ad Internet, tendo
conto delle tecnologie prevalenti usate dalla maggioranza degli
abbonati. Una particolare attenzione è stata posta sulla ripartizione e
sul calcolo dei costi, considerando che una erronea individuazione e
ripartizione dei costi finisca per favorire o penalizzare determinare con
A. Marino
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i conseguenti effetti sulla concorrenza, nonché sulle modalità di
finanziamento del costo netto del servizio universale. La nuova
direttiva prevede, infatti, che gli Stati membri possano scegliere tra il
ricorso ad un fondo intrasettoriale (l’unico meccanismo
precedentemente esistente), meccanismo scelto dall’Italia, ed il ricorso
a fondi pubblici (bilancio generale dello Stato).
Diritto e gestione dei servizi pubblici
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