Quinto rapporto sulla sicurezza nel Trentino 2003 · 2016-03-07 · Le vittime dei reati in...

GIUNTA DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO

Quinto rapporto sulla sicurezzanel Trentino 2003

PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO

TRANSCRIME - UNIVERSITÀ DI TRENTO E UNIVERSITÀ CATTOLICA DI MILANO

Presentazione a cura del Presidentedella Provincia autonoma di Trento Lorenzo Dellai ................. pag. 3

Hanno collaborato .................................................................. pag. 7

Ringraziamenti ...................................................................... pag. 11

Introduzione........................................................................... pag. 13

Principali abbreviazioni ......................................................... pag. 17

Parte Prima:La criminalità in Trentino e nei suoi comuni .................. pag. 19

1. La criminalità nei comuni del Trentino nel 2002................. pag. 21

2. Gli omicidi in Trentino tra statistica e cronaca.................... pag. 61

3. Le vittime dei reati in Trentino ........................................... pag. 95

Parte Seconda:Il dibattito sulla polizia locale........................................... pag. 113

4. La prospettiva sovranazionale ........................................... pag. 115

5. La polizia locale nel panorama internazionale.................... pag. 119

6. Le percezioni dei responsabilidelle polizie municipali in Trentino .................................... pag. 129

Parte Terza:Dieci anni di giustizia in Trentino .................................... pag. 139

7. L’organizzazione e la produttivitàdegli uffici giudiziari.......................................................... pag. 141

Bibliografia ............................................................................. pag. 163

Quinto rapporto sulla sicurezza nel Trentino - 9

INDICE


INTRODUZIONE

In Italia, la polizia locale è regola-ta dalla Legge quadro del 19861.Secondo questa legge, i Comuni ele Province possono svolgere lefunzioni di polizia locale ed ema-nare regolamenti secondo le lorocompetenze. Spetta alle Regioniinvece il compito di indicare, conlegge, le norme generali di orien-tamento e coordinamento delleattività di polizia locale. Nel 2001tuttavia, la modifica del titolo Vdella Costituzione italiana2 ha as-segnato alle Regioni ed alle Pro-vince autonome di Trento e diBolzano competenza esclusivasulla materia.In questo contesto normativo si èsviluppato, in Italia, il dibattitosul ruolo e le funzioni della poli-zia locale. Questa si può definirecome una forza di polizia legatafunzionalmente all’amministrazio-ne dalla quale dipende (Comuneo Provincia) e che può agire soloall’interno del territorio e dellecompetenze dell’ente locale di ri-ferimento. Si distingue in poliziamunicipale e polizia provinciale, aseconda che dipenda da un Co-mune o da una Provincia.Ad oggi, ruoli e funzioni della po-lizia locale non sono identificatiin maniera univoca. Questo creaproblemi agli operatori nello svol-gimento delle loro attività quoti-diane e nei rapporti con i cittadinie gli amministratori locali. Può ac-cadere così che, da una parte, i

cittadini non siano a conoscenzadi tutte le competenze della poli-zia locale, ritenendola responsa-bile unicamente della gestionedel traffico stradale e che, dall'al-tra, gli amministratori la voglianocoinvolgere in tutte le funzionicollegate al proprio mandato.Il dibattito sulla polizia locale siinserisce in un dibattito più am-pio, che coinvolge le forze di poli-zia nazionali e che riguarda la ge-stione delle politiche di sicurezzaurbana e la fiducia dei cittadininelle istituzioni. La percezioneche i cittadini hanno dell’operatodelle autorità e delle istituzioni(siano esse enti locali o forze del-l’ordine) contribuisce infatti a svi-luppare sentimenti di sicurezza oinsicurezza. Per questo motivo,negli ultimi anni, è maturato inItalia il principio della collabora-zione di tutti gli attori presentisul territorio allo svolgimento diprogrammi ed attività in materiadi sicurezza e prevenzione dellacriminalità, con l’obiettivo di ac-crescere il livello di fiducia dellacittadinanza nei confronti di forzedell’ordine ed istituzioni. È statoinfatti dimostrato che l’insicurez-za diminuisce all'aumentare dellafiducia nelle forze dell’ordine3. Unindicatore della sfiducia dei citta-dini verso le forze dell’ordine èrappresentato dall’elevato nume-ro dei reati non denunciati, o nu-mero oscuro. In Italia, nel 1998, ilnumero oscuro era più alto rispet-to agli altri Paesi europei4. Per

cercare di avvicinare forze dell’or-dine e cittadinanza, in Italia si so-no mutuate esperienze straniere,come quella inglese del commu-nity policing o quella francesedella police de proximité, che ver-ranno analizzate in questa sede.A carattere sopranazionale, orga-nismi quali il Consiglio d’Europa el’Unione europea si sono occupatie si occupano di problematicherelative alla sicurezza urbana. In-fatti, come si vedrà nel prossimocapitolo, la gestione della sicurez-za e delle forze dell’ordine rien-trano nel concetto più generale di“libertà, sicurezza e giustizia”, pi-lastro dell’Unione europea.Gli organismi sovranazionali han-no però iniziato ad interessarsi diqueste materie solo recentemen-te. Di contro i singoli stati, nonsolo europei, le hanno affrontatedurante il processo di costruzionedel proprio sistema democratico.Per questo motivo, nel quarto ca-pitolo, verranno presentati i siste-mi di gestione della sicurezza ur-bana e gli assetti organizzatividelle forze dell’ordine di novepaesi stranieri (Francia, Spagna,Germania, Belgio, ConfederazioneElvetica, Paesi Bassi, Regno Unito,Stati Uniti e Canada). Questeesperienze saranno confrontatecon la realtà italiana per eviden-ziare similitudini e differenze.Il dibattito, a livello nazionale edinternazionale, coinvolge anche laProvincia autonoma di Trento,con la propria polizia locale. Si è

PARTE SECONDA

Il dibattito sulla polizia locale

1 Legge quadro sull’ordinamento della polizia municipale del 7 marzo 1986, n. 65 (Gazzetta Ufficiale n. 62 del 15 marzo 1986). Il testo èstato aggiornato con la legge del 15 maggio 1997, n. 127.

2 Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 – Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione (Gazzetta Ufficiale n. 248 del24 ottobre 2001). Questa legge è entrata in vigore l’8 novembre 2001.

3 R. Cornelli, S. Castellan, “La percezione d’insicurezza: le preoccupazioni dei trentini”, in Transcrime (a cura di), Terzo rapporto sulla sicu-rezza nel Trentino 2000/2001, Giunta della Provincia autonoma di Trento, Trento, 2001; R. Cornelli, “La fiducia dei trentini nelle Forze dell’or-dine”, in Transcrime (a cura di), Quarto rapporto sulla sicurezza nel Trentino 2002, Giunta della Provincia autonoma di Trento, Trento, 2002.

4 A. Alvazzi del Frate, “Accesso alla giustizia e prevenzione della criminalità: l'indagine internazionale sulla vittimizzazione (ICVS)”, inQuestione Giustizia, XVII:2, 1998, pp. 409-422.

114 - Quinto rapporto sulla sicurezza nel Trentino

voluto perciò fornire degli spuntidi riflessione sulla situazione at-tuale del Trentino, dove la polizialocale opera come polizia munici-pale. Per questo sono stati invitatiintorno a un tavolo i responsabili

dei corpi di polizia municipale diTrento, Rovereto, Alta Valsugana,Arco, Riva del Garda e Tenno, Avi-sio, Bassa Valsugana, Fiemme eCles. Con loro si è discusso dellefunzioni della polizia locale alla

luce della riforma costituzionale edel dibattito internazionale. I datiraccolti sono presentati nel quin-to capitolo.

Il concetto di “libertà, sicurezza egiustizia” si è sviluppato moltolentamente in ambito di Unioneeuropea. Per più di quarant’anni itrattati comunitari hanno ignoratole questioni di giustizia, sicurezzae polizia, considerandole di com-petenza nazionale. Queste mate-rie venivano trattate al di fuoridelle procedure comunitarie, conil metodo intergovernativo5. Èstato necessario un lungo proces-so, composto da numerosi atti,per sedimentare quei principi inmateria di sicurezza e di coopera-zione tra le forze dell’ordine chesono oggi a fondamento dell'U-nione europea e sembrano con-quiste consolidate.Il primo di questi atti è stato l'“Ac-cordo relativo all’eliminazionegraduale dei controlli alle frontie-re comuni”, detto Accordo diSchengen6. È il primo accordo incui gli stati hanno accettato di ri-nunciare a parte della loro sovra-nità, a favore dell’Unione euro-pea, in materia di sicurezza inter-na. Si tratta di un insieme di nor-me diretto ad abolire progressiva-mente il controllo alle frontiere

interne e predisporre un regimedi libera circolazione delle perso-ne. Dall'applicazione concretadell’Accordo7 deriva l'esigenza diprevenire e risolvere eventualiquestioni di pubblica sicurezza,attraverso la cooperazione tra leforze di polizia e l'uniformazionedei Sistemi giudiziari degli Statifirmatari.L'Accordo di Schengen ha rappre-sentato un’importante innovazio-ne e ancora oggi è alla base dellenorme che regolano la coopera-zione tra le forze di polizia degliStati membri dell’Unione europea.In particolare, viene riconosciutoalle forze di polizia il diritto a in-seguire una persona colta in fla-granza di reato anche nel territo-rio di un’altra parte contraente,anche se solo per alcuni specificireati8. Tuttavia, si dovrebbe rite-nere esclusa la polizia locale daqueste disposizioni. Infatti, la leg-ge di ratifica ed esecuzione del-l’Accordo di Schengen da partedell’Italia non la cita espressa-mente. Diversamente altri Stati,come il Belgio e la Germania, neprevedono esplicitamente il coin-

volgimento. Ciononostante, sipuò ritenere estendibile l’applica-zione della norma in questioneanche alla polizia provinciale emunicipale, quando queste svol-gono le funzioni di polizia giudi-ziaria e per alcuni reati di lorocompetenza9.Infine, per agevolare la coopera-zione tra le forze di polizia dei di-versi Paesi è stata prevista la co-stituzione del Sistema d’Informa-zione Schengen (SIS)10, che per-mette lo scambio di informazionie segnalazioni riguardanti glieventi di reato e i loro autori tra idiversi stati.Dello stesso periodo dell'Accordodi Schengen, è l’Atto Unico Eu-ropeo11, che sancisce definitiva-mente il passaggio al mercatounico europeo e la libera circola-zione di merci, servizi e capitaliall’interno degli Stati membri del-l’Unione, attraverso l'istituziona-lizzazione della cooperazione po-litica tra gli Stati e la creazione diuna zona dove i cittadini europeipossono muoversi liberamente.La libertà dei cittadini di movi-mento in uno spazio comune crea


CAPITOLO 4

La prospettiva sovranazionale

5 Il metodo intergovernativo si basa sulla negoziazione diplomatica come mezzo per trovare un accordo tra gli Stati. È caratterizzato daldiritto di iniziativa della Commissione limitato a determinati aspetti specifici, ovvero condiviso con gli Stati membri; dal ricorso generalizzatoall'unanimità in sede di Consiglio; dal ruolo consultivo del Parlamento europeo e dal ruolo limitato della Corte di giustizia.

6 Firmato a Schengen, Lussemburgo, il 14 giugno 1985 tra il Belgio, la Francia, la Germania, il Lussemburgo e i Paesi Bassi. L’Italia ha datola propria adesione il 27 novembre 1990 e il Parlamento italiano ha approvato la legge di ratifica ed esecuzione n. 388 del 30 settembre1993 (S.o. Gazzetta Ufficiale n. 232 del 2 ottobre1993).

7 La convenzione di Schengen è stata firmata dai cinque Stati summenzionati il 19 giugno 1990 ma è entrata in vigore solo nel 1995. Laconvenzione stabilisce le condizioni di applicazione e le garanzie inerenti all'attuazione della libera circolazione. L'Accordo e la convenzione,così come le regole adottate sulla base dei due testi e gli accordi connessi formano quello che viene definito l'acquis Schengen.

8 L’elenco di questi reati si trova all’articolo 41 comma quarto dell’Accordo di Schengen e comprende: omicidio, stupro, incendio doloso,moneta falsa, furto e ricettazione aggravati, estorsione, sequestro di persona e presa in ostaggio, tratta di persone, traffico illecito di stupe-facenti e sostanze psicotrope, infrazioni alle normative in materia di armi e esplosivi, distruzione mediante esplosivi, trasporto illecito di ri-fiuti tossici e nocivi, reato di fuga in seguito ad incidente che abbia causato morte o ferite gravi.

9 Infatti, è presumibile che se, per esempio, la polizia provinciale inizia l’inseguimento di una persona colta in flagranza di reato di incen-dio doloso boschivo, abbia la possibilità di continuare anche nel territorio di un'altra parte contraente. E lo stesso discorso può valere per lapolizia municipale nel caso del reato di fuga in seguito ad incidente stradale che abbia causato morti o feriti gravi.

10 Titolo IV della Convenzione di Shengen, op. cit supra a nota 5.11 Lussemburgo, 9 settembre 1985 – Bruxelles, 28 febbraio 1986. È entrato in vigore il primo luglio 1987 con la ratifica di tutti gli Stati

membri (Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea L 169 del 29 giugno 1987).

numerose conseguenze, non soloeconomiche, ma anche sociali. Di-venta, infatti, una priorità per laComunità europea sviluppare lacollaborazione tra gli Stati in ma-teria di giustizia e cooperazionetra le forze di polizia, al fine digarantire lo stesso standard di si-curezza a tutti i cittadini.A questo proposito il Trattato diMaastricht12, entrato in vigorenel 1993, riconosce formalmentela giustizia e gli affari interni co-me temi di interesse comune atutti gli Stati e che, per questo,devono essere trattati a livello co-munitario. Inoltre sancisce la na-scita di Europol13, un’organizza-zione europea che si occupa di in-telligence criminale. Il fine è quel-lo di migliorare la cooperazionetra tutte le autorità degli Statimembri che si occupano di appli-care la legge al fine di prevenire ecombattere la criminalità transna-zionale.Tuttavia è solo con il Trattato diAmsterdam del 199714, e la con-seguente creazione dell’Unioneeuropea, che viene predispostouno spazio di libertà, di sicurezzae di giustizia per rendere effettivala libera circolazione delle perso-ne e per combattere più efficace-mente il crimine organizzato e lefrodi. L’articolo 2915, infatti, indi-ca come obiettivo dell’Unione ga-rantire a tutti i cittadini un eleva-to livello di sicurezza in uno spa-

zio di libertà, sicurezza e giusti-zia, sviluppando un'azione comu-ne tra gli Stati membri nel settoredella cooperazione di polizia egiudiziaria penale. Questo obietti-vo è stato poi rinforzato dalleconclusioni del Consiglio europeodi Tampere dell’ottobre del199916.Una volta stabilito l’obiettivo, leattività dell’Unione europea si so-no rivolte alla creazione concretadi questo spazio di libertà, sicu-rezza e giustizia. Infatti, senza unquadro giudiziario solido e misu-re efficaci dirette a garantire il ri-spetto della legge e la sicurezza,il mercato unico non sarebbe ingrado di fornire ai cittadini dell’U-nione tutti i vantaggi economiciauspicati. Inoltre, il concetto stes-so di “reale cittadinanza europea”rimarrebbe lettera morta. Per que-sto motivo sono stati sviluppatidiversi programmi di intervento edi azione. È stato, ad esempio,previsto lo sviluppo di un pianodi azione comune17 nel settoredella cooperazione giudiziaria inmateria penale e di polizia, so-prattutto per contrastare la crimi-nalità organizzata. Il principio sulquale questo piano si basa è losviluppo di una stretta collabora-zione tra tutte le forze di poliziadei diversi paesi, nella quale lapolizia locale gioca un ruolo es-senziale. È espressamente stabili-to, infatti, che le attività non deb-

bano essere effettuate solo nellegrandi aree urbane e che, percombattere efficacemente la cri-minalità, vadano anche sviluppatiil senso civico e la responsabilitàdi tutta la cittadinanza, miglioran-do i rapporti con le forze dell’or-dine. In questo frangente la poli-zia locale ha il compito di aiutarea rinforzare il legame tra cittadi-nanza ed istituzioni, facendosiportavoce, da una parte, del dis-agio e dei problemi della popola-zione e, dall’altra, aiutando l’am-ministrazione a condurre progettiintegrati sul territorio.L’operato della polizia locale inquest’ambito può essere ispiratoo al community policing o all’îlo-tage. Si tratta di due modalità diintervento per la gestione dell’or-dine pubblico e del sentimento diinsicurezza dei cittadini che mira-no a coordinare gli interventi conle esigenze della comunità. Il pri-mo è tipico della realtà anglosas-sone, il secondo si è sviluppato inFrancia18.Anche il Consiglio d’Europa hadedicato parte della sua attività aqueste tematiche.All’inizio degli anni Ottanta ilConsiglio d'Europa ha promossola Campagna europea per la rina-scita della città19 al fine di sensi-bilizzare la cittadinanza e gli am-ministratori, nazionali e locali, suipossibili approcci per migliorarela qualità della vita nelle città. Il


12 Firmato a Maastricht il 7 febbraio del 1992 (Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea C 191 del 29 luglio 1992).13 È stata istituita con il Trattato di Maastricht del 1992. Ha iniziato la piena attività il 1° luglio 1999.14 Trattato di Amsterdam che modifica il trattato sull’Unione europea, i trattati che istituiscono le comunità europee e alcuni atti connessi.

È stato firmato ad Amsterdam il 2 ottobre 1997 ed è entrato in vigore il 1° maggio 1999 (Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea C 340 del 10novembre 1997).

15 Articolo 29 - Fatte salve le competenze della Comunità europea, l'obiettivo che l'Unione si prefigge è fornire ai cittadini un livello eleva-to di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sviluppando tra gli Stati membri un'azione in comune nel settore della coopera-zione di polizia e giudiziaria in materia penale e prevenendo e reprimendo il razzismo e la xenofobia. Tale obiettivo è perseguito prevenendoe reprimendo la criminalità, organizzata o di altro tipo, in particolare il terrorismo, la tratta degli esseri umani ed i reati contro i minori, iltraffico illecito di droga e di armi, la corruzione e la frode, mediante: - una più stretta cooperazione fra le forze di polizia, le autorità doganalie le altre autorità competenti degli Stati membri, sia direttamente che tramite l'Ufficio europeo di polizia (Europol), a norma degli articoli 30 e32; - una più stretta cooperazione tra le autorità giudiziarie e altre autorità competenti degli Stati membri, a norma degli articoli 31, lettere a)- d), e 32; - il ravvicinamento, ove necessario, delle normative degli Stati membri in materia penale, a norma dell'articolo 31, lettera e).

16 Reperibile all’indirizzo Internet http://europa.eu.int/council/off/conclu/oct99/oct99_it.htm.17 Questo piano d’azione è stato adottato dal Consiglio Europeo ad Amsterdam, 27-28 giugno 1997 (Gazzetta Ufficiale dell’Unione Euro-

pea C 251 del 15 agosto 1997, p. 1).18 Entrambi questi sistemi verranno analizzati in modo più approfondito nel Capitolo 5, nelle sezioni appositamente dedicate.19 Campagne européenne pour la renaissance de la cité, lanciata dal Consiglio d’Europa tra il 1980 e il 1982. Dato il successo ottenuto, è

stata prolungata fino al 1986 attraverso un programma sulle politiche urbane condotto da una commissione intergovernativa.

risultato è stata la stesura dellaCharte Urbaine Européenne20

(“Carta urbana europea”) precedu-ta da una dichiarazione sui dirittidella cittadinanza. Il testo dellaCarta individua una serie di prin-cipi generali per indirizzare la ge-stione dell’ambiente urbano a li-vello locale. Questi principi sonodirettamente applicabili all’inter-no degli stati europei, dove i pro-blemi delle città sono spesso dinatura ed ampiezza analoghe.Il primo principio sancito nellaCarta è il diritto dei cittadini euro-pei a vivere in una città sicura esenza pericoli, il più possibileprotetta contro la criminalità, ladelinquenza e le aggressioni. Diconseguenza, grande importanzarivestono le attività svolte dalleautorità locali, che hanno la pos-sibilità di sviluppare programmid’azione direttamente applicabilisul territorio e basati sulla parte-cipazione di tutti gli operatori so-ciali. Infatti, nella Carta si eviden-zia come la prevenzione della cri-minalità riguarda tutti i membridella città, dal cittadino al sinda-co. La polizia deve essere in gra-do di costruire uno stretto dialo-go sia con la cittadinanza sia coni suoi rappresentanti, in modo daconcertare insieme politiche diprevenzione da applicare sul ter-ritorio.Diventa quindi fondamentale ilruolo di una forza di polizia radi-cata sul territorio, che sia espres-sione dell’ente locale e punto diriferimento per i cittadini. Il puntodi forza della polizia locale, nelcampo della sicurezza, sta pro-prio nella conoscenza del territo-rio e delle sue problematiche. Adifferenza degli agenti delle forzedell’ordine nazionali, spesso glioperatori di polizia locale sono

cresciuti nella città in cui presta-no servizio e possono, perciò, fa-re affidamento su una rete di con-tatti vasta che permette loro di in-teragire quotidianamente con lacittadinanza.Tuttavia, questi principi non sonostati recepiti totalmente dagli sta-ti europei. Ancora oggi la Carta èpriva del valore di convenzione esi limita a proporre degli enuncia-ti generali.Nel maggio del 2001, il Congres-so delle autorità locali e regionalidell’Europa del Consigliod’Europa21 ha approvato un “Ma-nuale sulle autonomie locali ela prevenzione della criminali-tà urbana”22, dove viene presoin considerazione il legame trarapporti locali e prevenzione dellacriminalità urbana.Un capitolo di questo manuale ri-guarda in particolare il rapportotra la polizia e le collettività loca-li. Né l’una né le altre possono, in-fatti, condurre attività di preven-zione della criminalità senza co-operare. In alcuni paesi l’obbligodi collaborazione è addirittura im-posto per legge. Questa coopera-zione può riguardare sia le deci-sioni in materia di polizia di pros-simità, sia le modalità di informa-zione dei cittadini riguardo alla ri-duzione del rischio di diventarevittima di reati.Nel manuale si afferma che le po-lizie locali sono le più adatte adascoltare e capire i problemi deicittadini. Inoltre, avendo un’otti-ma conoscenza del territorio, so-no in grado di stabilire un rappor-to di fiducia con la cittadinanzaed è, quindi, più facile per lorofar pervenire dei messaggi sullaprevenzione della criminalità.Secondo il documento citato, lepolizie locali hanno molteplici

possibilità di intervento nell’ambi-to della sicurezza. In particolarepossono:

• essere il punto di contatto tra lacittadinanza e l’amministrazio-ne;

• partecipare alle riunioni di cir-coscrizione con gli altri opera-tori locali e contribuire ai pro-grammi di prevenzione concer-nenti i giovani, i bambini e ledonne;

• svolgere il ruolo dei mediatori,ascoltare i cittadini, prendereparte alle campagne delle diver-se autorità locali;

• garantire la presenza di unagente in ciascun quartiere.

Il testo di questo manuale contie-ne anche un elenco di raccoman-dazioni per le amministrazioni lo-cali al fine di migliorare la qualitàdella vita nelle città. Questa quali-tà non è garantita laddove nonvenga offerta sicurezza ai cittadi-ni, riducendo la paura della crimi-nalità.In particolare le autorità locali so-no invitate a:

• eliminare tutti gli ostacoli buro-cratico-amministrativi che impe-discono di fatto il coordinamen-to nella lotta alla criminalità;

• controllare affinché venganoevitati conflitti tra le diverseistituzioni in materia di preven-zione della criminalità;

• riconoscere che la visibilità delpattugliamento da parte degliagenti a piedi e in uniforme èspesso percepita dal pubblico


20 Charte Urbaine Européenne, Conseil de pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe-CPLRE, 1992. Reperibile all’indirizzo Internethttp://www.coe.fr/cplre/fr/ftxt/fcharteurbaine.htm.

21 Si tratta di un organo consultivo del Consiglio d’Europa. È stato costituito nel 1994 con l’obiettivo di riunire i rappresentanti degli entilocali degli Stati europei.

22 “Manuel sur les pouvoirs locaux et la prévention de la criminalité urbaine”, presentato da Jan Mans durante l’VIII sessione del Congrèsdes pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe – Chambre de pouvoirs locaux del Consiglio d’Europa, Strasburgo, 29-30 maggio 2001 (CPL (8)2).

come il metodo di polizia mi-gliore per prevenire la criminali-tà locale, e il suo sviluppo puòfavorire la cooperazione delpubblico con la polizia, in vistadi un miglioramento nella pre-venzione della delinquenza;

• incoraggiare le forze di poliziaa rappresentare la struttura di-versificata della popolazione lo-cale (sesso, razza, ecc.);

• evitare la “giustizia fai-da-te” ela proliferazione di corpi di si-curezza indipendenti, che ope-rano spesso al di fuori deglischemi della democrazia;

• concludere gli accordi necessaricon le istituzioni governative ele autorità di polizia competentiper portare allo sviluppo dellepolizie municipali o, nel caso incui manchino, alla loro creazio-ne;

• fare in modo che la polizia mu-nicipale, una volta costituita,sia posta sotto l’autorità delleistituzioni locali e abbia respon-sabilità definite, mezzi umani emateriali sufficienti, un equi-paggiamento tecnico all’avan-guardia e personale qualificato;

• trovare una formula di coopera-zione tra le forze di polizia na-

zionale e municipale, precisan-do i loro ruoli complementari,ma distinti.

Il Consiglio d’Europa è molto atti-vo su questi temi. Nel novembredel 2002 il Congresso delle auto-rità locali e regionali dell’Europaha organizzato una tavola roton-da23 per discutere a livello inter-nazionale delle funzioni e del ruo-lo della polizia locale. Infatti, an-che se nei diversi paesi la polizialocale ha strutture e competenzedifferenti, svolge comunque unruolo rilevante non solo nell’am-bito della sicurezza ma anche nelrafforzamento dello stato demo-cratico. A questo incontro hannopartecipato esperti scelti tra sin-daci e comandanti di polizia mu-nicipale, provenienti da paesi neiquali la polizia locale era già atti-va (come Italia, Belgio e Francia) oche avevano una seria intenzionepolitica di attivarla (come Estonia,Romania e la Federazione Russa).I principali argomenti discussi so-no stati:

• il rapporto tra la polizia locale ela polizia nazionale;

• il rapporto tra la polizia locale egli amministratori locali;

• il ruolo della polizia locale sulterritorio, soprattutto nei conte-

sti multiculturali o violenti;

• la capacità della polizia localedi sviluppare progetti di preven-zione della criminalità in part-nership con gli altri attori socia-li.

Il risultato è stata la creazione,nel marzo del 2003, di un Gruppodi consulenti sulla polizia locale(Groupe de consultants sur la po-lice municipale)24. Il Gruppo è co-stituito da un numero ristretto dioperatori ed esperti a livello inter-nazionale di polizia locale. L’o-biettivo è scambiare esperienzetra i diversi stati al fine di produr-re un rapporto e proporre un te-sto per una risoluzione da sotto-porre all’approvazione dell’As-semblea generale del Congressodei poteri locali e regionali nel2004.È fondamentale, infatti, indirizza-re le istituzioni a identificare ruolie funzioni delle polizie locali. Ildibattito è simile in tutti gli stati esi svolge tra coloro che vorrebbe-ro assimilare la polizia locale allepolizie nazionali e chi invece levorrebbe ancor più legate alle au-torità locali.


23 Charleroi, 22-23 Novembre 2002.24 Riunito per la prima volta a Strasburgo, 24-25 marzo 2003.


Tracciare un quadro della situa-zione delle polizie locali in varistati, non solo europei, non è fa-cile, sia per l’eterogeneità dei si-stemi sia per la difficoltà di otte-nere informazioni aggiornate ecomparabili. Per raggiungere que-sto risultato, l'analisi deve neces-sariamente essere ricondotta aduna prospettiva più ampia, quelladelle forze di polizia a caratterenazionale.Le forze di polizia dei vari paesisi possono distinguere per unaserie di caratteri: dipendenza po-litica, stato civile o militare, realtàorganizzative e modalità di impie-go, competenze e potestà giuridi-che, armamento, equipaggiamen-to e retribuzione. Tuttavia, nellamaggior parte dei casi, come sivedrà, vi è un elemento che acco-muna i diversi sistemi. Infatti,“statali, regionali o municipali chesiano, le polizie dei paesi occiden-tali affrontano in maniera simileproblemi simili da un quarto disecolo. Quali che siano i modelliistituzionali e le norme ammini-strative, la modernizzazione tec-nica ha prodotto ovunque gli stes-si effetti: saturazione dei servizi acausa delle chiamate d’emergen-za, abbandono della pattuglia ap-piedata e perdita di un serviziopermanente e della di-sponibilitànegli spazi pubblici, standardiz-zazione degli interventi, burocra-tizzazione dei rapporti fra denun-cianti, vittime e polizia, e, per fi-

nire, perdita dei rapporti di fidu-cia e di relazioni interpersonali.Fra il professionista e il suo«cliente» permane il rapporto tipi-co fra chierico e laico, fra specia-lista e profano, fra competente esprovveduto. Anche per questo, ladistanza fra polizia e cittadini èaumentata e i rapporti si sono de-teriorati”25.L’organizzazione-polizia è il clas-sico esempio in cui si scontranole contraddizioni fra l’accelerazio-ne del cambiamento e la lentezzadi evoluzione delle istituzioni. Ilcarattere piramidale della struttu-ra e l’eccessiva burocrazia del-l’amministrazione spesso impedi-scono agli agenti di trasformarsiin attori e di vivere in rete. Diconseguenza non vi è altra sceltase non elaborare un nuovo con-cetto di controllo sociale al fine diavvicinare le forze dell’ordine allarealtà nella quale operano. Si èsviluppato quindi il concetto dipolizia di prossimità che vuole leforze dell’ordine più vicine ai cit-tadini e al territorio. Questo nuo-vo concetto richiede una trasfor-mazione delle strutture organiz-zative e del modo di funzionaredell’istituzione-polizia. Infatti,l’impianto e i valori della prossi-mità richiedono di superare ilconcetto secondo il quale l’attivi-tà di polizia si basa unicamentesulla tutela dell’ordine per scon-figgere la delinquenza26.Capita infatti che le forze dell’or-

dine vengano chiamate dai citta-dini a risolvere problemi a tuttocampo, spesso in sostituzione dialtri enti ed uffici. Data la loro ca-pacità di rispondere alle chiamate24 ore su 24, agli agenti di poli-zia può essere chiesto di affronta-re questioni non strettamenteconnesse alla repressione dei rea-ti27.Questa situazione si è verificata,in modo più o meno analogo, inquasi tutti gli stati. Inoltre su que-sto concetto si è sviluppato il di-battito sul ruolo e sulle funzionidella polizia locale. La necessitàdelle amministrazioni di avvici-narsi alla cittadinanza e la richie-sta di quest'ultima di avere unapronta risposta ai propri bisognihanno favorito lo sviluppo di for-ze di polizia connesse al territo-rio.Gli stati europei e non hanno datorisposte diverse. In paesi come laFrancia e la Spagna si trovano si-tuazioni simili all’Italia, con la co-esistenza di due corpi di polizianazionale a competenza generalee corpi di polizia locale. In altriPaesi, invece, non esiste una poli-zia nazionale ma sono presentipolizie di contea, di regione, diLand o di cantone e, solo in alcu-ni casi, polizie municipali. Questaè la situazione nel Regno Unito,in Germania, in Olanda ed in Sviz-zera. In Belgio, invece, una solapolizia opera sia sul piano nazio-nale sia sul piano locale.

CAPITOLO 5

La polizia locale nel panorama internazionale

25 D. Monjardet, “La police de proximité: ce qu’elle n’est pas”, in Revue Française de l’Administration Publique, n. 91, luglio-settembre1997, p. 519 e ss.

26 M. Chalom, “L’organisation policière de proximité”, in Revue Internationale de Criminologie et de Police Technique, n. 47, 1994, p. 339 ess.

27 R. Maggio (a cura di), La gestione dei conflitti (Atti del corso interforze), United Nations Interregional Crime and Justice Research Institu-te – UNICRI e Regione Piemonte, Torino, 2002.

Alla luce di quanto detto, nelprossimo paragrafo si analizzeràl’organizzazione delle forze di po-lizia di nove stati (Francia, Spa-gna, Germania, Belgio, Confede-razione Elvetica, Paesi Bassi, Re-gno Unito, Stati Uniti e Canada)con particolare attenzione a quel-le a carattere locale. Verranno pri-ma presentati i sistemi più similia quello italiano (Francia e Spa-gna) e poi via via i sistemi che sene distaccano maggiormente.

I DIFFERENTI MODELLIDI POLIZIA LOCALE NELPANORAMAINTERNAZIONALE

In Francia esistono la polizia na-zionale, ad ordinamento civile, ela gendarmeria, a ordinamentomilitare. In linea teorica, la primaè presente nelle grandi e mediecittà, la seconda nelle realtà pic-cole e nelle campagne. A queste,in molti comuni, si aggiungono lepolizie municipali.È necessario ricordare che la poli-zia nazionale possiede al suo in-terno lo specifico servizio della“sicurezza pubblica”, analogo aduna “specialità” della Polizia diStato italiana, che svolge la granparte dei compiti garantiti in Italiadalle polizie municipali: controllodel traffico urbano, presidio da-vanti agli istituti scolastici, con-trolli dei parchi eccetera.Relativamente alle polizie munici-pali va rilevato che28, alla fine del1800, esistevano numerose poli-zie municipali, sottoposte allalegge del 1884, secondo cui ilsindaco era depositario di un po-tere regolamentare e di un potereamministrativo e direttivo sul ser-vizio municipale di polizia. Esiste-va, quindi, una realtà in cui il nor-male quadro organizzativo dellepolizie urbane era quello munici-

pale. Nei primi decenni del 1900,poi, le polizie municipali furonogradatamente statalizzate, e que-sta modifica fu completata nell’a-prile 1941 con il passaggio alloStato delle polizie municipali ditutte le città con più di 10.000abitanti.Il Rapporto Clauzel29 del 1990 haevidenziato che, in Francia, la co-stituzione di un corpo di poliziamunicipale in ogni comune dipen-de dalla volontà del sindaco. Nel1984 il 49% delle municipalità eradotata di una propria polizia mu-nicipale, nel 1990 lo era il 74% enel 1993 il 79%. La crescita delle polizie municipa-li si spiega con diverse motivazio-ni. Nel corso degli anni, la polizianazionale e la gendarmeria, acausa della riduzione, relativa,degli organici e dell’aumento deicompiti di controllo del territoriolegati all’incremento della crimi-nalità, hanno di fatto ridotto lacollaborazione con i sindaci, chesi sono trovati nella necessità didisporre di un corpo di poliziache applicasse in maniera puntua-le i loro decreti e le loro disposi-zioni e che controllasse il territo-rio secondo le esigenze e l’otticadi un ente locale e non di un’am-ministrazione centrale. A ciò sisono aggiunte le sempre più nu-merose richieste dei cittadini, an-che delle realtà medie e piccole,di vedere in mezzo a loro agentiin uniforme. A questo proposito,bisogna ricordare che l’îlotage ela police de proximité sono statiattuati dalla polizia nazionale so-lo nelle città di medie e grandi di-mensioni e che nelle realtà minoril’attività della gendarmeria èspesso limitata al presidio delleproprie caserme ed a pattuglia-menti a bordo di automezzi.Questa situazione spiega perché,ad oggi, Parigi non possieda unapropria polizia municipale, ma so-

lo gruppi di dipendenti incaricatidi sanzionare la sosta scorretta edi collaborare con la polizia na-zionale per la regolazione deltraffico. A Parigi, infatti, la polizianazionale è presente in forze conun’altra specialità, la Police de laPrefecture, una polizia urbanaspecializzata per le esigenze dellacittà.

L’îlotage, invece, viene considera-to come una tecnica di sorve-glianza della pubblica strada. L’o-biettivo è assicurare una presen-za regolare degli operatori di poli-zia nei quartieri, al fine di inserir-si nell’ambiente sociale ed effet-tuare una migliore attività di pre-venzione dei reati. Si tratterebbedi una figura rassicurante che agi-sce sul sentimento di paura e diisolamento della popolazione, ingrado di ridurre il distacco tra for-ze dell’ordine e cittadini. Questometodo di lavoro si è evoluto inun sistema definito di police deproximité, caratterizzato da unaumento della presenza delle for-ze dell’ordine nei luoghi pubblici,per poter collaborare quotidiana-mente con i cittadini. Lo scopo èfavorire il dialogo e i rapporti tral’istituzione e la popolazione. Leforze dell’ordine iniziano a venirepercepite non come un mezzodello Stato per garantire la sicu-rezza, ma come un servizio per icittadini.

Negli ultimi anni, un numero sem-pre più elevato di Comuni si stadotando di una polizia municipa-le. Viene, però, denunciato il ri-schio che si venga a costituireuna polizia politica a disposizionedel Sindaco. Il problema si poneanche perché, nonostante il feno-meno abbia ormai preso piede,non è stato ancora chiaramentedefinito lo status giuridico degliagenti delle polizie municipali.Secondo il decreto del 1994, gliagenti delle polizie municipali so-


28 M. Vogel, “Des polices municipales à la Police Nationale: les limites d’une interprétation”, in Les Cahiers de la Sécurité Intérieure, n. 16,1994, p. 82 e ss.

29 J. Clauzel, Rapport au ministre de l’Intérieur sur les polices municipales, Ministère de l’Intérieur, Service de l’information et des relationspubliques, Paris, 1990.

no deputati “alla prevenzione edalla sorveglianza del buon ordine,della tranquillità, della sicurezzae della pubblica salubrità”30. Inol-tre, è capitato che, in campagnaelettorale, alcuni candidati alla ca-rica di Sindaco abbiano tentato discreditare l’azione della polizianazionale, per sostenere l’ideache solo le polizie municipali sia-no interessate a risolvere i proble-mi quotidiani dei cittadini31.Oltre allo stato giuridico, anche lemodalità di arruolamento, forma-zione e gestione dell’insieme del-le polizie municipali in Francia èconsiderato insoddisfacente edeterogeneo. In questo panoramaesistono, peraltro, realtà in cui,grazie all’impegno ed alle sceltedelle amministrazioni comunali, icorpi di polizia municipale nonhanno niente da invidiare alla po-lizia nazionale.In Francia vi è stata un’approfon-dita analisi32 sulla natura deicompiti, la complementarietà e lapossibilità di integrazione dellapolizia nazionale e delle polizielocali. Viene evidenziata l’esisten-za di tre possibili modelli di poli-zia municipale: una polizia di lot-ta sociale, destinata a proteggerei cittadini ed a ridurre la criminali-tà; una polizia di pace sociale, fi-nalizzata a prevedere gli episodiimprovvisi di violenza e di esa-sperazione; una polizia di coesio-ne e regolazione sociale, aventelo scopo di rendere il tessuto so-ciale meno criminogeno e menoricettivo alla violenza.Esiste un dualismo, classico dimolte forze di polizia, in partico-lar modo di quelle a competenzalocale, tra logica di polizia e logi-ca municipale. La prima mira a fa-

re della polizia locale una copia,bella o brutta che sia, delle poli-zie nazionali, con la stessa sotto-cultura, lo stesso spirito, lo stes-so equipaggiamento e le stessemodalità operative e con attivitàdominate dal contrasto alla delin-quenza. La seconda colloca la po-lizia locale nell’ambito degli altriservizi dell’ente locale, con cuicollabora concretamente, e ne fo-calizza l’attività al miglioramentodella qualità della vita dei cittadi-ni ed alla loro rassicurazione atutto campo. Questo dualismo,molto presente in Francia, si tro-va anche in altri paesi.La realtà francese della poliziamunicipale è molto eterogenea, inrapporto a parametri di tipo so-cio-economico, geografico e de-linquenziale, alla posizione politi-ca ed alla volontà del Sindaco. In-fatti, è costui che decide l’arma-mento degli agenti, le modalità egli orari di servizio e la natura deicontrolli da effettuare33.Ciò spiega il fatto, già ricordato,che esistano realtà in cui la poli-zia locale è significativamentepresente sul territorio con organi-ci, armamento, equipaggiamentoe modalità operative che nullahanno ad invidiare a quelli dellapolizia nazionale.

In Spagna operano il Cuerpo Na-cional de Policia, ad ordinamentocivile e la Guardia Civil, a ordina-mento militare, a cui si aggiungo-no le polizie municipali. Questarealtà è integrata, nelle regioniautonome della Catalogna, delPaese Basco e della Navarra, dapolizie regionali autonome che,per competenze, si collocano fra idue corpi di polizia nazionale e le

polizie municipali, e che stannosostituendo le prime in molti set-tori e collaborando con le secon-de in altri.In questo paese, il concetto diCuerpo de policia local, presentenei comuni con oltre 5.000 abi-tanti, è piuttosto eterogeneo ecomprende realtà con un soloagente e la polizia municipale diMadrid, con oltre 6.000 personein organico, per un totale di oltre50.000 agenti. Nel complesso,questi corpi, diretti da un coman-dante e posti sotto l’autorità delSindaco, fanno riferimento a unterritorio in cui vive l’87% dellapopolazione.La legge organica34 del 1968 as-segna alle polizie municipali com-piti di polizia amministrativa egiudiziaria, di sicurezza urbana edi assistenza e collaborazione al-le forze di polizia nazionali. Nellapratica, esistono situazioni etero-genee, che vanno da quelle in cuila polizia municipale ha la solafunzione di controllo del trafficoad altre in cui concorre concreta-mente al controllo del territorioed al mantenimento della sicurez-za urbana. Anche la polizia municipale spa-gnola si caratterizza per l’etero-geneità del reclutamento e dellaformazione. Malgrado gli sforzi diomogeneizzazione, ad esempio,la durata della formazione inizialeè compreso fra i due mesi dellaregione dell’Estremadura ai novedella Catalogna, dove viene svol-ta unitariamente al personale del-la polizia autonoma.Collocandosi in una posizionenuova rispetto alle altre realtà eu-ropee, una particolare attenzionemerita l’istituzione delle polizie


30 J. Ferret, “Les polices municipales en France, une perspective socio-politique”, in Déviance et Société, n. 22, 1998, p. 363 e ss.31 G. Kerbaol, “Le devenir des polices municipales en France”, in Revue Internationale de Criminologie et de Police Technique et Scientifi-

que, n. 52, 1999, p. 1 e ss.32 N. Chambron, Les polices municipales. Emergence, logique d’action et complémentarité avec les autres acteurs de la sécurité, IHESI, Pa-

ris, 1993.33 V. Malochet, “Les policiers municipaux entre hiérarchie municipale et partenaires locaux”, in Les Cahiers de la Sécurité Intérieure, n. 48,

2002, p. 103 e ss.34 Legge organica sulle forze e i corpi di sicurezza, n. 2 del 13 marzo 1968.

dipendenti dalle Regioni autono-me. Ciò non tanto sul piano legi-slativo, per cui rappresentano inogni modo un’alternativa che po-trebbe essere presa ad esempio,ma, soprattutto, per l’appoggioconcreto che possono dare allamaturazione delle polizie munici-pali. Ci si riferisce soprattutto allaCatalogna, dove, come detto, ilsistema formativo è comune e ciòconsente di garantire al personaledelle polizie locali un apporto si-gnificativo e comune a quello deicolleghi della polizia autonoma,con cui si troveranno a collabora-re sul territorio.A questo proposito, la polizia mu-nicipale di Barcellona “si pone co-me riferimento il modello di poli-zia anglosassone, in quanto forni-sce il maggior numero di opportu-nità. Questo modello professiona-le si sta imponendo in altri paesioccidentali democratici, così comenei paesi nordici e in una societàtradizionalista come quella giap-ponese, fornendo ispirazione perle nuove applicazioni della poliziadi prossimità. […] la polizia diprossimità, o polizia comunitariache dir si voglia, è un concetto re-lativamente nuovo che proponeun nuovo sistema filosofico, orga-nizzativo ed operativo della poli-zia in ambito urbano, che sugge-risce forme di collaborazione frapolizia e comunità per la soluzio-ne dei problemi di criminalità e dirapporti interpersonali”35.

In Germania esiste un sistema dipolizia strutturato su due livelli:federale e dei singoli Länder. A li-vello federale esiste una situazio-ne omogenea connessa alle attivi-tà della BKA (Bundeskriminalamt)

e della BGS (Bundesgrenzschutz),incaricati rispettivamente delle at-tività di polizia investigativa per ireati di competenza federale e delcontrollo delle frontiere.A livello locale, ogni Land ha unapropria polizia che svolge partedei compiti affidati altrove allepolizie a competenza nazionale egran parte dei compiti specificidelle polizie municipali. In consi-derazione dell’estrema autonomiadei singoli Länder, che hanno unproprio ministro dell’Interno estabiliscono la propria politicadella sicurezza, non è possibiletracciare un quadro univoco dellarealtà. In alcuni casi, soprattutto nellegrandi città, esiste anche una po-lizia ausiliaria municipale (Städiti-sche Hilfpolizie), con organici li-mitati, che dipende dal borgoma-stro e la cui natura di vera e pro-pria polizia non è ancora statachiarita. A tutto ciò, si può ag-giungere che in alcuni Länder èprevisto l’impiego di cittadini vo-lontari che, senza aver alcunaqualifica particolare di polizia giu-diziaria o di pubblica sicurezza,collaborano con la polizia garan-tendo una presenza visibile sulterritorio. “Questa forza, disar-mata, effettua soprattutto compi-ti di viabilità (controllo della sostae della circolazione nei centri ur-bani, sorveglianza dei parchi), li-berando così la vera polizia percompiti più impegnativi. In via ac-cessoria, può intervenire nelle at-tività di prevenzione delle tossico-dipendenze e cooperare con la po-lizia del Land in occasione di ma-nifestazioni caratterizzate dagrande presenza di pubblico co-me gli incontri di calcio”36.

Semplificando, si può ritenereche, da parte dello Stato federale,la preoccupazione dominante èrappresentata dal controllo socia-le, basato sul binomio tradiziona-le repressione-prevenzione di po-lizia, anche se l’equilibrio si è in-vertito a partire dal 1994, quandola prevenzione è diventata priori-taria, con la creazione del “Prae-ventionstag” e del Consiglio Na-zionale di Prevenzione. A livellolocale, la situazione osservata neiLänder e nei Comuni è caratteriz-zata da un controllo sociale de-centrato e da una prevenzioneprimaria e generale preventiva,cioè da interventi locali e/o regio-nali della polizia e controllo socia-le in senso ampio e non limitatoal penale. Il cittadino è visto nellostesso tempo come cliente diun’offerta di sicurezza che tieneconto del sentimento di insicurez-za, e come attore in un modellodi realizzazione di una sicurezza,nella cui valutazione i criteri sog-gettivi sono ormai altrettanto, senon più, importanti di quelli og-gettivi, e che ricorre a pratiche diprevenzione essenzialmente di ti-po sociale o economico37.Pertanto, è stata sviluppata unaforma di collaborazione finalizza-ta al mantenimento dell’ordineche vede il coinvolgimento nonsolo della polizia e delle ammini-strazioni locali, ma anche di tuttigli altri attori territoriali. Tuttavia,in molti casi, “si tratta solo di for-me di cooperazione fra le ammi-nistrazioni locali e la polizia”,mentre “la partecipazione dellapopolazione si limita all’inseri-mento di rappresentanti dei grup-pi d’interesse (commercianti localiecc.) nel processo di definizione e


35 T. Carrasco, La policia: el nuevo papel de la seguridad urbana: el model de la policia de proximidad, intervento al Master “La Ciudad:Politicas, Proyectos y Gestión”, Universidad de Barcelona, Barcelona, 2002.

36 C. Journés, “Collectivités territoriales et sécurité: une perspective européenne”, in Les Cahiers de la Sécurité Intérieure, n. 16, 1994, p.90 e ss.

37 T. Gilly, “Il quadro istituzionale e normativo delle politiche di sicurezza. Una ricerca comparata. La Repubblica Federale Tedesca”, inQuaderni di Cittàsicure, vol. 24, 2002, p. 139 e ss.

di elaborazione delle misure, manon della loro esecuzione”38.

Il Belgio ha da poco completatouna riforma epocale, resa possibi-le da una serie di gravi episodi, ilpiù recente dei quali è stato l’af-faire Dutroux (mostro di Marcinel-le), che ha consentito il coagularsidi numerose forze politiche intor-no ad un progetto di completorinnovamento delle forze di poli-zia: fino all’inizio degli anni ’90,infatti, esistevano una gendarme-ria militare, una polizia giudizia-ria, civile ed una serie di poliziemunicipali.Dopo la smilitarizzazione dellagendarmeria, nel 1999 i tre corpidi polizia sono stati sciolti, dan-do vita ad un’unica polizia belga,organizzata su due livelli: localee federale. Il livello locale vieneassicurato dalla fusione delle bri-gate della gendarmeria e dellepolizie municipali in 196 corpi dipolizia locale, che assicurano l’e-secuzione delle attività in tema dipolizia locale, con la messa in at-to di polizia comunitaria, ed icompiti previsti in tema di poliziaamministrativa e giudiziaria. Il li-vello federale è assicurato da unapolizia federale, formata dalla fu-sione degli uffici e delle unitàdella gendarmeria e della poliziagiudiziaria, con compiti specializ-zati ed appoggio alle polizie loca-li.La filosofia operativa della polizialocale belga si basa su un ap-proccio globale e integrato dellasicurezza, fondato sulla più am-pia visibilità, su attività focalizza-te su zone limitate del territorioper facilitare al massimo il rap-porto fra polizia e cittadini e sulla

collaborazione con i servizi e gliuffici delle municipalità.

Nella Confederazione Elveticaesistono una polizia federale, 26polizie cantonali con modelli or-ganizzativi e regolamentari diver-si fra loro, ed una serie di poliziemunicipali. Anche per le poliziemunicipali non esiste un unicomodello: la maggior parte dei co-muni hanno una propria poliziamunicipale con ampie competen-ze ed attribuzioni. In alcuni casiperò la polizia municipale mancaoppure ha solo incarichi ammini-strativi legati alla gestione dellasosta degli autoveicoli. Per cultu-ra ed organizzazione dello Stato,le polizie municipali svolgono inmaniera considerata “naturale” at-tività di prossimità e di polizia co-munitaria.Le polizie cantonali e quelle mu-nicipali non hanno modelli orga-nizzativi, regolamenti e strutturestandard, e, di fatto, in Svizzeraesistono ventisei organizzazionicantonali di polizia, con altrettan-te procedure penali e strutturegiudiziarie, e numerose disparitàanche sul piano municipale39.

Nei Paesi Bassi è stata attuata, ametà degli anni ’90, una ristruttu-razione delle due strutture esi-stenti: la polizia nazionale, orga-nizzata in 17 distretti, ed i corpidi polizia municipale, presenti in148 comuni. Attualmente esisto-no 25 corpi di polizia regionali,costruiti su base territoriale dallafusione di quelli sopra citati. An-che la polizia olandese basa ilproprio lavoro su attività di carat-tere preventivo, fondate su una fi-losofia di tipo comunitario diretta

a ridurre la burocrazia dell’orga-nizzazione ed a limitare le diffi-coltà di rapporto e di collabora-zione con i cittadini, in considera-zione anche delle caratteristichedella società olandese, fondatasul pluralismo. A questo proposi-to, è previsto ed attuato l’arruola-mento di agenti di polizia appar-tenenti alle minoranze etnichepresenti nel Paese. Anche in Olan-da è contemplata l’organizzazio-ne di volontari - uomini, donne edimmigrati - che possono concor-rere ad integrare, in casi eccezio-nali, il dispositivo della poliziaper il controllo del traffico o lagestione di particolari concentra-zioni di folla.

Nel Regno Unito esiste una si-tuazione che, nel corso degli an-ni, ha influenzato tutto il mondoanglo-sassone e, più recentemen-te, anche l’Europa continentale. Si può far risalire la nascita dellapolizia inglese all’intuizione di SirRobert Peel che, all’inizio del1800, ideò una polizia formata daagenti a status civile, disarmati,impiegati nella gran parte a pattu-gliare a piedi le strade della zonaloro assegnata ed a organizzareattività in collaborazione con i cit-tadini, per dar loro “un’impressio-ne positiva e benevola. [...] l'agen-te deve essere civile e rispettosoverso la gente di ogni classe econdizione sociale [...] particolar-mente attento a non interveniremaldestramente e senza necessi-tà [...] deve ricordare che la suaqualità indispensabile é la perfet-ta capacità di mantenere il suosangue freddo”40. A partire daquell’idea ed attraverso una seriedi rielaborazioni, nel corso degli


38 K. H. G. Groll, H. Reinke, “Diffusion de la sécurité à la société civile ou «policiarisation» du social ?”, in Les Cahiers de la Sécurité Inté-rieure, n. 39, 2000, p. 57 e ss.

39 P. H. Bolle, J. Knoepfler, “Polices de proximité en Suisse: cinq modèles pour une définition”, in Les Cahiers de la Sécurité Intérieure, n.39, 2000, p. 103 e ss.

40 Sir Robert Peel (1788-1850) è considerato il padre spirituale della polizia moderna. I suoi “Nove Principi” (reperibili all’indirizzo Internethttp://www.newwestpolice.org/peel.html) sono la base delle attività della polizia inglese. Nel 1822, in qualità di Home Secretary, ha intro-dotto il Constabulary Act che ha creato la London Metropolitan Police, tutt’ora esistente.

anni è diventata una polizia basa-ta sul consenso da parte della po-polazione all’interno della qualeopera (police by consent).I principi fondamentali su cui sibasa sono i seguenti: 1) la pre-venzione della delinquenza devevenire esercitata dalla comunitàlocale; 2) si deve provvedere al-l’attuazione di servizi di preven-zione che si contrappongano allemisure repressive; 3) i cittadinidevono partecipare alla pianifica-zione e al controllo delle attivitàdi polizia e 4) la responsabilitàdeve venire trasferita ai gradi dicomando inferiori. È fondamenta-le la partecipazione della colletti-vità alla risoluzione dei problemidi carattere locale collegati alladelinquenza e al disagio sociale.In questo modo i cittadini e le for-ze dell’ordine lavorano insiemeper lo sviluppo della sicurezza.L’attività di polizia è incentrata suiniziative messe in atto per i citta-dini e con il loro consenso. I ser-vizi di polizia non rappresentanoil braccio del governo centralema, piuttosto, un servizio pubbli-co posto sotto il controllo e la re-sponsabilità delle comunità localidi cui sono al servizio. Il coinvol-gimento della comunità locale èfondamentale in ogni modello dipolizia comunitaria, anche perchénon esistono due comunità localiuguali, e quindi non ci sono duemodi di far polizia che possanoandare bene per le necessità dellastessa comunità locale41.L’attività della polizia britannica sibasa sul community policing, unadottrina ed un modello organizza-tivo che si può considerare basa-to sulla prevenzione della delin-quenza esercitata dalla collettivitàlocale, su servizi di prevenzionein contrapposizione a misure re-pressive di emergenza, sulla par-tecipazione dei cittadini alla pia-nificazione ed alla supervisionedelle attività di polizia e sul tra-

sferimento delle responsabilità dicomando ai gradi inferiori.Esistono oggi una cinquantina dicorpi di polizia, per ogni contea eper la città di Londra, che svolgo-no la quasi totalità dei compiti dipolizia, sotto la direzione con-giunta del ministero dell’Interno,del consiglio comunale e di magi-strati e del comandante della poli-zia della contea (chief constable).

Negli Stati Uniti convivono nu-merosi corpi di polizia operanti aidiversi livelli di suddivisione deipoteri - federale, statale, di con-tea, di municipalità - non semprecoordinati e collaboranti fra loro.Quelli, per molti aspetti, più assi-milabili alle nostre polizie munici-pali sono i corpi di polizia munici-pale, dipendenti dalle amministra-zioni comunali. Questi corpi, pe-raltro, svolgono compiti ed hannomodalità di lavoro che riprendonogran parte di quanto, in Italia, èsvolto dalle forze di polizia nazio-nali come, ad esempio, il control-lo del territorio e la gestione del-l’ordine pubblico.I principi della polizia comunitarianord-americana - politica di pre-venzione, difesa dei valori d’im-presa, creazione di funzioni spe-cializzate in socio-prevenzionenelle polizie urbane - non hannosostituito quelli della polizia di ti-po tradizionale, caratterizzati dal-la lotta al crimine e dalla dicoto-mia “culturale” fra polizia ammini-strativa o urbana e polizia giudi-ziaria, considerata dai poliziotticome la sola “vera polizia”. Ci sitrova piuttosto in una situazionein cui le organizzazioni di poliziavogliono solo dare l’impressionedi aver scelto l’approccio comuni-tario. Ciò anche perché la poliziacomunitaria non è riuscita a mo-dificare l’identità professionaledel poliziotto. Le segnalazioni ele motivazioni addotte, relativealla mancanza di effettivi, di mez-

zi e di tempo, indicano la difficol-tà di conciliare la lotta contro lacriminalità e la messa in atto diun modello di polizia “soft”, e necontestano l’efficacia42.A conferma di questa eterogenei-tà di interventi, infatti, è possibileevidenziare la coesistenza di ten-tativi di attuazione di forme dipolizia comunitaria e per controdi politiche di zero tolerance, cioèpolitiche più repressive che nerappresentano l’opposto.

In Canada si trovano una poliziafederale, la Royal Canadian Moun-ted Police, polizie provinciali neglistati dell’Ontario e del Québec,corpi di polizia municipale e corpidi polizia intermunicipali; talunicomuni, da parte loro, delegano icompiti di polizia municipale diloro competenza alla Royal Cana-dian Mounted Police. Nel comples-so, la situazione è consideratapiuttosto eterogenea, complessae poco coordinata. Il servizio dipolizia della comunità urbana diMontréal (SPCUM) - una delle piùimportanti polizie canadesi, cheraccoglie una trentina di comuni,oltre 4.000 agenti ed una popola-zione di riferimento di quasi duemilioni di abitanti - enuncia che“l’approccio per la soluzione deiproblemi, la responsabilità territo-riale, l’approccio-servizio, la colla-borazione con la comunità e lavalorizzazione del personale so-no le componenti interdipendentisu cui basare il modello di lavoro.La logica che sostiene questonuovo spiegamento si può cosìdefinire: tutto ciò che nel Servizioè in diretta relazione con le richie-ste della popolazione viene de-moltiplicato e decentralizzato perquanto possibile in rapporto alladomanda, mentre le altre attività -di sostegno o di iniziativa - sono,al contrario, raggruppate nei cen-tri di servizio a disposizione deiprimi. Ci si aspetta quindi la mi-


41 F. Carrer, Sicurezza in città e qualità della vita, Liberetà, Roma, 2000.42 M. Chalom, L. Léonard, Insécurité, Police de proximité et Gouvernance locale, L’Harmattan, Paris, 2001.

glior combinazione possibile delrapporto disponibilità/adattamen-to nei confronti del «cliente» loca-le, realizzando economie di scalacon il concentramento delle risor-se tecniche interne”43.Nell’ultimo decennio, a fronte diuna situazione di rapido degradosociale, le sole risposte politicheda parte delle autorità si possonoriassumere nel classico trittico diincremento dei bilanci per le atti-vità della sicurezza, aumento de-gli effettivi delle forze di polizia emodernizzazione degli equipag-giamenti. Malgrado questi sforzi,solitamente, a ogni aumento diquesto genere corrispondono au-menti dei tassi di criminalità.Questa situazione è superabilesolo con forze di polizia più com-petitive, mettendo mano a rifor-me di tipo organizzativo, struttu-rale e relative alle risorse umane.Una delle caratteristiche negativedel sistema canadese è legata al-l’estrema molteplicità dei corpi dipolizia ed alla conseguente etero-geneità organizzativa, cui segueun’elevata disparità dei servizi dipolizia forniti agli abitanti. “Men-tre la polizia classica tende ad al-lontanarsi e separasi dalla socie-tà da cui proviene, la polizia «co-munitaria» e quella «di prossimi-tà» devono, al contrario, riavvici-narsi e inserirsi all’interno dellacomunità di riferimento, per com-prendere meglio la natura delleesigenze dei cittadini, conoscerein maniera più approfondita lepersone e le strutture che sonochiamate a proteggere, identifica-re i soggetti da sorvegliare, e far-si apprezzare dai cittadini viven-do in mezzo a loro, anche per co-struire una fondamentale rete re-lazionale, da cui potranno emer-

gere, al momento opportuno, in-formatori, confidenti ed eventualitestimoni”44.Il mandato della polizia canadeseè duplice. Come agente dello sta-to deve mantenere l’ordine, e co-me rappresentante della comuni-tà deve assicurare la stabilità del-la società stessa, proteggendo idiritti dei cittadini senza, però,porre ostacoli ai cambiamenti inatto. Si insiste sulle caratteristi-che di “generalista” dell’agente dipolizia, primo attore sociale negliinterventi di soluzione dei proble-mi della società e dei suoi singolicomponenti45.L’organizzazione-polizia deve ela-borare un nuovo paradigma dicontrollo sociale, un paradigmache non può economizzare sullatrasformazione delle strutture or-ganizzative e sulle sue modalitàdi funzionamento. Così, l’impian-to e la sostanza della polizia diprossimità richiedono che l’attivi-tà di polizia non sia concepita so-lo in termini di rappresentanzadell’ordine contro la delinquenza,ma che sia ridefinito il ruolo del-l’istituzione-polizia al fine di ade-guare i suoi principi organizzativiai nuovi parametri emergenti46.Le sfide poste alla polizia canade-se sono almeno di quattro ordini,e fanno riferimento all’organizza-zione della polizia stessa, alla ri-strutturazione dei servizi offertial pubblico, alla gestione del per-sonale e alla sua formazione. Perquanto riguarda i primi due, siiscrivono in un contesto globaled’instaurazione di innovazioni al-l’interno di un universo noto perla sua tradizionale resistenza alcambiamento. Una nuova orga-nizzazione si deve basare sullaregionalizzazione, sulla fusione e

sul livellamento della strutturagerarchica; si tratta, cioè, di fon-dere le diverse polizie municipaliin un unico corpo di polizia mo-derna, che fornisca nello stessotempo i servizi di base e quellispecialistici a più municipalità47.

IL CONFRONTOCON L’ITALIA

Com’è possibile osservare, nonesistono sistemi totalmente so-vrapponibili e comparabili, marealtà, almeno sul piano formale,diverse fra loro. Uno dei pochisoggetti che tende ad essere pre-sente ovunque è rappresentatodai corpi di polizia locale, conuna posizione preminente diquelli a dipendenza municipale.A dimostrazione della grandecomplessità del fenomeno dellacriminalità urbana e della difficol-tà di trovare risposte adeguate al-la domanda di sicurezza dei citta-dini, si può sottolineare che, negliultimi anni, sta avvenendo uncambio di posizione rispetto aimodelli appena ricordati. Infatti,le forze di polizia dell’Europa con-tinentale stanno attuando modali-tà di lavoro che ricalcano semprepiù il modello anglosassone, conl’istituzione di attività comunita-rie e forme di polizia di prossimi-tà. Da parte loro, le realtà anglo-sassoni si stanno spostando ver-so modelli basati su agenti di po-lizia armati e sempre più specia-lizzati nelle loro funzioni, quandonon verso forme di zerotolerance, come gli Stati Uniti,che si collocano agli antipodi ri-spetto alle attività di communitypolicing.Nel complesso, la realtà italiananon si discosta molto da quanto


43 Communauté Urbaine de Montréal, La police de quartier. Ensemble pour mieux servir, CUM - Police, Montréal, 1996.44 A. Baccigalupo, “La police au Québec et au Canada: réformes pour le troisième millénaire”, in Revue Internationale de Criminologie et de

Police Technique, n. 3, 1997, p. 322 e ss.45 A. K. McDougall, Policing: the evolution of a mandate, Canadian Police College, Ottawa, 1988.46 M. Chalom, op. cit. supra a nota 17.47 M. E. Lebeuf, D. Szabo, “Centralisation et décentralisation de la gestion des services de police. Eléments de compréhension, l’expérien-

ce canadienne”, in Revue Internationale de Criminologie et de Police Technique, n. 4, 1994, p. 476 e ss.

descritto relativamente al panora-ma europeo. Pur nell’ambito di undiverso quadro istituzionale egiuridico, le forze di polizia localeevidenziano le stesse problemati-che.Nell’ambito di una sottocultura dipolizia, convivono un’anima “poli-ziesca” ed un’anima “sociale”. Laprima immagina una polizia loca-le simile, per armamento, equi-paggiamento, poteri ed habitusmentale a Polizia di Stato e Cara-binieri. La seconda vede una poli-zia locale disarmata, attenta allenecessità quotidiane dei cittadinie sgravata da compiti di poliziagiudiziaria.Anche sul piano operativo, la si-tuazione varia dai corpi dellegrandi città, che contano migliaiadi agenti, alle realtà minori, dovei pochi agenti devono svolgerenumerosi incarichi nell’ambito delcomune, spesso non connessi al-l’attività di polizia. Per quanto riguarda l’addestra-mento e la formazione la situazio-ne è varia. In alcune regioni ci so-no ottime scuole, in altre il neoassunto si vede affiancare perbrevi periodi a colleghi più anzia-ni. Lo stesso discorso vale sulpiano dell’armamento e dell’equi-paggiamento: radio, centrale ope-rativa e cellulare di servizio nonsono a disposizione di tutti.Esistono, naturalmente, realtà incui la professionalità del coman-dante, l’organizzazione del corpoe la volontà d’intenti dell’Ammini-strazione consentono la realizza-zione di iniziative molto costrutti-ve. Si ritiene48 che un corpo di poliziamunicipale sia particolarmente fa-cilitato nell’attuazione di sistemidi polizia locale in ambito urbanoin grado di delineare e gestiremetodologie d’intervento capacidi mediare fra le richieste dei cit-tadini, le esigenze degli enti localie la necessità di non snaturare il

proprio spirito e la propria menta-lità di servizio. Ciò sarà possibileanche grazie alla natura ed all’a-pertura mentale che un corpo dipolizia municipale saprà darsi,nel costante e non facile impegnodi mettere in discussione il pro-prio operato, modificarlo, verifi-carlo e modificarlo ancora, in undivenire continuo.Momento basilare di questo mo-do di lavorare sarà un chiarimen-to formale delle competenze, unanuova organizzazione del corpo,che preveda eventuali specializ-zazioni, attività formative, ade-guati equipaggiamenti e nuove fi-gure, quali personale amministra-tivo e di supporto. Il tutto perconsentire agli agenti di essererealmente in strada, a diretto con-tatto con i cittadini.Nella definizione dei parametricittadini-agenti e degli organicidei corpi, sarà necessario non fa-re riferimento alla popolazione re-sidente, ma piuttosto a quella “in-sistente” su ogni realtà urbana, aicity users, cioè ai reali fruitori(pendolari, studenti, turisti, ecc.)di ogni singola realtà, per ade-guare il numero degli agenti allereali esigenze operative.Bisognerà risolvere i problemi dicarattere giuridico e contrattualespecifici della categoria per per-mettere che il personale riceva unadeguato trattamento economico.Non è accettabile che un agentedella polizia locale, impiegato sul-la strada con tutti i rischi e le re-sponsabilità che ciò comporta, siaretribuito come un pari livello chelavora a una scrivania o a unosportello, ancorché municipale.Sarà opportuno anche che venga-no abolite le assegnazioni ad altriincarichi, eliminando le situazioniin cui persone impegnate in ognigenere di lavoro, sono ancora inorganico al corpo di polizia. Aquesto proposito, dovrà essereprevisto il trasferimento di perso-

nale eventualmente non più adat-to a svolgere attività di polizia, inaltri servizi dell’ente di apparte-nenza, senza vincoli burocratici edi trattamento economico.Per una corretta applicazione diqueste modifiche, sarà necessarioche venga attuato un effettivo co-ordinamento fra le diverse forzedi polizia, a competenza naziona-le e locale, presenti sul territorio.Tutte le attività, comprese quelledi carattere informativo, dovran-no essere concordate in manierastrutturale, non solo per ottenereuna concreta suddivisione delleresponsabilità e degli interventied una corretta razionalizzazionedelle risorse, ma anche per uni-formare la dignità e l’importanzadei diversi corpi di polizia. D’altra parte, se è vero che quan-to attuato in Italia ha risentito diun certo ritardo, giustificato an-che dal presentarsi dei problemicon un’intensità ed una gravità in-feriori rispetto a quelle che hannocaratterizzato altre realtà euro-pee, ciò ha permesso di raccoglie-re e analizzare gli esempi altrui,modificandoli, quando possibile enecessario, per adattarli alle no-stre esigenze.Fatte le debite comparazioni conle altre realtà, è innegabile che inItalia, più che altrove, le poliziemunicipali nelle realtà urbane, ele polizie locali nel loro comples-so, possono vantare una storia,una tradizione, una professionali-tà e una rete di rapporti con le co-munità locali significative, che ènecessario non disperdere, ma, alcontrario, migliorare e potenzia-re. L’impiego primario di questicorpi nell’ambito di particolarisettori è non solo doveroso, maanche logico e conveniente pertutti. Bisogna, però, riconoscereche il loro panorama è ancoratroppo vario nelle diverse realtà eche si tratta di organizzazioninon sempre all’altezza dei compi-


48 F. Carrer, La polizia di prossimità. La partecipazione del cittadino alla gestione della sicurezza nel panorama internazionale, Franco An-geli, Milano, 2003.

ti che già loro si chiedono, e an-cor più di quelli che, a buon tito-lo, rivendicano.Oltre a trovare una soluzione al-l’annoso problema del ruolo edelle funzioni dei corpi di polizialocale, sarà fondamentale stabili-re percorsi ben precisi per quantoriguarda l’assunzione e la forma-zione del personale di ogni livel-lo, al momento, nel complesso,incompleta, disomogenea e defi-citaria.Anche Monjardet49 concorda sul-l’estrema importanza rivestita dauna polizia con le caratteristiche

di quella municipale: “i poliziottimunicipali, reclutati localmente eche effettuano nello stesso postotutta la loro carriera, sono senzadubbio meglio informati sul loroambiente, conoscono - per consi-derare gli aspetti più semplici -molto meglio la città in cui eserci-tano che non i funzionari di pas-saggio di una polizia nazionale,non originari della città, formatialtrove e molto desiderosi di an-darsene il più presto possibile”.Le polizie locali rappresentano,quindi, una ricchezza che è fon-damentale preservare ed imple-

mentare, proprio perché le piùadatte a rispondere alle esigenzedei pubblici amministratori locali,ed ancor più alle richieste di ras-sicurazione degli abitanti dellespecifiche realtà di riferimento.Sarà quindi opportuno che tuttidimostrino maggior interesse perqueste realtà, collaborando achiarirne la posizione giuridica ele competenze ed a fornire quan-to potrà essere utile per miglio-rarne la professionalità e le capa-cità d’intervento.


49 D. Monjardet, “Du bon usage de la comparaison internationale”, prefazione a: M. Chalom, L. Léonard, Insécurité, Police de proximité etGouvernance locale, L’Harmattan, Paris, 2001.


CAPITOLO 6

Le percezioni dei responsabili delle polizie municipali in TrentinoI comandanti della polizia munici-pale trentini sono stati coinvoltiper esaminare le loro percezioniin merito all'attività svolta daicorpi che dirigono. Questo hapermesso di indagare sui bisognidella popolazione, sul ruolo e lefunzioni che dovrebbero assolve-re gli agenti delle polizie munici-pali, sulle aspettative di ammini-stratori, cittadini e polizie munici-pali stesse. Le informazioni sonostate raccolte tramite lo strumen-to del focus group.

CHE COS’È UN FOCUSGROUP?

Il focus group consiste in una dis-cussione attentamente pianificatacon l'obiettivo di cogliere, in unambiente permissivo e rassicu-rante, le percezioni dei parteci-panti relativamente ad un'area de-finita di interesse. La raccolta deidati tramite lo strumento del fo-cus group ha il vantaggio di nondistorcere la realtà. Infatti, la dis-cussione prevede domande aper-te e mette le persone nel proprioambiente sociale naturale insiemead altre persone a loro simili.Inoltre, l’intervistatore può im-

provvisare ed approfondire argo-menti non previsti nella scalettainiziale di domande. Infine, i ri-sultati del focus group vengonoanalizzati in maniera qualitativa.Il focus group intende favorire ladiscussione e l’interazione tra ipartecipanti. Per questo occorreche il numero dei partecipanti sialimitato e quasi mai superiore alladecina.

LA SELEZIONE DEIPARTECIPANTI

Per lo svolgimento del focusgroup si è deciso di limitare a no-ve il numero dei partecipanti. Lacomposizione dei partecipanti delfocus group è stata costruita nelrispetto di cinque priorità. Lepriorità, elencate in ordine di im-portanza, sono:

1. coinvolgere i responsabili dicorpi di polizia municipale chedispongano di una dotazioneorganica minima (identificatain 5 agenti di polizia munici-pale);

2. coinvolgere i responsabili deicorpi di polizia municipale deimaggiori centri urbani del

Trentino;3. coinvolgere i responsabili dei

corpi intercomunali di poliziamunicipale, aderenti al Proget-to “Sicurezza del territorio”1

promosso dalla Provincia auto-noma di Trento o, in alternati-va, i corpi di polizia municipa-le a gestione intercomunalee/o i servizi associati di poli-zia municipale comprendentialmeno quattro comuni;

4. coinvolgere almeno un re-sponsabile di un corpo di poli-zia municipale di un comunetrentino medio grande (tra i5.000 ed i 10.000 abitanti);

5. coinvolgere corpi di poliziamunicipale distribuiti il piùpossibile sull’intero territoriotrentino.

I partecipanti selezionati secondoi criteri sopra descritti sono stati:

• i responsabili dei Corpi di Poli-zia municipale dei cinque mag-giori centri del Trentino (Trento,Rovereto, Pergine Valsugana2,Arco, Riva del Garda3);

• i responsabili dei Corpi di Poli-zia municipale a gestione inter-comunale (Lavis4, Borgo Valsu-

1 Il progetto “Sicurezza del territorio” è stato approvato dalla Giunta provinciale con deliberazione n. 2554 del 18 ottobre 2002 con l’o-biettivo di dare maggiori risposte alla crescente domanda di sicurezza da parte dei cittadini. Il progetto ha previsto un’organizzazione inter-comunale del servizio di polizia locale che consenta sia di rafforzare e diffondere in maniera capillare il servizio sul territorio, sia di raggiun-gere un maggior grado di specializzazione degli addetti attraverso una più attenta e costante formazione. Il progetto “Sicurezza del territo-rio” è stato concordato con i Comuni trentini e prevede la suddivisione del territorio provinciale in 20 ambiti, raggruppati a loro volta in di-stretti, all’interno dei quali le amministrazioni comunali potranno svolgere in forma associata le funzioni di competenza della polizia munici-pale. Per incentivare la riorganizzazione del servizio di polizia locale secondo quanto previsto dal progetto sicurezza, la Provincia provvede amettere a disposizione le risorse finanziaria necessarie.

2 Il comune di Pergine Valsugana, dal marzo 2003, è diventato comune capofila del Corpo intercomunale di Polizia municipale Alta Valsu-gana, previsto dal progetto “Sicurezza del territorio”, assieme ai comuni Baselga di Pinè, Calceranica al Lago, Caldonazzo, Levico Terme, Ten-na e Vigolo Vattaro.

3 Corpo intercomunale di Polizia municipale Riva del Garda e Tenno.4 Il comune di Lavis è il comune capofila del Corpo di Polizia municipale Avisio, assieme ai comuni di Albiano, Giovo, Grumes, Lisignago,

Zambana.5 Dal maggio 2002, attraverso una convenzione per le attività intercomunali, si è costituito il Corpo di Polizia municipale Bassa Valsugana,

tra i comuni di Borgo (comune capofila), Carzano, Castelnuovo, Grigno, Novaledo, Ospedaletto, Roncegno, Scurelle, Strigno, Telve, Telve diSopra.

gana5) ed il responsabile di unServizio Associato di Poliziamunicipale (Cavalese6);

• il responsabile di un Corpo diPolizia municipale di un comu-ne medio-grande (Cles) di areageografica diversa rispetto aglialtri Corpi di Polizia municipaleselezionati.

L’invito a partecipare al focusgroup richiedeva la personalepresenza dei responsabili selezio-nati alla discussione, senza alcu-na possibilità di delega. Al focusgroup, svoltosi venerdì 6 giugno2003 presso Transcrime, hannopartecipato otto responsabili deicorpi di polizia municipale7.

GLI ARGOMENTIDEL FOCUS GROUP

I principali argomenti trattati nelfocus group si riassumono nei se-guenti punti:

• le opinioni sulla riforma norma-tiva;

• i principali bisogni e le più si-gnificative preoccupazioni dellacomunità;

• le funzioni della polizia munici-pale;

• le aspettative dell’amministra-zione nei confronti della poliziamunicipale;

• le aspettative della polizia mu-nicipale nei confronti dell’ammi-nistrazione e dei cittadini.

LE OPINIONI SULLAMODIFICA COSTITUZIONALE:CAMBIAMENTO POSITIVO ONEGATIVO?

Le risposte date dai comandantiin merito alla modifica del titolo Vdella Costituzione hanno fattoemergere tre tipologie di opinio-ni.

• Per alcuni dei partecipanti al fo-cus group, non si tratta ungrande cambiamento rispettoalla situazione attuale. Vienesottolineato che, almeno perquanto riguarda il Trentino, “laRegione ha già fatto una leggedelegando alle due Province au-tonome una serie di compiti e diattività specifiche per la poliziamunicipale; prova ne è il pro-getto sicurezza organizzato dal-la provincia di Trento. […] Difatto noi stiamo già facendoquello che, dopo la riforma, do-vrebbero poter fare anche nelresto d’Italia”;

• Per altri, invece, è un cambia-mento in positivo rispetto allasituazione attuale. Viene sottoli-neato che la legge regionale ela legge provinciale sono stateemanate nel ’92 e quindi “[…]era per forza una legislazioneconcorrente che doveva unifor-marsi ai principi fondamentalicontenuti nella legge statale chepoi è la legge vetusta che nessu-no riesce a cambiare del 1986.Adesso, forse, con questa modi-fica del titolo V si apre unacompetenza non concorrentema esclusiva. Allora qui davve-ro le prospettive sono enormi,con una nuova legge provincia-le. Potremo pensare alle qualifi-

che, alle indennità, a tante coseche adesso non sono ancorapassate perché ci sono resisten-ze statali”;

• Infine, alcuni affermano che lamodifica al titolo V pone dei ri-schi, ovvero, potrebbe compor-tare conseguenze negative. Al-cuni hanno fatto rilevare che“Non essendoci una norma diLegge quadro, esiste il rischioche ogni regione vada per lasua strada”. Altre preoccupa-zioni sono state rivolte alle dif-ficoltà di rapporti che si posso-no verificare con le altre forzedi polizia dopo la regionalizza-zione della normativa. Le preoc-cupazioni fanno riferimento alfatto che se la struttura doves-se diventare regionalizzata:“[…] dopo, cosa diventeremo?Diventiamo una bella fotocopiadei Carabinieri e della Polizia diStato, oppure un’altra forza si-mile a loro, rischiando di perde-re le nostre peculiarità specifi-che di polizia, di struttura vici-na alle municipalità, vicina aicomuni, vicina alle realtà dellagente”. A questo riguardo si èfatto l’esempio di una riformache va già in questa direzione eche non ha suscitato particolareentusiasmo, ovvero, quella delpoliziotto di prossimità, cheviene percepita come il tentati-vo di realizzare una figura confunzioni simili a quelle già svol-te dalla polizia municipale: “[…]lo Stato prova a inserirsi nellerealtà locali con la polizia diprossimità, che secondo me èuna grossa scopiazzatura diquello che già i vigili fanno dadecenni […]”.


6 Il comune di Cavalese, dal febbraio 2002, è diventato comune capofila del Servizio Associato di Polizia municipale Fiemme, assieme aicomuni di Capriana, Carano, Castello-Molina di Fiemme, Daiano, Tesero e Varena.

7 Il responsabile del Corpo di Polizia municipale di Rovereto, pur avendo manifestato la piena disponibilità a collaborare all’iniziativa, nonha potuto partecipare per inderogabili impegni istituzionali.

I BISOGNI E LEPREOCCUPAZIONI DELLACOMUNITÀ: LA RISPOSTADELLA POLIZIA LOCALE

Strettamente collegati all’attivitàdi polizia di prossimità sono i bi-sogni e le preoccupazioni dei cit-tadini, così come vengono perce-piti dai partecipanti al gruppo.Dai loro interventi, è stato possi-bile individuare cinque fattori checoncorrono a delineare l’immagi-ne che la polizia municipale hadei propri concittadini e delle loroesigenze:

• la sicurezza personale. In Tren-tino, soprattutto in alcune loca-lità di piccole dimensioni, gliabitanti, ed in particolar modogli anziani, hanno l’abitudine ditenere la porta aperta anche lasera: “[…] il fatto di poter man-tenere la tradizione di tenerequesta porta aperta, di averecomunque l’idea che nessunopossa valicare il domicilio, ladomus, perché a casa propriaci si dovrebbe sentire abbastan-za sicuri. È una cosa assoluta-mente comune, specialmentenelle persone anziane”. Vicever-sa, in altre località succede “[…]che tutti chiudono la porta enon aprono nemmeno al messocomunale, visto che ci sono tan-ti extracomunitari che giranodalle nostre parti, slavi, albane-si, diciamo un po’ di tutto. Allo-ra la gente è allarmata, ha pau-ra e anche con noi, prima diaprire, si affaccia alla finestra,specialmente quando si arriva acasa in orari particolari”;

• l’insegnamento della sicurezzaai bambini nelle scuole: “ci do-mandano di andare nelle classia insegnare a questi bambini ilcodice della strada, come com-portarsi, andare a piedi, andarein bici”;

• la soluzione di piccoli conten-ziosi tra cittadini: “Uno magarichiama perché il vicino gli hatracciato il muro, o perché c’è

un piccolo deposito di legna sul-la proprietà privata: allora sicerca di andare e di mettered’accordo queste persone in mo-do da limitare i danni”. Alcunivicini si fanno la guerra attra-verso la denuncia di abusivismoedilizio. Succede che “[…] co-minciano a farsi la spia l’unocon l’altro. Quando cominciauno, dopo c’è la segnalazionedell’altro. Poi si innesca un mec-canismo che tutti controllanotutti, e allora noi ci troviamo inmezzo a dipanare queste situa-zioni”;

• la sicurezza stradale: “tantagente domanda i dossi artificialiper la velocità e adesso tuttivorrebbero avere i dossi e i se-mafori e che andassimo a san-zionare. Tutti sono d’accordo asanzionare, però gli altri. Noiandiamo a sanzionare qualcunoe ci sentiamo chiedere «perchéproprio me, ce ne sono altri100! »”;

• una certezza, un punto di riferi-mento che dia sicurezza. Al dilà dei singoli interventi “[…] èimportante saper dare dellecertezze. Quindi la riposta deveessere certa e chiara. Se inco-minciamo ad avere dubbi su co-me rispondere ed agire diventaun po’ un problema essere cre-dibili”; “[…] la gente si orientasu di noi se ha bisogno di unapresenza davanti alle scuole. Seesce il feretro da una chiesa,guai se manca il vigile, se han-no una processione, una mani-festazione nelle frazioni, nelleparrocchie il vigile ci vuole […]”.

La realtà trentina costituisce uninsieme di agglomerati urbani dimedie e piccole dimensioni, dovela tradizione della porta lasciataaperta si incontra con la presenzadi flussi turistici e di nuovi immi-grati in cerca di lavoro. Ciò fa sìche l’agente della polizia munici-pale sia chiamato, anche e soprat-tutto, a mediare fra diverse real-tà, fra il vecchio rassicurante e il

nuovo ineluttabile. È chiaro cheun’attività di mediazione di que-sto tipo, oltre a richiedere unaformazione specifica, domanda diessere esercitata da persone co-nosciute, con cui sia stato possi-bile instaurare un rapporto di fi-ducia ed esista una certa omoge-neità culturale.

LE FUNZIONI: NON SOLO ILCONTROLLO DEL TRAFFICOSTRADALE

L’estrema complessità ed eteroge-neità delle funzioni svolte dalpersonale della polizia municipaleè stata sottolineata nel corso del-la discussione: “[…] sono riuscitoa contare 56 attività differenti al-le quali noi dobbiamo dedicarci.Non ci credeva nessuno e l’ho al-legato al bilancio in modo che sirendessero conto tutti quanti chemole di lavoro dobbiamo svolge-re”.Sempre a questo proposito, si èevidenziata la necessità di regola-mentare e ridurre il numero dellefunzioni: “Mi rendo conto che il vi-sto sulle vinacce dell’agraria chi lofa se non lo facciamo noi? Di que-ste 56 funzioni, probabilmenteuna dozzina possono essere tolte.Però se ne aggiungono altre, festepaesane, eccetera, ogni sei mesiarrivano 4-5 norme nuove”.Nell’insieme di tutte queste attivi-tà, ve ne sono alcune in cui la po-lizia municipale ha una funzionedi eccellenza: edilizia, commer-cio, igiene e sanità. Anche in que-sto settore, fra l’altro, si verifica-no gli interventi, peraltro legitti-mi, di altre forze di polizia menospecializzate.Un’ulteriore funzione importante,già menzionata in precedenza, fariferimento alla presenza sul terri-torio, all’essere un punto di riferi-mento per la cittadinanza. La po-lizia municipale è chiamata ad es-sere presente, vicina alla gente edisponibile alle sue esigenze. Peressere visibile, però, c’è bisognodi un organico consistente, che avolte manca. A questo riguardo èstato sottolineato che “[…] la gen-


te si orienta su di noi se ha biso-gno di una presenza davanti allescuole, così come per gli interven-ti sui rumori molesti e sui control-li agli orari dei pubblici esercizi.Un cittadino non si sognerebbemai di scomodare la volante dellaQuestura o la radio mobile deiCarabinieri. Anche se forse il ca-rabiniere ha motivo di rivendicareun passato in questo senso, per-ché il carabiniere, come mare-sciallo, nei paesi ha sostituito o siè affiancato alla figura del vigile,ma la Questura no”.Un’altra funzione rilevante fa rife-rimento al controllo del traffico,che rappresenta un’attività positi-va e ben accetta finché l’agente dipolizia non si interessa dei pro-blemi relativi alla sosta ed al par-cheggio. In quel momento, nellapercezione comune, si evidenzia-no gli aspetti vessatori e repressi-vi e l’agente di polizia locale di-venta il nemico da combattere,l’avversario da insultare, l’ostaco-lo da beffare. Se per il politico ènormale che, talvolta con le debi-te eccezioni, la somministrazionedi contravvenzioni serva a mante-nere un certo ordine nella viabili-tà cittadina, e soprattutto, a farcassa per la propria amministra-zione, per il personale delle poli-zie locali si tratta di un aspettonegativo e vissuto in maniera par-ticolarmente negativa. Ciò nonsolo perché gli agenti, grazie an-che all’abolizione del reato di ol-traggio a pubblico ufficiale perse-guito d’ufficio, sono alla mercédegli insulti e degli sproloqui dimotociclisti ed automobilisti, masoprattutto perché la maggiorparte di loro vive quest’aspettosanzionatorio della propria attivi-tà in maniera negativa e contrad-dittoria, rispetto agli sforzi di co-struire un buon rapporto con i cit-tadini.In quest’ambito, numerose sonole problematiche emerse dai risul-tati del focus group e numerosisono gli elementi sui quali la poli-zia municipale ritiene necessarioavviare un lavoro di riflessione eridefinizione dei propri compiti e

delle proprie funzioni. Nel com-plesso, si può osservare come laprincipale problematica eviden-ziata dai comandanti sia quella diuna rapida e chiara definizionedella loro natura e delle loro com-petenze.

Tutti sono stati concordi nel so-stenere che la nuova normativapotrebbe essere l’occasione ancheper rafforzare la specificità delcorpo, cioè il fatto “[…] che noiconosciamo il territorio. A diffe-renza delle altre forze di polizianoi conosciamo il territorio, noisiamo quelli che entrano nelle ca-se per gli accertamenti di residen-za, noi siamo quelli che andiamoa bussare per andare a cercare ilproprietario di un cane smarrito,noi siamo quelli che andiamo acercare il figlio della vecchiettaper andare a capire che problemiha la vecchietta. Noi siamo quelli,a differenza delle altre forze dipolizia, che abbiamo la capacitàdi entrare in casa senza portarebrutte notizie, senza destare al-larme”. “[…] Noi siamo il punto diriferimento dei cittadini e i citta-dini questo vogliono da noi. Ma-gari anche facendoci perderetempo a raccontarci di cose chemagari a noi non interessano, pe-rò questo è. La gente si sfoga eracconta tutto a noi. Questo facomodo perché ci torna utile nellaconoscenza del territorio. Sappia-mo chi ha il debito, chi magarinon riesce a pagarlo, chi sta an-dando fuori dalla regola, perònon dobbiamo perdere questo ba-gaglio di esperienza […]”. L’impor-tanza di questa specificità vienesottolineata ricordando il rappor-to con altre forze di polizia, inparticolare con l’Arma dei Carabi-nieri, con cui si condivide la pre-senza nelle piccole realtà. Perqualcuno, “abbiamo un rapportoquotidiano con i Carabinieri e la-voriamo fianco a fianco perchénoi siamo utilizzati come fonte in-formativa”. Altri hanno invecesottolineato, e si tratta di un at-teggiamento generalizzato su tut-to il territorio nazionale, che trop-po spesso è un rapporto a senso

unico, con pretesa di collabora-zione e fornitura di informazioni,senza alcuna contropartita, a sot-tolineare la preminenza di alcunepolizie rispetto ad altre.Un altro suggerimento a questoproposito, relativo alla modificadelle funzioni della polizia muni-cipale, è stato quello di arrivarealla definizione di una competen-za esclusiva nei settori dell’edili-zia, della sanità e del commercioche sono “le attività prioritarieche da sempre svolgiamo con ec-cellenza. Noi dobbiamo poter ave-re competenza, non dico esclusivama quasi, su queste materie per-ché ci rendiamo conto, e i magi-strati stessi e le autorità compe-tenti si rendono conto, che noi legestiamo con eccellenza”.È stata suggerita la soluzione diconcentrare l’attività della poliziamunicipale sulle violazioni chemettono maggiormente in discus-sione la sicurezza stradale, quali icomportamenti di guida correlatiall’assunzione di alcool, l’eccessodi velocità, l’assenza di cintura disicurezza, riducendo l’attivitàconnessa alle soste. Altre soluzio-ni emerse durante la discussionefanno riferimento alla separazio-ne delle competenze sul traffico:“le migliaia di contravvenzioni lefanno gli ausiliari del traffico, conun’uniforme diversa dalla nostrae mi rendo conto che è molto piùfacile per loro e meglio per noi.Così i cittadini si confidano: «Cer-to che quelli che avete assuntonon sono come voi; non parlano,quelli scrivono»”.Nell’ambito della modifica dellanormativa, un’ulteriore funzioneche potrebbe essere ridefinita èquella relativa alle competenze dipolizia giudiziaria. Alcuni hannosostenuto che, in determinati casi,quali ad esempio quelli relativi adepisodi di omicidio passionale, ri-tenuti di semplice soluzione, po-trebbero essere di competenzaanche della stessa polizia munici-pale. Parere analogo viene espres-so per i casi in cui si abbia che fa-re con rei confessi “[…] situazionisenza grandi possibilità di errore”.


La modifica della normativa è sta-ta vista in maniera positiva ancheper la possibilità che può offrireper modificare l’attuale procedurarelativa al contrasto dell’immigra-zione irregolare, anche e soprat-tutto in rapporto alle modalità dicollaborazione con le altre forzedi polizia, che costringono spessola polizia municipale a distaccareper ore proprio personale in atte-sa dell’esecuzione di procedureche devono essere compiute daaltri. A questo proposito, è statosottolineato che “[…] la compe-tenza in materia di stranieri, do-ver procedere all’inserimento didati e fotografie, a controllare im-pronte digitali, ad effettuare per-quisizioni personali, cose di que-sto tipo, secondo me, comincianoad essere un po’ al di fuori diquello che ci dovrebbe esserechiesto dalla cittadinanza. Certoche non possiamo esimerci dall’in-tervenire con l’ubriaco stranieroche sta infastidendo tutti, perchébisogna che lo carichiamo e loportiamo via; sicuramente e pro-cediamo a norma di legge con lesanzioni”.Un punto ritenuto problematicodai partecipanti al focus group,ed a proposito del quale vieneravvisata l’opportunità di un in-tervento significativo, è quello le-gato all’immagine pubblica dell’a-gente di polizia municipale ed al-la necessità di agire per modifica-re lo stereotipo negativo che neha il cittadino: “veniamo bollatiquasi sempre come coloro chefanno le sanzioni più inutili, piùsciocche e più vigliacche, quelleche servono a mantenerci lo sti-pendio”. Al riguardo si fa anchenotare che “noi siamo bollati cosìperché le altre forze di polizianon ci aiutano in questo. Perché,se un carabiniere di quartiere vie-ne avvicinato da un cittadino peruna sosta selvaggia chiama il vi-gile e non la fa lui anche se ha ipoteri per farla? Qualsiasi forzadi polizia ha la competenza perfarlo. Il codice della strada lo pre-scrive”.A questo proposito, è interessan-

te riportare un’esperienza signifi-cativa, segnalata da uno dei par-tecipanti: “Mi trovavo dal giudicedi pace per una signora che ave-va preso una contravvenzione.Questa signora ha fatto una raffi-ca di raccomandate: al giornale,alle associazioni dei consumatori,al consigliere comunale che cono-sce, al giudice di pace come ricor-so, al comandante dei vigili. Hafatto una marea di raccomanda-te, lamentandosi che noi doveva-mo sgridarla perché era la primavolta che trasgrediva. E il vigile èarrogante, altezzoso, si è compor-tato in malo modo. Ho contato seiaggettivi negativi del vigile. Io difronte al giudice ho detto che, evi-dentemente, questa persona edu-ca male i propri figli perché, se difronte al vigile si è lasciata anda-re a queste considerazioni, vuoldire screditare la nostra attività.Noi che siamo giornalmente da-vanti alle scuole e controlliamo ilsettore dei bambini durante la ri-creazione contro pedofili e tossi-codipendenti facciamo un’attivitàper la sua qualità della vita. Spie-gavo alla signora che lei, proba-bilmente, non se lo immaginavaneanche e noi siamo ripagati conquesta lettera che denigra la no-stra attività in maniera incredibi-le. E ho detto: «signora, se quel vi-gile invece che un vigile fosse sta-to un carabiniere che avesse avu-to lo stesso comportamento, lei sisarebbe permessa di fare una let-tera del genere o anche di telefo-nare ai Carabinieri?». Mi ha rispo-sto «Eh no, ma i Carabinieri sonogentili»”.

I RAPPORTI CONL’AMMINISTRAZIONE:SVILUPPARE LACOLLABORAZIONE

Un ulteriore elemento problemati-co, ritenuto bisognoso di una ri-definizione è rappresentato daiproblemi collegati alla dipenden-za della polizia municipale dal-l’amministrazione comunale. Unadipendenza, che - il concetto èdiffuso tra molti comandanti delle

polizie municipali di altre realtàitaliane - è tutta a senso unico e,frequentemente viene ricordatadagli amministratori politici ai lo-ro “sottoposti”. Alcuni comandan-ti hanno parlato di mancanza dirispetto per loro e per la loro pro-fessionalità. A questo proposito,si ritiene utile evidenziare i com-menti più significativi, emersi nelcorso del focus group.“Noi siamo nominati dal Sindaco,in qualsiasi momento, motivando-lo o ad ogni cambio di ammini-strazione, il Sindaco prende unpari livello o anche un livello infe-riore dal settimo in su e lo nomi-na comandante. Questo è il primoaspetto: noi siamo nominati dalSindaco, il Sindaco ci deve daregli indirizzi e le sue disposizioni enel rispetto della legge noi dob-biamo svolgere queste funzioni”.“Però in certe realtà, anche inTrentino, ma anche fuori regione,penso che l’umore dell’ammini-stratore e del segretario comuna-le condizioni molto il servizio ascapito della qualità del serviziostesso. Pertanto occorrerebbe uni-formare comportamenti e indiriz-zi ”. “[…] dobbiamo rapportarcicon più comuni dove ogni sindacoha la sua esigenza […] bisognasapere mediare per dare una ri-sposta soddisfacente a tutti”.L’attenzione dei comandanti è sta-ta posta anche su problematichedi carattere organizzativo. Fraqueste, è stato considerato fon-damentale trovare soluzioni alter-native alla gestione della mole dipratiche amministrative e di atti-vità burocratica che incombe su-gli agenti di polizia municipale.Maggiore è il lavoro burocraticoda svolgere, minore è il tempoche l’agente riesce a stare sullastrada. È stata evidenziata la ne-cessità di risolvere un grave pro-blema, peraltro comune anche al-le altre forze di polizia, ovvero ilfatto che l’applicazione di unanorma non possa essere fatta ve-locemente sul campo, senza do-ver rientrare in ufficio per compi-lare moduli, schede, verbali, noti-fiche, conferme ed affissioni al-


l’albo pretorio, perché questo sot-trae molto tempo al lavoro quoti-diano, e, come detto, riduce lapresenza del personale sulla stra-da, a contatto con i cittadini. Aquesto proposito, è stata suggeri-ta la creazione di un ruolo perpersonale amministrativo nellapolizia municipale, come esistenella Polizia di Stato. Si trattereb-be di personale assunto con i vin-coli e le accortezze impiegate perl’assunzione degli agenti, ma, purse dipendente della polizia muni-cipale, senza qualifiche di poliziae non compreso negli organici de-gli agenti, così da evitare di avereagenti negli uffici. Un’altra solu-zione suggerita è stata quella diaumentare gli organici dei corpi.“Nella legge provinciale nuova sidovrebbe prevedere che non puòesistere il corpo se non ha comeminimo 18-26 agenti. Il progettosicurezza parla di 26 agenti. Ob-bligare, ma non so fino a chepunto si può obbligare i comuniad associarsi”.

Alcuni dei partecipanti hanno sot-tolineato l’opportunità di creareun’ulteriore figura di agente dipolizia locale, da impiegare inquei compiti che non richiedonoun’elevata professionalità. In con-siderazione del fatto che la figuradell’agente di polizia municipaleprevista dal contratto è troppoqualificata per molti dei compitiche gli vengono richiesti, è stataevidenziata la necessità di poterdisporre di una figura meno qua-lificata da impiegare per compitimeno impegnativi. A titolo diesempio, andare a fare un sopral-luogo al cassonetto delle immon-dizie e fotografare il problemarappresentano un compito per cuinon è economico impiegare ma-nodopera qualificata. “Bisogne-rebbe pensare di creare un’altrafigura, una sorta di «categoria dibase»”, “abbiamo ufficiali e sot-toufficiali, manca l’agente di poli-zia municipale e servono perchéper molti impegni dobbiamo uti-lizzare personale che altrimentipotremmo utilizzare per mansionimolto più complesse”.

Un aspetto di particolare impor-tanza, già preso in considerazio-ne, è rappresentato dai rapportifra la polizia locale, ed il suo co-mandante in particolare, e gli am-ministratori politici di riferimento.Dalla discussione con i coman-danti sono emerse quelle chevengono percepite come le richie-ste fatte loro dai Sindaci e le par-ticolari esigenze rappresentate.Anche in quest’occasione, sonoaffiorate le principali difficoltà edivergenze fra tecnici, spessomolto qualificati, e politici, nonsempre al corrente delle disposi-zioni di legge e dei limiti operati-vi dei corpi e spinti soprattutto amantenere, e possibilmente au-mentare, il consenso dei proprielettori. Se “rispettare il program-ma che si pone la giunta comuna-le o un assessore” e “coordinare esapere dare sicurezza ai cittadinie garantire una distribuzione del-le risorse” rappresentano richie-ste corrette che un politico può edeve porre ai propri tecnici, “darepochi problemi” e “non far perde-re voti” sono due richieste chepossono contenere aspetti delica-ti e chiavi di lettura non partico-larmente lineari.

In questo gioco delle parti, e al fi-ne di agevolare un miglior collo-quio, particolare interesse rive-stono le aspettative della poliziamunicipale nei confronti dellapropria amministrazione. Secon-do i comandanti, buoni ammini-stratori sono quelli che si inter-facciano con il servizio, dialoga-no, si interessano anche quandole cose vanno bene, si informanodelle funzioni e delle competenzedegli agenti di polizia municipale.Sono quelli che non intervengonoin maniera eccessiva, non sonopresuntuosi e, prima di prenderedecisioni, si consultano con i re-sponsabili del corpo di poliziamunicipale. Il modo migliore dilavorare come amministratori sa-rebbe quello di indicare l’obietti-vo a cui si vuole giungere e quin-di di lasciare al comandante ilcompito di proporre ed attuare lesoluzioni migliori per conseguir-

lo. Un comandante ricorda che“[…] quando X era sindaco, avevainstaurato un colloquio quotidia-no con il comandante. Tutti i gior-ni costui passava a prendere ilsindaco e, durante il tragitto casa- Comune, discutevano della si-tuazione. Quotidianamente, oogni 2 o 3 giorni, ci deve essereun momento di incontro tra sin-daco e comandante. In questomodo il sindaco può comunicarele proprie istruzioni e il coman-dante sa come gestire le proprierisorse”.

I RAPPORTI CON I CITTADINI:ASPETTATIVE E DESIDERI

Importanti ai fini della ridefinizio-ne del loro ruolo sono le aspetta-tive dei comandanti delle poliziemunicipali nei confronti dei citta-dini. Secondo l’opinione dei co-mandanti, il cittadino ideale èquello che capisce le difficoltàche una polizia municipale deveaffrontare, ne razionalizza i limitied ha un buon senso civico, talealmeno da permettergli di com-portarsi in modo educato e di for-nire un’educazione adeguata aipropri figli. A tal proposito “ci so-no situazioni disagiate perché cisono genitori che non educano. Siincontrano signore anziane cheurlano e che offendono. È difficileper noi gestire una signora di set-tanta anni. […] La nuova genera-zione è priva di educazione e diffi-cile da gestire. È addirittura ne-cessario andare a cercare i ra-gazzi che non vanno a scuola”. Ilcittadino corretto, inoltre, cono-sce la normativa e le relative san-zioni, e capisce che la polizia mu-nicipale applica quello che la nor-mativa prevede, a prescindere dalcolore politico dell’amministrazio-ne locale, e non la accusa di san-zionare i cittadini solo per pagarei propri stipendi.L’ultima domanda, telegrafica econcisa nella forma e nella so-stanza, che chiedeva di sintetiz-zare in pochi secondi la proble-matica ritenuta attualmente prio-ritaria, ha ottenuto risposte altret-


tanto concise e telegrafiche, oltreche univoche. Tutti gli intervenutihanno chiesto di “creare chiarez-za nel nostro lavoro e nelle diver-se funzioni dei vari corpi di poli-zia. Occorre fare semplificazionee distinzione tra le competenze.Se c’è certezza è più facile risolve-re i problemi”.

CONCLUSIONI

L’insieme delle risposte ricavatenel corso del focus group con icomandanti delle polizie munici-pali trentine rappresenta una pre-ziosa conferma a quanto delinea-to nei capitoli precedenti relativa-mente alle problematiche dellepolizie locali.Le polizie locali stanno attraver-sando da tempo una profonda cri-si d’identità, che si può far risalireall’aumento delle loro incomben-ze, derivate dalle sempre maggio-ri richieste dei cittadini in tema disicurezza e di rassicurazione, maancor più dalle richieste degli am-ministratori politici, rafforzati nel-la loro posizione dall’elezione di-retta da parte dei cittadini, e daquelle delle altre forze di polizia,felici di avere interlocutori in po-sizione gregaria cui affidare partedel proprio lavoro. In quest’ulti-mo caso, si tratta quasi sempre dirichieste a senso unico, tendentia rafforzare, nell’ambito della sot-tocultura di polizia, il fatto che lepolizie locali siano di serie B ri-spetto alle altre. Questa situazione è complicatadall’esistenza, già ricordata, di al-meno due concezioni del proprioessere all’interno di questi corpi:chi si ritiene polizia a tutti gli ef-fetti, con tutto ciò che questocomporta, e chi preferisce sottoli-neare la propria appartenenza al-l’amministrazione comunale. Co-me visto, si tratta di una proble-matica comune ad altre realtà na-zionali, in cui convivono corpi dipolizia a competenza e dipenden-za nazionale ed altri a competen-za e dipendenza locale. A questoproposito, si può evidenziare chetalune specificità professionali,

per le quali, legittimamente, vie-ne rivendicata una priorità da par-te delle polizie locali, rientranoperfettamente fra le competenzedell’ente locale, e solo la leggenon ha ancora provveduto ad as-segnarle in maniera univoca edesclusiva, consentendo ancora si-tuazioni d’intromissione e sovrap-posizione.Questo quadro è ulteriormenteaggravato dall’estrema eteroge-neità che si riscontra per quantoriguarda l’organizzazione dei cor-pi, la formazione, l’equipaggia-mento e l’armamento, lo spirito ela motivazione del personale e lacapacità di risposta. Rispetto allepotenzialità di un corpo di poli-zia, esistono realtà che nulla han-no da invidiare a Polizia di Stato eCarabinieri, ed altre in cui nonesistono i minimi presupposti perun confronto. Tutto ciò, natural-mente, in una situazione in cuinon è detto che questi presuppo-sti debbano esistere. Anche le attività di prossimità coni cittadini sono considerate damolti agenti di polizia locale allabase del loro essere e del lorooperare. Spesso, infatti, le attivitàmesse in atto in questo campo daparte delle forze di polizia nazio-nali vengono vissute come intru-sioni e copiature. Di contro, inve-ce, alcuni percepiscono queste at-tività come secondarie e smi-nuenti rispetto a quelle che unacerta cultura di polizia consideradi “serie A”: inchieste di poliziagiudiziaria, interventi antidrogaeccetera.D’altra parte anche la magistratu-ra, in molti casi, sembra ricono-scere alle polizie locali un buon li-vello di preparazione, assegnan-do alle loro sezioni di polizia giu-diziaria indagini di cui, in altrerealtà, sarebbero state incaricatele forze di polizia nazionali.Anche la percezione degli agentidi polizia locale da parte dei citta-dini non è particolarmente omo-genea, e, nel suo complesso, par-ticolarmente positiva. Le vecchiefigure dell’iconografia popolare -“vigile”, “ghisa”, “cantunè”, “piz-

zardone”, “cana”, “guardia” chedir si voglia - sono state sostituiteda agenti di polizia municipale,percepiti come meri esecutori del-le volontà impositive e antiliberalidei rispettivi sindaci ed assessori.D’altra parte, bisogna riconoscereche, a tutti i livelli, il lavoro degliagenti è sempre più difficile e fru-strante, compresso fra strumentioperativi insufficienti già a partiredalla formazione, norme com-plesse e contraddittorie, incertez-za del diritto, richieste incalzantie quotidianità stressante.È fuor di dubbio che sia necessa-rio un intervento legislativo chia-rificatore, che certo contribuirà aportare - in base alla diversa dina-micità dei “governatori”, alla cul-tura, alle tradizioni ed alle dispo-nibilità finanziarie - alla struttura-zione di polizie locali diverse, ol-tre che, inevitabilmente, di diver-se polizie locali. Infatti, esiste ilrischio dello strutturarsi di un si-stema di polizie locali a pelle dileopardo che, d’altra parte, siadeguerà alla già esistente diver-sa strutturazione nelle varie real-tà regionali dei differenti servizidipendenti da questi enti. In ognicaso, comunque, il diritto genera-le alla sicurezza - quello che ifrancesi definiscono “il diritto re-pubblicano alla sicurezza” - saràgarantito uniformemente su tuttoil territorio nazionale dalla Poliziadi Stato e dall’Arma dei Carabinie-ri.Un chiarimento di questi aspettipotrà, senza dubbio, migliorare lasituazione del personale delle po-lizie locali, dei loro cittadini di ri-ferimento e degli amministratoripolitici, chiamati tutti, talora con-trovoglia, a collaborare fra loro eda conoscere e rispettare le recipro-che autonomie e prerogative.Una migliore informazione e co-noscenza, una maggior formazio-ne ed un incremento delle formedi collaborazione potranno contri-buire a non disperdere quel patri-monio, ascrivibile a tutte le comu-nità locali, costruito nel tempo erappresentato dalle polizie muni-cipali.


• La polizia locale si suddivide in polizia municipale e polizia provincia-le a seconda che dipenda da un Comune o da una Provincia. Si trattadi una forza di polizia strettamente legata all’amministrazione, datoche può agire solo all’interno del territorio e delle competenze dell’en-te locale di riferimento. Tuttavia, non esiste una chiara definizione dipolizia locale che ne identifichi univocamente ruolo e funzioni. Que-sto crea dei problemi agli operatori sia nello svolgimento delle loroattività quotidiane sia nei rapporti con i cittadini e gli amministratorilocali.

• In Italia, la polizia locale è regolata dalla Legge quadro del 1986. Inbase a questa legge, i Comuni e le Province possono svolgere le fun-zioni di polizia locale ed emanare regolamenti secondo le loro compe-tenze. Nel 2001, la modifica del titolo V della Costituzione italiana haassegnato alle Regioni ed alle Province autonome di Trento e di Bolza-no la competenza esclusiva in materia di polizia locale. Il dibattitosulla polizia locale si inserisce in un dibattito più ampio che riguardala gestione delle politiche della sicurezza urbana e che coinvolge an-che le forze di polizia nazionali. Infatti, la percezione che i cittadinihanno dell’operato delle autorità e delle istituzioni (enti locali e forzedell’ordine) contribuisce a sviluppare i sentimenti di sicurezza/insicu-rezza. I cittadini vogliono sentirsi protetti da parte delle forze dell’or-dine e parte integrante della comunità in cui vivono. In questo conte-sto è importante il ruolo di un ente decentrato nel promuovere strate-gie mirate alla sicurezza dell’ambiente sociale. In questo modo è pos-sibile coinvolgere l’intera comunità locale in iniziative tendenti a re-sponsabilizzare gli autori dei reati, sostenere le vittime e promuovereopportunità di riparazione.

• La questione non riguarda solo l’Italia. A carattere sovranazionale, or-ganismi quali il Consiglio d’Europa e l’Unione europea, si sono occu-pati e si occupano di queste problematiche. Infatti, la gestione dellasicurezza e delle forze dell’ordine rientrano nel concetto più generaledi “libertà, sicurezza e giustizia”, pilastro dell’Unione europea.

• Inoltre, i singoli stati, non solo europei, hanno affrontato questi pro-blemi durante il processo di costruzione del proprio sistema demo-cratico. Le risposte date dagli stati sono state diverse. Infatti, da unlato esistono situazioni, simili all’Italia, in cui coesistono due corpi dipolizia nazionale a competenza generale e corpi di polizia locale, co-me nel caso della Francia e della Spagna. Dall’altro, in alcuni paesinon è presente una polizia nazionale ma polizie di contea, di regione,di land o di cantone e, solo in alcuni casi, polizie municipali. Questa èla situazione nel Regno Unito, in Germania, in Olanda ed in Svizzera.In Belgio, invece, una sola polizia opera sia sul piano nazionale sia sulpiano locale. I corpi di polizia locale, con una posizione preminenteper quelli a dipendenza municipale, sono presenti in quasi tutti glistati.

• Tuttavia, statali, regionali o municipali che siano, le polizie dei paesioccidentali affrontano in maniera simile problemi simili da un quartodi secolo. Lo sviluppo del concetto di polizia di prossimità, che vuolele forze dell’ordine più vicine ai cittadini ed al territorio, ha richiestouna trasformazione delle proprie strutture organizzative e del mododi funzionare dell’istituzione-polizia. Infatti l’impianto e i valori dellaprossimità richiedono di superare il concetto che l’attività di polizia sibasi unicamente sulla tutela dell’ordine per sconfiggere la delinquen-za.


RIEPILOGANDO

• Il dibattito a livello nazionale ed internazionale coinvolge anche laProvincia autonoma di Trento, con la propria polizia locale che è di ti-po municipale. Per questo motivo si è voluto indagare la situazioneattuale della polizia locale nel Trentino. È stato pertanto organizzatoun focus group con un gruppo di comandanti delle polizie municipalidella provincia di Trento (comuni di Arco, Borgo Valsugana - capofila,Cavalese - capofila, Cles, Lavis - capofila, Pergine Valsugana - capofila,Riva del Garda - capofila e Trento). L’obiettivo è stato indagare qualefosse la percezione dei comandanti in merito al ruolo e alle funzionidella polizia locale, alla luce della riforma costituzionale e del dibatti-to internazionale.

• Durante il focus group è emerso che:

- per quanto riguarda la riforma del titolo V della Costituzione, no-nostante non sia un grande cambiamento per la realtà trentina, leconseguenze sono positive in quanto la competenza in materia dipolizia locale diventa esclusiva per la Provincia. Tuttavia manca unalegge-quadro nazionale per orientare gli enti in materia;

- i principali bisogni e le più significative preoccupazioni della co-munità riguardano la sicurezza personale e stradale, la risoluzionedei contenziosi tra i cittadini e l’insegnamento della sicurezza aibambini;

- le attività della polizia municipale sono molteplici e complesse. Tut-tavia la polizia municipale ha funzioni di eccellenza nell’edilizia, nelcommercio, nell’igiene e nella sanità. Inoltre, essendo presente sulterritorio può essere il punto di riferimento per la cittadinanza;

- è fondamentale agire per migliorare l’immagine pubblica della poli-zia municipale e modificare lo stereotipo negativo che ne ha il citta-dino;

- per quanto riguarda i rapporti con gli amministratori locali, secondoi comandanti, buoni amministratori sono quelli che si interfaccianocon il servizio, dialogano, si interessano anche quando le cose van-no bene, si informano delle funzioni e delle competenze degli agen-ti di polizia municipale;

- molte sono le problematiche di carattere organizzativo. Fra queste,è stato considerato fondamentale trovare soluzioni alternative allagestione della mole di pratiche amministrative e di attività burocra-tica che incombe sugli agenti di polizia municipale. Maggiore è il la-voro burocratico da svolgere, minore è il tempo che l’agente riescea stare sulla strada.


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Quinto rapporto sulla sicurezza nel Trentino 2003 · 2016-03-07 · Le vittime dei reati in...

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