PARTE 1 LA GENESI DEL SISTEMA DELLE TUTELE NEI CONFRONTI DELLA P.A.

CAPITOLO 1: LA FORMAZIONE DEL SISTEMA Nel 1861, con lUnit dItalia, il Parlamento unific la legislazione amministrativa, per dare magiore tutela ai cittadini nei confronti della PA. Prima dellUnit dItalia (1861) la tutela dei cittadini era affidata al CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO (sul modello del sistema francese), non essendo ancora concepibile che lamministrazione potesse essere portata davanti ad un giudice da un singolo cittadino. I tribunali del contenzioso amministrativo erano organi collegiali con natura amministrativa, con prerogative di minima indipendenza perch sotto la diretta direzione dellesecutivo. Tuttavia in Europa gi la Costituzione Belga del 1831 aveva proposto un modello alternativo: le controversie con lamministrazione erano devolute al giudice ordinario. Sulla base di un nuovo modello che prendeva il nome di costituzionalismo liberale, si chiedeva labolizione del contenzioso e laffermazione di una giurisdizione unica. Successivamente alla terza guerra di indipendenza contro lImpero austro-ungarico, fu promulgata la L. 2248/1865 di UNIFICAZIONE AMMINISTRATIVA. Allegato D: disciplinava il Consiglio di Stato Allegato E: si occupava del contenzioso amministrativo: Art.1: abolizione amministrativo dei tribunali ordinari del contenzioso

Art.2: tutte le cause per le contravvenzioni e tutte le materie nelle quali si facesse questione di un diritto civile e politico, erano deferite al giudice ordinario Nellespressione diritto civile e politico erano ricompresi tutti i diritti soggetti vantati dai cittadini nei confronti della PA

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Art.4: il giudice non poteva annullare i provvedimenti amministrativi, ma eventualmente solo disapplicarli. Vi era inoltre lobbligo per lamministrazione di conformarsi alla decisione giurisdizionale (ma allinizio non vi era comunque alcuna sanzione in caso di inosservanza).

Tuttavia tale riforma si riferiva solo a diritti soggettivi: fuori dallambito di applicazione della giurisdizione, erano rimaste dunque molto controversie. Inoltre con labolizione dei tribunali del contenzioso amministrativo, tali controversie erano risolte solo con ricorsi amministrativi o con ricorso straordinario al re.

Tale riforma si rivel per insufficiente: Il giudice orinario non era preparato a risolvere controversie amministrative, e per questo motivo il consiglio di Stato restrinse lambito giurisdizionale del giudice ordinario qualora la controversia riguardasse i poteri discrezionali della PA, circa i quali non vi erano diritti soggettivi ma solo interessi legittimi, ed era esclusa la competenza del giudice ordinario (interpretazione per errata!) La tutela dei cittadini era limitata al caso in cui la PA agiva in violazione di leggi civili e politiche, ma non amministrative. Si riteneva infatti che se la legge amministrativa aveva dato dei poteri alla PA, necessariamente era esclusa lattribuzione dei medesimi diritti ai cittadini. Se questi non potevano vantare diritti, di conseguenza non potevano ottenere tutela giurisdizionale. Si fece cos largo la prospettiva di una riforma. Nel 1876 cadde il Governo di destra e subentr la sinistra di Crispi. La L.5992/1889 modific il Consiglio di Stato, istituendo la IV sezione per la giustizia amministrativa. A tale sezione si poteva far ricorso per impugnare atti o provvedimenti per far valere dei vizi di legittimit (incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere), a tutela di interessi individuali diversi dai diritti soggettivi.

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Vi era inoltre lobbligo per lamministrazione di conformarsi al giudicato del giudice ordinario. Si passa dunque da un sistema monistico (un solo giudice) ad uno dualistico. Ci non port tuttavia alla pienezza della tutela, perch i mezzi di tutela non erano cumulabili. Se si trattava di un diritto soggettivo, si effettuava unazione di accertamento e condanna al pagamento di una somma di denaro, se invece era un interesse legittimo si procedeva allazione di annullamento. Nel 1907 si istitu con legge la V sezione del Consiglio di Stato, con funzioni giurisdizionali (per ricorsi estesi al merito) e si riconobbe formalmente il carattere giurisdizionale della IV sezione. Fu consacrata la distinzione tra giustizia ordinaria ed amministrativa, in base alle situazioni soggettive tutelate (ma ancora non vi era la doppia tutela). Si rimedi alla situazione solo nel 1924: Il giudice amministrativo poteva conoscere in via incidentale le posizioni di diritto soggettivo (tranne che sullo stato e sulla capacit) per evitare la sospensione e il rinvio del giudizio al giudice ordinario Il giudice amministrativo poteva conoscere in certi casi diritti soggettivi in via principale (giurisdizione esclusiva). di

Il criterio di riparto si attuava tramite distinzione per materia.

CAPITOLO 2 LEVOLUZIONE DEL SISTEMA

Con D.L. del 1948 venne istituita la VI sezione e poco dopo, con lentrata in vigore della Costituzione:- Fu affermato il sistema dualistico

- Venne affermato il divieto di istituzione dei giudici speciali- Si richiese listituzione dei TAR (attuata poi negli anni 70)

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Art.24: fu riconosciuta a tutti la possibilit di agire in giudizio per la tutela dei propri interessi legittimi e dei diritti soggettivi. Diritto alla difesa in ogni stato e grado del giudizio. La tutela giurisdizionale non pu essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti (art.113). L.1034/1971. Istituisce i TAR: Organi di giustizia amministrativa di primo grado con circoscrizione regionale. Composti da 1 Presidente e da almeno 5 magistrati amministrativi regionali. Dove si potuto, si sono ripetute alla lettera le formule sul Consiglio di Stato.

PARTE 2 I GIUDICI E LA LORO ORGANIZZAZIONE

CAPITOLO 1 IL GIUDICE AMMINISTRATIVO

A) Il Consiglio di Stato

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organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nellamministrazione (art.100 Cost). Sempre nella Costituzione sancita la sua assoluta indipendenza governo, pur essendo il Consiglio di Stato un suo organo ausiliario. Inizialmente formato da 3 sezioni, ha visto laggiunta di una quarta nel 1997. Ogni sezione composta da 2 Presidenti e da almeno 9 consiglieri. Le funzioni giurisdizionali sono assegnate a 3 sezioni, la composizione della quali rispecchia quella delle sezioni consultive, con lunica differenza che qui i consiglieri non devono essere inferiori a 12. organo complesso, composto da organi permanenti (il presidente, le sezioni) e da organi temporanei o straordinari (le commissioni speciali). Il presidente nominato con decreto dal Capo dello Stato, su proposta del Presidente del Consiglio, previa delibera del Consiglio dei Ministri, sul parere formulato dal Consiglio di Presidenza del Consiglio di Stato, fra i magistrati amministrativi che abbiano esercitato, per almeno 5 anni, funzioni direttive. I compiti sono di natura istituzionale ed amministrativa. Per quanto riguarda la prima, ha il potere di convocare e presiedere le riunioni dellAdunanza Plenaria, dellAdunanza Generale e di quelle Sezioni in cui il presidente ritiene opportuno intervenire. Sul piano amministrativo il presidente adotta tutti i provvedimenti relativi ai magistrati e ai funzionari delle segreterie, e ha specifico potere di proposta in tali materie al Presidente del Consiglio dei Ministri e, tramite questultimo, al Capo dello Stato. Esercita inoltre il potere di vigilanza su tutti gli uffici del Consiglio di Stato e sui magistrati, ed titolare dellazione disciplinare.

LAdunanza Generale del Consiglio di Stato organo collegiale con funzioni solo consultive, composta dal presidente del Consiglio di Stato e da tutti i consiglieri in servizio. Da pareri su progetti di legge, T.U., regolamenti e per le questioni di rilevanza generale. Ogni singola Sezione pu chiedere lintervento dellAdunanza quando il punto di diritto oggetto del parere possa essere causa di contrasti giurisprudenziali.

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LAdunanza Plenaria ha invece funzioni esclusivamente giurisdizionali ed composta dal presidente del Consiglio di Stato e da 12 consiglieri scelti dal Consiglio di presidenza. Funzioni principali: possibilit di essere pronunciarsi su un punto di diritto che possa dar luogo a contrasti giurisprudenziali, o di risolvere questioni di particolare importanza. Entrambe tramite ordinanza.

b) I Tribunali amministrativi regionali e la loro composizione Nel 1970 stata data attuazione allart.125 comma 2 Cost, dove si afferma che nella regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado secondo lordinamento stabilito da legge della Repubblica. In ogni capoluogo stato istituito un tribunale amministrativo regionale articolato in ununica sezione, il cui funzionamento disciplinato dal regolamento di esecuzione. Ogni TAR formato dal presidente referendari e secondi referendari. e dai consiglieri, primi

Il Presidente dirige i lavori della prima sezione, qualora il tribunale si articoli in pi sezioni, predispone il calendario delle udienze e la ripartizione delle cause.

c) I magistrati amministrativi e la loro

organizzazione

Sono previste modalit di reclutamento distinte tra i giudici dei TAR e quelli del Consiglio di Stato. Nel primo caso, laccesso alla qualifica di referendario (primo livello di carriera) subordinato ad un concorso pubblico per titoli ed esami, per soggetti titolari di determinati requisiti. Dopo 4 anni di anzianit si pu conseguire la nomina a primo referendario. Per la nomina e Consigliere di ricoperti in base a tale criteri: Stato i posti vacanti vengono

Per met sono riservati a consiglieri dei TAR con 4 anni di servizio che ne facciano domanda nominati dal Governo avvocati abilitati alle anzianit, oppure tra ministeri, degli organi tra professori di materie giuridiche, magistrature superiori con 15 anni di dirigenti generali e equiparati dei costituzionali o di altre PA

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Garanzia dellinamovibilit assegnate). Lautogoverno dei giudici di Presidenza, composto da di diritto (Presidente del elettivi scelti da collegi

(mantenimento

sede

e

funzioni

amministrativi affidato al Consiglio 11 magistrati amministrativi di cui uno Consiglio di Stato) e 10 rappresentanti elettivi dei magistrati TAR.

Competenze: adozione di tutti i provvedimenti in materia di assunzione, assegnazioni di sede e di funzioni, promozioni, conferimenti di uffici e direttivi ed ogni altro profilo connesso allo status giuridico dei magistrati.

CAPITOLO 2 GLI ALTRI GIUDICI DELLE CONTROVERSIE CON LAMMINISTRAZIONE

a) Il giudice ordinario: cenni questi incontra 2 limiti: da un lato spettano a tale giudice le controversie aventi ad oggetto la tutela di diritti soggettivi (limite esterno); dallaltro a tale giudice non consentita lemanazione di sentenze costitutive nei confronti di atti amministrativi (limite interno). Conseguente al divieto di annullamento, il giudice ordinario ha potere di disapplicazione, con sindacato su ogni tipo di vizio, anche leccesso di potere. Lo stesso legislatore nel tempo ha delineato ipotesi in cui i limiti non trovano applicazione (in questi casi il giudice ordinario ha piena giurisdizione) e ha potere di annullare, sospendere o riformare latto amministrativo. Per lesecuzione del giudice ordinario pu esperirsi il giudizio dottemperanza; per lesecuzione forzata invece si seguono le regole del c.p.c.

b) Gli altri giudici speciali Il giudice contabile:

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si tratta della Corte dei Conti, che ha funzione giurisdizionale nelle materie di contabilit pubblica e nelle altre specificate dalla legge (art.103 Cost.). Rientrano nella giurisdizione contabile i giudizi di responsabilit amministrativa e contabile dei pubblici funzionari, il contenzioso pensionistico, i giudizi di conto, i giudizi a istanza di parte in materia contabile. Ha giurisdizione piena, non sottoposta ad alcun limite circa laccertamento di atti, fatti e comportamenti; esercita un sindacato esclusivo (sia per diritti soggettivi che interessi legittimi) e sindacatorio (pu estendere il processo anche ad altri soggetti non chiamati a parteciparvi). organizzata in sezioni regionali (a seguito del decentramento della giurisdizione contabile) e presso ognuna opera un procuratore regionale con funzione di p.m., mentre a livello centrale tale funzione svolta dal procuratore generale. Funzioni: controllo, in sede giurisdizionale, dei conti periodicamente resi da coloro che gestiscono denaro o beni pubblici, per verificare che i movimenti in entrata ed uscita siano conformi alla legge ed alle regole contabili, accertando il credito dell'erario per gli eventuali ammanchi. La corte dei conti ha inoltre il potere di accertare, sempre in sede giurisdizionale, i danni cagionati allo stato o altro ente pubblico dai suoi agenti e condannare i responsabili al risarcimento. Funzione tipica delle corti dei conti anche la verifica del bilancio consuntivo dello stato o di altri enti pubblici, allo scopo di accertare il rispetto delle regole contabili e l'attendibilit del bilancio stesso, trasmettendo in esito a tale controllo una relazione al parlamento. La corte dei conti pu, inoltre, avere funzioni amministrative di controllo, di tipo preventivo o successivo. Il controllo preventivo si esercita sui singoli atti che danno luogo a spese o entrate, impedendone l'efficacia in caso di illegittimit. Il controllo successivo tende, invece, ad essere incentrato, pi che sui singoli atti, sulla complessiva attivit dell'organo controllato e si traduce in relazioni al parlamento, al governo o allo stesso organo controllato. Questo tipo di controllo tende ora ad essere esteso dalla sola legalit all'efficienza o, addirittura, all'efficacia dell'attivit amministrativa. Quanto ai soggetti controllati, oltre alle amministrazioni pubbliche la competenza della corte dei conti pu estendersi alle

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imprese pubbliche e ad altri enti, anche di diritto privato, che utilizzano fondi pubblici.

Il giudice tributario Ha la funzione di risolvere le controversie tra cittadini e amministrazione finanziaria o altri enti impositori; tale scelta si spiega con lesigenza di non aumentare il carico di lavoro dei giudici ordinari e amministrativi. Il sistema attuale si articola in Commissioni provinciali (organi di primo grado) e Commissioni regionali (organi di secondo grado). tributarie tributarie

Ogni Commissione si articola in Sezioni, ognuna delle quali composta da un presidente, un vice presidente e da almeno 4 giudici tributari. Il procedimento giurisdizionale regolato dal c.p.c. Dal 1992 pu sospendere lesecuzione del provvedimento impugnato. In caso lamministrazione non Commissioni tributarie passate giudizio di ottemperanza. si in adegui alla sentenza delle giudicato, esperibile il

Il giudice delle acque pubbliche Il Tribunale delle Acque Pubbliche sorse come magistratura specializzata nella materia delle acque pubbliche, con il decreto legislativo luogotenenziale 20 novembre 1916 n. 1664, al cui art. 34, venne stabilita una competenza eterogenea relativa a controversie sulla demanialit delle acque, ai limiti dei loro corsi, alvei e sponde, alle derivazioni ed utilizzazioni di acque pubbliche, ai ricorsi avverso i provvedimenti definitivi adottati dall'amministrazione in materia di acque pubbliche, e simili. Venne previsto un doppio binario tra diritti soggettivi e interessi legittimi: per i primi al fine di assicurare un doppio grado di giurisdizione alle controversie che prima del 1916 erano attribuite ai tribunali ordinari, vennero istituiti otto tribunali regionali ; per i secondi giudicava in un unico grado il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, che effettuava altres l'appello delle decisioni dei Tribunali regionali. Nel 1933 il TU defin i Tribunali regionali quali Sezioni della Corte di appello, di tipo specializzato, costituite da magistrati della Corte di appello, a cui sono aggregati tre funzionari del Genio civile.

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Nel 2002 la Corte costituzionale con la sentenza n. 305/2002 ha ritenuto incostituzionali gli articoli 139 e 143, comma 3 del T.U. acque in quanto non prevedono la nomina di uno o pi supplenti, nell'ipotesi di astensione di uno dei componenti titolari, e con la sentenza n. 353/2002 la Corte ha dichiarato l'illegittimit costituzionale della composizione dei tribunali regionali relativamente alla partecipazione al collegio giudicante di uno dei tre tecnici, gi funzionari del genio civile. La competenza dei Tribunali regionali delle Acque Pubbliche in materia di diritti soggettivi sussiste anche per le controversie relative alle acque pubbliche sotterranee e per quelle concernenti la ricerca, l'estrazione e l'utilizzazione delle acque sotterranee nei comprensori soggetti a tutela, sempre che le controversie interessino la pubblica amministrazione. Ai sensi dell'art. 142 T.U. acque, delle controversie intorno alla demanialit delle acque, circa i limiti dei corsi o bacini loro alvei e sponde; controversie aventi ad oggetto qualunque diritto relativo alle derivazioni e utilizzazioni di acqua pubblica; controversie riguardanti la occupazione totale o parziale, permanente o temporanea di fondi e le conseguenti indennit; controversie per risarcimenti di danni dipendenti da qualunque opera eseguita dalla pubblica amministrazione. Il tribunale composto da: un magistrato ordinario di qualifica corrispondente a Procuratore generale, che lo presiede, un presidente aggiunto scelto tra i Presidenti di Sezione della stessa Corte, che sostituisce il presidente in caso di suo impedimento; quattro consiglieri di Cassazione; quattro Consiglieri di Stato; tre esperti, iscritti nell'albo degli ingegneri. I Tribunali Regionali delle Acque Pubbliche sono in numero di otto ed hanno sede presso le Corti dAppello di Torino, Milano, Venezia, Firenze, Roma, Napoli, Palermo e Cagliari. Sulle loro decisioni decide in Superiore delle Acque Pubbliche. grado di appello il Tribunale

I giudici parlamentari Retti dal principio dellautodichia (per garantire lautonomia ed indipendenza degli organi costituzionali, per quanto riguarda lattivit interna da essi svolta) e dalla regola della non sindacabilit, da parte della giurisdizione ordinaria o amministrativa, degli atti emanati da tali organi. Il nuovo regolamento prevede 2 organi interni: il Consiglio di giurisdizione (competente delle controversie di primo grado) e la

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Sezione giurisdizionale lappello).

dellUfficio

di

Presidenza

(per

Gli organi sono composti da deputati nominati dal presidente della Camera e il procedimento simile a quello previsto per il giudizio amministrativo. Organi simili sono previsti presso il Senato della Repubblica. stata esclusa la ricorribilit in Cassazione contro le sentenze dei giudici parlamentari ex art.111 Cost, poich trattandosi di giurisdizione domestica, sarebbe assente la terziet del giudice, e non potrebbero tali organi essere considerati giudici speciali, se non in senso formalistico.

c) Larbitrato Dal 2000 utilizzabile anche nel settore della giustizia amministrativa. Infatti le controversie concernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo possono essere risolte mediante arbitrato rituale di diritto. Problemi: giudice competente a dirimere le controversie aventi ad oggetto limpugnazione del lodo arbitrale. Dovrebbe essere competenza della Corte dAppello, ma cos si rischierebbedi derogare in tema di riparto delle giurisdizioni. Daltra parte permangono incertezze sul tipo di situazioni soggettive cui pu essere applicato larbitrato (es. risarcimento del danno). Per questo auspicabile un intervento del legislatore.

CAPITOLO 3 LAMBITO DELLA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO

Con la riforma si era criterio di riparto.

presentato

il

problema

di

fissare

il

Si deve considerare il petitum (che si fonda sulla pronuncia richiesta, possibile il doppio grado di tutela) o la causa petendi (che si fonda sulla natura della posizione giuridica lesa, senza doppia tutela)?

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Dal 1930 venne adottato il criterio della causa petendi, ma furono comunque necessari ulteriori criteri per individuare il riparto: Teoria della legittimi: degradazione dei diritti soggettivi in interessi

I diritti soggettivi, se colpiti da un potere amministrativo, degradano in interessi legittimi, sotto la giurisdizione del giudice amministrativo. Ma come pu un diritto soggettivo, se limitato o estinto, trasformarsi in interesse? E quando si comunque in presenza di poteri amministrativi, ma il diritto soggettivo non degradabile (es. perch protetto in Cost.)? Teoria basata sulla carenza di potere distinzione tra cattivo uso del potere e

Cattivo uso del potere: Si tratta di interesse legittimo, di competenza del giudice amministrativo. Esistendo una norma di legge che da alla PA il potere di emanare un atto, ci sar solo un interesse affinch tale atto sia emanato in modo corretto. Carenza del potere: Si tratta di diritto soggettivo, tutelato dal giudice ordinario. Non c una norma che da alla PA il potere di emanare latto. Non si tratta solo di carenza in astratto (es. perch non vi la norma), ma anche in concreto (es. per forma, procedimento, termine perentorio, presupposti). Teoria che si fonda sulla distinzione tra norme di azione e norme di relazione Le norme di azione regolano lesercizio dei poteri della PA, e si riferiscono allinteresse legittimo. Quelle di relazione regolano invece i rapporti tra i cittadini e la PA (e attengono dunque ai diritti soggettivi). Ma dopo aver chiarito a che tipo di norme appartengono diritto soggettivi e interessi legittimi, come si stabilisce quando una norma di azione, e quando invece di relazione? Teoria si vincolata basa sulla differenza tra attivit discrezionale e

La prima, comprendente interessi legittimi di cognizione del giudice amministrativo, la seconda diritti soggettivi da tutelarsi tramite giudice ordinario.

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Situazioni giuridiche soggettive: La differenza tra diritto soggettivo ed interesse legittimo consacrata dagli artt. 24, 110, 113 Cost., dallAll.E L.2248/1865 e dal T.U. del Consiglio di Stato. Vari orientamenti circa la definizione di interesse legittimo: 1.Situazione giuridica soggettiva utilizzabile a fini di tutela nei confronti dellesercizio delle potest della PA. La potest della PA pu portare a 2 effetti, limitativi o ampliativi. Gli interessi legittimi possono essere sacrificati, invece se ci sono diritti soggettivi questi non possono essere potest della PA. 2.Pu essere oppositivo (la potest della PA sacrificativa) o pretensivo (la potest ampliativa). In questo caso una situazione giuridica soggettiva attiva che fronteggia unaltra situazione soggettiva attiva costituita dalla potest amministrativa 3.Come pretesa alla legittimit del provvedimento amministrativo. Linteresse una situazione soggettiva di vantaggio riconosciuta al privato avente carattere strumentale(perch comporta leventuale ed indiretta tutela dellinteresse finale) 4.La legittimit dellazione amministrativa rappresenta il limite della protezione che lordinamento giuridico riconosce allinteresse legittimo (ma il limite alla protezione non pu trasformarsi nelloggetto della protezione.) 5.Posizione di vantaggio data ad un soggetto dellordinamento in ordine ad un interesse ad un bene della vita oggetto di potere amministrativo. La differenza tra diritti soggettivi ed interessi legittimi starebbe solo nel grado della tutela. 6.Interesse consistente nella possibilit di conservare o di acquisire un bene della vita. Il bene della vita diverso dallinteresse finale, infatti una semplice chance.

Interesse legittimo e risarcibilit del danno

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Cassazione sent.500/1999: pronuncia in sede di regolamento di giurisdizione. La Corte recepisce lorientamento della dottrina circa lart.2043 c.c. E data una diversa lettura di danno ingiusto, ora pregiudizio non giustificato recato ad un interesse giuridicamente rilevante (indipendentemente da quale). il giudice che dovr selezionare gli interessi rilevanti comparando linteresse del danneggiato e quello perseguito con la condotta lesiva. Quindi occorre in questo caso valutare lesistenza di unazione illegittima e colpevole della PA dalla quale derivi la lesione dellinteresse al bene della vita al quale linteresse legittimo preordinato. Se si tratta di interessi oppositivi: rileva arrecato alla precedente situazione di vantaggio il pregiudizio

Se si tratta di interessi pretensivi: richiesto un giudizio prognostico per verificare il probabile esito favorevole dellistanza. Sotto la fattispecie dellart.2043 sono soggettivi che gli interessi legittimi. inclusi sia i diritti

L.205/2000: Il TAR conosce anche le questioni relative al risarcimento del danno. Tuttavia questo in conflitto con la Cost. per la sovrapposizione degli interventi (giudice amministrativo e giudice ordinario), per la dispersione delle conoscenze, per il rischio di contrasti giurisprudenziali. La Corte Cost. dichiara lincostituzionalit dellart.7 della L.205/2000 perch non si tratta di una nuova materia affidata alla giurisdizione del giudice amministrativo, ma di uno strumento di tutela ulteriore. Il risarcimento non unautonoma materia, ma unulteriore forma di protezione per il privato.

CAPITOLO 4

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LE FORME DELLA GIURISDIZIONE

Giurisdizione : Di legittimit Esclusiva Di merito

Di legittimit - limitata quanto ai poteri di cognizione, allaccertamento dei soli 3 vizi di incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge. Non si mirava a verificare la lesione della situazione giuridica soggettiva, ma oggetto dellaccertamento era latto amministrativo e la sua eventuale illegittimit. Lo scopo lannullamento dellatto (la situazione giuridica tutelata solo in via indiretta). La cognizione non poteva estendersi n alle opportunit della PA, n su quelle tecniche. valutazioni di

Era precluso inoltre il giudizio sul fatto: si doveva s accertare lesistenza di questo, ma poi il giudice non poteva sindacare su questultimo. Le valutazioni riconducibili alla sfera della discrezionalit amministrativa erano insindacabili.

-E limitata quanto ai poteri istruttori: Inizialmente vi era un limitatissimo numero di mezzi di prova (solo le prove documentali) poi ampliati (dal 2000 anche la consulenza tecnica), ma in ogni caso rimangono esclusi la prova per i testimoni, il giuramento e la confessione. -Limitata quanto al potere di decisione: anche se in contrasto con la normativa comunitaria, che pretende la pienezza della tutela, il giudice amministrativo pu solo annullare latto illegittimo, ma non riformarlo o sostituirlo (come invece accade nella giurisdizione di merito). Non pu inoltre pronunciare sentenze dichiarative o di condanna (come

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invece accade nella giurisdizione esclusiva), anche se ci stato in parte superato nel 2000 con la possibilit da parte del giudice amministrativo di risarcire i danni da lesione di interessi legittimi.

Di merito Storicamente si tratta della prima forma di giustizia amministrativa. Con la legge abolitiva del contenzioso amministrativo, alcune funzioni a questo appartenenti erano state salvate e affidate alla giurisdizione propria del Consiglio di Stato (qui vera e propria giurisdizione di merito), a differenza della giurisdizione ritenuta del Sovrano dove il Consiglio di Stato partecipava solo come organo consultivo (giurisdizione solo di legittimit). Caratteri -Eccezionale: Ammessa in deroga al principio del solo sindacato di legittimit -Tassativa: Attuabile solo nei casi previsti dalla legge -Aggiuntiva: Non esclude, ma si aggiunge alla giurisdizione di legittimit (il giudice amministrativo pronuncia anche sul merito) Al giudice sono demandati maggiori poteri, decisori (ampliamento della cognizione) -Istruttori: Tutti i poteri del giudice civile, purch compatibili con il tipo di giudizio -Decisori: Il giudice pu: -annullare latto per motivi di legittimit -riformarlo in tutto o in parte sia istruttori che

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-sostituirlo con un atto da esso stesso formulato -condannare giudizio. la PA soccombente al pagamento delle spese di

Ad eccezione del giudizio di ottemperanza, oggi la giurisdizione di merito quasi dimenticata, a favore della giurisdizione di legittimit (forse per il principio psicologico della separazione dei poteri?)

Esclusiva: Non si tratta di una terza specie di giurisdizione rispetto a quella di legittimit e di merito. Qui il giudice infatti pronuncia ora come giudice di merito, ora come giudice di legittimit. Non si tratta nemmeno di un tertium genus rispetto al giudice amministrativo o al giudice ordinario. Listituzione della giurisdizione esclusiva da ricercare in quelle situazioni in cui i diritti soggettivi e gli interessi legittimi sono cos legato tra loro da non riuscire a distinguerli. E si rischierebbe quindi che il privato si rivolga al giudice amministrativo e al giudice ordinario insieme per ottenere una tutela completa. Ma poi vi sarebbe il rischio di ottenere pronunce discordanti, con un elevato dispendio di energie. Ci si rivolge al giudice amministrativo con la giurisdizione esclusiva in modo da avere un giudice tecnicamente preparato. Ma, essendo nel giudizio amministrativo preferita la giurisdizione di legittimit, si finisce con il privare i diritti soggettivi della tutela della cognizione piena, propria della giurisdizione di merito. La Corte Cost ha tentato di risolvere il problema ampliando i poteri cautelari e probatori, ma in ogni caso la disparit di trattamento permane. Tra le materie, prima rivestiva grande importanza quella del pubblico impiego ma ormai, a seguito delle privatizzazioni, questa quasi interamente devoluta al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro. Rimangono solo:

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Alcune categorie di pubblici dipendenti (es. magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati e procuratori dello Stato, diplomatici, docenti universitari). Controversie relative ai rapporti di concessione di beni pubblici Ricorsi contro i provvedimenti emanati dallAutorit garante della concorrenza e del mercato, e quelli per la pubblicit ingannevole Tutela del diritto daccesso Tutti gli aspetti delluso del territorio I poteri istruttori sono quelli previsti dal c.c. (insieme alla consulenza tecnica), ad eccezione dellinterrogatorio formale e del giuramento. Tale ampliamento della cognizione strumentale alla funzione della giurisdizione esclusiva, che la reintegrazione (anche in forma specifica) delle situazioni giuridiche soggettive di cui il ricorrente assume la lesione. Sono dunque ampliati anche i poteri decisori (si condanna la PA a dare, facere, praestare, anche specifico)

CAPITOLO 5 LA COMPETENZA

Cos la competenza? la sfera di poteri e facolt attribuita ad un organo. attribuita in base a grado e territorio.

Grado Prima vi era un gradi sono 2: il secondo. Lunica dove il Consiglio unico grado, il Consiglio di Stato. Dal 1971 i TAR di primo grado, e il Consiglio di Stato di eccezione data dal giudizio di ottemperanza, di Stato giudice di unico grado.

Territorio:

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La lite deve essere proposta davanti al TAR nella cui circoscrizione ha sede lautorit che ha emanato latto impugnato, quando la legge non disponga altrimenti. Si voluto evitare lindiscriminato ricorso ai criteri del c.p.c., perch altrimenti i ricorsi contro lo Stato o gli enti pubblici nazionali si sarebbero tutti concentrati davanti al TAR del Lazio. Quindi il criterio aggiuntivo (e prevalente) quello dellefficacia territoriale dellatto impugnato (effetti immediati ed indiretti). Fa eccezione il foro speciale del pubblico impiego. Ciascun TAR competente a conoscere dei ricorsi contro atti relativi a pubblici dipendenti in servizio, alla data di emanazione dellatto, presso uffici aventi sede nella circoscrizione di quel TAR. Nel caso di connessione tra pi cause, non vi alcuna legge che disciplini tale ipotesi. La giurisprudenza ha accolto un unico caso, quello cio in cui limpugnazione investa latto presupposto e latto applicativo. In questo caso la competenza del giudice dellatto presupposto. In caso di litispendenza, vi analogia con lart.39 primo comma c.p.c. Necessario che vi siano gli stessi soggetti, lo stesso petitum e la stessa causa petendi. Se vi continenza (stessi soggetti, stessa causa petendi ma diverso petitum), non si pu applicare la normativa del c.p.c. perch in diritto amministrativo si ritiene non contemplabile come ipotesi (gli atti amministrativi sono di solito troppo diversi tra loro) La competenza territoriale derogabile, mai rilevabile dufficio ma solo dalle parti tramite eccezione o regolamento di competenza al Consiglio di Stato

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PARTE 3 CARATTERI GENERALI DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO

CAPITOLO 1 IL MODELLO PROCESSUALE

Sezione prima: Profili funzionali Si tratta di un processo di parti: queste e non il giudice hanno la piena disponibilit del processo: possono provocare linizio, la fine e condurlo a loro piacimento (processo dispositivo).

Principi: -Della domanda Iniziativa di parte. Il giudice non pu procedere dufficio oltre i limiti della domanda. Pu solo integrare il ricorso con i motivi aggiunti. -Dellimpulso di parte Solo le parti con le loro richieste fanno andare avanti il processo. Solo per listruzione probatoria il giudice ha potere autonomo (carattere acquisitivo del processo amministrativo). -Della disponibilit del processo Il processo sentenza. amministrativo non termina necessariamente con una e

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La parte ricorrente pu rinunciare al giudizio in ogni stato e grado. Diversamente che dal processo civile, qui basta notificare la rinuncia, non dovendola le altre parti accettare.

Poteri del giudice Il giudice ha il compito di formulare il giudizio, e di dirigere il processo (su istanza di parte). Pu condurre anche dufficio listruzione, lintegrazione del contraddittorio, i decreti di presa datto di rinuncia, lestinzione, la sospensione e linterruzione. Principi -Di collegialit: Non vi la figura del giudice istruttore (anche se tale principio di sta ammorbidendo) -Acquisitivo: Il giudice anche dufficio pu acquisire e valutare le prove ( stato modificato il principio dellonere della prova: le parti devono solo allegare i fatti e fornire un principio di prova onere del principio di prova). Il giudice in ogni caso non pu andare a vantaggio di una sola parte (sarebbe violata limparzialit del giudice), bens ci si giustifica solo quando la prova non nella disponibilit della parte.

Sezione seconda: Profili oggettivi e strutturali

Il processo nasce come giudizio di impugnazione di atti amministrativi. Oggetto latto (perch presupposto dello stesso processo) o la questione che concerne la sua legittimit? La dottrina propende pi per la prima soluzione, ma poi non si spiegherebbe il contenuto conformativo della sentenza, che traccia

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la via che la PA deve seguire per adottare gli altri provvedimenti necessari a colmare la lacuna giurisdizionale. Questo si spiega solo se loggetto si espande fino a comprendere le questioni attenenti la tutela delle situazioni giuridiche soggettive. Oggetto sono questioni attinenti la tutela quando si tratta non pi di processo su atti, ma su comportamenti (es. silenzio, accesso). Oggetto quindi il rapporto amministrativo, ossia la legittimit degli atti che costituiscono lesercizio del potere amministrativo, in funzione della tutela dellinteresse dei privati.

Rito ordinario Caratteri principali sono la concentrazione, pubblicit. Manca la fase istruttoria. Si passa dalla fase introduttiva udienza di discussione orale. Oltre al rito ordinario: -Rito immediato: Il giudizio definito nel merito in sede di decisione della domanda cautelare, se la materia del contendere di facile soluzione -Rito abbreviato: Riduzione della met di tutti proposizione della domanda necessariamente in alcuni casi -Rito accelerato: Nei casi in cui si applica il rito abbreviato, vi pu far ricorso il giudice se vi illegittimit dellatto impugnato o la sussistenza di pregiudizio grave e irreparabile. Comunque in tutti i casi vi cognizione piena, e si tratta di riti ordinari. Riti speciali infatti sono: quello avverso il silenzio, quello per laccesso e il processo elettorale. i termini tranne che per la e dellappello, previsti alla loralit in una e la sola

decisione,

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CAPITOLO 2 I PRINCIPI DEL GIUSTO PROCESSO

1999: modifica dellart.111 Cost., al quale venne aggiunta lespressione giusto processo, rendendo espliciti i principi gi attuati nella pratica. 1 comma: la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge sancita la riserva assoluta di legge: la disciplina processuale deve essere stabilita da leggi statali e si deve modellare secondo i principi del giusto processo (tuttavia nel diritto amministrativo tale riserva di legge non del tutto rispettata, perch la disciplina contenuta in un regolamento) 2 comma: ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parit, davanti ad un giudice terzo ed imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata. Principi riguardanti il giudice: -Principio del giudice naturale -Principio di indipendenza -Imparzialit (principio della domanda) -Terziet (ricusazione ed astensione) -Il giudice ha inoltre il dovere di motivare tutti i provvedimenti giurisdizionali. Per quanto riguarda il principio del contraddittorio e della parit delle armi, tra la PA e i privati vi notevole squilibrio di base, che non pu riflettersi sul processo. Metodo acquisitivo: in relazione al principio della parit effettiva tra le parti nel caso in cui le prove si trovino nella disponibilit della sola parte pubblica.

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Il contraddittorio deve essere completo (deve esserci per tutti i soggetti interessati) e continuo (in ogni fase del giudizio). -Completo: Si ha la completezza anche se il ricorrente ha notificato ad una sola parte (il contraddittorio verr poi integrato). Nel giudizio di ottemperanza non sono invece avvertite le controparti (contrasto con lart.111 Cost.) -Continuo: Anche nella fase cautelare (purch non vi sia estrema gravit ed urgenza). Nessuna decisione del giudice (istruttoria o decisoria) pu aversi in mancanza di contraddittorio.

La tutela processuale deve essere: -Generale In base agli artt. 24 e 113 Cost -Piena: Secondo lart.113 Cost -Tempestiva: Secondo il principio justice delayed is justice denied

PARTE 4 STATICA DEL PROCESSO

CAPITOLO 1 LA TIPOLOGIA DELLE AZIONI PROPONIBILI

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Di mero accertamento Se la realizzazione dellinteresse per il quale si chiede la tutela impedita perch altri vantano diritti sul medesimo, o perch lo contestano, o impedita dalla conseguente incertezza sullesistenza della situazione giuridica sostanziale, linteresse pu essere realizzato attraverso unazione di mero accertamento, diretta a stabilire quali siano i comportamenti doverosi imposti ai consociati per consentire la realizzazione di questo interesse. Pertanto sono azioni di mero accertamento quelle tendenti a far accertare il diritto, cos come quelle attraverso le quali si cerca di rimuovere situazioni giuridiche apparenti prodotte da atti giuridicamente inefficaci, dei quali si vuole far dichiarare la nullit o la simulazione.

Di condanna Pu inoltre accadere che linteresse di cui si domanda la tutela abbia ad oggetto un bene che pu essere conseguito solo attraverso un comportamento positivo imposto ad un altro soggetto, dunque un interesse che non pu essere realizzato attraverso il mero accertamento.

Costitutive Infine possibile che il diritto del quale si chiede la tutela sia il diritto potestativo ad una modificazione giuridica che non si sia realizzata per mezzo del semplice accordo tra le parti, o dallesercizio del potere formativo sostanziale attribuito ad una di esse. Anche in questa ipotesi, unazione di mero accertamento non sarebbe sufficiente alla realizzazione del diritto fatto valere in giudizio, invece necessario che la modificazione giuridica chiesta sia prodotta dal provvedimento giurisdizionale con il quale viene accertato questo diritto. Mentre nelle altre forme di cognizione (mero accertamento e condanna) il giudice non rinnova il mondo dei rapporti sostanziali, ma si limita o ad accertare il modo di essere di un rapporto (mero accertamento), o quando questo rapporto impone un

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certo comportamento positivo comanda tale comportamento (di condanna), nel caso delle sentenze costitutive lintervento del giudice ha carattere del tutto innovativo della realt sostanziale, costituendo, modificando o estinguendo un rapporto giuridico. Tale potere di incidere sui rapporti giuridici, in ogni caso, attribuito al giudice solo nei casi previsti dalla legge, e dunque le ipotesi di giurisdizione costitutiva sono tipiche e tassative.

CAPITOLO 2 LE PARTI

un processo di parti, dove la parte il soggetto degli atti processuali. Vi infatti un ricorrente (che propone la domanda) e un resistente (colui nei cui confronti la domanda proposta). Latto introduttivo si ha tramite vocatio iudicis, atto con il quale si chiama il giudice per provvedere sulloggetto della domanda. Parte in senso sostanziale: -Lato attivo Chi titolare della situazione giuridica soggettiva di cui si lamenta la lesione -Lato passivo Soggetto cui imputata la lesione

Il ricorrente:

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il soggetto privato leso da un comportamento della PA. Ricorrenti possono essere anche gli enti esponenziali di interessi superindividuali (che sono comunque differenti dalle azioni popolari, nelle quali vi il riconoscimento per legge di una legittimazione popolare al quisque de populo, che fa proprio un interesse diffuso. Ipotesi controversa: la dichiarazione di inizio attivit. Qui si tratta infatti di un atto di auto amministrazione, e linteresse leso deriva da un atto di un privato. Pu essere anche la PA in alcuni casi di giurisdizione esclusiva, o quando il processo si svolge tra 2 soggetti pubblici.

La parte resistente:

parte necessaria, ma non vi lonere di comparire in giudizio (nel rito amministrativo non esiste la contumacia). Spesso sorgono difficolt in merito allindividuazione della PA, sono cos stati creati diversi criteri: giusta parte solo quella che ha emanato latto finale Ma talvolta anche quella che emana un atto che interviene nel corso del procedimento, ovvero assume un carattere vincolante per lautorit preposta allemanazione dellatto finale Per le attivit di controllo, se tale controllo conduce allannullamento dellatto controllato, il ricorso contro lamministrazione controllante; se invece conduce allemanazione dellatto, il ricorso contro lamministrazione che ha emanato quel provvedimento. Se una data funzione amministrativa trasferita da una PA ad unaltra, parte quella la cui funzione stata trasferita, perch ha poteri di disposizione sullatto impugnato. Per quanto riguarda la legittimazione dello Stato, la chiamata deve essere effettuata nella persona del Ministro competente per la materia. Per le altre amministrazioni sta in giudizio il soggetto che ne ha la rappresentanza per legge o per Statuto.

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Se la parte resistente un organo indiretto della PA (soggetto privato concessionario), in ogni caso non si tratta di una vera e propria eccezione, perch comunque un soggetto pubblico, in quanto esercita poteri spettanti alla PA.

I contro interessati

Coloro che traggono vantaggio nella loro situazione giuridica da un provvedimento, e che verrebbero lesi dallannullamento di questultimo (oppure coloro i quali hanno sollecitato lautorit ad emettere il provvedimento). contro interessato dunque chi ha interesse alla conservazione dellatto. parte necessaria (altrimenti contraddittorio), ma non sempre si individua non solo quando impugnato, ma anche quando lettura di questo. sarebbe violato il principio del presente. Il contro interessato specificamente indicato nellatto agevolmente identificabile dalla

Il contraddittorio integrato quando si notifica ad almeno uno dei contro interessati.

Integrazione contraddittorio iussu iudicis:

Il contraddittorio assicurato dalla amministrativo interessa solo nel momento instaura il rapporto processuale.

Cost. In formale in

diritto cui si

Il principio del contraddittorio rispettato se tutti i soggetti coinvolti sono messi nella condizione di poter partecipare al giudizio, perch il contraddittorio (effettivo) nel diritto amministrativo solo eventuale.

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Per la parte ricorrente, vi lobbligo di realizzare il contraddittorio minimo, che sar poi eventualmente integrato con ordine del giudice (si tratta di un potere discrezionale? Per la dottrina potere-dovere). Anche se la dottrina spinge per riconoscere tra i possibili contro interessati anche quelli in senso sostanziale, ad oggi nella pratica si tiene conto solo di quelli in senso formale, ossia individuabili sulla base dellatto. Il contraddittorio in diritto amministrativo, dunque, palesa evidenti limiti. I contro interessati formali hanno pi facile accesso al giudizio, anche se poi per quelli in senso sostanziale vi sono maggiori aperture per quanto riguarda lappello. I contro interessati che volessero partecipare in primo grado devono ricorrere allintervento volontario (chi ha interesse pu intervenire). Per lappello vi sono aperture ai contro interessati sostanziali che, pur non avendo partecipato al giudizio di primo grado, hanno interesse al mantenimento dellatto.

I cointeressati

Sono soggetti titolari quello del ricorrente.

di un interesse della stessa natura

di

Non sono parti necessarie, perch la legge istitutiva dei TAR indica come contraddittori necessari i contro interessati ai quali latto si riferisce. Non nomina i cointeressati. Non vi sono quindi ipotesi di litisconsorzio necessario dal lato attivo, tranne che in tema di giurisdizione esclusiva, quando una decisione non pu pronunciarsi che nei confronti di pi parti (in questo caso vi lobbligo di integrare il contraddittorio). Tale disciplina deriva dal fatto che il non partecipare al giudizio non provocherebbe al cointeressato un danno maggiore rispetto al provvedimento che non ha impugnato. Quindi i cointeressati partecipano al giudizio solo se propongono autonoma impugnativa contro il provvedimento lesivo. Lintervento, per la giurisprudenza, da escludere se usato per eludere il termine di decadenza, ma se effettuato nei limiti,

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ammesso per ragioni di economia processuale (ma in questo caso linterventore non pu ampliare il thema decidendum).

La difesa delle parti Vi lobbligo per le parti private di farsi assistere da un avvocato patrocinato alle giurisdizioni superiori. La procura pu essere conferita ad litem (per una sola causa) o ad lites (per una serie di cause). Il conferimento deve avvenire con atto pubblico, scrittura privata autenticata o procura in calce al ricorso. La procura si pu estinguere volontariamente per revoca rinuncia. Non si produce per questo interruzione di processo. o

previsto il gratuito patrocinio per i non abbienti, e le spese processuali sono a carico dello Stato per quanto riguarda le controversie di lavoro. Anche per la PA necessario un avvocato, e di solito si tratta dellAvvocatura dello Stato (ma ogni amministrazione dotata comunque di una propria struttura legale interna della quale pu servirsi).

CAPITOLO 3 GLI ATTI PROCESSUALI

Sezione prima: Nozioni generali Sono previsti 2 tipi di atti processuali: quelli di parte (istanze rivolte al giudice ed atti defensionali) e i provvedimenti giudiziari (dotati di imperativit, ai quali le parti sono assoggettate. Questi ultimi si dividono in atti preparatori e atti finali, di merito o di rito).

Forma e luogo degli atti:

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Art. 121 c.p.c.: Libert delle forme Gli atti del processo, per i quali la legge non richiede forme determinate, possono essere compiuti nella forma pi idonea al raggiungimento del loro scopo. Quasi tutti gli atti sono per iscritto, nel caso in cui si ricorra ad atti orali, questi devono essere verbalizzati. Latto processuale per sottoscritto dallautore. essere valido deve essere inoltre

Gli atti processuali possono essere : Registrati: sono annotati in pubblici registri alcuni dati contenuti negli atti giudiziari, per certificarne lavvenuto deposito. Non tutti gli atti sono comunque soggetti a registrazione Acquisiti: operazione tramite la quale latto fa ingresso nel processo. preso in consegna dallufficiale giudiziario perch lo conservi a disposizione del giudice (latto iscritto nel fascicolo). Pubblicati: giudiziario. deposito. latto autentico Si tratta dunque depositato nellufficio di una particolare forma di

La notificazione: Pu essere eseguita dagli ufficiali giudiziari o dai messi comunali, oppure dal 1994 dallo stesso avvocato, purch munito di una procura speciale e autorizzato dal Consiglio dellordine forense. Si pu notificare o tramite posta, o personalmente. La notificazione pu riguardare persone fisiche o persone giuridiche. Nel primo caso, essa pu essere consegnata o direttamente nelle mani del destinatario (che l'ufficiale giudiziario rintraccia in base alla residenza, dimora o domicilio dello stesso), oppure qualora esso non sia reperibile, la notificazione pu essere consegnata ad una persona di famiglia, all'addetto alla casa o all'ufficio, al portiere, ad un vicino, in tutti casi l'atto dev'essere sottoscritto in originale e successivamente l'ufficiale giudiziario deve spedire all'interessato un avviso, a mezzo raccomandata, della notifica.

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Qualora i soggetti sopra indicati si rifiutino di prendere la copia dell'atto, o qualora non sia possibile reperirle, l'ufficiale giudiziario dovr affiggere alla porta della casa comunale l'avviso dell'avvenuto deposito (sar ancora suo compito spedire un altro avviso mediante raccomandata). Nel caso di persone giuridiche la notificazione verr effettuata presso la sede legale dell'azienda o presso il rappresentante o nelle mani di una persona eventualmente incaricata. Si ha nullit della notificazione se non sono osservate le disposizioni circa la persona alla quale deve essere consegnata la copia, o se vi e' incertezza assoluta sulla persona a cui e' fatta o sulla data (art.160 c.p.c.).

Udienza Nel diritto amministrativo possono esservi pubbliche udienze (che la regola generale) o adunanze camerali (nei casi di giudizio di ottemperanza e misure cautelari. Possono essere presenti gli avvocati, ma mai le parti personalmente). Non vi alcuna norma che disciplini i rinvii, e il giudice amministrativo restio a concederli per il principio della concentrazione processuale (anche se ci potrebbe cambiare, qualora si scegliesse di adottare listruzione probatoria piena). Il rinvio tuttavia ammesso quando: -Vi sia accordo tra le parti -Ve ne sia richiesta dai una sola parte -Sia ritenuto necessario dal giudice

Sezione seconda: Gli atti del giudice

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Ordinanze: Regolano lo svolgimento del processo ed in genere non hanno valenza decisoria (eccezioni: ordinanza di convalida di sfratto o di rilascio dell'immobile). Di norma modificabile e revocabile dal giudice che l'ha emessa, inoltre deve essere brevemente motivata. Pu essere pronunciata in udienza, quindi risulta dal verbale, o fuori udienza nel qual caso scritta in calce al verbale ed datata.

Decreti: una delle forme giurisdizionale. in cui si pu presentare un provvedimento

A differenza della sentenza e dell' ordinanza il decreto non presuppone il contraddittorio e viene emesso quindi inaudita altera parte, sia perch pu determinare un fatto processuale che necessariamente non presuppone ancora la conoscenza della lite da parte del convenuto (es. decreto di fissazione dell'udienza di discussione a seguito della presentazione di un ricorso), sia perch pu risolvere una questione che, a causa della sua urgenza, non consente la previa instaurazione del contraddittorio (es. decreto di sospensione dell'efficacia di un atto avverso il quale presentato ricorso). Nei casi pi ricorrenti il decreto ha funzioni ordinatorie, non presuppone l'insorgere di questioni tra le parti e non ha bisogno di un contraddittorio (tranne qualche rara eccezione). Non ha bisogno di essere motivato (anche qui sono contemplate delle eccezioni: ad esempio, decreto con cui si abbreviano i termini di comparizione oppure di rigetto di ricorso avverso a decreto ingiuntivo) e pu essere pronunciato d'ufficio o su istanza di parte, orale o scritta (ricorso in calce al quale , se accolta dal giudice, scritto il decreto), presentata in udienza o fuori.

Sentenze provvedimento decisorio che pu essere di rito, di merito, pu decidere parzialmente il merito, pu essere definitiva o non definitiva. Sono irrevocabili dal giudice che le ha poste in essere, e devono contenere: lindicazione del giudice,

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lindicazione delle parti, lindicazione delle conclusioni delle parti (cosa chiedono), lo svolgimento del processo, la motivazione e il dispositivo, la data, la sottoscrizione a pena di nullit. pubblicata mediante deposito in cancelleria e il cancelliere entro 5 giorni la comunica alle parti costituite (senza notificazione), con un biglietto che contenga il dispositivo.

Nullit ed invalidit degli atti processuali:

artt. 156, 157, 159 c.p.c. e art.162 c.p.c. per quanto riguarda la rinnovazione degli atti e la correzione della sentenza. Art. 156 c.p.c.: Non pu essere pronunciata la nullit per inosservanza di forme di alcun atto del processo, se la nullit non comminata dalla legge (principio della tassativit delle nullit). Pu tuttavia essere pronunciata quando l'atto manca dei requisiti formali indispensabili per il raggiungimento dello scopo (estensione). La nullit non pu mai essere pronunciata, se l'atto ha raggiunto lo scopo a cui destinato (limite). Art. 157 c.p.c.: Non pu pronunciarsi la nullit senza istanza di parte, se la legge non dispone che sia pronunciata d'ufficio (principio cardine del processo, la nullit degli atti, a meno che la legge non preveda la rilevabilit dufficio, pu essere esaminata solo su istanza di parte: principio del dispositivo). Soltanto la parte nel cui interesse stabilito un requisito pu opporre la nullit dell'atto per la mancanza del requisito stesso, ma deve farlo nella prima istanza o difesa successiva all'atto o alla notizia di esso. La nullit non pu essere opposta dalla parte che vi ha dato causa, n da quella che vi ha rinunciato anche tacitamente. Art. 159 c.p.c.:

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La nullit di un atto non importa quella degli atti precedenti, n di quelli successivi che ne sono indipendenti (limiti esterni). La nullit di una parte dell'atto non colpisce le altre parti che ne sono indipendenti (limiti interni). Se il vizio impedisce un determinato effetto, l'atto pu tuttavia produrre gli altri effetti ai quali idoneo (conversione). Art. 162 c.p.c.: Il giudice che pronuncia la nullit deve disporre, quando sia possibile, la rinnovazione degli atti ai quali la nullit si estende. Se la nullit degli atti del processo imputabile al cancelliere, all'ufficiale giudiziario o al difensore, il giudice, col provvedimento col quale la pronuncia, pone le spese della rinnovazione a carico del responsabile e, su istanza di parte, con la sentenza che decide la causa pu condannare quest'ultimo al risarcimento dei danni causati dalla nullit.

PARTE 5 DINAMICA DEL PROCESSO

CAPITOLO 1 PRESUPPOSTI PROCESSUALI E CONDIZIONI DELLAZIONE

La capacit di essere parte: una manifestazione della capacit giuridica. Possono essere parte le persone fisiche e quelle giuridiche. La capacit di assumere il ruolo di parte nel processo va distinta dalla capacit di stare in giudizio, in proprio o in rappresentanza di un altro soggetto (legitimatio ad processum): la prima manifestazione della capacit giuridica, la seconda la proiezione sul piano processuale della capacit dagire. Questa spetta solo alle persone fisiche che abbiano il libero esercizio dei diritti. La capacit di stare in giudizio, a sua volta, non va confusa con la legittimazione ad agire (legitimatio ad causam:

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condizione dellazione: consiste nella titolarit della situazione giuridica fatta valere) e con lo ius postulandi o rappresentanza in giudizio (le parti non possono stare in giudizio se non con lassistenza di un avvocato): essi non rientrano comunque tra i presupposti processuali.

Silenzio: La prima dottrina, per tutelare i privati quando la Pa non adottava alcun provvedimento, lo costruiva come silenzio-rifiuto (provvedimento negativo). Ma il silenzio patologia della PA, che in ogni caso deve esercitare il potere che le spetta. Quindi il silenzio diviene significativo sulla base delle norme che possono attribuire a questo effetti positivi (silenzioassenso) o negativi (silenzio-diniego). Se invece mancano tali previsione normative, si pu ricorrere al giudice se la PA non conclude nei termini il procedimento amministrativo (silenzio-rifiuto o silenzio-inadempimento).

CAPITOLO 2 LO SVOLGIMENTO DEL PROCESSO DI PRIMO GRADO

Sezione prima: Lo svolgimento del processo di primo grado

Il ricorso: unistanza rivolta dallinteressato per ottenere lannullamento, la modifica o la revoca dellatto per i motivi in esso indicati. Il ricorso deve contenere: -Lepigrafe: Nome, cognome, residenza e domicilio del ricorrente -Lindicazione dellatto di cui si chiede lannullamento

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-Data della sua notificazione -Svolgimento del ricorso: Esposizione sommaria dei fatti e dei motivi del ricorso. Si devono indicare gli artt.di legge che si ritengono violati e le conclusioni (la domanda principale e quella connessa sulle spese del giudizio) -I motivi: elemento essenziale. Vincola non solo il ricorrente, ma anche il giudice per il principio della domanda (eccezione: i motivi aggiunti) -Sottoscrizione: Dei ricorrenti e del difensore lindicazione del mandato o procuratore speciale, con

invalidit del ricorso: Il ricorso insanabilmente nullo se manca della sottoscrizione, o se vi sia incertezza assoluta sulle persone o sulloggetto della domanda (nullit non rilevabile dalla parte che vi ha dato causa. Determina linammissibilit del ricorso ed rilevabile dufficio). Se lintimato comunque si costituisce, la nullit sanata. Il giudice pu tuttavia chiedere la rinnovazione della notifica del ricorso.

Cumulo di azioni: Domanda proposta da pi soggetti con un unico atto introduttivo (CUMULO SOGGETTIVO) RICORSO COLLETTIVO Un unico atto introduttivo racchiude pi domande giurisdizionali (CUMULO OGGETTIVO) Con un unico atto si impugnano provvedimenti diversi (anche provenienti da PA diverse) che per disegnano congiuntamente un effetto lesivo per il ricorrente (RICORSO CUMULATIVO

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La dottrina e la giurisprudenza hanno individuato limiti alla loro proponibilit: Ricorso collettivo: Anche quando pi soggetti impugnano un atto plurimo (pi provvedimenti diretti a pi persone) chiedendo ciascuno lannullamento della parte che lo pregiudica; o quando pi soggetti nella stessa posizione giuridica propongano con ununica azione la stessa domanda giudiziale. Ma non vi deve essere conflitto di interessi tra i ricorrenti e la causa petendi e il petitum devono essere comuni a tutti i ricorrenti. Le condizioni di ammissibilit riguardano singolarmente ricorrente e liniziativa processuale individuale. Ricorso cumulativo: Anche quando si propongano pi domande giudiziali differenti (ad es. azione impugnatoria e di condanna) o quando latto introduttivo si fonda su pi causae petendi. La giurisprudenza ammette solo i ricorsi cumulativi per cause connesse, mentre la dottrina ammette anche il litisconsorzio facoltativo improprio (connessione impropria). Se si verifica la compresenza del cumulo soggettivo e di quello oggettivo insieme, si proporranno ricorso collettivo e cumulativo insieme. Il cumulo oggettivo pu verificarsi anche durante il giudizio (es. per i motivi aggiunti). ogni

Notifica del ricorso: Il ricorso deve essere notificato alla PA che ha emanato latto impugnato e ad almeno uno dei contro interessati entro 60 giorni dalla notifica dellatto impugnato, o dalla sua pubblicazione. La piena conoscenza in ogni modo acquisito alla comunicazione. La prova dellavvenuta conoscenza incombe su chi eccepisce la tardivit del ricorso. Nei casi di giurisdizione esclusiva il termine quello prescrizione ordinaria del diritto soggettivo che si fa valere. di

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Per il diritto daccesso, il termine di 30 giorni. I ricorsi sono in ogni caso sospesi dal 1 Agosto al 15 settembre, tranne che per le istanze cautelari. inoltre prevista la remissione in termini.

Motivi aggiunti: A) Prima: Motivi aggiunti successivi:

Per poter proporre censure che non era stato possibile formulare al momento della notificazione, perch scaturenti da circostanze conosciute solo dopo la scadenza del termine per ricorrere Motivi aggiunti tempestivi (o integrativi): Il ricorrente fa valere dei nuovi profili di illegittimit conosciuti dopo la proposizione del ricorso, ma in ogni caso prima della scadenza del termine per impugnare B) Ora: Si sollevano con un modalit del ricorso. Possibili in 2 ipotesi: Quando sono fondati su fatti e documenti sconosciuti al ricorrente al momento della proposizione del ricorso Quando scaturiscono dai provvedimenti ricorso tra le stesse parti, e sono ricorso medesimo. adottati connessi 71, in pendenza di alloggetto del ed ampliativa atto nuovo, da notificare con le stesse

Questa ipotesi stata introdotta nel rispetto alla fattispecie tradizionale.

La connessione pu essere sia oggettiva (non in senso proprio, ma pi nel senso di legame logico-giuridico) che soggettiva.

I requisiti formali per formulare i motivi aggiunti sono quelli propri del ricorso, inoltre necessario indicare gli estremi del giudizio nel quale si innestano.

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Da proporre nello stesso termine del ricorso principale. Se si in prossimit delludienza, si rinvia ad una nuova. La notifica deve essere effettuata al domicilio eletto delle parti gi costituite. comunque revocabile dalla parte che facendo la causa cancellata dal ruolo. lho proposta, e cos

Il decreto di fissazione del giorni delludienza deve essere notificato alle parti almeno 40 giorni prima della data delludienza. Non vi un termine massimo per fissare ludienza, ma in ogni caso questo deve essere breve se vi una situazione durgenza.

Lintervento Nel processo amministrativo lintervento se ADESIVO (ad adiuvandum o ad opponendum) non soggetto a termini. Lintervento principale e litisconsortile invece sono ammessi purch in termini di ricorso. La domanda di intervento deve essere presentata entro 10 giorni prima delludienza, da notificarsi come il ricorso, da depositarsi presso la segreteria del TAR entro 20 giorni dallultima notificazione (per i giudizi davanti al Consiglio di Stato, il termine prima era di 2 giorni, ma dal 2000 esteso a 10). Pu avere interesse ad intervenire in modo adesivo: Sia chi dallannullamento indiretto dellatto pu ricevere un vantaggio

Sia colui che dallatto impugnato possa prevedere un danno solo eventuale I ogni caso con lintervento adesivo non si pu estendere il thema decidendum oltre il limite di ci che stato gi fissato dal ricorrente con il ricorso principale. Inoltre va notificato a tutte le parti e alla PA, anche se non costituita. Deve essere poi depositata entro 20 giorni. Nel giudizio dappello possono partecipare tutti quelli che hanno preso parte al primo grado, e coloro che ritengono di essere in qualche modo pregiudicati dalla sentenza. Non pu partecipare invece chi non ha impugnato (o proposto ricorso in primo grado

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come cointeressati) perch decaduti dai termini (si prestata acquiescenza).

Ricorso incidentale: Strumento offerto al contro interessato intimato per impugnare latto in quella parte che non stata impugnata dal ricorrente, ed eventualmente per motivi diversi. E: Consentito solo ai contro interessati e non alla PA (se riconosce che il proprio atto illegittimo, lo pu annullare, non impugnarlo) Proponibile solo nei confronti dellatto gi impugnato con ricorso principale Non proponibile dal ricorrente principale Accessorio rispetto al ricorso principale. Se irricevibile o inammissibile, lo sar anche quello (inefficace) questo incidentale

Le dottrine pi recenti propendono per estendere la possibilit di proporre il ricorso incidentale ai contro interessati sia formali che sostanziali.

Sezione seconda: La fase cautelare

Prima della L.205/2000 vi era una sola misura cautelare e tipica, la sospensione dellesecuzione del provvedimento impugnato. Nel 1985 la Corte Cost. aveva stabilito che nelle materie di pubblico impiego il giudice amministrativo potesse adottare i provvedimenti pi idonei per assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito. Ma in ogni caso fu data a tale istituto scarsa applicazione. Le norme che regolavano la tutela cautelare erano cos riassunte: Il giudice amministrativo sospende lesecuzione del provvedimento amministrativo quando il ricorrente alleghi danni gravi ed irreparabili.

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Le norme che la regolavano erano poche, poich la misura cautelare era vista come un incidente di percorso di scarsa applicazione. Ma successivamente vi fu una forte domanda di giustizia amministrativa, ci comport giudizi troppo lunghi, e necessit di tutela urgente. Ma alla base del processo amministrativo vi era limpugnazione del provvedimento amministrativo e la misura cautelare tipica era la sospensione di questo. Latto della PA era considerato lesivo perch idoneo a produrre modifiche unilaterali nella sfera giuridica del destinatario. Me tale configurazione era inadeguata quando oggetto dellimpugnazione era un provvedimento negativo della PA (diniego di autorizzazione) o il suo silenzio. Qui la sospensione del provvedimento era inutile e tali situazioni rimanevano prive di tutela. Levoluzione della giurisprudenza possibilit di tutela cautelare. stata di ampliare la

Nel 1940: si procede a distinguere tra esecuzione istantanea e continuativa (solo la seconda poteva essere sospesa). Nel 1960: si cambia orientamento circa la non so spendibilit degli atti negativi. L.205/2000: la misura cautelare diventa atipica. Il giudice amministrativo pu emanare le misure cautelari, compresa lingiunzione a pagare una somma, che appaiono, secondo le circostanze, pi idonee ad assicurare interinalmente (provvisoriamente del c.p.c.) gli effetti della decisione sul ricorso (sul merito del c.p.c.) Art. 700 c.p.c. Ma lart. 700 s una misura cautelare, ma residuale rispetto agli altri provvedimenti tipici. Qui invece sempre atipico, ma non residuale, anzi lunico applicabile, unico sia tra le misure che tra le giurisdizioni. Tuttavia non sono stati ristretti i mezzi cautelari, bens vi stata una grande apertura secondo il principio della strumentalit.

Il procedimento:

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Sostanzialmente ancora regolato dalla normativa precedente alla L.205/2000. Si procede con ricorso o con istanza successiva a questo, da comunicarsi alla parte resistente e ad almeno uno dei contro interessati (questi entro 10 giorni dalla notifica possono presentare memorie e resistenze). Il giudice si pronuncia in camera di consiglio. Se si segue il corso normale del processo, non serve alcuna comunicazione; se invece la misura cautelare si discute in data diversa dalludienza pubblica deve essere dato avviso di comunicazione alle parti. Se vi urgenza, la parte deve avanzare richiesta al TAR per abbreviare il termine di 10 giorni. Il giudice si pronuncia con ordinanza, immediatamente esecutiva e motivata (obbligo di motivazione anche prima del 2000, ma spesso ignorato). Prima del 2000: danno dallesecuzione dellatto grave ed irreparabile derivante

Dal 2000: pregiudizio grave e irreparabile derivante dallesecuzione dellatto impugnato e dal comportamento inerte dellamministrazione durante il tempo necessario a giungere ad una decisione sul ricorso.

Definizione del giudizio in forma semplificata: Durante il giudizio in camera di consiglio fissato per trattare la misura cautelare, pu accadere che il giudice definisca nel merito il ricorso con ladozione di una sentenza succintamente motivata. La norma fissa dei presupposti perch il giudice possa subito definire il giudizio, ma sono comunque di carattere soggettivo. In ogni caso per il giudice deve prima sentire sul punto le parti costituite, altrimenti la sentenza sar annullabile. Il giudice decider il ricorso nel merito: Se risulta la manifesta fondatezza o infondatezza Se la causa di semplice risoluzione (il giudice per decidere della misura cautelare deve in ogni caso conoscere la causa.)

Condanna alle spese

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Adunanza primaria del consiglio di stato: le spese della fase contenziosa possono essere liquidate con lordinanza che definisce tale fase perch vi dovrebbe essere il dato oggettivo della soccombenza nel merito. Il legislatore tuttavia ha introdotto una specifica disposizione che contempla la possibilit di provvedere in via provvisoria alla liquidazione delle spese. La condanna potr poi essere modificata o eliminata a seguito di un diverso esito di merito sul giudizio.

I rimedi contro le ordinanze cautelari: il giudice amministrativo aveva stabilito che contro le ordinanze cautelari adottate dai TAR ci si potesse appellare al consiglio di stato (lappello previsto s solo contro le sentenze, ma tali ordinanze hanno comunque carattere decisorio). L.205/2000: contro le ordinanze del TAR previsto lappello entro 60 giorni dalla notificazione dellordinanza o 120 giorni dalla comunicazione del deposito in segreteria. Il termine che si riferisce alla comunicazione problematico (il c.p.c. infatti si riferisce alla pubblicazione) perch non sempre agevole risalire alla data della comunicazione (si auspica un intervento legislativo in tal senso). Sullappello si pronuncia il consiglio di stato, con le stesse regole e procedimento previsti davanti al TAR. Per la qualora violate ragioni revoca, stata ritenuta ammissibile dalla giurisprudenza si sia modificata la situazione di fatto, o siano state norme di procedura, o quando la domanda contenga nuove di fatto e di diritto.

Tuttavia la L.205/2000 ha stabilito che la revoca sia ammissibile solo per fatti sopravvenuti. dunque esclusa la revoca per nuovi fatti o per diversi profili di diritto? Si prospetta una forte limitazione di tutela La revoca deve essere presentata allo stesso giudice che ha adottato lordinanza che si vuole far revocare, insieme ad i motivi che inducono ad una ragionevole previsione sullesito del ricorso (fumus boni juris). Il danno diverso dal pregiudizio:

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Il primo nel c.p.c. deve essere imminente ed attuale, cosa qui non richiesta. Il secondo meno grave, non richiede (come il danno) una quantificazione economica Correlazione tra pregiudizio e tempo Uno stesso atto amministrativo pu recare pregiudizio grave e irreparabile a seconda della durata del processo che si svolge davanti, di volta in volta, ad uno specifico TAR (se questo pi affollato, come ad es. quello di Roma, vi maggiore possibilit di pregiudizio) Motivazione del fumus boni iuris Prima si riteneva un vicolo per il giudice, e quindi si tendeva a non motivare il provvedimento. Oggi, per ragioni di trasparenza, questi cominciano ad essere motivati. Inoltre non si pu ritenere che vincolino il giudice nella decisione sul merito, perch si decide in base ad una sommaria cognitio, senza contraddittorio. Con la L.20572000 stata prevista la possibilit di disporre una cauzione (la cui prestazione subordina la concessione o il diniego della misura cautelare) se dal provvedimento cautelare potrebbero derivare effetti irreversibili. Pu essere prestata da tutte le parti, e il giudice deve stabilire le modalit e lentit della cauzione, che pu essere prestata anche tramite fideiussione. applicabile in modo generale tranne quando la richiesta cautelare attenga interessi essenziali della persona (diritto alla salute, allintegrit fisica, allambiente) o ad altri beni di rilievo costituzionale.

Sezione terza: La fase istruttoria

Nel processo civile prima vi una fase trattazione) poi istruttoria (art. 183, 7 c.p.c.).

preparatoria (di comma e art.184 fase di

Nel processo amministrativo non vi unautonoma istruzione, per il principio della concentrazione.

Tale impostazione nasce dal pensiero allora radicato che il giudice di legittimit non fosse giudice del fatto (infatti solo nella giurisdizione di merito si applicavano le norme del c.p.c.). Allora lattivit di istruzione era ordinata direttamente alla PA

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interessata(ossia parte in prevalentemente documentate).

causa)

perch

formata

da

prove

Successivamente loggetto del giudizio non stato pi incentrato sullatto impugnato, bens sul rapporto giuridico amministrativo. Accanto ad unistruzione di tipo documentale, veniva a crearsene unaltra ora di tipo processuale (uso della verificazione, ma non pi ordinata alla PA, bens ad unamministrazione terza). Prima lindagine era solo sul fatto storico, successivamente questa si focalizz anche su fatti qualificati da regole proprio di determinate scienze (spesso quindi il giudice si trova a valutare atti che rientrano nella discrezionalit tecnica). Quando vi sono per fatti complessi in cui non rintracciabile una sola linea di giudizio, allora il giudice amministrativo di legittimit utilizza il criterio della ragionevolezza. Lo schema del processo amministrativo stato per lungo tempo usato nella giurisdizione esclusiva, anche quando si trattava di diritti soggettivi. Ne nato per un problema in materia di pubblico impiego: La Corte Cost infatti dichiara illegittime le norme sul sistema probatorio dinnanzi al giudice amministrativo nella parte in cui non prevedono che, nel pubblico impiego, fosse possibile usare gli stessi mezzi di prova previsti per il processo del lavoro davanti al giudice ordinario. Sentenza additiva: inserisce alcuni tra i mezzi di prova previsti dal c.p.c. La L.205/2000 non solo aggiunge il consulente tecnico dufficio, ma differenzia le prove in base ai vari tipi di giurisdizione (per quella esclusiva, devono essere previste tutte le prove del c.p.c. tranne linterrogatorio formale e il giuramento, perch prove legali, che andrebbero contro il principio del libero convincimento del giudice, cardine della giustizia amministrativa. L.1889: listruzione ancora di tipo documentale. Necessario il deposito del ricorso pi la copia del provvedimento impugnato, pena decadenza. Se non se ne ha disponibilit, si deve ricorrere allinterpello, tramite lufficiale giudiziario, per poter depositare il verbale con cui la PA si rifiuta di esibire il documento.

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1971: solo ora si pone a carico della PA il deposito del documento allatto della costituzione in giudizio. Se vi inadempimento, il TAR ha il potere di ordinarne lesibizione. Con la L.205/2000, lesibizione del documento non pi legata alla costituzione in giudizio. La PA ha lobbligo di esibizione entro 60 giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, altrimenti interviene il giudice amministrativo (perch la PA, non esibendo il documento, ostacola la realizzazione della pienezza del contraddittorio).

Istruzione probatoria: Si compone delle attivit svolte per fare in modo che la decisione della causa si svolga sulla base della completa conoscenza della realt rappresentata dal ricorrente. Listruzione per lo pi documentale, quindi di solito realizzata dalle stesse parti senza lintervento del giudice. Il processo amministrativo processo di parti. Vale il principio del dispositivo, e il ricorrente ha lonere di allegare i fatti principali e secondari che vuole far valere, ed su questi che il giudice pu assumere liniziativa probatoria (principio acquisitivo), non anche sulla realt extra-processuale. Fino alla met del secolo scorso, anche il processo civile era caratterizzato dallassoluto signoria delle parti. Tuttavia si notato che tale schema non poteva essere pi adottato, perch soprattutto in diritto amministrativo comportava una diseguaglianza tra privati e PA, in quanto i primi difficilmente potevano essere a conoscenza di fatti antecedenti lemanazione dellatto, propri della realt amministrativa. La signoria delle parti allora rimane sicuramente nella fase costitutiva del rapporto, mentre non sembra poterne condizionare lo svolgimento (la parte non pu decidere circa la tecnica del processo). La fase istruttoria caratterizzata non da poteri monopolistici delle parti (necessari solo per individuare i fatti oggetto della pretesa), ma anche da poteri dufficio del giudice (con i quali non violato per il principio del contraddittorio: infatti i documenti sono nelle mani della PA, e sarebbe irragionevole addossare lonere della prova sul privato). Onere del principio di prova:

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Poi spetta al giudice colmare le eventuali lacune anche dufficio. Lonere valutato in maniera neanche troppo severa, infatti spetto il giudice si accontenta che nel ricorso siano indicati indizi idonei a fondare la pretesa (ma non si sta confondendo il principio di prova con la specialit del motivo di ricorso?!) Tuttavia tale ampiezza di poteri attribuiti al giudice si scontra con la disciplina della legge del 1990, che riconosce ai soggetti privati ampie facolt di partecipazione al procedimento e allistruttoria, e il diritto di accesso agli atti amministrativi (dato ormai il principio della generale accessibilit agli atti amministrativi, in sede processuale il ricorrente deve fornire concrete indicazioni documentali). 2 principi fondamentali: Per i fatti nella disponibilit del ricorrente vi lonere della prova Per i fatti nella disponibilit esclusiva della PA vi lonere del principio di prova. Se la PA resiste al potere istruttore del giudice, questi tramite lart. 116 c.p.c. valuter tale comportamento come argomento di prova. Nel caso della giurisdizione esclusiva invece, dal 2000 devono essere applicate le regole proprie del processo civile, incluso il principio dellonere della prova. Giudizio risarcitorio: Fermi restando i poteri ampi del giudice nellistruzione della causa, in ogni caso la parte ha lonere di allegare i fatti posti a fondamento del diritto che vuole far valere (soprattutto se questi sono nella sua disponibilit). Ma poi come si qualifica la responsabilit della PA? Prima del 1999 la colpa si ravvisava nella stessa adozione ed esecuzione da parte di questa di un atto illegittimo (presunzione assoluta di colpa, incompatibile per con il principio della personalit della responsabilit civile). Di conseguenza vennero creati a livello giurisprudenziale degli indici identificativi: violazione delle regole di imparzialit, correttezza e buona amministrazione. Si deve verificare quindi se vi sia errore scusabile da parte della PA. La possibilit di avere poteri di acquisizione documentale non solo del giudice, ma posta a carico anche di soggetti diversi dallamministrazione intimata (pur non avendo avuto rilievo

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diretto ai fini dellemanazione del provvedimento, in ogni caso tali documenti presso altre PA possono essere utili per conoscere i fatti di causa. Con legge del 2000 si stabilisce che la decisione sui mezzi istruttori attuata con ordinanza, con la quale si fissa la data delludienza successiva per la trattazione del ricorso. Vi quindi una fase di istruzione probatoria distinta? Ma cos si allontana la fase decisoria (comunque si ritiene che il giudice manterr la linea di tendenza precedente al 2000, per il principio della concentrazione).

Nella giurisdizione esclusiva e

di merito

Prima il giudice aveva gli stessi poteri istruttori limitati, come nella giurisdizione di legittimit. Nel 1987 ci fu dichiarato illegittimo, limitatamente alle controversie in materia di pubblico impiego e alle questioni di carattere patrimoniale, per le quali dovevano essere applicabili gli artt.420 e s.s. c.p.c. sul processo del lavoro. Nel 2000 i mezzi di prova del c.p.c. (tranne le prove legali) furono estesi anche a tutte le cause in materia di giurisdizione esclusiva (in modo da tutelare maggiormente i diritti soggettivi). Nel caso in cui per si tratti di interessi legittimi, si dovranno seguire le regole del processo amministrativo circa listruzione probatoria. Sono esclusi linterrogatorio formale e il giuramento, in ogni caso (ossia le prove legali, tramite le quali si va contro il libero convincimento del giudice). Ma se nelle materia di giurisdizione esclusiva sono applicati i principi di procedura civile (es. lonere della prova), perch non si possono ammettere tutti i mezzi di prova? Vi sono forti dubbi di legittimit costituzionale Per i diritti soggettivi, assoggettati alle norme del c.p.c., sono inammissibili nuovi mezzi di prova (tranne il giuramento decisorio, che qui non sarebbe ammesso in ogni caso), salvo che il Collegio non li ritenga indispensabili o che la parte non li abbia potuti produrre in primo grado per cause ad essa non imputabili (ma comunque sono sempre ammissibili nuovi documenti: si ritiene infatti che il divieto di produrre nuove prove riguardi solo quelle costituende, e non quelle costituite).

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Mezzi di prova: -Documenti: art.634 c.p.c.: Sono prove scritte idonee a norma del numero 1 dell'articolo precedente le polizze e promesse unilaterali per scrittura privata e i telegrammi, anche se mancanti dei requisiti prescritti dal codice civile. Per i crediti relativi a somministrazioni di merci e di danaro, nonch per prestazioni di servizi, fatte da imprenditori che esercitano un'attivit commerciale, anche a persone che non esercitano tale attivit, sono altres prove scritte idonee gli estratti autentici delle scritture contabili di cui agli art. 2214 e seguenti del codice civile, purch bollate e vidimate nelle forme di legge e regolarmente tenute, nonch gli estratti autentici delle scritture contabili prescritte dalle leggi tributarie, quando siano tenute con l'osservanza delle norme stabilite per tali scritture. -Richiesta di chiarimenti: sia alla PA che ai privati. Sono dichiarazioni di conoscenza in forma scritta (tipo interrogatorio libero) che non pu per supplire alla mancanza di elementi istruttori. Se la PA mantiene un comportamento omissivo, questo sar valutato come ammissione dei fatti.

-Ordine di verificazione: Nasce dal fatto che il giudice prima poteva basare il suo convincimento solo sulla rappresentazione della realt fornitagli dalla stessa PA, ma oggi invece vi unaltra tendenza secondo la quale si ritiene che la PA interessata si riferisca a tutto quellapparato che comprende la PA sovraordinata che esercita poteri di controllo e vigilanza sulla parte in causa. Il contenuto di tale prova indeterminato, sono ammessi dunque tutti quelli del c.p.c. tranne le prove legale. Da svolgersi sempre in contraddittorio.

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-Consulente tecnico dufficio (C.T.U.) svolge la funzione di Ausiliario del Giudice lavorando per lo stesso in un rapporto strettamente fiduciario nell'ambito delle rigide e precise competenze definite dal c.p.c.. Scopo del Consulente quello di rispondere in maniera puntuale e precisa ai quesiti che il Giudice formula nell'udienza di conferimento dell'incarico e di relazionarne i risultati nell'elaborato peritale che prende il nome di Consulenza Tecnica d'Ufficio. importante che il CTU faccia sempre riferimento a dati certi e, possibilmente, che accompagni tutto ci che afferma con opportuna documentazione focalizzandosi nella parte finale- sulle proprie conclusioni tecniche. Queste devono essere il risultato di un procedimento logico ben preciso ma non devono mai permettersi di esorbitare in affermazioni che potrebbero avere, al di l dei profili tecnici, un'influenza diretta sulla decisione della causa. I Consulenti Tecnici d'Ufficio sono iscritti - dopo una procedura di accertamento dell'esperienza - all'interno di specifici albi, suddivisi per categorie (ad esempio: architetti, ingegneri, agronomi, periti industriali, geometri, grafologi, esperti in mobili ed antiquariato, esperti in musica, ecc) tenuti dai tribunali. Il Consulente Tecnico d'Ufficio opera prestando particolarmente attenzione a garantire la propria imparzialit nei confronti delle parti alle quali deve consentire - in ogni momento - il contradditorio. soggetto, inoltre, a tutti i limiti di garanzia del giusto processo ai quali sottoposto il giudice e pu quindi utilizzare esclusivamente la propria esperienza e capacit e la documentazione contenuta nel fascicolo, limitandosi a rispondere ai quesiti posti dal giudice stesso.

Mezzi di prova in caso di diritti soggettivi: -Ispezione ed esibizione: art.118 + 210 c.p.c.: Il giudice pu ordinare alle parti e ai terzi di consentire sulla loro persona o sulle cose in loro possesso le ispezioni che appaiano indispensabili per conoscere i fatti della causa, purch ci possa compiersi senza grave danno per la parte o per il terzo, e senza costringerli a violare uno dei segreti previsti negli articoli 351 e 352 del codice di procedura penale. Se la parte rifiuta di eseguire tale ordine senza giusto motivo, il giudice pu da questo rifiuto desumere argomenti di prova a norma dell'articolo 116, secondo comma.

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Se rifiuta il terzo, il giudice lo condanna a una pena pecuniaria non superiore a lire ottomila. Negli stessi limiti entro i quali pu essere ordinata a norma dell'articolo 118 l'ispezione di cose in possesso di una parte o di un terzo, il giudice istruttore, su istanza di parte, pu ordinare all'altra parte o a un terzo di esibire in giudizio un documento o altra cosa di cui ritenga necessaria l'acquisizione al processo. Nell'ordinare l'esibizione, il giudice d i provvedimenti opportuni circa il tempo, il luogo e il modo dell'esibizione. Se l'esibizione importa una spesa, questa deve essere in ogni caso anticipata dalla parte che ha proposta l'istanza di esibizione. -Interrogatorio libero: art.117 c.p.c.: Il giudice, in qualunque stato e grado del processo, ha facolt di ordinare la comparizione personale delle parti in contraddittorio tra loro per interrogarle liberamente sui fatti della causa. Le parti possono farsi assistere dai difensori. -Testimonianza: qui ammessa solo per fatti storici altrimenti per valutazioni tecniche verificazione. (e segue il c.p.c.), si ricorrer alla

I provvedimenti istruttori prima erano ritenuti non appellabili ma ci era in contrasto con il c.p.c., nel quale i provvedimenti istruttori assumono la veste di ordinanza, quindi modificabile, revocabile e non suscettibile di impugnazione se non insieme allimpugnazione di merito. Tuttavia in seguito alla riforma del 2000 stata prevista lestensione anche in tale ambito della disciplina del c.p.c.

Lassunzione dei mezzi di prova regolata dagli artt.202 e ss. c.p.c. Quando dispone mezzi di prova, il giudice istruttore, se non pu assumerli nella stessa udienza, stabilisce il tempo, il luogo e il modo dell'assunzione. Se questa non si esaurisce nell'udienza fissata, il giudice ne differisce la prosecuzione ad un giorno prossimo. Se i mezzi di prova debbono assumersi fuori della circoscrizione del tribunale, il giudice istruttore delega a

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procedervi il pretore del luogo, salvo che le parti richiedano concordemente e il presidente del tribunale consente che vi si trasferisca il giudice stesso. Nell'ordinanza di delega al pretore, il giudice fissa il termine entro il quale la prova deve assumersi e l'udienza di comparizione delle parti per la prosecuzione del giudizio. Il pretore, su istanza della parte interessata, procede all'assunzione del mezzo di prova e d'ufficio ne rimette il processo verbale al giudice istruttore prima dell'udienza fissata per la prosecuzione del giudizio, anche se l'assunzione non esaurita. Le parti possono rivolgere al giudice istruttore, direttamente o a mezzo del pretore delegato, istanza per la proroga del termine. Tuttavia sono necessari adattamenti, perch nel rito amministrativo manca la figura del giudice istruttore.

Ritiro documenti: non permesso in pendenza di lite, ma sono una volta che il giudizio sia stato definito con sentenza passata in giudicato. Se si va in appello, i documento sono trasmessi al giudice di II grado insieme al fascicolo dufficio. La segretaria del giudice dappello, entro 30 giorni dalla data di iscrizione a ruolo della causa in appello, richiede la trasmissione dei documenti. Se in appello si richiedono provvedimenti urgenti, la parte pu provocare unordinanza del Presidente del Collegio per la trasmissione dei documenti (se necessaria la massima tempestivit, come ad es. per le misure cautelari urgenti). Le parti possono inoltre chiedere che i documenti esibiti in originale possano essere sostituiti da copia conferme predisposta in segreteria.

Listruzione nel giudizio di merito: limpugnazione, nei limiti delle domande proposte, ha effetto devolutivo, provoca cio il riesame di tutte la controversia (sono consentite nuove prove a meno che le stesse non siano gi state escluse nel processo di primo grado). Se il giudice dappello ritiene di non necessitare di ulteriori mezzi di istruzione (perch gi presenti e magari non valutati correttamente in primo grado) non temuto ad assumerne di nuovi. Se ci n