rice rche svil upp o2021-6-23 · investimenti sul digitale previsti dal Recovery Plan. Vogliamo...

ricerche & sviluppo

Dalla centrale di committenzaalla centrale di competenza:la fattibilità di un modello di

qualificazione delle stazioni appaltantibasato sulle categorie di acquisto

A cura diAnnalisa Giachi

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In collaborazione con JAGGAER

Utopia o alternativa possibileper la gestione della spesa pubblica post Covid?

1

PROMO PA FONDAZIONE – Ricerche e Sviluppo

2

Dalla centrale di committenza alla centrale di competenza: la fattibilità di un modello di qualificazione delle stazioni

appaltanti basato sulle categorie di acquisto

Utopia o alternativa possibile per la gestione della spesa pubblica

post Covid?

3

Una ricerca di:

Promo P.A. Fondazione

In collaborazione con:

JAGGAER Italia

Coordinamento tecnico-scientifico:

Annalisa Giachi

Supporto al coordinamento scientifico – JAGGAER:

Mario Messuri

Carlo Moroni

Silvia Zucco

Gruppo di lavoro – Promo PA Fondazione:

Andrea Bertocchini

Annalisa Giachi

Salvatore Patteri

Maria Trapani

Si ringraziano le stazioni appaltanti e gli esperti che hanno partecipato all’indagine qualitativa. Si ringraziano altresì gli esperti e i professionisti delle PA per il supporto e le indicazioni fornite sia nella fase di progettazione e realizzazione dell’indagine, sia ai fini della realizzazione degli approfondimenti qualitativi contenuti nella presente ricerca.

4

INDICE

PREMESSA ............................................................................................................................... 5

NOTA DEL CURATORE ............................................................................................................................... 6

1. SCOPO DELLA RICERCA ........................................................................................................................... 7

1.1. Rimettere al centro le competenze negli appalti pubblici: una strada per la ripartenza ............................... 7

1.2. Verso una nuova governance degli acquisti pubblici: dalla Centrale di committenza alla Centrale di

competenza ........................................................................................................................................................... 8

2. LO SCENARIO ATTUALE: CHI ACQUISTA COSA .......................................................................................... 9

2.1. La spesa per gli acquisti pubblici e la sua collocazione nel bilancio dello Stato: il quadro generale .............. 9

2.2. La spesa per settore: la dinamica del triennio 2017-2019 ........................................................................... 11

2.3. I livelli di aggregazione della spesa e il trend di crescita degli strumenti centralizzati di acquisto (accordi

quadro e convenzioni) ......................................................................................................................................... 13

2.4. Gli acquisti delle stazioni appaltanti di servizi, lavori e forniture ................................................................. 15

3. IL MODELLO: DALLA CENTRALE DI COMMITTENZA ALLA CENTRALE DI COMPETENZA .............................. 30

3.1. Gli obiettivi e le evidenze dell’analisi qualitativa ......................................................................................... 30

3.2. Le caratteristiche .......................................................................................................................................... 31

3.3. Le categorie merceologiche ......................................................................................................................... 32

3.4. La scelta del livello di aggregazione territoriale ottimale: verso un modello ibrido? .................................. 34

3.5. Il sentiment degli interlocutori: l’opinione di alcune stazioni appaltanti ..................................................... 39

3.6. Il modello della centrale di competenza e il sistema di qualificazione previsto dall’art. 38 del Codice

appalti: affinità e distanze ................................................................................................................................... 41

4. I BENEFICI STIMABILI 43

4.1. Tempi di attraversamento e durata del ciclo dell’appalto ........................................................................... 43

4.2. Nuova governance degli acquisti e livelli ottimali di aggregazione .............................................................. 45

4.3. Migliore programmazione della spesa e progettazione degli interventi ..................................................... 46

4.4. Gestione della spesa e esecuzione dei contratti .......................................................................................... 48

5. SUGGESTIONI E CAPITOLI APERTI........................................................................................................... 49

5.1. Fiducia nelle competenze o fiducia nell’apparato? ...................................................................................... 49

5.2. Skill e professionalità: una rivoluzione nel sistema del reclutamento dei buyer pubblici. .......................... 51

5.3. Replicabilità (o meno) del modello dei Category Management delle imprese private ................................ 52

5.4. Tecnologie e innovazione digitale: focus sulle strategie di acquisto ............................................................ 55

5.5. Raccordo centro-periferia ............................................................................................................................ 56

5.6. Tutela della concorrenza e salvaguardia delle PMI ...................................................................................... 56

ALLEGATO 1…………………………………..…………………………………………………………………………………………………………………..59

5

PREMESSA

In questi ultimi 20 anni trascorsi nella trasformazione digitale del procurement mi sono spesso domandato

quanto l’interazione metodologica Pubblico-Privato potesse in qualche modo generare un percorso

virtuoso.

Non è raro trovare settori Privati che adottano metodologie del mondo Pubblico in termini di processo di

appalto, più raro è captare l’utilizzo di metodologie di organizzazione e di acquisto tipiche del Privato nel

contesto Pubblico. Certamente la ragione sta nella rigorosa e stringente normativa Pubblica, molto

approfondita nelle fasi di allocazione della spesa (la gara), meno nella disciplina di esecuzione del bene,

servizio o lavoro acquistato, soprattutto per quanto riguarda il ricorso al digitale.

Nel mondo Privato esistono 3 implacabili giudici di un acquisto: il rispetto del Conto Economico, il cliente

interno ed i clienti finali, siano essi imprese o consumatori.

Questo approccio ha fatto sì che nel mondo Privato la “competenza” di acquisto sopravanzasse la

“procedura” e non senza effetti distorsivi sulla Governance a cui le tecnologie di E-procurement

conferiscono una consistente forma di aiuto nel rimettere le attività nel giusto sentiero della segregazione

dei ruoli (chi compra non è chi fruisce) e della tracciabilità.

Questa ricerca cerca di mettere insieme i diversi aspetti Pubblico-Privato provando a contemplare tutti gli

aspetti dell’affare pubblico: la domanda di spesa (Lavori, Beni e Servizi), le competenze di processo, le

competenze di mercato, le economie di scala, il risultato economico ed il controllo dell’esecuzione.

La ricerca può rappresentare infine un contributo alla definizione dei parametri di qualificazione delle

stazioni appaltanti, da tempo allo studio, che potrebbe trovare interessanti spunti nei risultati di questo

lavoro, anche alla luce delle opportunità offerte dall’innovazione tecnologica, peraltro sostenute dagli

investimenti sul digitale previsti dal Recovery Plan.

Vogliamo qui ringraziare di cuore la dottoressa Annalisa Giachi, responsabile ricerche di Promo PA

Fondazione, che ha da subito abbracciato l’idea facendola propria, creandogli un sostrato informativo e

quindi una sua consistenza, per affrontare pubblicamente il dibattito.

Speriamo che questo lavoro possa stimolare gli Enti Pubblici ed il Legislatore ad immaginare un sistema di

Acquisti che possa trarre il meglio dalle esperienze Pubbliche del passato e dalle metodologie virtuose del

Privato, dando vita, perché no, ad organizzazioni e ruoli nuovi per creare Stazioni Appaltanti volte

all’eccellenza.

Gaetano Scognamiglio Presidente Promo PA Fondazione

Mario Messuri

General Manager Italy and VP South Europe JAGGAER Italia

6

NOTA DEL CURATORE

L’obiettivo della ricerca è quello di avviare una riflessione su un modello alternativo di aggregazione e

qualificazione degli acquisti, non più basato sul parametro territoriale e l’aggregazione della spesa ma sulle

competenze specifiche di filiera/categoria merceologica delle pubbliche amministrazioni. Ciò è stato fatto

attraverso un’indagine quantitativa sul “chi compra cosa” in Italia, che ha consentito di rilevare le tipologie

settoriali di acquisto delle diverse tipologie di stazioni appaltanti, e attraverso una serie di riflessioni e

incontri con testimoni privilegiati, esperti e operatori del mondo degli appalti, che hanno espresso le loro

valutazioni sul modello proposto.

Dalla comparazione tra i due filoni di ricerca è stato possibile ricostruire le caratteristiche di un modello

possibile di centrale di competenza e di identificare alcuni ambiti di riflessione utili per le future riforme del

sistema degli appalti pubblici.

Il report è articolato in 5 capitoli. Dopo aver richiamato gli obiettivi e lo scopo dell’indagine nel Cap. 1, nel

Cap. 2 è stato analizzato lo scenario attuale degli acquisti in Italia e attraverso un’analisi “merceologica”

delle procedure di gara avviate in Italia dal 2017 al 2019, si è ricostruita una fotografia aggiornata delle gare

nelle principali categorie merceologiche. Il Cap. 3 entra nel merito del modello di centrale di competenza e

ne illustra le caratteristiche e gli aspetti salienti. Il Cap. 4 evidenzia i vantaggi del modello presentato dal

punto di vista dei tempi dell’appalto, della riduzione delle stazioni appaltanti, della programmazione della

spesa, ecc. L’ultima parte (Cap. 5) del rapporto pone alcune questioni aperte utili ad alimentare il dibattito

e le riflessioni sul tema.

Annalisa Giachi Responsabile ricerche Promo PA Fondazione

7

1 SCOPO DELLA RICERCA

1.1 Rimettere al centro le competenze negli appalti pubblici: una strada per la ripartenza

La competenza delle persone è un patrimonio importante per qualsiasi organizzazione, pubblica e privata, un principio più volte richiamato e formalmente da tutti condiviso, ma che spesso non vede comportamenti conseguenti a sostegno. Le sfide di questi mesi e dei prossimi anni di ricostruzione e di rilancio o di “recovery”, sia per l’attuale sia per la “next generation” (sempre per utilizzare il lessico comunitario), richiederanno capitale umano con conoscenze e competenze tecniche elevate, ma soprattutto con capacità organizzative e attitudini in grado di affrontare i tanti vincoli, le sfide nel cambiamento e le innovazioni che dovranno interessare il settore pubblico. Anche in un settore fortemente, e non di rado caoticamente, regolamentato, come quello degli appalti pubblici, il concetto di competenza diventa essenziale per riuscire ad operare, erogando beni, servizi e lavori con efficacia ed efficienza. La qualificazione delle stazioni appaltanti rappresentava tra l’altro, come si ricorderà, uno dei cardini della riforma del sistema dei contratti pubblici nel 2016. La legge delega, tra i criteri direttivi ai quali avrebbe dovuto ispirarsi il D.lgs. 50/2016, aveva infatti previsto all’art. 1, comma 1, la “razionalizzazione delle procedure di spesa attraverso l’applicazione di criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione delle stazioni appaltanti, prevedendo la riorganizzazione delle funzioni delle stazioni appaltanti”. Il nuovo Codice recepisce questi principi all’art. 38, che stabilisce i criteri obbligatori e facoltativi per la qualificazione. Purtroppo, nonostante le diverse bozze di DPCM circolate nel 2019, l’art. 38 non è mai stato attuato e la qualificazione delle PA sembra ancora lontana da venire. Eppure, il tema è più che mai strategico e la stessa Corte dei conti a giugno 2020, nella relazione della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato su “La gestione degli acquisti di beni e servizi da parte del Ministero della difesa e del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca” dichiara che “É necessario ridurre le stazioni appaltanti, anche al fine di rafforzarne la competenza tecnica”. Il recentissimo DL 76/2020 – cosiddetto Decreto Semplificazioni, convertito con modificazioni dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, all’articolo 8 contiene alcune modifiche all’art. 38, tra le quali la più rilevante riguarda gli strumenti tecnologici, che diventano un fattore obbligatorio (e non più facoltativo) di qualificazione. Neanche il DL 76 fa tuttavia riferimento all’attuazione dell’art. 38 e alle procedure che ne deriveranno.

Il lavoro presentato nelle pagine seguenti si inserisce in questa cornice e intende valutare la fattibilità concreta di un modello che metta al centro il settore e l’oggetto di acquisto, nella consapevolezza che la specializzazione settoriale rafforzerebbe le competenze “verticali” dei funzionari pubblici e potrebbe portare ad una forte riduzione degli sprechi, dovuti al moltiplicarsi di gare simili. Il lavoro svolto vuole aprire una strada di discussione e confronto in un settore estremamente complesso, dove fino ad oggi le soluzioni elaborate si sono rivelate parziali e non del tutto efficaci in termini di promozione della qualità della spesa. Se dopo tanti mesi, l’art. 38 è rimasto inattuato le ragioni non sono soltanto nella lentezza e nella farraginosità del legislatore, ma anche nell’indubbia difficoltà ad elaborare soluzioni che consentano di mettere insieme due obiettivi non facilmente conciliabili:

• una vera qualificazione delle stazioni appaltanti, che ponga al centro la competenza di chi opera

negli uffici acquisti;

• il rispetto delle peculiarità dei territori e dei fabbisogni radicati nelle comunità;

• la necessità di ridurre la frammentazione, abolire gli sprechi e concentrare gli acquisti su un

numero ridotto di stazioni appaltanti.

8

1.2 Verso una nuova governance degli acquisti pubblici: dalla Centrale di committenza alla Centrale di competenza

Alla luce di una rinnovata centralità del tema della competenza e in attesa che si sblocchi il quadro legislativo legato agli appalti, Promo PA Fondazione, in collaborazione con JAGGAER, propone una riflessione su un modello alternativo di aggregazione e qualificazione degli acquisti, non più basato sul parametro territoriale ma sulle competenze specifiche di filiera/categoria merceologica delle pubbliche amministrazioni. Il tema è stato affrontato anche dal neopresidente di ANAC, Giuseppe Busia, il quale ha dichiarato nel corso di un’intervista: “Bisogna anzitutto puntare sulle centrali di committenza, ma abbandonando le limitazioni territoriali che oggi penalizzano le migliori centrali regionali, ed invece puntando sulla loro specializzazione per settori o categorie merceologiche, lasciando poi che si sviluppi una sana concorrenza fra loro”1. L’obiettivo dell’indagine è quello di comprendere la fattibilità, le condizioni di successo e l’eventuale impatto di un modello organizzativo innovativo, comunemente diffuso nel procurement privato, che valorizzi la specializzazione settoriale delle stazioni appaltanti, integrando l’approccio territoriale ad oggi esistente, dal quale non si può prescindere, e potenziando in ottica di competenze e professionalizzazione il ruolo dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza locali. L’indagine nasce dall’esigenza di rispondere ad alcune domande: è fattibile in Italia un modello di

aggregazione delle stazioni appaltanti basato anche sulle categorie merceologiche? Come potrebbe essere

ulteriormente valorizzato il ruolo delle istituzioni territoriali, come i soggetti aggregatori e le centrali

regionali in ottica di specializzazione per competenze di filiera? È possibile un sistema misto che unisca

l’elemento della territorialità con quello della specializzazione settoriale e della competenza? A quali

condizioni? Per quali categorie di beni? Quali potrebbero essere i vantaggi e gli svantaggi di una governance

degli appalti pubblici mai pensata fino ad oggi nel settore pubblico ma che nel mondo privato funziona e

specializza il buyer (pensiamo alla figura del category manager)? L’obiettivo del lavoro consiste

nell’analizzare la fattibilità di un modello di aggregazione e qualificazione delle stazioni appaltanti basato

sulla specializzazione territoriale e merceologica degli acquisti e dunque sulla competenza di filiera

maturata dalle stazioni appaltanti nel tempo. Gli obiettivi specifici sono:

- analizzare “chi compra cosa” oggi in Italia, cioè le tipologie di acquisiti ricorrenti da parte delle

stazioni appaltanti, per capire se vi sono già oggi concentrazioni di competenze su alcune tipologie

di beni e servizi ricorrenti;

- valutare, attraverso un confronto con gli operatori del settore, i possibili vantaggi e svantaggi e le

caratteristiche che dovrebbe avere un modello di aggregazione degli acquisti che combini l’aspetto

territoriale/istituzionale con la componente settoriale e di filiera;

- evidenziare il ruolo delle tecnologie in un modello così delineato, soprattutto nel segmento dell’analisi del fabbisogno d’acquisto, della programmazione e della impostazione delle strategie di acquisto.

La ricerca rappresenta dunque un tentativo di valutare i benefici e gli impatti di un modello di

aggregazione non più basato sulla concentrazione della spesa, che ha talvolta portato nel nostro Paese ad

alcune distorsioni di mercato, ma sulla concentrazione delle procedure verso enti di alta competenza,

dove la dimensione merceologica e la competenza di filiera diventano centrali sulle altre dimensioni.

1 Cfr. Il Sole24Ore, 17 ottobre 2020.

9

2 LO SCENARIO ATTUALE: CHI ACQUISTA COSA

L’obiettivo di questo capitolo è svolgere un’analisi di dettaglio sul “chi acquista cosa” nella pubblica

amministrazione. Lo scopo è effettuare una fotografia aggiornata degli acquisti nelle diverse categorie

merceologiche, al fine di verificare:

- la distribuzione del numero di appalti per le diverse stazioni appaltanti e i diversi settori;

- l’esistenza di concentrazioni settoriali di acquisto in capo a determinate stazioni appaltanti (es. cosa

comprano, soprattutto, i Comuni? E le province? E le società partecipate?);

- la rilevanza degli acquisti centralizzati, che passano cioè attraverso le centrali di committenza

regionali;

- l’andamento negli anni di tali acquisti onde verificare l’evoluzione all’interno di determinate

categorie merceologiche.

Questa analisi è fondamentale per capire cosa stanno acquistando oggi le stazioni appaltanti per poi

valutare la possibilità di un modello alternativo di organizzazione degli acquisiti pubblici a livello nazionale.

2.1 La spesa per gli acquisti pubblici e la sua collocazione nel bilancio dello Stato: il quadro generale

La fonte più completa per l’analisi degli approvvigionamenti pubblici è come noto l’Autorità Anticorruzione

ANAC, che attraverso l’archivio SIMOG registra tutti i CIG e le aggiudicazioni delle stazioni appaltanti

italiane sopra e sotto i 40.000 euro. Tale archivio è stato recentemente reso disponibile anche agli utenti

attraverso la costituzione di una banda dati aperta, trasparente e accessibile: gli open data di ANAC,

consultabili sul sito: https://dati.anticorruzione.it. Nell’ultimo quinquennio il quadro complessivo della

spesa pubblica2 è il seguente:

Fig. 1. Procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, esclusi accordi quadro e

convenzioni: numero e importo, per anno e totale 2017-2019 - (mln di €)

Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it

Se andiamo a vedere come questa spesa si ripartisce tra gare di appalto in senso stretto e procedure

centralizzate che passano attraverso accordi quadro e convenzioni (di Consip e delle centrali di acquisto

2 Nel bilancio dello Stato, la voce più vicina alla spesa pubblica che passa attraverso le gare pubbliche sono i cosiddetti “consumi

intermedi”, che comprendono però esclusivamente gli acquisti in beni e servizi della PA. Sono invece escluse le spese per lavori ed

opere, che rientrano nella voce degli investimenti. L’ammontare annuo di spese per cd. “consumi intermedi” della PA per beni e

servizi, calcolati dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio, si attesta, negli ultimi anni disponibili, intorno a valori medi annui prossimi alla

soglia dei 100 miliardi di euro, volumi pressoché coincidenti con i dati medi del triennio riportati nella Fig. 1 relativamente alle

forniture e servizi.

2017 2018 2019 Totale 2017-2019

numero importo numero importo numero importo numero importo

LAVORI 40.661 17.767,4 44.869 28.838,6 63.984 27.798,8 149.514 74.404,8

FORNITURE 160.336 41.427,8 165.796 62.677,8 135.389 40.987,7 461.521 145.093,3

SERVIZI 105.194 45.053,8 98.132 62.524,2 100.441 48.134,8 303.767 155.712,8

Totale complessivo 306.191 104.249 308.797 154040,6 299.814 116.921,2 914.802 375.210,9

https://dati.anticorruzione.it/


10

regionali), notiamo come nel triennio 2017-2019 in totale sono passati 262.000 CIG attraverso adesioni ad

accordi quadro (di cui 112.000 sotto i 40.000 euro e 150.000 circa sopra i 40.000 euro) e 651.000 CIG

attraverso procedure di appalto standard (di cui 278.000 circa sotto i 40.000 euro e 373.000 circa sopra i

40.000 euro). Nel complesso la quota di spesa centralizzata si mantiene sotto il 30%, quota piuttosto

contenuta se si pensa al notevole sforzo organizzativo realizzato negli ultimi anni sui temi

dell’aggregazione e della centralizzazione. Il dato va ovviamente analizzato nei diversi settori, perché è

noto che il comparto delle forniture, in particolare quelle sanitarie, è quello più interessato ai processi di

aggregazione della spesa, mentre molto più complessa è l’aggregazione nel settore dei lavori e dei servizi.

I dati confermano questo sbilanciamento, poiché nel caso delle forniture, circa il 50% dei CIG sopra i 40.000

euro va in adesioni ad accordi quadro, mentre nei lavori e nei servizi siamo rispettivamente su quote del

2,9% e del 15,5%.

Fig.2. Numero di Procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, ripartizione tra adesione ad accordi quadro e appalti, per anno e totale 2017-2019

2017 2018 2019 Totale 2017-

2019

LAVORI 40.661 44.869 63.984 149.514

1.<40 mila

5.476 4.610 13.240 23.326

Adesione ad accordi quadro 361 370 431 1.162

Procedura appalto in proprio 5.115 4.240 12.809 22.164

2.>40mila 35.185 40.259 50.744 126.188

Adesione ad accordi quadro 3.935 6.152 6.252 16.339


FORNITURE 160.336 165.796 135.389 461.521

1.<40mila 96.922 91.477 64.765 253.164



2.>40mila 63.414 74.319 70.624 208.357



SERVIZI 105.194 98.132 100.441 303.767

1.<40mila 43.675 36.270 34.348 114.293



2.>40mila 61.519 61.862 66.093 189.474



TOTALE 306.191 308.797 299.814 914.802

1.<40mila 146.073 132.357 112.353 390.783



2.>40mila 160.118 176.440 187.461 524.019





11

2.2 La spesa per settore: la dinamica del triennio 2017-2019

L’analisi delle procedure di gara per categoria merceologica può essere fatta a diversi livelli di dettaglio, a

seconda del codice CPV3 che vogliamo utilizzare. Nella tabella seguente sono riportate le principali classi

merceologiche in cui si concentra la spesa per appalti nel nostro Paese. I prodotti farmaceutici e le

apparecchiature mediche (dunque le forniture sanitarie) occupano i primi posti in classifica, con oltre

90.000 procedure di gara avviate nel triennio 2017-2019, oltre il 30% del totale. Al terzo e quarto posto

troviamo i lavori di costruzione e completamento degli edifici (oltre 40.000 CIG richiesti).

Fig.3. Numero di procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, per gruppo CPV (III cifre): media annua 2017-2019: categorie con oltre 3.000 procedure


L’analisi riveste interesse anche rispetto al trend temporale, che ci consente di valutare quali categorie

merceologiche sono interessate da una crescita maggiore o minore in termini di appalti, nell’arco di un

triennio caratterizzato da una sostanziale stazionarietà del numero di procedure avviate (diminuite ad un

ritmo medio annuo di appena l’1,0% fra il 2017 e il 2019). A distinguersi in particolare per una più vivace

crescita sono stati i prodotti derivati dal petrolio, combustibili, elettricità, i lavori di costruzione, i servizi

di installazione, riparazione e manutenzione, i servizi di architettura e ingegneria.

3 Il CPV- Common Procurement Vocabulary è lo standard internazionale utilizzato per l’identificazione dei settori nei quali si svolgono le procedure di gara. I CPV hanno diversi livelli di dettaglio: i codici a 2 cifre coprono 45 voci merceologiche; i codici a 3 cifre coprono 280 voci, i codici a 4 cifre coprono 7.088 voci. I livelli sono correlati e consentono di partire dalla macro-categoria di spesa per arrivare al singolo prodotto/servizio acquistato. Es. Codice CPV 15 (2 cifre) - Prodotti alimentari, bevande, tabacco e affini; Codice CPV 15.1 (3 cifre) - Prodotti di origine animale, carne e prodotti a base di carne; Codice CPV 15.11 (4 cifre) - Carne.

50.829

43.767

33.577

9.207

7.496

6.351

5.856

5.471

5.369

5.169

4.783

3.874

3.848

3.639

336 - Prodotti farmaceutici

331 - Apparecchiature mediche

452 - Lavori per la costruzione completa o parziale e ingegneria civile

454 - Lavori di completamento degli edifici

853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini

301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture, esclusi i computer, lestampanti e i mobili

713 - Servizi di ingegneria

665 - Servizi assicurativi e pensionistici

653 - Erogazione di energia elettrica e servizi connessi

905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici

722 - Programmazione di software e servizi di consulenza

91 - Combustibili

453 - Lavori di installazione di impianti in edifici

909 - Servizi di pulizia e disinfestazione


12

Fig.4. Numero di procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, per divisione CPV (II cifre) e anno: 2017-2019

Categoria merceologica 2017 2018 2019

Totale 2017-19

Incremento medio

2017-19

3.Prodotti dell'agricoltura, dell'allevamento, della pesca 542 540 439 1.521 -10,0

9.Prodotti derivati dal petrolio, combustibili, elettricità 5.147 6.438 6.233 17.818 10,0

14.Prodotti delle miniere, metalli di base e prodotti affini 315 324 311 950 -0,6

15.Prodotti alimentari, bevande, tabacco e prodotti affini 2.753 2.125 1.716 6.594 -21,0

16.Macchinari agricoli 202 161 190 553 -3,0

18.Indumenti, calzature, articoli da viaggio e accessori 1.359 1.312 1.220 3.891 -5,3

19.Cuoio e tessuti tessili, materiali di plastica e gomma 633 493 443 1.569 -16,3

22.Stampati e prodotti affini 3.026 2.930 1.977 7.933 -19,2

24.Sostanze chimiche 2.663 2.225 2.000 6.888 -13,3

30.Macchine per ufficio ed elaboratori elettronici 9.298 9.973 8.423 27.694 -4,8

31.Macchine e apparecchi elettrici; illuminazione 4.655 3.637 3.387 11.679 -14,7

32.Attrezzature per radiodiffusione, televisione 2.363 2.347 2.594 7.304 4,8

33.Apparecchiature mediche, prodotti farmaceutici 98.368 106.431 81.390 286.189 -9,0

34.Attrezzature di trasporto e prodotti ausiliari 8.161 7.778 7.648 23.587 -3,2

35.Attrezzature di sicurezza, antincendio 1.639 1.558 1.499 4.696 -4,4

37.Strumenti musicali, art. sportivi, manufatti artigianali 536 568 448 1.552 -8,6

38.Attrezzature da laboratorio, ottiche e di precisione 2.593 2.967 3.209 8.769 11,2

39.Mobili, arredamento, apparecchi elettrodomestici 3.787 3.840 3.514 11.141 -3,7

41.Acqua captata e depurata 201 192 170 563 -8,0

42.Macchinari industriali 3.174 3.428 3.127 9.729 -0,7

43.Macchine per l'industria mineraria, scavo 410 382 409 1.201 -0,1

44.Strutture e materiali per costruzione, prodotti ausiliari …

6.479 5.540 5.394 17.413 -8,8

45.Lavori di costruzione 38.634 44.079 61.516 144.229 26,2

48.Pacchetti software e sistemi di informazione 2.840 3.171 2.977 8.988 2,4

50.Servizi di riparazione e manutenzione 12.844 12.031 13.110 37.985 1,0

51.Servizi di installazione (escluso software) 395 460 580 1.435 21,2

55.Servizi alberghieri, di ristorazione e vendita al dettaglio 4.480 3.859 3.328 11.667 -13,8

60.Servizi di trasporto (escluso il trasporto di rifiuti) 4.033 3.675 3.568 11.276 -5,9

63.Servizi di supporto e ausiliari nel campo dei trasporti 2.386 2.528 2.202 7.116 -3,9

64.Servizi di poste e telecomunicazioni 1.980 1.894 2.429 6.303 10,8

65.Servizi pubblici 9.730 5.431 3.681 18.842 -38,5

66.Servizi finanziari e assicurativi 6.748 6.231 6.037 19.016 -5,4

70.Servizi immobiliari 239 199 185 623 -12,0

71.Servizi architettonici, di costruzione, ingegneria 7.858 8.766 12.180 28.804 24,5

72.Servizi informatici: consulenza, sviluppo di software 7.682 7.913 7.344 22.939 -2,2

73.Servizi di ricerca e sviluppo e servizi di consulenza 497 550 721 1.768 20,4

75.Servizi di pubblica amministrazione e difesa 698 519 487 1.704 -16,5

76.Servizi connessi all'industria petrolifera e del gas 93 89 75 257 -10,2

77.Servizi connessi all'agricoltura 2.122 2.110 2.318 6.550 4,5

79.Servizi per le imprese: servizi giuridici, di marketing 11.848 9.059 10.654 31.561 -5,2

80.Servizi di istruzione e formazione 3.204 2.750 2.327 8.281 -14,8

85.Servizi sanitari e di assistenza sociale 10.525 9.334 9.419 29.278 -5,4

13

90.Servizi fognari, di raccolta dei rifiuti, di pulizia 11.982 12.168 12.583 36.733 2,5

92.Servizi ricreativi, culturali e sportivi 3.334 3.264 3.241 9.839 -1,4

98.Altri servizi di comunità, sociali e personali 3.558 3.329 2.909 9.796 -9,6

Totale 306.191 308.797 299.814 914.802 -1,0


La fotografia è utile per comprendere la direzione nella quale orientare la creazione di un eventuale

modello di centralizzazione degli acquisti basato su competenze verticali e di filiera, modello che non può

non tener conto dei fabbisogni di investimento del sistema Paese in quanto tale (e i dati sui lavori lo

dimostrano) ma anche della necessità di orientare le scelte di spesa su segmenti settoriali trascurati negli

anni scorsi (ad esempio in sanità, nell’impiantistica o nella diagnostica) e che invece necessiterebbero di un

rafforzamento della capacità di spesa degli Enti.

2.3 I livelli di aggregazione della spesa e il trend di crescita degli strumenti centralizzati di acquisto (accordi quadro e convenzioni)

L’analisi delle procedure di gara avviate in Italia nel periodo 2017-2019 per categoria merceologica deve

tener conto, come anticipato, dei processi di centralizzazione e aggregazione attualmente in corso e che

hanno ad oggetto particolari settori o segmenti produttivi. A tale fine può essere utile analizzare tre aspetti:

1) l’incidenza delle adesioni agli accordi quadro e alle convenzioni di Consip e delle centrali di acquisto

regionali;

2) l’effetto del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (convertito, con modificazioni, dalla legge 23 luglio

2014, n. 89), che ai sensi dell'articolo 9, comma 3, che individua, ed aggiorna annualmente con un

apposito DPCM, un elenco di categorie merceologiche per le quali le stazioni appaltanti sono

obbligate a ricorrere ad acquisti tramite i Soggetti Aggregatori4;

3) le valutazioni qualitative che i testimoni privilegiati hanno espresso nel corso del lavoro sui temi

della centralizzazione.

L’analisi consente di rilevare quanto ad oggi è diffusa nel nostro Paese una specializzazione degli acquisti

“per filiera” e quanto l’attuale organizzazione degli acquisti per filiera incontra il favore degli operatori delle

stazioni appaltanti e se può essere un punto di riferimento da cui partire per sviluppare il modello.

Per quanto riguarda il primo aspetto (incidenza degli strumenti centralizzati), sul numero totale di

procedure del triennio, solo il 28,7% è transitato dalle adesioni ad accordo quadro di Soggetti aggregatori

o centrali di committenza nazionali o locali. Per quanto riguarda il secondo aspetto (attuazione del decreto-

legge 24 aprile 2014, n. 66), la Fig. 5 evidenzia come transiti dagli accordi quadro soprattutto la spesa

sanitaria, nonché quella in “energia”, elettricità e combustibili, che rientra all’interno delle categorie

merceologiche per le quali la norma dispone l’obbligo del ricorso ai Soggetti aggregatori, mentre per altre

4 Tali categorie sono attualmente 25: Farmaci, Vaccini, Stent, Ausili per incontinenza, Protesi d'anca, Medicazioni generali, Defibrillatori, Pace-maker, Aghi e siringhe, Servizi integrati per la gestione delle apparecchiature elettromedicali, Servizi di pulizia per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, Servizi di ristorazione per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, Servizi di lavanderia per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, Servizi di smaltimento rifiuti sanitari, Vigilanza armata, Facility management immobili, Pulizia immobili, Guardiania, Manutenzione immobili e impianti, Guanti (chirurgici e non), Ossigenoterapia, Diabetologia territoriale, Servizio di trasporto scolastico, Manutenzione strade.


14

categorie incluse in questa stessa norma, quali i servizi di pulizia, di vigilanza e portierato, di facility

management, di manutenzione immobili e di ristorazione, la percentuale di ricorso affettivo ad adesioni

ad accordi quadro non supera il 15-20%, quindi una quota assolutamente deludente se raffrontata alle

intenzioni della norma. Le ragioni del “non ricorso” agli strumenti centralizzati sono essenzialmente di due

tipi: l’indisponibilità di accordi quadro e le particolari caratteristiche del bene acquistato che fa preferire

alle stazioni appaltanti il ricorso a fornitori locali.

Fig.5. Numero di Procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, per gruppo CPV (III

cifra), percentuali di acquisti in modalità adesione ad accordo quadro, 2017-2019


74,6 73,7

62,6 58,4

44,1 40,6

37,9 25,0

23,9 22,2 22,0

20,6 17,5

16,0 15,6

14,3 13,3 13,1 12,6 12,1

11,2 10,9 10,7 10,7 10,7 10,3 10,1 10,0 9,8

8,8 8,5 8,2 7,9 7,7 7,6 7,5 7,5 7,3

6,2 4,7 4,2 3,7 3,2 3,0 2,6

1,7 1,7

0,5


93 - Elettricità, riscaldamento, energia solare e nucleare

91 - Combustibili

642 - Servizi di telecomunicazione


301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture, esclusi i computer, le stampanti e i mobili

653 - Erogazione di energia elettrica e servizi connessi

502 - Riparazione, manutenzione e servizi affini connessi a trasporti aerei, ferroviari, strade e servizi marittimi

341 - Veicoli a motore

796 - Servizi di assunzione

302 - Apparecchiature informatiche e forniture

851 - Servizi sanitari

555 - Servizi di mensa e servizi di catering


722 - Programmazione di software e servizi di consulenza

853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini


391 - Mobili

601 - Servizi di trasporto terrestre

349 - Varie attrezzature di trasporto e parti di ricambio

504 - Servizi di riparazione e manutenzione di attrezzature mediche e di precisione

421 - Macchinari per la produzione e l'uso di energia meccanica


452 - Lavori per la costruzione completa o parziale e ingegneria civile


983 - Servizi vari

158 - Prodotti alimentari vari

799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi

453 - Lavori di installazione di impianti in edifici

384 - Strumenti per il controllo di caratteristiche fisiche

793 - Ricerca di mercato ed economica, indagini e statistiche

346 - Locomotive e materiale rotabile e parti associate ferrotranviarie

507 - Servizi di riparazione e manutenzione di impianti di edifici

351 - Apparecchiature di emergenza e di sicurezza

249 - Prodotti chimici fini e vari

451 - Lavori di preparazione del cantiere edile

773 - Servizi di orticoltura

441 - Materiali per costruzione e articoli connessi

905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici

501 - Servizi di riparazione, manutenzione e affini di veicoli e attrezzature connesse

906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione di aree urbane o rurali, e servizi connessi

505 - Servizi di riparazione e manutenzione di pompe, valvole, rubinetti, contenitori metallici e macchinari

805 - Servizi di formazione

316 - Attrezzature e apparecchiature elettriche

712 - Servizi architettonici e servizi affini

635 - Servizi di agenzie di viaggio, operatori turistici e servizi di assistenza turistica

791 - Servizi giuridici

922 - Servizi radiotelevisivi


15

Molto bassi, e spesso assenti, sono inoltre le adesioni in tante altre categorie di spese dove si registra un

numero elevatissimo di gare, come nei servizi di ingegneria, servizi assicurativi, software, servizi di

trasporto terrestre, energia, macchine per ufficio, servizi sociali, dove si assiste ad una predominanza

netta di gare di appalto che vengono svolte dai diversi territori sulla base delle loro esigenze specifiche. La

domanda da porsi è se non possa aver senso che tali esigenze possano essere analizzate, rilevate, raccolte

e soddisfatte da centri di competenza specializzati per quelle determinate categorie di spesa.

Gli incontri con i testimonial su questo tema confermano i risultati emersi dai dati: attualmente l’esperienza

della centralizzazione promossa attraverso convenzioni e accordi quadro da Consip e dalle stazioni regionali

viene considerata funzionale all’esigenza di appaltare risparmiando tempo e risorse nell’espletazione delle

procedure di gara. Tuttavia, questo giudizio viene espresso quasi esclusivamente per l’acquisto di beni

altamente standardizzati quali beni di cancelleria, buoni pasto, carburanti, beni informatici, etc. Numerose

perplessità invece vengono espresse circa la possibilità di acquistare beni o servizi ad altra specializzazione

(core), labour intensive o relativi a mercati di fornitura locali (es. servizi di pulizia), appalti di lavori,

infrastrutture e manutenzione. Sono pochi invece gli intervistati che riferiscono la possibilità di

centralizzare, attraverso la sottoscrizione di apposite convenzioni, anche l’acquisto di servizi più articolati

non core quali quelli di comunicazione e informazione trasversali alla realizzazione di progetti specifici.

2.4 Gli acquisti delle stazioni appaltanti di servizi, lavori e forniture

La fotografia della situazione attuale si conclude con una ricognizione di dettaglio degli acquisti in Italia per

categoria merceologica e per tipologia di stazione appaltante. L’analisi ci consente di avere un quadro

complessivo delle stazioni appaltanti più dinamiche ed attive in termini di spesa, informazione essenziale

per capire se e dove si sviluppano centri di competenza settoriale.

Il quadro complessivo, illustrato nella Fig.6., evidenzia che, se si escludono gli acquisti di farmaci (CPV 33 -

Apparecchiature mediche, prodotti farmaceutici e per la cura personale), che concentrano oltre 286.000

CIG l’anno gestiti principalmente dalle aziende sanitarie, i soggetti di spesa più rilevanti sono i cosiddetti

gestori di servizi pubblici, cioè il variegato mondo delle utilities, delle aziende partecipate, dei soggetti

gestori dei servizi pubblici, inclusi i parchi, le Autorità Portuali, ecc., che svolgono, ad esempio, il 58% di

tutte le gare per attrezzature di trasporto, il 57% di macchine e apparecchi per l’illuminazione, il 50% degli

acquisti di sostanze chimiche, il 53% degli acquisiti di acqua depurata, e così via…

Si tratta dunque di un attore cruciale nel sistema della revisione della spesa a livello nazionale, che non può

non essere preso in considerazione quando si parla di aggregazione e centralizzazione degli acquisti, anche

perché in questo ambito ogni Ente e società acquista per proprio conto, senza una visione di insieme che

invece potrebbe essere utile per organizzare meglio gli acquisti.

16

Fig.6. Numero di procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, esclusi accordi quadro e convenzioni, per divisione CPV (II cifre) e per Stazione Appaltante: media annua 2017-

2019 Gruppo CPV N°CIG Stazione

appaltante % CIG su

totale categoria

3 - Prodotti dell'agricoltura, dell'allevamento, della pesca, della silvicoltura e prodotti affini 1.521 Comuni 20,7

9 - Prodotti derivati dal petrolio, combustibili, elettricità e altre fonti di energia 17.818 Gestori serv.pub. 29,8

14 - Prodotti delle miniere, metalli di base e prodotti affini 950 Gestori serv.pub. 48,9

15 - Prodotti alimentari, bevande, tabacco e prodotti affini 6.594 Aziende Sanitarie 32,9

16 - Macchinari agricoli 553 Gestori serv.pub. 21,5

18 - Indumenti, calzature, articoli da viaggio e accessori 3.891 Gestori serv.pub. 26,5

19 - Cuoio e tessuti tessili, materiali di plastica e gomma 1.569 Gestori serv.pub. 36,4

22 - Stampati e prodotti affini 7.933 Gestori serv.pub. 24,5

24 - Sostanze chimiche 6.888 Gestori serv.pub. 50,0

30 - Macchine per ufficio ed elaboratori elettronici, attrezzature e forniture 27.694 Aziende Sanitarie 20,2

31 - Macchine e apparecchi, attrezzature e articoli di consumo elettrici; illuminazione 11.679 Gestori serv.pub. 57,3

32 - Attrezzature per radiodiffusione, televisione, comunicazione, telecomunicazione e affini 7.304 Gestori serv.pub. 29,6

33 - Apparecchiature mediche, prodotti farmaceutici e per la cura personale 286.189 Aziende Sanitarie 90,8

34 - Attrezzature di trasporto e prodotti ausiliari per il trasporto 23.587 Gestori serv.pub. 58,8

35 - Attrezzature di sicurezza, antincendio, per la polizia e di difesa 4.696 Gestori serv.pub. 30,0

37 - Strumenti musicali, articoli sportivi, giochi, giocattoli, manufatti artigianali, materiali artistici e accessori

1.552 Ist. di Istruzione 34,8

38 - Attrezzature da laboratorio, ottiche e di precisione (escluso vetri) 8.769 Gestori serv.pub. 35,0

39 - Mobili (incluso mobili da ufficio), arredamento, apparecchi elettrodomestici (escluso illuminazione) e prodotti per pulizie

11.141 Aziende Sanitarie 25,2

41 - Acqua captata e depurata 563 Gestori serv.pub. 53,6

42 - Macchinari industriali 9.729 Gestori serv.pub. 54,0

43 - Macchine per l'industria mineraria, lo scavo di cave, attrezzature da costruzione 1.201 Gestori serv.pub. 47,4

44 - Strutture e materiali per costruzione, prodotti ausiliari per costruzione 17.413 Gestori serv.pub. 47,1

45 - Lavori di costruzione 144.229 Comuni 43,2

48 - Pacchetti software e sistemi di informazione 8.988 Gestori serv.pub. 37,1

50 - Servizi di riparazione e manutenzione 37.985 Gestori serv.pub. 35,3

51 - Servizi di installazione (escluso software) 1.435 Gestori serv.pub. 40,8

55 - Servizi alberghieri, di ristorazione e di vendita al dettaglio 11.667 Comuni 27,6

60 - Servizi di trasporto (escluso il trasporto di rifiuti) 11.276 Ist. di Istruzione 23,5

63 - Servizi di supporto e ausiliari nel campo dei trasporti; servizi di agenzie di viaggio 7.116 Ist. di Istruzione 58,0

64 - Servizi di poste e telecomunicazioni 6.303 Gestori serv.pub. 23,8

65 - Servizi pubblici 18.842 Gestori serv.pub. 55,4

66 - Servizi finanziari e assicurativi 19.016 Comuni 36,3

70 - Servizi immobiliari 623 Gestori serv.pub. 37,6

71 - Servizi architettonici, di costruzione, ingegneria e ispezione 28.804 Gestori serv.pub. 35,3

72 - Servizi informatici: consulenza, sviluppo di software, Internet e supporto 22.939 Gestori serv.pub. 37,1

73 - Servizi di ricerca e sviluppo nonché servizi di consulenza affini 1.768 Gestori serv.pub. 37,3

75 - Servizi di pubblica amministrazione e difesa e servizi di previdenza sociale 1.704 Comuni 43,4

76 - Servizi connessi all'industria petrolifera e del gas 257 Gestori serv.pub. 82,5

77 - Servizi connessi all'agricoltura, alla silvicoltura, all'orticoltura, all'acquacoltura 6.550 Comuni 46,5

79 - Servizi per le imprese: servizi giuridici, di marketing, di consulenza 31.561 Gestori serv.pub. 44,9

80 - Servizi di istruzione e formazione 8.281 Comuni 32,7

85 - Servizi sanitari e di assistenza sociale 29.278 Comuni 43,7

90 - Servizi fognari, di raccolta dei rifiuti, di pulizia e ambientali 36.733 Gestori serv.pub. 37,5

92 - Servizi ricreativi, culturali e sportivi 9.839 Gestori serv.pub. 37,9

98 - Altri servizi di comunità, sociali e personali 9.796 Comuni 28,9

Totale 914.802 Aziende Sanitarie 34,1



17

***

Nelle pagine successive sarà svolta un’analisi di dettaglio degli acquisti delle diverse tipologie di stazioni

appaltanti. L’analisi riguarderà 7 tipologie di Enti:

1. le amministrazioni comunali,

2. le province e le Città Metropolitane,

3. le regioni,

4. i Consorzi di bonifica e le agenzie ambientali,

5. il settore culturale e ricreativo: Enti Produttori di Servizi Ricreativi e Culturali, Ricerca, Cultura, Teatri, Musei e biblioteche, Enti ecclesiastici e parrocchie,

6. le scuole,

7. i gestori dei servizi pubblici, compresi Parchi, Porti e Aeroporti e relative Autorità.

Per ciascuna tipologia di Ente si forniranno tre informazioni diverse:

- Il numero di gare svolte in assoluto dall’Ente nelle diverse categorie merceologiche (inteso come

numero assoluto di CIG richiesti);

- Il numero di gare svolte rispetto al totale delle gare effettuate in quella determinata categoria

merceologica (inteso come incidenza percentuale della spesa dell’Ente sulla categoria

merceologica);

- La graduatoria degli Enti che effettuano più gare in alcuni settori significativi della spesa dell’Ente.

Amministrazioni comunali

Le figure successive mostrano cosa comprano i Comuni nelle diverse categorie merceologiche.

Nella Figura 7, si evidenzia come il settore in cui i Comuni svolgono più procedure di gara sia quello dei

lavori, con oltre 14.000 CIG in media all’anno tra costruzioni, manutenzioni, installazioni e servizi

architettonici, seguito dal settore dei servizi sociali, con ben 4.167 gare in media all’anno. Si tratta

prevalentemente di gare affidate alle cooperative sociali per gestire problematiche di disagio, le

tossicodipendenze, e in generale il supporto alle fasce deboli della popolazione.

Nella Figura 7 bis invece si rileva l’incidenza e dunque il ruolo delle amministrazioni comunali rispetto

all’insieme delle gare svolte nei diversi settori. Emerge come l’82% dei servizi di sicurezza sociale, l’81%

delle gare per servizi di istruzione elementare e il 67% di quelle per l’istruzione adulta siano svolti dai

Comuni, che dunque hanno un ruolo fondamentale rispetto alle tematiche sociali e della scuola. Si ha

inoltre la conferma della rilevanza dei Comuni nella gestione dei servizi sportivi, dei servizi di assistenza

sociale o nei servizi legati alle biblioteche e ai musei.

18

Fig.7. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dai Comuni: numero, media annua 2017-2019

Fig. 7 bis. Incidenza delle procedure dei Comuni sul totale delle procedure di tutti gli

Enti: prime 20 categorie merceologiche

CPV (3 cifre) = 280 voci numero

CIG

452 - Lavori per la costruzione completa o parziale e

ingegneria civile

14.729 853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini 4.167

454 - Lavori di completamento degli edifici 3.799

665 - Servizi assicurativi e pensionistici 2.040

453 - Lavori di installazione di impianti in edifici 1.650

713 - Servizi di ingegneria 1.526

905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici 1.450

712 - Servizi architettonici e servizi affini 1.182

653 - Erogazione di energia elettrica e servizi

connessi

1.138

555 - Servizi di mensa e servizi di catering 912

93 - Elettricità, riscaldamento, energia solare e

nucleare

888

983 - Servizi vari 859

773 - Servizi di orticoltura 854

601 - Servizi di trasporto terrestre 832

91 - Combustibili 817

502 - Riparazione, manutenzione e servizi affini

connessi a trasporti aerei, ferroviari, strade e servizi

marittimi

743 906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione di aree

urbane o rurali, e servizi connessi

736

909 - Servizi di pulizia e disinfestazione 672

301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture,

esclusi i computer, le stampanti e i mobili

645

801 - Servizi di istruzione elementare 585

451 - Lavori di preparazione del cantiere edile 565 349 - Varie attrezzature di trasporto e parti di

ricambio

544

799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi 461

507 - Servizi di riparazione e manutenzione di

impianti di edifici

414 925 - Servizi di biblioteche, archivi, musei e altri

servizi culturali

355

341 - Veicoli a motore 352 722 - Programmazione di software e servizi di

consulenza

334

923 - Servizi di intrattenimento 328

391 - Mobili 276

642 - Servizi di telecomunicazione 269

Totale 52.170


La domanda che ci poniamo è la seguente: avrebbe senso, ad esempio nel settore dell’edilizia scolastica o

dei servizi sociali, invece di realizzare in media così tante gare simili l’anno, concentrare gli appalti di lavori

e quelli sui servizi sociali su un unico centro di competenza, magari un’aggregazione intercomunale o

un’unica stazione appaltante comunale? Vediamo, ad esempio nel settore dei servizi sociali, quali sono i

Comuni che nel dettaglio svolgono più gare in questi due settori e che dunque già avranno maturato

competenze specifiche in materia.

82,0

81,3

75,0

67,4

58,2

56,9

55,6

52,5

51,8

50,0

49,8

47,2

47,2

46,4

46,0

45,3

44,3

43,9

43,0

42,9

753 - Servizi di sicurezza socialeobbligatoria

801 - Servizi di istruzioneelementare

450 - Lavori di costruzione

804 - Servizi di istruzione per adultie altri servizi di istruzione

375 - Giochi e giocattoli, attrazionida fiera

926 - Servizi sportivi

853 - Servizi di assistenza sociale eservizi affini

925 - Servizi di biblioteche, archivi,musei e altri servizi culturali


720 - Servizi informatici: consulenza,sviluppo di software, Internet e…

712 - Servizi architettonici e serviziaffini

93 - Elettricità, riscaldamento,energia solare e nucleare

451 - Lavori di preparazione delcantiere edile

714 - Servizi di urbanistica earchitettura paesaggistica

666 - Servizi di tesoreria

852 - Servizi veterinari

652 - Erogazione di gas e serviziconnessi

452 - Lavori per la costruzionecompleta o parziale e ingegneria…

923 - Servizi di intrattenimento

453 - Lavori di installazione diimpianti in edifici


19

Fig.8. Prime 20 stazioni appaltanti comunali che sviluppano gare nel settore dei servizi sociali,

per gruppo CPV III, media annua 2017-2019

STAZIONE APPALTANTE N. CIG

ROMA CAPITALE 361

COMUNE DI ROMA 119

COMUNE DI MILANO 114

COMUNE DI GENOVA 84

COMUNE DI TRIESTE 74

COMUNE DI SALERNO 69

COMUNE DI BRESCIA 57

COMUNE DI NAPOLI 52

COMUNE DI PARMA 38

COMUNE DI CAGLIARI 38

COMUNE DI PALERMO 37

COMUNE DI REGGIO CALABRIA 36

COMUNE DI NOVARA 32

COMUNE DI FIRENZE 32

COMUNE DI TRENTO 31

COMUNE DI PAVIA 29

COMUNE DI RAVENNA 27

COMUNE DI AGRIGENTO 26

COMUNE DI PESARO 26

COMUNE DI ROVERETO 24


Province e Città Metropolitane

Anche per le Province e le Città Metropolitane, il settore dei lavori è quello dove si concentrano la

maggior parte delle procedure di gara avviate, seguito, ma a grande distanza in termini quantitativi, da

diverse tipologie di servizi (Fig. 9). Si ricorda infatti che la manutenzione stradale è una competenza rimasta

alle province anche dopo la riforma Del Rio, così come l’edilizia scolastica. I lavori, tra l’altro, cumulano in

media all’anno circa 2000 CIG con grande frammentazione dei centri decisionali e delle competenze.

Dalla figura 9 bis invece emerge come passino da Province e Città Metropolitane il 28% degli acquisti di sale

(legati alla sicurezza delle strade nel periodo invernale), il 19,6% degli acquisti di servizi di pulizia delle aree

rurali e montane, e l’11% degli acquisti di prodotti chimici e fertilizzanti, presumibilmente sempre legati

alla gestione delle aree montane.


20

Fig. 9. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dalle

Province e Città metropolitane: numero, media annua 2017-2019

Fig. 9bis. Incidenza delle procedure delle Province e delle Città Metropolitane sul

totale delle procedure di tutti gli Enti: prime 20 categorie merceologiche


CIG

452 - Lavori per la costruzione completa o parziale 2.030 454 - Lavori di completamento degli edifici 419

906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione 403

665 - Servizi assicurativi e pensionistici 238

713 - Servizi di ingegneria 199

453 - Lavori di installazione di impianti in edifici 93


301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture 76

501 - Servizi di riparazione, manutenzione 72


712 - Servizi architettonici e servizi affini 69


349 - Varie attrezzature di trasporto 56

507 - Servizi di riparazione e manutenzione 56

653 - Erogazione di energia elettrica e servizi 56


853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini 52

93 - Elettricità, riscaldamento, energia solare 48

502 - Riparazione, manutenzione e servizi affini 47


341 - Veicoli a motore 44

722 - Programmazione di software e consulenza 43

451 - Lavori di preparazione del cantiere edile 35

555 - Servizi di mensa e servizi di catering 35

302 - Apparecchiature informatiche e forniture 32

441 - Materiali per costruzione e articoli connessi 30

905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici 28


803 - Servizi di istruzione superiore 26

725 - Servizi informatici 22

Totale 5.097


Anche in questo caso viene da chiedersi se non si possa affidare ad una delle SUA provinciali oggi esistenti

nel Paese o ad un soggetto terzo creato nell’ambito delle competenze provinciali capace di aggregare i

lavori di pulizia e manutenzione delle aree verde e montane, oppure di svolgere tutti i lavori inerenti

l’edilizia scolastica, così centrale per il futuro del Paese, creando un centro di competenza unico a livello

nazionale. Dalla graduatoria successiva, ad esempio, emerge che la provincia più attiva su questo tipo di

gare è la provincia di Bergamo che svolge circa 18 gare l’anno nel settore. Ci si potrebbe chiedere se questa

Provincia, od altre, opportunamente dotate di mezzi e risorse, non potesse diventare una stazione unica

appaltate per lo svolgimento di queste gare per tutte le province italiane.

28,1

19,6

11,9

8,3

7,6

6,0

6,0

5,8

5,4

5,4

5,3

5,3

4,5

4,5

4,4

4,3

3,6

3,4

3,3

3,0

144 - Sale e cloruro di sodio puro

906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione diaree urbane o rurali, e servizi connessi

143 - Prodotti inorganici chimici efertilizzanti minerali

803 - Servizi di istruzione superiore

517 - Servizi di installazione diattrezzature antincendio

452 - Lavori per la costruzione completa oparziale e ingegneria civile

774 - Servizi zoologici

559 - Servizi di vendita al dettaglio

727 - Servizi per rete informatica

982 - Servizi di consulenza in materia dipari opportunità

666 - Servizi di tesoreria

422 - Macchine per il trattamento dialimenti, bevande e tabacco e relative…


167 - Trattori



752 - Servizi forniti all'intera collettività



501 - Servizi di riparazione, manutenzionee affini di veicoli e attrezzature connesse


21

Fig.10. Prime 20 stazioni appaltanti provinciali che sviluppano gare nel settore dei servizi di pulizia e di igienizzazione di aree urbane o rurali, e servizi connessi, per gruppo CPV III, media

annua 2017-2019


PROVINCIA DI BERGAMO 18

PROVINCIA DEL VERBANO - CUSIO -OSSOLA 15

PROVINCIA DI REGGIO EMILIA 15

PROVINCIA DI VERCELLI 9

AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI SONDRIO 9

AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI ASTI 9

AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI SAVONA 9

PROVINCIA DI BRESCIA 7

CITTA’ METROPOLITANA DI FIRENZE 7

PROVINCIA DI LECCO 7

PROVINCIA DI PAVIA 6

PROVINCIA DI VERONA 5

AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI VITERBO 5

PROVINCIA DI MACERATA 4

AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI FORLÌ -CESENA 3

UNIONE MONTANA DEI COMUNI DELLA VALSESIA 3

PROVINCIA DI ALESSANDRIA 3

PROVINCIA DI LECCE 2

AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI BIELLA 2

AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI SASSARI 2


Regioni

Le maggiori procedure di gara avviate dalle Regioni (Fig. 11) riguardano i lavori pubblici (1.158 gare in

media l’anno), seguite dalle gare per ricerche di mercato (427 gare in media) e l’acquisto di prodotti

farmaceutici (341 gare in media l’anno).

Se andiamo invece a vedere la graduatoria dei settori sul totale dei CIG nella categoria (Fig.11bis), vediamo

come le Regioni comprano circa il 30% di tutti i servizi di agenzia stampa (es. rassegne stampa) e il 27% di

tutti i servizi di ricerche di mercato che però hanno un numero di CIG abbastanza bassi. Quello delle

agenzie stampa è d’altro canto un classico esempio di settore in cui è molto difficile centralizzare: si tratta

infatti di un servizio di cui tutte le Regioni si dotano annualmente ma che ha un’alta valenza fiduciaria e

dove la componente di “vicinanza” al vertice politico è essenziale. È tuttavia un esempio utile per

dimostrare che non può essere fatta un discorso generale sulla centralizzazione, anche dinanzi a categorie

oggi molto frammentate, poiché ogni settore ha specificità proprie che devono essere trattate in modo

peculiare.


22

Fig. 11. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dalle

Regioni: numero, media annua 2017-2019

Fig. 11bis. Incidenza delle procedure delle Regioni sul totale delle procedure di tutti gli

Enti: prime 20 categorie merceologiche


CIG

452 - Lavori per la costruzione completa o parziale 1.158 793 - Ricerca di mercato ed economica, indagini 427

336 - Prodotti farmaceutici 341


722 - Programmazione di software e servizi di

consulenza

289



454 - Lavori di completamento degli edifici 171




551 - Servizi alberghieri 103



384 - Strumenti per il controllo di caratteristiche

fisiche

94

712 - Servizi architettonici e servizi affini 89

723 - Servizi di elaborazione dati 85

794 - Servizi di consulenza commerciale e di gestione

e servizi connessi

81



331 - Apparecchiature mediche 79




907 - Servizi ambientali 77


851 - Servizi sanitari 66

222 - Quotidiani, riviste specializzate, periodici 62

798 - Servizi di stampa e affini 59

924 - Servizi di agenzie di stampa 59

Totale 7.330


Consorzi di bonifica e agenzie ambientali

I lavori di costruzione sono le tipologie di gare più frequenti anche per i Consorzi di bonifica e le agenzie

ambientali (Fig. 12), mentre, come incidenza sulla categoria di spesa (Fig. 12.bis), i Consorzi realizzano il

46% delle gare di servizi zootecnici, il 16% delle gare per trattori e macchinari movimento terra, l’11% delle

gare per servizi agricoli.

29,8

26,9

12,5

11,3

11,0

10,8

9,9

9,8

9,0

6,3

6,1

6,0

5,7

5,7

4,9

4,4

4,1

3,8

3,8

3,5

3,4

924 - Servizi di agenzie di stampa

793 - Ricerca di mercato ed economica, indaginie statistiche

222 - Quotidiani, riviste specializzate, periodici esettimanali

551 - Servizi alberghieri

794 - Servizi di consulenza commerciale e digestione e servizi connessi

907 - Servizi ambientali

723 - Servizi di elaborazione dati

798 - Servizi di stampa e affini


725 - Servizi informatici

384 - Strumenti per il controllo di caratteristichefisiche

722 - Programmazione di software e servizi diconsulenza



451 - Lavori di preparazione del cantiere edile


341 - Veicoli a motore


712 - Servizi architettonici e servizi affini

301 - Macchine per ufficio, attrezzature eforniture, esclusi i computer, le stampanti e i…



23

Fig. 12. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dai

Consorzi di bacino e bonifica: numero, media annua 2017-2019

Fig. 12bis. Incidenza delle procedure di Consorzi e agenzie ambientali sul totale delle procedure di tutti gli Enti: prime 20 categorie

merceologiche


CIG

452 - Lavori per la costruzione completa o parziale 498 665 - Servizi assicurativi e pensionistici 82

93 - Elettricità, riscaldamento, energia solare 49


441 - Materiali per costruzione e articoli connessi 27


432 - Macchinari per movimento terra escavazione 23









771 - Servizi agricoli 11


455 - Noleggio di macchinari e attrezzature 10


722 - Programmazione di software e servizi 9

167 - Trattori 9


666 - Servizi di tesoreria 8


421 - Macchinari per la produzione e l'uso di energia

meccanica

7

451 - Lavori di preparazione del cantiere edile 6

796 - Servizi di assunzione 6

775 - Servizi zootecnici 6

142 - Sabbia e argilla 6


Totale 1.171


Nel settore dove sono avviate più procedure di gara, quello dei lavori di costruzione civile, i Consorzi più

dinamici sono in Toscana e in Emilia-Romagna. Nell’ottica della centrale di competenza si potrebbe pensare

a centralizzare le tipologie di acquisti più frequenti, i lavori, ma anche i macchinari, in un solo Consorzio di

bonifica o in una stazione appaltante unica dedicata a questa tipologia di acquisti.

46,2

16,6

16,2

11,9

11,3

7,9

6,3

5,9

5,6

5,3

4,7

4,1

4,1

3,6

3,0

3,0

2,9

2,9

2,7

2,7

775 - Servizi zootecnici

167 - Trattori

432 - Macchinari per movimento terra edescavazione e relative parti

771 - Servizi agricoli

163 - Macchinari per la raccolta delle messi

168 - Parti di macchinari per l'agricoltura ela silvicoltura

164 - Macchinari a spruzzo per orticoltura oagricoltura

435 - Veicoli cingolati

777 - Servizi connessi alla pesca

166 - Macchinari specialistici perl'agricoltura o la silvicoltura

142 - Sabbia e argilla

161 - Macchinari agricoli e silvicoli per lalavorazione e coltivazione del suolo

455 - Noleggio di macchinari e attrezzatureper lavori edili e di genio civile con…

33 - Prodotti dell'allevamento, della cacciae della pesca

433 - Macchinari e attrezzature percostruzione

667 - Servizi di riassicurazione

765 - Servizi onshore e offshore

718 - Servizi di consulenza per la fornituradi acqua e lo smaltimento dei rifiuti

721 - Servizi di consulenza per attrezzatureinformatiche

34 - Prodotti della silvicoltura e dellosfruttamento forestale


24

Fig. 13 Prime 20 stazioni appaltanti tra consorzi di bonifica e agenzie ambientali che sviluppano gare nel settore dei lavori di costruzione civile, per gruppo CPV III, media annua 2017-2019


CONSORZIO DI BONIFICA 3 MEDIO VALDARNO 67

CONSORZIO DI BONIFICA DELL EMILIA CENTRALE 30

CONSORZIO DELLA BONIFICA BURANA 27

CONSORZIO DI BONIFICA DELLA ROMAGNA 20

CONSORZIO DELLA BONIFICA RENANA - AZIENDA AGRICOLA DUE PONTI 18

CONSORZIO PER LA BONIFICA DELLA CAPITANATA 17

CONSORZIO DI BONIFICA DI PIACENZA 15

CONSORZIO DI BONIFICA PIAVE 15

CONSORZIO DI BONIFICA VENETO ORIENTALE 14

CONSORZIO DI BONIFICA PIANURA FRIULANA 13

CONSORZIO DI BONIFICA MONTANA DEL GARGANO 13

CONSORZIO DI BONIFICA BACCHIGLIONE 11

CONSORZIO DI BONIFICA ALTA PIANURA VENETA 11

CONSORZIO DI BONIFICA VALLE VENOSTA 10

CONSORZIO DI BONIFICA ACQUE RISORGIVE 8

CONSORZIO DI BONIFICA DELLA MEDIA PIANURA BERGAMASCA 8

CONSORZIO DI BONIFICA CELLINA-MEDUNA 6

AUTORITÀ DI BACINO LACUALE DEI LAGHI DISEO ENDINE E MORO 6

CONSORZIO DI BONIFICA PIANURA DI FERRARA 6

CONSORZIO BONIFICA STORNARA E TARA 6


Settore culturale e ricreativo: Enti Produttori di Servizi Ricreativi e Culturali, Ricerca, Cultura, Teatri,

Musei e biblioteche, Enti ecclesiastici e parrocchie

Il settore culturale e ricreativo è un comparto ampio, che comprende enti culturali in senso stretto, ma

anche fondazioni, musei, teatri, nonché gli enti ecclesiastici. È un settore che acquista molto e in categorie

merceologiche assai differenti: prevalgono gli appalti di lavori (212 appalti in media all’anno), macchinari

per uffici (182 appalti) e servizi inerenti al tipo di attività svolta, come servizi formativi, organizzazione

eventi, servizi di pulizia, assicurazione e informatica (Fig.14).

Rispetto alle specifiche categorie merceologiche, questo tipo di Enti compra circa il 21% di tutti i servizi

legati all’intrattenimento e agli eventi, il 12% dei servizi formativi, il 10% dei servizi legati alla gestione delle

biblioteche e degli archivi (Fig.14.bis).


25

Fig. 14. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dagli Enti del settore cultura: numero, media annua 2017-

2019

Fig. 14bis. Incidenza delle procedure degli Enti del settore cultura sul totale delle

procedure di tutti gli Enti: prime 20 categorie merceologiche


CIG

454 - Lavori di completamento degli edifici 212 301 - Macchine per ufficio, attrezzature 182

805 - Servizi di formazione 170



452 - Lavori per la costruzione completa 114




925 - Servizi di biblioteche, archivi, musei 73


389 - Strumenti vari di valutazione o prova 69


221 - Libri, opuscoli e pieghevoli 64

384 - Strumenti per il controllo 62


793 - Ricerca di mercato ed economica, statistiche 54



391 - Mobili 40

731 - Servizi di ricerca e sviluppo sperimentale 39

653 - Erogazione di energia elettrica 39


795 - Servizi di ufficio 32




796 - Servizi di assunzione 30 323 - Ricevitori radiofonici e televisivi e apparecchi r

la registrazione o la riproduzione del suono o

dell'immagine

30


Totale 4.524


Nello specifico dei servizi di intrattenimento, gli Enti più dinamiche sono i seguenti:

21,5

12,8

10,8

6,6

4,2

4,1

3,9

3,4

3,2

2,9

2,4

2,3

2,1

1,5

1,4

1,0

1,0

0,3



925 - Servizi di biblioteche, archivi, musei e altriservizi culturali

221 - Libri, opuscoli e pieghevoli


384 - Strumenti per il controllo dicaratteristiche fisiche


793 - Ricerca di mercato ed economica, indaginie statistiche


301 - Macchine per ufficio, attrezzature eforniture, esclusi i computer, le stampanti e i…

507 - Servizi di riparazione e manutenzione diimpianti di edifici


983 - Servizi vari

722 - Programmazione di software e servizi diconsulenza






26

Fig.14. Prime 20 stazioni appaltanti tra enti culturali che sviluppano gare nel settore dei servizi di intrattenimento, per gruppo CPV III, media annua 2017-2019


FONDAZIONE TEATRO DELLA PERGOLA 53

FONDAZIONE TEATRO DELL’OPERA DI ROMA CAPITALE 46

FONDAZIONE TEATRO NUOVO GIOVANNI DA UDINE 38

FONDAZIONE RAVELLO 34

FONDAZIONE TEATRO DELL OPERA DI ROMA CAPITALE 32

ASSOCIAZIONE TEATRO BIONDO STABILE DI PALERMO 25

FONDAZIONE TEATRO ALLA SCALA DI MILANO 22

FONDAZIONE DEL TEATRO STABILE DI TORINO 19

FONDAZIONE TEATRO REGIO DI TORINO 17

FONDAZIONE HAYDN ORCHESTRA BOLZANO E TRENTO 14

CENTRO TEATRALE BRESCIANO - ENTE MORALE 14

FONDAZIONE DI PARTECIPAZIONE MATERA - BASILICATA 2019 14

FONDAZIONE TEATRO COMUNALE FERRARA 12

FONDAZIONE CAMPANIA DEI FESTIVAL 11

ENTE AUTONOMO TEATRO STABILE DI BOLZANO 9

FONDAZIONE ACCADEMIA NAZIONALE SANTA CECILIA 7

ASSOCIAZIONE TEATRO DI ROMA 7

EMILIA ROMAGNA TEATRO FONDAZIONE - TEATRO STABILE PUBBLICO REGIONALE 6

FONDAZIONE TEATRO DELL OPERA DI ROMA 6

FONDAZIONE TEATRO DELLA TOSCANA 6


Settore scolastico L’approfondimento delle gare nel settore scolastico offre spunti di riflessione interessanti a supporto di un

possibile modello basato sull’aggregazione degli acquisti per competenze. In primo luogo, le scuole

organizzano numerosissime piccole gare, in media 1.372 gare l’anno, per l’organizzazione di gite

scolastiche, viaggi studio e viaggi didattici, che rientrano nella categoria “Servizi di agenzie di viaggio,

operatori turistici e servizi di assistenza turistica”. In secondo luogo, sono molto attive negli acquisiti di

macchinari e attrezzature da ufficio (1.003 gare in media l’anno), così come nei servizi di trasporto (826

gare l’anno), funzionali anch’essi probabilmente ai viaggi e alle uscite didattiche (Fig. 15).

Se andiamo poi a guardare le concentrazioni settoriali (Fig. 15bis) si scopre che le scuole comprano l’87% di

tutti servizi legati all’istruzione, che riguardano probabilmente lo svolgimento di progetti specifici o attività

affidate a aziende esterne, l’ 80% degli acquisti nella categoria “agenzie di viaggio” dove si colloca l’attività

legata all’organizzazione delle gite e dei viaggi studio, il 59% di tutti gli acquisti legati agli strumenti

musicali; il 66% dei servizi di istruzione superiore, voce che fa principalmente riferimento agli incarichi per

personale a contratto assunto fuori dai normali canali concorsuali.


27

Fig. 15. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dagli

istituti scolastici: numero, media annua 2017-2019

Fig. 15bis. Incidenza delle procedure degli istituti scolastici sul totale delle procedure di

tutti gli Enti: prime 20 categorie merceologiche


CIG

635 - Servizi di agenzie di viaggio, operatori turistici

e servizi di assistenza turistica

1.372 301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture 1.003




805 - Servizi di formazione 328

803 - Servizi di istruzione superiore 209

398 - Prodotti per pulire e lucidare 208

224 - Francobolli, moduli di assegni, cataloghi 202



221 - Libri, opuscoli e pieghevoli 169



391 - Mobili 139

158 - Prodotti alimentari vari 103


317 - Materiale elettronico, elettromeccanico 96


228 - Registri o libri contabili, classificatori 90




444 - Prodotti fabbricati vari e affini 81

796 - Servizi di assunzione 79

452 - Lavori per la costruzione completa o parziale 78

443 - Cavi, fili metallici e prodotti affini 77

222 - Quotidiani, riviste specializzate, periodici 67

323 - Ricevitori radiofonici e televisivi e apparecchi 64

487 - Utilities per pacchetti software 63

Totale 9.984


Le gare per l’organizzazione delle gite scolastiche (categoria 635 - servizi di agenzie di viaggio) sono un

esempio interessante di come si possa passare per alcune categorie merceologiche a forme di aggregazione

degli acquisti basate su centri di competenza. Attualmente quasi tutte le scuole organizzano gite scolastiche

e il livello di frammentazione, come si vede anche dalla graduatoria sottostante, è elevatissimo: i piccoli

istituti in particolare sono costretti ad organizzare le gare una volta all’anno, senza magari avere né la

struttura né le competenze per valutare cosa offre il mercato delle agenzie di viaggio.

In questo senso, sarebbe auspicabile che ad esempio il provveditorato regionale agli studi o le province

stesse prendessero in carico per conto delle scuole queste categorie di acquisto organizzando le gite per

tutte le scuole dei diversi comprensori territoriali.

87,6

80,2

66,7

59,0

41,6

38,3

29,1

25,6

24,7

17,2

16,6

16,5

15,8

15,1

13,6

12,3

12,1

12,0

11,4

11,3

802 - Servizi di istruzione secondaria

635 - Servizi di agenzie di viaggio, operatori turistici eservizi di assistenza turistica

803 - Servizi di istruzione superiore

373 - Strumenti musicali e loro parti

398 - Prodotti per pulire e lucidare

228 - Registri o libri contabili, classificatori, moduli ed altriarticoli di cancelleria stampati in carta o cartone

224 - Francobolli, moduli di assegni, banconote, azioni,pubblicità professionale, cataloghi e manuali

601 - Servizi di trasporto terrestre


221 - Libri, opuscoli e pieghevoli

551 - Servizi alberghieri


301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture,esclusi i computer, le stampanti e i mobili

724 - Servizi di Internet

222 - Quotidiani, riviste specializzate, periodici esettimanali


487 - Utilities per pacchetti software

317 - Materiale elettronico, elettromeccanico edelettrotecnico

443 - Cavi, fili metallici e prodotti affini



28

I gestori dei servizi pubblici, compresi Parchi, Porti e Aeroporti e relative Autorità Una tipologia molto rilevante di stazioni appaltanti è quella rappresentata dalle società partecipate e in

particolare dai gestori dei servizi pubblici primari, che, in molti casi, hanno già di per sé una forte

specializzazione settoriale. Le gare di questa tipologia di stazioni appaltanti si concentrano essenzialmente

su 4 settori: lavori di costruzione (oltre 9.000 gare in media all’anno!), acquisti di energia elettrica, servizi

connessi alla gestione dei rifiuti urbani, servizi di ingegneria (Fig. 16). In queste 4 tipologie di gare non

esiste alcuna forma di aggregazione, per cui si assiste ad una notevole frammentazione di procedure, a cui

si potrebbe ovviare con centri di competenza specializzati.

Se analizziamo invece quanto le società e i soggetti gestori contribuiscono al totale delle gare nelle diverse categorie (Fig. 16bis), si nota come già esista un elevato livello di centralizzazione, poiché il settore delle locomotive e materiale rotabile è presidiato per lo più da Trenitalia e i servizi radiotelevisivi e acquisto di cavi e fili sono i settori in cui opera la RAI.

Fig. 16. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dei gestori

di servizi pubblici: numero, media annua 2017-2019

Fig. 16bis. Incidenza delle procedure dei gestori di servizi pubblici sul totale delle

procedure di tutti gli Enti: prime 20 categorie merceologiche


CIG

452 - Lavori per la costruzione completa 9.119 653 - Erogazione di energia elettrica e servizi

connessi

3.206

905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici 2.438

713 - Servizi di ingegneria 2.364

791 - Servizi giuridici 2.074

722 - Programmazione di software e consulenza 1.963

346 - Locomotive e materiale rotabile 1.630

91 - Combustibili 1.475

349 - Varie attrezzature di trasporto 1.185

501 - Servizi di riparazione, manutenzione 1.180

665 - Servizi assicurativi e pensionistici 1.169

502 - Riparazione, manutenzione e servizi affini 1.136

441 - Materiali per costruzione e articoli connessi 1.127

922 - Servizi radiotelevisivi 1.065

341 - Veicoli a motore 1.050


336 - Prodotti farmaceutici 892






249 - Prodotti chimici fini e vari 763

421 - Macchinari per la produzione e l'uso di energia 687






316 - Attrezzature e apparecchiature elettriche 533

Totale 65.072


95,5

94,9

86,7

85,9

85,7

81,8

79,2

71,8

71,7

68,4

64,4

64,1

62,6

62,0

59,7

59,0

58,9

58,8

58,2

57,8

346 - Locomotive e materiale rotabile eparti associate ferrotranviarie

922 - Servizi radiotelevisivi

313 - Fili e cavi isolati

791 - Servizi giuridici

655 - Servizi di lettura contatori

312 - Apparecchiature per la distribuzionee il controllo dell'energia elettrica

431 - Macchine per l'industria mineraria

345 - Navi e imbarcazioni

602 - Servizi di trasporto ferroviario

445 - Utensili, serrature, chiavi, cerniere,chiusure, catene e molle

637 - Servizi di supporto al trasportoterrestre, per via d'acqua e aereo

311 - Motori, generatori e trasformatorielettrici

92 - Prodotti derivati da petrolio, carbonee oli

343 - Parti ed accessori di autoveicoli emotori dei veicoli

653 - Erogazione di energia elettrica eservizi connessi

429 - Macchinari vari per usi generali especifici

196 - Cascami di pelle, tessili, di gomma edi plastica

243 - Sostanze chimiche di base organichee inorganiche

421 - Macchinari per la produzione e l'usodi energia meccanica

505 - Servizi di riparazione emanutenzione di pompe, valvole,…


29

In questo caso, davanti a settori molto specialistici, il livello di concentrazione è già alto e il tema della centrale di competenza si pone in misura minore, perché già affidato a soggetti con competenze molto elevate, come si vede dalle figure sotto riportate.

Fig.17. Prime 10 stazioni appaltanti di gestori di servizi pubblici che sviluppano gare nel settore dei servizi radiotelevisivi, per gruppo CPV III, media annua 2017-2019


RAI - RADIOTELEVISIONE ITALIANA S.P.A. 966

ACI SPORT - SOCIETÀ PER AZIONI 4

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 3

AUTOSTRADE PER L ITALIA S.P.A. 1

IN LIGURIA - AGENZIA REGIONALE PROMOZIONE TURISTICA DELLA LIGURIA 1

SOCIETÀ PER AZIONI AUTOSTRADA DEL BRENNERO S.P.A., 1

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI 1

MIN. LAV. E PREV. SOC. - DIREZIONE GENERALE PERSONALE 1

ENTE ASSISTENZA PER PERSONALE AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA 1

MINISTERO DELLA SALUTE - DIREZIONE GENERALE DELLA COMUNICAZIONE E RELAZIONI ISTITUZIONALI 1


Fig.18. Prime 10 stazioni appaltanti dei Gestori di servizi pubblici per numero di procedure di affidamento nel gruppo 346 - Locomotive e materiale rotabile e parti associate ferrotranviarie,

media annua 2017-2019


TRENITALIA SPA 596

AZIENDA TRASPORTI MILANESI S.P.A. 160

TRENORD S.R.L. 116

RETE FERROVIARIA ITALIANA - SOCIETÀ PER AZIONI 47

ENTE AUTONOMO VOLTURNO SRL 20

BUSITALIA VENETO S.P.A. 7

RETE FERROVIARIA ITALIANA SPA 7

GRUPPO TORINESE TRASPORTI SPA 6

RETE FERROVIARIA ITALIANA - SOCIETA PER AZIONI 5

AZIENDA NAPOLETANA MOBILITA S.P.A. 4




30

Centrale di committenza.....

Focus territoriale

Acquisti generalizzati

Centrale di competenza

Focus settoriale

Acquisti per categoria merceologica

3 IL MODELLO: DALLA CENTRALE DI COMMITTENZA ALLA CENTRALE DI COMPETENZA

3.1. Gli obiettivi e le evidenze dell’analisi qualitativa I dati rappresentati nel Capitolo 2 mettono in evidenza che i processi di aggregazione e centralizzazione

degli acquisti portati avanti dal legislatore nel corso dell’ultimo decennio:

- hanno solo minimamente inciso sul problema dell’eccessiva frammentazione delle stazioni

appaltanti, che ha determinato nel periodo 2017-2019 l’avvio di oltre 914.000 gare su 280 settori

diversi;

- hanno determinato una concentrazione della spesa che però non si è tradotta, se non in pochi casi

regionali, in maggiore qualificazione né della spesa stessa né delle stazioni appaltanti,

- hanno determinato una dispersione di competenze notevoli all’interno della PA e una mancanza di

attenzione ad alcuni step del ciclo dell’appalto, primo tra tutti l’analisi di mercato e la raccolta dei

fabbisogni di acquisto.

L’obiettivo che ci poniamo in questo rapporto è quello di verificare le caratteristiche di un modello di

organizzazione degli acquisti diverso, che abbia come punto di riferimento lo sviluppo di competenze di

filiera e la “concentrazione” degli acquisti secondo logiche merceologiche e di competenza.

L’idea è di verificare se anche nel mondo pubblico sia possibile affermare un modello di governance degli

acquisti che abbini alla dimensione territoriale quella settoriale e che consenta di investire in nuclei di

competenze specializzate a livello entrale o territoriale

Fig.19. Verso un nuovo modello di organizzazione degli acquisti

Nei paragrafi successivi si ricostruiscono alcune possibili caratteristiche di questo potenziale modello alla luce delle evidenze emerse a seguito di una specifica indagine qualitativa, svolta attraverso colloqui approfonditi con testimonial, esperti di appalti e stazioni appaltanti. L’indagine qualitativa si è posta l’obiettivo di comprendere la fattibilità, le condizioni di successo e l’eventuale impatto di un modello organizzativo innovativo, comunemente diffuso nel procurement privato, che metta al centro il settore merceologico e la specializzazione settoriale delle stazioni appaltanti, integrando l’approccio territoriale ad oggi esistente e rivisitando il ruolo dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza locali (Cfr. Allegato 1- traccia intervista).

31

3.2. Le caratteristiche La centrale di competenza settoriale è una centrale di committenza che acquista a livello aggregato

forniture, servizi e lavori in specifiche categorie merceologiche. La centrale in particolare:

1. raccoglie i fabbisogni delle stazioni appaltanti nazionali e/o di un singolo territorio rispetto a

determinate acquisti settoriali,

2. analizza le caratteristiche dei mercati di riferimento e svolge analisi di mercato,

3. definisce i requisiti necessari delle gare settoriali,

4. aggrega gli acquisti per categoria merceologica,

5. guida la competenza sul mercato di fornitura a livello nazionale e locale individuando i fornitori migliori,

6. definisce l’infrastruttura tecnologica necessaria ad una digitalizzazione completa del ciclo dell’appalto,

7. opera attraverso team di category manager dedicati con competenze economiche, manageriali,

settoriali.

Particolarmente rilevante nella Centrale di competenza è la digitalizzazione del fabbisogno, elemento

cruciale per migliorare l’attuale funzionamento delle SA pubbliche, che lavorano con un livello di

pianificazione bassissimo. Come emerge da recenti ricerche di Promo PA Fondazione5 e come illustrato

nello schema successivo, oltre 80 Enti su 100 utilizzano tecnologie nella fase di gara, ma c’è ancora molto

lavoro da fare per digitalizzare le altre fasi del processo. Solo 1 Ente su 5 in media utilizza tecnologie per la

fase di raccolta dei fabbisogni e per impostare il processo di programmazione e solo un 19% del campione

utilizza tecnologie per la selezione dei fornitori e la gestione degli Albi e degli Elenchi.

Fig.20. Il quadro dell’utilizzo delle tecnologie, valori percentuali

Fonte: Promo PA Fondazione

5 Cfr. Promo PA Fondazione, Il processo di appalto in digitale: un bilancio tra aspettative e realtà, febbraio 2019.

22,1%

15,9%

18,6%

84,1%

8,3%

10,3%

11,0%

8,3%

30,3%

raccolta dei fabbisogni di acquisto eprogrammazione

definizione progr.bien.acquisti o progr.trien.lavori

selezione dei fornitori e gestione Albi ed Elenchi

fase di gara

gestione accordi quadro e convezioni

gest.contratto, protocollazione digit./gestionedocum./conserv.e accesso agli atti

monitoraggio e controllo delle procedure

analisi della spesa (spend analysis)

fatturazione elettronica

32

Il modello di aggregazione dei contratti pubblici che la centrale di competenza settoriale viene così a

determinare non va, dunque, inteso quale centralizzazione della spesa, ma come specializzazione per

l’aggiudicazione degli appalti in modo efficiente, integro e innovativo. È un modello che accoglie la sfida

più volte richiamata nel dibattito sulle riforme da intraprendere, a ripensare il modello organizzativo della

centrale di committenza che compie gare per conto di terzi attuandolo come sistema a rete6. Si tratta di

un modello ibrido che ridefinisce l’attuale sistema basato su la centrale di committenza nazionale (Consip)

e i soggetti aggregatori regionali che potrebbero specializzarsi su singoli settori (per es. sanità), e aree

merceologiche, anche per tutto il territorio nazionale.

Nella Centrale di Competenza rimane intonso il rapporto Cliente-Fornitore, ovvero la Centrale di

Competenza non è un centro politico di aggregazione della spesa ma un prestatore di Servizi verso un ENTE,

che consentirebbe di svolgere le gare in un tempo ridotto e con qualità superiore.

3.3. Le categorie merceologiche Su quali categorie merceologiche dovrebbe funzionare il modello della centrale di committenza? Dall’analisi

dei dati si possono fare due ipotesi antitetiche:

1) Prima ipotesi: il modello articolato su centrali di competenza settoriali dovrebbe concentrarsi sui

settori ad alta specializzazione, o sui settori innovativi, che proprio per l’alto contenuto tecnico

dovrebbero essere gestiti da team di professionisti dedicati. Questo in parte già avviene: basti

pensare, ad esempio, al settore farmaceutico, dove il 74% dei CIG passa attraverso dalla

realizzazione di accordi quadro, al settore dei combustibili o dell’elettricità, dove rispettivamente il

62% e il 73% dei CIG passa da accordi quadro;

2) Seconda ipotesi: il modello articolato su centrali di competenza settoriali dovrebbe concentrarsi

negli acquisti “comuni” di beni, servizi e lavori, dove si concentra un numero elevato di acquisti ma

dove il livello di aggregazione è ancora basso o inesistente, per cui gli effetti della frammentazione

sono ancora più evidenti. Si fa riferimento, ad esempio, a tutto il settore dei lavori pubblici, ad

alcune tipologie di servizi, come i servizi sociali ed educativi, oppure i servizi pensionistici ed

assicurativi, oppure ad alcune forniture chiave, come i prodotti software o i macchinari e le

attrezzature per gli uffici.

Nel primo modello il vantaggio è rappresentato dalla presenza, all’interno delle centrali di competenza

settoriali, di personale qualificato nella progettazione di gare che prevedono l’acquisto di beni o servizi

altamente specializzati. Lo svantaggio è quello di lasciare al livello disaggregato un’ampia fetta di forniture

e servizi che, come evidenziato dai dati esposti al capitolo precedente, sono caratterizzate da ripetitività,

frequenza e alta diffusione.

Il secondo modello, al contrario, ha il vantaggio di permettere alle piccole stazioni appaltanti di

risparmiare tempo e risorse per lo svolgimento di gare, spesso ripetute, di acquisti generalisti. Tuttavia, in

un sistema così articolato, resta il problema di assicurare alle numerose centrali di committenza che ne

sono sfornite, le competenze tecniche necessarie a programmare l’acquisto di beni servizi altamente

specializzati.

6 Si veda per tutti: S. Cassese, Lo Stato ad amministrazione disaggregata, in Riv. trim. dir. pubbl., 2, 2020, 467- 474.

33

Sollecitati ad esprimersi circa la fattibilità di un modello accentrato per competenza, di fronte a queste due

opposte ipotesi, molti intervistati rispondono in maniera prevalentemente positiva con riferimento a un

modello di centralizzazione avente ad oggetto l’acquisto di beni altamente standardizzati, sulla scorta di

quanto già realizzato da Consip.

Alcuni intervistati sottolineano la necessità di aggregare questo tipo di acquisti (CEV) arrivando ad

ipotizzare che dovrebbe essere vietato l’acquisto di categorie generaliste o ricorrenti dalle singole stazioni

appaltanti, ove sia stata già attivata una convenzione od un contratto da parte del Soggetto Aggregatore

individuato (AQP). Ricorrere ai soggetti aggregatori, infatti, permette alle singole stazioni appaltanti di

risparmiare tempo e risorse che altrimenti sarebbero richiesti per espletare la procedura di gara. In questo

senso alcuni intervistati evidenziano quanto siano onerosi i passaggi di queste procedure. Il caso

emblematico è rappresentato dall’acquisizione delle certificazioni legate alla verifica dei requisiti previsti ex

art. 80 che comporta un evidente dispendio e rallentamento dei tempi di gara (AQP) (cfr. cap. 4.1).

Un ulteriore esempio riportato durante le interviste riguarda l’aggregazione degli acquisti per quei prodotti

per loro natura carenti o che presentano una platea di fornitori estremamente ristretta (S.C.R. – Piemonte).

Numerose perplessità invece vengono espresse circa la possibilità di acquistare beni o servizi ad altra

specializzazione (ovvero relativi al core business del soggetto acquirente), labour intensive o relativi a

mercati di fornitura locali (es. servizi di pulizia, servizi sociali, appalti di lavori, infrastrutture e

manutenzione) (Prov. Brescia, ENEA, Sardegna Ricerche, Consorzio Energia Toscana). Queste perplessità

vengono motivate con l’esigenza di lasciare al soggetto appaltante un ruolo determinante nella

progettazione dell’acquisto. Il timore, infatti, è che dalla centralizzazione possa derivare una progettazione

della gara di acquisto non rispondente ai fabbisogni e alle specificità funzionali (core) dell’appaltante. Ad

esempio, viene ricordata la difficoltà ad applicare questo modello alle gare che hanno ad oggetto i servizi

sociali. In questo caso sì le centrali dovrebbero essere costituite da team di professionisti esperti in grado di

progettare capitolati di alta qualità e seguire l’esecuzione dei contratti, tuttavia, centralizzando su larga

scala (es. nazionale) c’è il rischio di non riuscire a farsi interpreti del fabbisogno del territorio, soprattutto se

questo non viene ben comunicato e non c’è scambio di informazione tra il soggetto che richiede la gara e la

centrale che gestisce l’appalto (Coop. di servizi sociali).

Questo orientamento, più favorevole all’adozione di un modello basato sulla seconda ipotesi, lascia

inevitabilmente irrisolto il problema relativo alla progettazione di acquisti altamente specializzati da parte

di soggetti che non dispongono delle risorse professionali e delle conoscenze di mercato necessarie (si

pensi ad esempio agli interventi di efficientamento energetico su larga scala).

D’altra parte, una soluzione alle difficoltà citate da molti intervistati a sfavore di un modello di aggregazione

basato sulla prima ipotesi che comprenda quindi anche beni o servizi ad altra specializzazione (ovvero

relativi al core business del soggetto acquirente), labour intensive o relativi a mercati di fornitura locali (es.

servizi di pulizia, servizi sociali, appalti di lavori, infrastrutture e manutenzione) potrebbe essere rintracciata

in una più efficace analisi dei fabbisogni da parte degli enti acquirenti, che poi potrebbe essere trasmessa in

sede di programmazione, alla centrale di competenza al fine di elaborare – congiuntamente – la

progettazione della gara d’appalto da inserire nel sistema di pianificazione (a aggregazione degli acquisti)

(cfr. cap. 3.4).

34

È innegabile, tuttavia, che – per quanto promettente – un modello costruito sull’accuratezza dell’analisi dei

fabbisogni, sulla effettività e puntualità della programmazione, sulla capacità di dialogo tra ente acquirente

e centrale di competenza possa sembrare irrealistico. Infatti, pur essendo molti di questi aspetti già sottesi

alla riforma tentata nel 2016, essi si sono – purtroppo- dimostrati quasi del tutto irrealizzabili (o,

quantomeno, non correttamente realizzati).

Per problematizzare utilmente l’analisi qui condotta, tuttavia, è altrettanto necessario far notare che

ponendo le prospettive delineate dall’adozione della seconda ipotesi su un altrettanto severo piano della

realtà, gli esiti non sono tanto più incoraggianti. Sono note, e vengono riportate nelle pagine che seguono a

titolo esemplificativo, le inefficienze che ad oggi la centralizzazione di alcune categorie merceologiche

generaliste (Consip), ha prodotto.

Se nessuna delle due ipotesi può quindi rappresentare un idealtipo ottimale verso il quale orientarsi senza

incorrere in svantaggi e attriti più o meno ostativi di un corretto funzionamento del sistema di public

procurement, sarà opportuno chiedersi se un modello che ibridi le due ipotesi, non rappresenti la soluzione

migliore.

3.4. La scelta del livello di aggregazione territoriale ottimale: verso un modello ibrido? Alla luce di quanto sopra, si tratta di adottare un modello propositivo che rintracci nell’aspetto

merceologico UNA delle dimensioni rispetto alle quali adottare dimensioni di scala territoriale più o

meno utili a rispondere alle esigenze di analisi dei fabbisogni, programmazione degli acquisti e

progettazione delle gare che sono destinate a restare al centro di qualsiasi proposta di riforma del

sistema degli acquisti. Accogliendo dunque il livello di specializzazione merceologica degli acquisti come

una dimensione (e non una discriminante) di un modello basato su centrali di competenza, restano da

prendere in considerazione le altre dimensioni da includere nel modello, per disegnarne l’articolazione.

Sintetizzando, posto un modello nel quale esistono sia centrali specializzate su categorie merceologiche

caratterizzate da alta specializzazione, sia centrali specializzate su categorie merceologiche generaliste,

come può essere individuato il livello di aggregazione territoriale che meglio risponde alle une? E alle altre?

Il modello di centrale di competenza cambia in modo radicale il paradigma della centralizzazione fino ad

oggi dominante, basato sull’esistenza di una centrale di committenza nazionale e su soggetti aggregatori

regionali. Attualmente la dimensione territoriale è decisiva nell’organizzazione degli acquisti ed ha fino ad

oggi consentito di aggregare gli acquisti in base alle esigenze specifiche dei diversi territori, rilevati da

strutture centralizzate facenti capo alle singole Regioni.

Nel modello di centrale di competenza invece la dimensione territoriale diventa funzionale alla

dimensione merceologica. In questo caso il criterio che guida le scelte è la competenza settoriale del

team che svolge gli acquisti, competenza che può concentrarsi su strutture presenti a livello nazionale o

territoriale.

Salvo qualche eccezione, infatti, gli intervistati concordano sul fatto che sarebbe un errore ipotizzare un

sistema centralizzato unicamente in base al criterio della categoria merceologica (AQP, Esperti di Appalti,

Regione Marche, Province). Evidenziano, invece, l’importanza di legare la definizione della dimensione

territoriale del modello alla capacità analisi del fabbisogno e pianificazione degli acquisti e conseguente

progettazione della gara.

35

Alcuni intervistati sottolineano come, per definire dunque il livello territoriale ottimale per ciascun CPV,

occorre rimandare alla distinzione tra acquisti di beni e servizi legati all’attività core (o meno). “Nelle gare

pubbliche, infatti, per molti versi, la pubblicazione della gara segna la fine della fase di progettazione

dell’acquisto. Lo studio strategico nel procurement pubblico va fatto prima della pubblicazione anche perché

è preclusa la possibilità di negoziare ulteriormente le offerte pervenute per raggiungere successivamente il

risultato ottimale” (AQP). In considerazione dell’importanza di quanto sottolineato in questo intervento,

appare dunque opportuno che l’acquisto di beni e servizi legati allo svolgimento di attività core dell’ente

che acquista sia seguita, a livello di aggregazione territoriale, da chi si colloca al livello migliore di

conoscenza della categoria di bene/servizio che deve acquistare.

Altri interlocutori fanno notare che: “Per la definizione del livello territoriale ottimale occorre partire dalle

strategie di acquisto che caratterizzano alcune tipologie di enti rispetto ad alcuni beni servizi acquistati.

Detto questo bisogna vedere che cosa acquistano e se quella categoria si presta a una centralizzazione e

quindi per ogni tipologia di ente e per ogni tipologia di acquisto dovremmo definire una strategia di scala

commisurata”. Una volta compiuta questa analisi sarà possibile individuare il soggetto aggregatore che si

occupa esclusivamente di “n” categorie merceologiche e tutte le stazioni ricadenti in quella scala

territoriale dovrebbero automaticamente e obbligatoriamente delegare al soggetto tutte le categorie

ricadenti in una lista standard es. di CPV (AQP).

Alcuni intervistati arrivano a ipotizzare che non abbia ragione di esistere un ambito ottimale: “La centrale di

competenza ipotizzata potrebbe anche distare 100 km ma questo non dovrebbe impedire al singolo ente di

rivolgersi ad essa, anche se non è territorialmente contigua, purché sia competente su quella categoria di

acquisto” (Comune di Roma); “NON deve esserci un ambito territoriale! Occorre seguire fino in fondo il

criterio di specializzazione sulle categorie. Sarà l’esperto che lavora all’interno della centrale di competenza,

sulla base della sua conoscenza del fabbisogno e del mercato di fornitura, ad adeguare la portata della gara

alle esigenze territoriali e ai fabbisogni del soggetto che richiede l’acquisto” (CEV).

Altri intervistati, invece, sono nettamente contrari (Esperto di Appalti) e preferirebbero stazioni appaltanti

aggregate in base alle tipologie di ente, su tipologia di amministrazione, funzione. Es. Comuni, Provincie,

Militare. A questo proposito si fa notare che: “Sicuramente l’aggregazione potrebbe contribuire a delineare

un’architettura delle stazioni per tutti gli enti locali, es. Comuni, Unioni di Comuni. Questi soggetti, infatti,

hanno dei problemi tanto nel fare la programmazione, quanto nel gestire le procedure di gara.

Occorrerebbe immaginare una rete dove un soggetto specializzato aiuti questi soggetti a fare la

programmazione: ridurre - ma mettendo in rete - le stazioni appaltanti dello stesso tipo. Se vogliamo

contenere la spesa e acquistare beni utili, occorre lavorare sulla domanda. Quindi il riferimento alla

categoria merceologica va inserito in un quadro di fabbisogno” (Esperto di appalti).

L’articolazione territoriale suggerita, combinando insieme queste riflessioni, potrebbe tradursi in un

modello nel quale:

- per le categorie core: il soggetto appaltatore, sulla base di un capitolato scritto dal richiedente,

segue solo la procedura di gara e, laddove il richiedente non avesse le competenze per procedere

alla progettazione dell’acquisto, il soggetto aggregatore potrebbe fornire il proprio supporto

tecnico al Rup delle stazioni appaltanti.

36

- per le categorie no core: il soggetto aggregatore segue tutto il processo, dalla progettazione

all’aggiudicazione.

In questo modo la dimensione territoriale si troverebbe a dialogare con gli aspetti legati alla

professionalizzazione del personale incaricato della progettazione della gara, con conseguente

specializzazione delle stazioni appaltanti. Per questa ragione non è possibile predeterminare a monte un

livello di aggregazione territoriale ottimale ma occorre incrociare le evidenze suggerite dall’analisi dei

dati condotta al cap. 2 con una valutazione sul rapporto che esiste tra categoria merceologica (core/no

core) e funzione/tipologia dell’ente (Comuni, Province, Regioni, Consorzi, Scuole, Partecipate ecc.).

Riassumendo, i criteri che occorre combinare per determinare il corretto livello di aggregazione territoriale

sono:

- tipologia di acquisto (core/non core)

- in relazione alla funzione dell’ente

- e alla capacità di quest’ultimo di svolgere una corretta progettazione della gara

- basata su una altrettanto corretta valutazione del fabbisogno.

3.4. Il modello di governance e il processo di individuazione delle competenze

Nel modello proposto anche la scelta del soggetto aggregatore che svolge il ruolo di centrale di competenza

non è una scelta predeterminata ma fortemente legata ai territori e ai settori a cui si fa riferimento. Ma

come potrebbe essere attestata la competenza? La domanda è cruciale per poter definire il modello di

governance alla base del sistema proposto. In questo senso, alcuni indicatori sembrano imprescindibili:

- la conoscenza delle specificità territoriali;

- la conoscenza dell’offerta, acquisita attraverso analisi sul campo, anche per capire i livelli di

presidio dei settori da parte di specifiche categorie di operatori economici;

- il numero di gare svolte nella categoria merceologica in un determinato arco di tempo;

- la struttura organizzativa in capo alla stazione appaltante;

- la possibilità di aggregare competenze di stazioni appaltanti diverse;

- il possesso di tecnologie di E-procurement.

Si tratta come si vede di criteri non troppo diversi da quelli che il legislatore aveva individuato per la

qualificazione delle stazioni appaltanti – riforma mai attuata – ma in questo caso “adattati” ed estesi alle

diverse categorie merceologiche.

In particolare, i criteri che più spesso gli intervistati citano per valutare la competenza di una stazione

appaltante sono lo storico degli acquisti (Esperto appalti, Centrale di committenza regionale Marche, CEV,

S.C.R. - Piemonte) e il livello di professionalizzazione della struttura tecnico-amministrativa.

Il primo dei criteri richiamati dagli intervistati si traduce nel tener conto dell'esperienza, quindi del numero

di appalti, gestiti sulle diverse categorie merceologiche, e sugli importi degli stessi (Provincia Sud Sardegna).

A questo proposito però un intervistato fa notare che l’esperienza diretta in una data categoria, non va

ridotta a mero criterio quantitativo, infatti il dato da prendere in considerazione deve riguardare il buon

esito delle gare che sono state condotte, non solo il loro numero. Occorre quindi ragionare in termini di

storico di acquisti ricorrenti che hanno avuto un buon esito (Sardegna Ricerche) e la capacità di pianificare

37

le procedure di affidamento verificando il rispetto dei tempi delle procedure (Comune di Roma). A queste

riflessioni si aggiungono quelle di un soggetto aggregatore che fa notare anche l’importanza di individuare

quale soggetto abbia più recentemente acquistato un determinato bene o servizio, fattore che conferisce al

soggetto una conoscenza aggiornata degli standard qualitativi al momento vigenti con riferimento

all’oggetto dell’acquisto (S.C.R. – Piemonte).

È necessario, parimenti, valorizzare la professionalizzazione delle stazioni appaltanti prendendo in

considerazione conoscenza della categoria merceologica e del mercato da parte delle stazioni appaltanti e

la conseguente capacità di confrontarsi con i fornitori. La professionalizzazione, infatti, andrebbe valutata

anche in termini di capacità di misurarsi con le innovazioni presenti nel mercato che possono rispondere al

fabbisogno in evoluzione degli enti pubblici (Cooperativa di servizi sociali) e capacità di interloquire con il

mercato: “La PA da questo punto di vista è sempre un passo indietro. Oggi il project financing c’è ma non

basta come strumento di confronto con i fornitori” (CEV). A questa si aggiunge la capacità della centrale di

utilizzare strumenti di E-procurement in tutte le fasi di acquisto (Provincia di Monza e della Brianza) e la

conoscenza del tessuto delle PMI locali (Sardegna CAT).

Riassumendo quindi andrebbero previsti dei criteri quali-quantitativi:

numero gare, importo, numero partecipanti, tempi di espletamento delle procedure, tempi di stipula, buon

esito della gara ovvero assenza di procedure con esito infruttuoso, qualità dell’offerta vincente e servizi

migliorativi, capacità di gestire contenziosi, qualità e accuratezza dei controlli effettuati sui requisiti e

sull’affidabilità degli operatori economici, tracciabilità e trasparenza delle operazioni ecc.

associati a dei criteri tecnico-funzionali:

attività di supporto e comunicazione tempestiva nei confronti degli enti ordinanti e degli operatori

economici interessati; capacità di consultare e interloquire con il mercato per migliorare la qualità degli

acquisti, capacità di utilizzare strumenti di E-procurement, capacità di aggregare sulla base della funzione

svolta dall’ente, conoscenza del tessuto economico locale.

Si proverà adesso a sintetizzare le riflessioni e i dati fin qui esposti, attraverso alcuni esempi. Un primo

esempio potrebbe essere quello dei Consorzi di Bonifica e le agenzie ambientali. Come si è visto nei

capitoli precedenti, essi svolgono il 46% del totale delle gare avviate per servizi zootecnici in tutto il Paese:

potrebbero esserci notevoli economie di scala se tutte queste gare fossero svolte da un unico Consorzio,

quello che magari fa più gare nel settore oppure ad un centro di competenza unico, creato dai Consorzi

stessi e dedicato esclusivamente a questa tipologia di gare. Se proseguiamo nel ragionamento e prendiamo

a riferimento il settore dei prodotti alimentari e delle bevande in linea teorica si potrebbero avere tre

ipotesi:

- diventano “centrali di competenza” i soggetti aggregatori regionali, che possono svolgere le gare

settoriali ottimizzando le proprie strutture e risorse interne e mettendo a frutto le proprie

esperienze in gare per la ristorazione;

- diventa centrale di competenza settoriale il soggetto che svolge più gare in quel settore. Si

tratterebbe in questo caso dell’Azienda Milano Ristorazione Spa, che però svolge nel triennio “solo”

38

36 delle 800 gare avviate nel settore tra il 2017 e il 2019 e che non avrebbe certo la forza per

svolgere un ruolo di questa natura;

- diventa centrale di competenza settoriale un nuovo soggetto che risponde a criteri organizzativi e

di competenza tali da qualificarlo come soggetto aggregatore in quel determinato settore, con il

rischio di aumentare la frammentazione e moltiplicare i soggetti.

Chi dovrebbe porsi alla guida di questo modello, valutando le competenze al fine di individuare il

soggetto al quale affidare l’aggregazione degli acquisti?

Alcuni degli intervistati fanno largamente riferimento al ruolo di ANAC (in qualità di organismo tecnico) e ai

Ministeri competenti (Prov. Di Brescia, Comune di Roma, Regione Marche, CEV). Emerge l’importanza di

individuare una cabina di regia che metta chiarezza nella sovrapposizione che nel tempo è venuta a

determinarsi tra Ministeri, tavoli tecnici e altri soggetti istituzionali. A parere degli intervistati, inoltre, i

criteri dovrebbero essere stilati in collaborazione con i rappresentanti dei fruitori del “servizio” (stazioni

appaltanti) (Prov. Sud Sardegna) e con i centri di aggregazione regionale (Prov. Monza e Brianza).

Emerge anche un punto di vista più orientato a lasciare che questa specializzazione si determini, non sulla

base di un modello organizzativo designato da un soggetto terzo, ma sulla base dell’esperienza maturata,

lasciando ai soggetti che devono effettuare l’acquisto la possibilità di rivolgersi alla centrale che ritengono

essere meglio qualificata per effettuare l’acquisto di quel determinato bene/servizio (S.C.R. – Piemonte).

In questo modello i soggetti aggregatori regionali rivestono un ruolo comunque centrale, anche perché nel

tempo “Il focus della loro azione sta passando dal perseguimento di obiettivi di risparmio della spesa a

obiettivi di qualificazione della spesa e razionalizzazione” (Sardegna CAT).

I soggetti aggregatori dovrebbero avere: “Un ruolo complementare, non sostitutivo, di supporto. Servono

dove non arriva il piccolo Comune. Consip supplisce ma le iniziative non si devono sovrapporre. Es. tutti

mettono in piedi la gara delle pulizie ma nessuno parla con il sindaco del Comune. È un problema perché

sono servizi che di solito si affidano a cooperative di soggetti svantaggiati al fine di favorirne l’inserimento

sociale. In questi casi Consip mostra tutti i suoi limiti perché non coglie le esigenze dei territori. Per questo è

auspicabile un ruolo di affiancamento che eviti sovrapposizioni: occorre aggregare, offrendo in fase di

progettazione opzioni per il territorio su “n” questioni che possono essere rilevanti” (CEV).

Emergono inoltre numerose altre funzioni che i soggetti aggregatori regionali potrebbero svolgere

all’interno di un modello di aggregazione degli acquisti organizzato per centrali di competenza:

- collaborare all’elaborazione dello schema di governance attraverso l’analisi delle categorie più

utilizzare per le gare di acquisto centralizzate. Questo dato fornirebbe informazioni utili sul disegno

da adottare per aggregare la domanda. Rispetto alle 30 previste dal dpcm, in particolare,

potrebbero venire suggerimenti utili su quali andrebbero riviste o eliminate e quali, invece,

mancano ancora. Inoltre, riflettendo sulla situazione attuale, gli intervistati evidenziano

l’opportunità di introdurre un maggior coordinamento per alcune categorie nelle quali si è

registrata una progressiva sovrapposizione tra Consip e soggetti aggregatori regionali (Esperto

Appalti);

- verificare la possibilità di estendere il proprio raggio di azione ad un numero crescente di categorie

merceologiche;

39

- formare e aggiornare il personale degli altri centri aggregatori presenti a livello locale (Cooperativa

servizi sociali);

- svolgere il controllo qualitativo dei beni/servizi che sono oggetto degli affidamenti (Prov. Brescia);

- avere un ruolo di supporto sia sulla scelta delle categorie merceologiche sulle quali far funzionare il

modello, sia sui criteri in base ai quali valutare la competenza delle stazioni appaltanti (Prov. Sud

Sardegna);

- mettere a fattore comune l’esperienza nell’aggregazione e nella predisposizione degli accordi

quadro in modo che, se su alcuni settori ci sono già delle analisi di mercato, se ne può fruire,

utilizzando quei contratti (Esperto Appalti);

- fornire supporto tecnologico e definizione di standard (Prov. Monza e Brianza).

Non da ultimo, così formulato il modello di aggregazione qui presentato contribuisce a recuperare gli effetti

negativi sortiti dall’introduzione, sempre precaria, nel nostro ordinamento di obblighi di adesione alle

convenzioni stipulate da Consip - tra esigenze di razionalizzazione della spesa e di mantenimento della

piena autonomia contrattuale delle amministrazioni pubbliche7 - , determinando incertezze che hanno

limitato la definizione di efficaci strategie di gara da parte di Consip8 e prodotto noti scostamenti negli

acquisti conclusi dalle amministrazioni locali.

3.5. Il sentiment degli interlocutori: l’opinione di alcune stazioni appaltanti Un modello di specializzazione degli acquisti pubblici basato sulla professionalizzazione e specializzazione

delle centrali di acquisto è auspicabile secondo molti intervistati (AQP, CEV, Prov. Sud Sardegna, Regione

Marche, S.C.R. – Piemonte) e la maggior parte degli intervistati risponde positivamente alla possibilità di

affidare una gara di propria competenza a una centrale di acquisto specializzata su categoria merceologica.

Tuttavia, emergono anche numerose criticità che possono essere suddivise in: 1) ostacoli che impediscono

la realizzazione di una centralizzazione per competenze e 2) rischi conseguenti all’adozione di un modello

centralizzato.

Oltre all’assenza di programmazione e pianificazione degli acquisti già richiamata, tra gli ostacoli più spesso

ricordati ci sono:

- scarsa professionalizzazione del personale (AQP, CEV, Regione Marche) e la resistenza dei soggetti

pubblici ad adeguare la composizione degli uffici e ad adottare nuovi modelli organizzativi (Esperto

di Appalti): attualmente nel modello di organizzazione della pubblica amministrazione manca un

percorso di professionalizzazione del buyer, del category manager. È un tema straordinariamente

importante. Occorrerebbero percorsi di formazione in procurement cost e spending analisys

mutuati dal procurement privato. Nella PA l’orientamento è prevalentemente amministrativo

giuridico, ma mancano ingegneri gestionali, statistici, tecnici (cfr. cap.5.1).

- assenza di una modellizzazione delle procedure (AQP): mancano i modelli standard di lettera di

invito, di determina a contrarre. Non si è affermato l’uso di format uniformi e standardizzati. Un

intervistato fa notare: “È incredibile che una multinazionale che opera in venticinque Paesi adotta

formulari standard, mentre nella PA ciascuna stazione appaltante abbia un modello proprio. Il

7 G.M Racca., La digitalizzazione necessaria dei contratti pubblici: per un’Amazon pubblica, in DPCE Online, v. 45, n. 4, 2021, 4669 –

4706. 8 Cfr. T.a.r. Lazio, sez. II, 30 agosto 2016, n. 9441, confermata da Cons. Stato, sez. V, 6 marzo 2017, n. 1038.

40

procurement è un’area strategica in tutte le aziende/multinazionali di successo. La modellizzazione

e la standardizzazione sono fondamentali. Si dovrebbero creare degli standard di forma in modo che

nessuno perda più tempo a ragionare sulla forma, concentrandosi piuttosto sul contenuto.

Formazione sì, ma si dovrebbe prima creare il modello e poi formare sul modello. Ci dovrebbe essere

una scuola nazionale per tecnici del procurement che insegnasse un modello standardizzato sulle

procedure formali, sviluppando competenze sui contenuti della progettazione delle gare e della

conoscenza dei mercati” (cfr. cap.5.4).

- assenza (o quasi) di gestionali solidi per la raccolta dei dati finalizzati al controllo di gestione del

procurement (AQP, CEV, Esperto di Appalti). Alcuni intervistati sottolineano che non si può fare

procurement senza usare la business intelligence. Quest’ultima permetterebbe di applicare la

business analisi sui beni/servizi acquistati, monitorare i contratti in scadenza (o che stanno per

esaurire il loro valore, nel caso degli accordi quadro). Questi strumenti di digitalizzazione e raccolta

dati (anche in formato open) consentirebbe alla PA di migliorare l’efficacia e l’efficienza delle

procedure di spesa, portando a un aumento degli investimenti (cfr. cap.5.4).

- difficoltà a categorizzare soprattutto per attrezzature e impianti altamente specialistici (ENEA).

- criticità nel trasferimento di informazioni tra centrale e singola stazione appaltante (Comune di

Roma) (cfr. cap.5.4).

- scelta del criterio per individuare le priorità nell'effettuare gli acquisti. Dice un intervistato: “Ogni

amministrazione vorrebbe che la sua gara venisse svolta per prima. Qualcuno deve scegliere. Chi

sceglie? Sulla base di quale criterio? Importo? Ordine cronologico di arrivo?” (Prov. Sud Sardegna).

Per quanto riguarda invece i rischi che l’adozione di un modello basato su centrali di competenza potrebbe

comportare emergono i seguenti aspetti:

- il rischio derivante dalla rotazione dei dirigenti: se investiamo nelle competenze degli operatori

degli appalti e poi li costringiamo dopo alcuni anni a cambiare ufficio in nome del rispetto del

principio di rotazione e della salvaguardia di norme astratte di contrasto al rischio di corruzione, è

evidente che non raggiungeremo mai l’obiettivo previsto dal modello, ma anzi renderemo vano

l’investimento fatto. Allo stesso tempo, tuttavia, se focalizzare alcune risorse umane interne alla

stazione appaltate sull’acquisto di uno specifico bene, comporta innegabili vantaggi in termini di

conoscenza del mercato, non è escluso che contatti ripetuti e consolidati tra PA e alcuni fornitori

(soprattutto per quei beni dove il numero di questi ultimi è strutturalmente ristretto) possano

rappresentare un’esposizione al rischio corruttivo (S.C.R. – Piemonte). Occorre dunque interrogarsi

su quali pratiche possano utilmente contenere questo rischio senza disperdere il patrimonio di

conoscenza del mercato maturato dalla PA acquirente. La presenza di team di funzionari con

competenze specifiche su un determinato settore di acquisto, ad esempio, potrebbe permettere la

rotazione del soggetto incaricato di progettare l’acquisto, mantenendo all’interno della struttura

organizzativa le conoscenze sul mercato di fornitura.

- il rischio di non considerare le specificità del settore dei lavori: l’aver sostanzialmente abolito il

regolamento specifico sui lavori ha portato ad omogeneizzare la normativa sugli appalti per tutti e

tre i settori: lavori, servizi e forniture. Nell’ottica di una centrale di competenza invece la

peculiarità dei lavori dovrebbe essere tenuta fortemente in considerazione, non fosse altro che

per le ulteriori competenze che una centrale di questo tipo dovrebbe avere, al fine di coprire

anche le fasi della progettazione delle opere.

41

- il rischio di bypassare il mercato locale facendo sparire le imprese più piccole. Un eccesso di

concentrazione, se nel breve periodo ha dei vantaggi, soprattutto in termini di abbattimento dei

prezzi, può determinare la nascita di oligopoli e penalizzare le imprese più piccole. I soggetti più

grandi hanno capacità di offrire prezzi più convenienti e maggiore capacità organizzativa. L’Italia,

tuttavia è un paese di Pmi e nell’aggregare c’è il rischio questo sistema venga fortemente

danneggiato. A questo rischio si potrebbe ovviare partendo dal territorio e promuovendo una reale

conoscenza del mercato. In questo modo sarebbe possibile individuare un equilibrio tra

centralizzare, organizzare, risparmiare e necessità di differenziare in base alle imprese che operano

sul mercato. “In questo senso la specializzazione tour court da sola è rischiosa e deve essere inserita

in un quadro di governance complessiva dei territori” (Sardegna CAT).

- il problema di commisurare l’acquisto al fabbisogno. Questo è un problema al quale spesso va

incontro Consip. Non è detto che riuscendo ad acquistare un bene al miglior rapporto qualità

prezzo si stia acquistando il bene adeguato (in più o in meno) alle esigenze della stazione che

acquista. La centralizzazione rischia di perdere di significato se non c’è uno scambio con i territori e

se i territori non possono trovare nella centralizzazione risposte coerenti con i fabbisogni espressi a

livello locale (Sardegna Ricerche).

Di seguito invece gli aspetti positivi evidenziati dalle stazioni appaltanti intervistate:

- qualificazione e specializzazione delle stazioni appaltanti che si traduce in un miglioramento della

qualità degli acquisti della PA nonché dei servizi e delle infrastrutture per i cittadini (Prov. Monza e

Brianza);

- risparmio inteso non in termini di ribassi maggiori in sede di gara, ma come procedure più efficienti

nei tempi e nella qualità dei prodotti servizi acquistati (Sardegna Ricerche, Prov. Sud Sardegna,

Esperti di appalti);

- migliore progettazione della gara e conseguente riduzione delle modifiche/varianti in fase di

realizzazione (Consulente per partenariati pubblico privati, CEV);

- più chiara distinzione dei compiti tre soggetto aggregatori e stazioni appaltanti (Regione Marche);

- adozione più capillare dei criteri minimi ambientali (Prov. Brescia).

Per mitigare i rischi di un modello iperspecializzato, sarebbe senza dubbio utile partire dal lavoro fatto fino

ad oggi dai soggetti aggregatori regionali, che conoscono i territori e che potrebbero evolversi verso un

progressivo potenziamento delle categorie merceologiche che ricadono nel loro ambito di azione.

3.6. Il modello della centrale di competenza e il sistema di qualificazione previsto dall’art. 38 del Codice appalti: affinità e distanze

Il modello di centrale di competenza riprende, approfondisce e sviluppa i criteri delineati dall’art. 38 del Codice Appalti. Si ricorda che l’art. 38 al comma 3 distingue requisiti di base e requisiti premianti per la qualificazione.

I requisiti di base sono: 1) strutture organizzative stabili deputate agli ambiti di cui al comma 3; 2) presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze in rapporto alle

attività di cui al comma 3; 3) sistema di formazione ed aggiornamento del personale; 4) numero di gare svolte nel quinquennio con indicazione di tipologia, importo e complessità, numero di

varianti approvate, verifica sullo scostamento tra gli importi posti a base di gara e consuntivo delle

42

spese sostenute, rispetto dei tempi di esecuzione delle procedure di affidamento, di aggiudicazione e di collaudo;

5) rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori come stabilito dalla vigente normativa ovvero rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori, secondo gli indici di tempestività indicati dal decreto adottato in attuazione dell'articolo 33 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33;

6) assolvimento degli obblighi di comunicazione dei dati sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture che alimentano gli archivi detenuti o gestiti dall'Autorità, come individuati dalla stessa Autorità ai sensi dell'articolo 213, comma 9;

7) per i lavori, adempimento a quanto previsto dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229, in materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell'utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e costituzione del Fondo opere e del Fondo progetti, e dall'articolo 29, comma 3;

8) disponibilità di piattaforme telematiche nella gestione di procedure di gara. I requisiti premianti sono invece: 1) valutazione positiva dell'ANAC in ordine all'attuazione di misure di prevenzione dei rischi di

corruzione e promozione della legalità; 2) presenza di sistemi di gestione della qualità conformi alla norma UNI EN ISO 9001 degli uffici e dei

procedimenti di gara, certificati da organismi accreditati per lo specifico scopo ai sensi del

regolamento CE 765/2008 del Parlamento Europeo e del Consiglio;

3) livello di soccombenza nel contenzioso;

4) applicazione di criteri di sostenibilità ambientale e sociale nell'attività di progettazione e

affidamento.

Rispetto a tali criteri, il modello della centrale di competenza focalizza la sua attenzione sugli aspetti

organizzativi della stazione appaltante e sulle competenze, mettendo al centro, oltre al numero di gare che

si svolgono e alla quantità di spesa gestita, anche la frequenza e la tipologia di gare svolte e i settori

merceologici nei quali le gare si concentrano. Questo modello inoltre sposta l’attenzione sull’importanza

della conoscenza del mercato e dell’analisi dei fabbisogni, che invece non compare tra i criteri di

valutazione dell’art. 38.

https://www.brocardi.it/codice-dei-contratti-pubblici/parte-vi/titolo-ii/art213.html

https://www.brocardi.it/codice-dei-contratti-pubblici/parte-i/titolo-iv/art29.html

43

4. I BENEFICI STIMABILI

4.1. Tempi di attraversamento e durata del ciclo dell’appalto Secondo una recente indagine svolta da Promo PA Fondazione ed Ance in Italia il ciclo dell’appalto di

un’opera pubblica, dalla programmazione (e dunque dalla richiesta del CUP-Codice Unico di progetto) alla

chiusura del cantiere, ha la durata media di circa 1.000 giorni. La fase più complessa è quella della

progettazione con 372 in media e la procedura di affidamento, che ha la durata media di 267 giorni.

Fig.21. Tempi medi di attraversamento nei lavori pubblici: numero di giornate nei diversi step

del ciclo dell’appalto

Fonte: elaborazione Promo PA Fondazione

Nel dettaglio, il ciclo dell’approvvigionamento è fortemente condizionato dall’importo delle gare: in media

servono 276 giorni per arrivare all’aggiudicazione dei lavori, ma i giorni diventano 671 se si superano i 5

milioni di euro.

Fig.22. Tempi medi della fase di affidamento delle opere pubbliche: numero di giornate nei

diversi step del ciclo dell’appalto

Italia Dalla consegna del progetto alla pubblicazione del bando di gara

Dalla pubblicazione del bando di gara alla presentazione delle offerte

Dalla presentazione delle offerte all'aggiudicazione

Dall'aggiudicazione all'inizio dei lavori

Totale

40mila-150mila 98 21 40 76 235

150mila-1mln 115 26 56 93 290

1mln-5.225mln 165 38 107 145 455

>5.225mln 187 69 192 223 671

Totale 110 25 52 89 276

Fonte: Promo PA Fondazione su dati ANAC

La centrale di competenza potrebbe incidere su questi tempi? In che modo essa potrebbe contribuire a

ridurre i tempi complessivi di attraversamento? Intervenendo su alcuni fattori:

44

- rendendo più efficiente la fase di programmazione, che oggi è frammentata tra le diverse unità di

spesa nella PA e scarsamente affidata alle tecnologie;

- costituendo nuclei di progettazione in grado di effettuare i progetti con metodologie adeguate e

competenze solide;

- intervenendo nella fase di affidamento attraverso l’utilizzo di modelli standard di capitolati e

materiali di gara specifici per settore;

- rendendo effettivamente operativo il sistema digitalizzato di E-procurement che dovrebbe

permettere uno snellimento dei tempi della verifica dei requisiti, in fase di svolgimento della gara9;

- riducendo i ritardi (e i costi aggiuntivi) che si verificano in fase di esecuzione, a seguito

dell’incidenza di varianti nella realizzazione della commessa, a causa di eventuali errori o elementi

non stimati in fase di progettazione.

Anche a parità di passaggi autorizzativi e data la legislazione vigente, la centrale di competenza

consentirebbe da un lato di accentrare alcune professionalità chiave che ad oggi sono o inesistenti nelle

stazioni appaltanti o affidate all’esterno, e dall’altro di governare il processo secondo metodologie di

project management.

Per fare un esempio del modo in cui l’adozione di un modello basato su centrali di competenza potrebbe

incidere sulla riduzione dei tempi di esecuzione della gara (cfr. cap. 3.3), il Codice dei contratti pubblici

prevede una mole di lavoro notevole a carico della stazione appaltante per l’acquisizione della

documentazione comprovante il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-professionale ed

economico e finanziario, per la partecipazione alle procedure e per il controllo in fase di esecuzione del

contratto della permanenza dei requisiti.

Per snellire questi oneri era stato previsto il ricorso all’utilizzo esclusivo della Banca dati centralizzata

gestita dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, denominata Banca dati nazionale degli operatori

economici. Ma, mancando ancora l’attuazione di tale disposizione, rimane attualmente operativo, in via

transitoria, il precedente sistema AVCpass, che risulta largamente insoddisfacente in quanto, per esempio

con riferimento ai requisiti di ordine generale degli operatori economici, consente di scaricare i certificati

del casellario giudiziale ad essi connessi, ma non effettua in via automatica la verifica delle condanne

riportate e dei carichi pendenti10. Considerazioni analoghe riguardano anche la verifica dei requisiti di

ordine tecnico-professionale e economico-finanziario sulla documentazione di altri Enti certificanti.

Continua quindi a gravare sul frammentato sistema delle stazioni appaltanti tutta l’attività di analisi

manuale della documentazione rinvenibile attraverso il sistema AVCpass rispetto ai requisiti di

qualificazione degli operatori economici, come precisato dalla stessa Autorità Nazionale Anticorruzione che

garantisce “il trasporto e la pubblicazione sicura dei dati”, restando le valutazioni sui contenuti di ciascun

documento onere delle singole stazioni appaltanti, con evidente aggravamento della fase di selezione

9 Su questo punto i dati raccolti dall’Osservatorio Agenda Digitale del Politecnico di Milano riportano che attualmente il 67% delle

gare pubbliche è svolto attraverso strumenti digitali, mentre permane un 33% di gare cartacee. Secondo questa ricerca una gara pubblica in soluzioni digitali è assegnata 4,5 mesi dopo la scadenza per presentare offerte, tempi che potrebbero essere notevolmente ridotti attraverso una più incisiva digitalizzazione dei processi di procurement pubblico e la professionalizzazione delle PA nel gestirli. Per ulteriori approfondimenti cfr. Politecnico di Milano, Osservatorio Agenda Digitale, Procurement ed eProcurement in ambito pubblico, dicembre 2020, pp. 20 e ss. https://www.osservatori.net/it/ricerche/osservatori-attivi/agenda-digitale. 10 G.M. Racca, La digitalizzazione necessaria dei contratti pubblici: per un’Amazon pubblica, in DPCE Online, v. 45, n. 4, 2021, 4669

– 4706.

https://www.osservatori.net/it/ricerche/osservatori-attivi/agenda-digitale

https://www.osservatori.net/it/ricerche/osservatori-attivi/agenda-digitale

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dell’offerente11. Si tratta di un sistema che – nella forma attuale – lasciando alle singole stazioni appaltanti

l’onere di valutare i contenuti di ciascun documento - è insostenibile per le piccole stazioni appaltanti e,

nella sua forma pienamente digitalizzata richiederà la presenza di risorse professionali capaci di interagire

con le nuove tecnologie. Figure professionali che difficilmente esistono nel sistema frammentato che

conosciamo, ma che potrebbero essere inserite attraverso opportuni percorsi di reclutamento e

formazione nel modello di aggregazione al centro di questa proposta.

4.2. Nuova governance degli acquisti e livelli ottimali di aggregazione Nonostante l’intenzione del legislatore italiano di aggregare la spesa e di ridurre il numero di stazioni

appaltanti, l’organizzazione attuale del public procurement non consente di perseguire questo obiettivo.

Sembra emergere da più parti la richiesta di un nuovo modello di governance territoriale degli appalti che

senza compromettere quanto di positivo è stato fatto a livello regionale, consenta di valorizzare al meglio

modelli di aggregazione diversi a seconda delle peculiarità dei territori ma allo stesso tempo compatibili e

integrati.

A livello regionale, i soggetti aggregatori hanno costituito negli anni un sistema a rete che, seppur con

grandi difficoltà ed eterogeneità territoriali, ha dato i suoi risultati in termini di razionalizzazione della

spesa, risparmi e digitalizzazione del procurement. Sono tuttavia da risolvere alcune criticità, come, ad

esempio, il rapporto di collaborazione-competizione con Consip che ad oggi non può dirsi risolto, e una

specializzazione merceologica ad oggi ristretta alle 25 categorie della normativa nazionale. Come si è visto

dai dati, anche su queste 25 categorie si riesce ad arrivare ad un livello di centralizzazione elevato, poiché

l’aggregazione dei fabbisogni sul territorio è un’operazione assai complessa e spesso le stazioni appaltanti

preferiscono comprare in quelle categorie in modo autonomo, affidandosi ad una rete consolidata di

fornitori locali.

Accanto ai soggetti aggregatori, sono state costituite negli anni altre centrali di committenza locali – le

cosiddette CUC comunali, le Città Metropolitane e le SUA provinciali – che, nella configurazione della

Riforma Delrio, sono state riconfigurate come “case dei Comuni” e dunque hanno la possibilità di

configurarsi come centrali di acquisto, prestando servizi e competenze a supporto dei comuni del proprio

territorio, soprattutto in alcuni settori di competenza, come le strade e l’edilizia scolastica.

In questo quadro, è difficile pensare ad un modello di centrale di competenza che superi la dimensione

territoriale, anzi forse è auspicabile un modello che consenta di far evolvere in modo virtuoso le centrale

regionali: “Le Centrali di committenza regionali possono essere il punto di partenza per capire il livello

ottimale di aggregazione e specializzazione sui territori e per fornire supporto alle centrali locali su ambiti

più tipicamente di gestione aggregativa ma locale” (Sardegna CAT).

L’esigenza di ridurre l’attuale numero delle stazioni appaltanti rispettando al contempo la dimensione

territoriale è trasversale a tutte i soggetti intervistati ed è largamente condivisa l’idea che dovrebbero

coesistere livelli territoriali di aggregazione differenti. Dalle interviste emerge infatti un sistema che

11 Cfr. ANAC, Relazione di accompagnamento alla delibera n. 157 del 2016

http://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/anacdocs/Attivita/Atti/Delibere/2016/157/Relazione%20di%20accompagnamento%20_Deliberan_157_2016.pdf. Cfr. anche ANAC, Strategie e azioni per l’effettiva semplificazione e trasparenza nei contratti pubblici attraverso la completa digitalizzazione: le proposte dell’Autorità, 27 Maggio 2020 https://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/anacdocs/Comunicazione/Interventi/Anac%20-%20Digitalizzazione%2027%20maggio.pdf.

http://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/anacdocs/Attivita/Atti/Delibere/2016/157/Relazione%20di%20accompagnamento%20_Deliberan_157_2016.pdf

http://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/anacdocs/Attivita/Atti/Delibere/2016/157/Relazione%20di%20accompagnamento%20_Deliberan_157_2016.pdf

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potremmo definire a geografia variabile che prevede scale di aggregazione territoriale differenti per

categorie di beni/servizi acquistati e funzioni (del soggetto acquirente) differenti. Dice un intervistato: “il

livello di aggregazione territoriale che auspico parte dall’analisi dei fabbisogni. Devo partire dalle effettive

esigenze dichiarate, poi posso lavorare sulla parte merceologica e quindi fare un puzzle delle problematiche

condivise. Allora la risposta a questo puzzle può essere una aggregazione su categoria merceologica”

(Esperto di Appalti). Si potrebbe, dunque, diversificare il livello di aggregazione sulla base di un’analisi del

livello di capillarità della domanda/offerta su base territoriale, perché ogni territorio rappresenta un bacino

di offerta specifico per alcuni beni, mentre altri beni hanno un bacino di fornitura legati a grandi bacini

accentrati.

L’importante nella definizione dei diversi livelli istituzionali è trovare un equilibrio tra fabbisogno e offerta

(Esperto di appalti, Regione Marche, Consorzio Energia Toscana, Sardegna CAT). Il livello locale è funzionale

all’offerta locale: un intervistato cita l’esempio di una gara di pulizie per una piccola biblioteca di un piccolo

Comune, facendo notare che non avrebbe senso gestirla da una centrale di acquisto, quale Consip; meglio

affidarla a un soggetto che opera nei pressi del luogo di svolgimento del servizio (Esperto di appalti). Il

fabbisogno per i servizi sociali è un altro esempio che si presta ad essere aggregato su scala sovracomunale

(consulente per partenariati pubblico privati, Coop. di servizi sociali). Questa considerazione vale per tutti i

beni/servizi che vengono prodotti/erogati a livello prevalentemente locale, dove la Provincia o le

associazioni tra Comuni potrebbero rappresentare un buon livello di aggregazione, eliminando le stazioni

appaltanti più piccole e più sguarnite di personale (Prov. di Brescia, Prov. Monza e Brianza, Consorzio

Energia Toscana). Al polo opposto si colloca l’esempio relativo all’acquisto di farmaci che si presta a essere

centralizzato a livello nazionale perché la fornitura è in capo a grandi aziende internazionali (Esperto di

Appalti). Per beni che hanno un mercato ampio come l’informatica, il livello regionale e quello nazionale

potrebbero essere indicati.

4.3. Migliore programmazione della spesa e progettazione degli interventi Come già ricordato, l’ostacolo che più spesso emerge dalle interviste rispetto all’esperienza della

centralizzazione degli acquisti si lega al problema di una programmazione e pianificazione degli acquisti e

di una progettazione delle gare più efficiente (ovvero coerente con i fabbisogni dell’amministrazione

acquirente e non soltanto più vantaggiosa dal punto di vista del criterio del prezzo più basso). Nella

memoria degli addetti ai lavori che sono stati intervistati va evitato quello che è successo con i primordi di

Consip con appalto per l’appalto delle casette per i terremotati dell’Umbria.

Il caso è noto quanto intricato e ha ripetutamente sollevato reazioni comprensibilmente deprecatorie tanto

nella stampa, quanto tra le amministrazioni locali e la cittadinanza. Tutto inizia nell’aprile del 2014, quando

la Protezione civile decide di aprire il bando per un “Accordo quadro” per “la fornitura, il trasporto ed il

montaggio di 18mila soluzioni abitative in emergenza (Sae, edifici prefabbricati di diverse metrature in

funzione dei componenti del nucleo familiare) e i servizi a esse connessi. La gara d’appalto è gestita da

Consip e viene aggiudicata nel 2015, perfezionandosi nel maggio 2016 con la sottoscrizione di protocollo

d'intesa tra le ditte partecipanti alla gara con la Protezione civile e la Presidenza del Consiglio. Con un

tempismo quasi sorprendente, tre mesi dopo arriva il terremoto: il 24 agosto, e poi il 30 ottobre, e ancora

nel gennaio 2017, l’Italia centrale trema dal Lazio all’Umbria, dall’Abbruzzo alle Marche. Per tutta risposta,

quello che avrebbe dovuto essere il cantiere di Stato più grande d’Italia, tra errori di valutazione in fase di

progettazione della gara, assenza di coordinamento e dialogo tra Protezione Civile e Regioni, una indagine

dell’ANAC su Consip, una condanna del Consiglio di Stato nei confronti della ditta capofila dell’RTI

aggiudicatario del lotto del Centro Italia, si trasforma presto in uno scandalo, nonché in una delle tante

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pagine del nutrito manuale degli errori del procurement pubblico. Senza entrare nel dettaglio della vicenda,

basti ricordare che la gara non aveva previsto la fornitura di container, che si sono poi rilevati necessari per

affrontare l’inverno particolarmente rigido che normalmente caratterizza alcune delle aree interessate dal

sisma e rientranti nel lotto al centro dello scandalo. Avviate d’urgenza le procedure per l’acquisto di questi

ultimi, si apprende che i climatizzatori installati nei container non sono adeguati a sostenere una

temperatura ordinaria inferiore ai -5°C (temperature rigide che, invece, non possono certo considerarsi

straordinarie o imprevedibili in un territorio di montagna e a ridosso dei mesi più freddi dell’anno).

Eppure, per quanto possano stupire, episodi come quello ricordato sono tutt’altro che infrequenti.

Tanto evocata quanto evitata, la programmazione era la chiave di volta attorno alla quale avrebbe dovuto

reggersi il complesso disegno delineato dalla riforma del Codice. In pratica essa si è trovata spesso svilita a

procedura di mera quantificazione, ciecamente slegata da criteri qualitativo-progettuali. Accompagna la

burocratizzazione delle migliori intenzioni riformiste, la scarsa conoscenza del mercato che spesso

caratterizza strutturalmente gli enti più piccoli rispetto all’acquisto di beni/servizi particolarmente

complessi (ad esempio il servizio di raccolta dei rifiuti per i Comuni più piccoli che caratterizzano il nostro

sistema paese).

Se prendere atto dello svilimento dell’attività programmatoria, delle – conseguenti – inefficienze nella

progettazione delle gare di acquisto e l’ampiamente riscontrata necessità migliorare i controlli in fase di

esecuzione non può che indurre gli intervistati a nutrire giustificate perplessità nei confronti di un modello

centralizzato di aggregazione degli acquisti, non sarà evitando la riduzione del numero delle stazioni

appaltanti e depotenziando l’aggregazione degli acquisti, che questi problemi potranno essere risolti.

Al contrario, l’identificazione di un modello di aggregazione per centrali di competenza che valorizzi l’analisi

dei fabbisogni e la programmazione (facendo dialogare centrali specializzate ed enti che ad oggi non sono

stati in grado di cogliere le innovazioni introdotte dalla riforma del 2016) rappresenta un’opportunità, più

che un ostacolo.

Dice un intervistato (AQP): “È questo il problema da sconfiggere. Si raggiungerebbe vero progresso se si

riuscisse ad avere gli strumenti per rendere obbligatoria, con finestre temporali di 3 mesi, questa

pianificazione, monitorando le scadenze dei contratti e fare un’attività di project management delle gare da

bandire. In AQP stiamo adottando un nuovo sistema di pianificazione dei fabbisogni, che dà la possibilità di

aprire nuove finestre temporali durante l’anno. Se non hai fatto in tempo alla scadenza prevista, hai una

finestra per recuperare: però se questa dimenticanza diventa ricorrente, io posso farlo rilevare per evitare

dimenticanze dolose. Se un dipartimento ha bisogno di acquistare un servizio a giugno, e un altro

dipartimento ne ha bisogno a settembre rischiamo di pubblicare più gare uguali. Invece in questo modo

riusciamo ad aggregare e a risparmiare”.

Un modello che gli intervistati suggeriscono di prendere ad esempio per rispondere all’esigenza di lasciare

al soggetto appaltante spazio per la progettazione dell’acquisto di beni o servizi core è quello degli appalti

su delega, oggi in progressiva diffusione. Esso continua a coinvolgere il delegante nella definizione dei

capitolati e delle specifiche tecniche lasciando alla centrale di committenza il compito di seguire le

procedure di gara. Potrebbe funzionare per tutte le categorie merceologiche purché venga mantenuto un

serio contatto informativo tra delegante e delegato. Questa funzione di supporto alla progettazione (oltre

che all’espletazione delle procedure amministrative della gara) potrebbe funzionare a condizione che ad

essa si associ un modello organizzativo finalizzato a trasferire (anche digitalmente) gli elementi di

informazione e analisi del fabbisogno dal soggetto appaltante al soggetto aggregatore e viceversa. L’analisi

dello storico, basata su criteri prevalentemente quantitativi, benché importante, non può essere

48

considerata uno strumento esaustivo di analisi del fabbisogno (Esperto appalti). La possibilità che la

centrale aggregante metta a disposizione uno staff di esperti sulla tipologia merceologica di prodotto

potrebbe guidare le stazioni appaltanti nella conoscenza del mercato.

Le centrali d’acquisto potrebbero così concentrarsi sull’elaborazione delle strategie di gara, sulla

definizione di lotti basati sulle caratteristiche specifiche dei mercati di riferimento – favorendo forme di

cooperazione tra soggetti aggregatori - e sulla valutazione delle offerte per assicurare la qualità delle

prestazioni. La definizione di lotti funzionali o territoriali ottimali, favorendo la partecipazione alla gara

sotto una regia pubblica e non abbandonata alle iniziative anche collusive private, può favorire l’ingresso e

la crescita nel mercato degli appalti pubblici di nuovi operatori economici più efficienti e innovativi, anche

di minori dimensioni. Le amministrazioni, così riqualificate, potrebbero divenire anche il “primo cliente”

dell’innovazione sviluppata ed introdotta sul mercato, per poterla diffondere in tempi rapidi, non solo in

ambito nazionale, nell’interesse della qualità delle prestazioni e dello sviluppo economico12.

4.4. Gestione della spesa e esecuzione dei contratti Una migliore progettazione delle procedure di acquisto e una più efficiente gestione dei tempi di gara ed

esecuzione sono strettamente legati alla possibilità di approdare a una gestione della spesa più efficace ed

efficiente. In particolare, gli intervistati fanno riferimento alla riduzione delle modifiche/varianti in fase di

realizzazione che conseguirebbe a una migliore capacità di progettazione degli acquisti (Esperto PPP, CEV).

Così si esprime un intervistato: “Non serve specializzazione dello svolgimento della procedura. È nella

stesura dell’appalto che serve la specializzazione. È la persona che elabora il capitolato che dovrebbe essere

specializzata. È lì che ci sono le lacune. Sbagliare la progettazione significa sbagliare l’esecuzione della gara

e ammettere delle varianti che incidono sulla buona riuscita della gara”. La qualità degli acquisti e delle

prestazioni aumenta con la specializzazione nella progettazione.

12 G.M. Racca G.M., La digitalizzazione necessaria dei contratti pubblici: per un’Amazon pubblica, in DPCE Online, v. 45, n. 4, 2021,

4669 – 4706.

49

5. SUGGESTIONI E CAPITOLI APERTI

La capacità delle amministrazioni di svolgere la funzione appaltante si fonda su principi costituzionali di

adeguatezza e differenziazione (art. 118 Cost.). Non si può richiedere ad ognuna delle attuali 37.000

stazioni appaltanti un’organizzazione tale da poter aggiudicare correttamente qualunque tipo di contratto,

controllandone anche la corretta esecuzione. La crisi economica, determinata dalla crisi sanitaria, impone

agli acquirenti pubblici un ripensamento delle tradizionali modalità di approvvigionamento di lavori,

forniture e servizi13.

La domanda pubblica che non riesce a coordinarsi rischia di non conseguire gli obiettivi e di determinare

danni irreparabili non solo economici, ma ai diritti fondamentali14, nonostante le semplificazioni connesse

alle procedure di emergenza15. Da queste considerazioni nasce l’urgenza di imprimere una rinnovata spinta

al sistema degli acquisti pubblici attraverso l’adozione di un modello nuovo, affinché essi possano

rappresentare la base di quella ripartenza che, non solo il sistema economico − ma il sistema Paese nel suo

complesso, hanno più che mai bisogno.

Questa esigenza diventa ancora più indispensabile alla luce dello sforzo di investimento che ci aspetta nei

prossimi anni, al fine di riuscire ad impiegare al meglio le risorse del cosiddetto Recovery Plan. Per poter

rispettare i termini del Piano e le scadenze degli interventi, è indispensabile fin da adesso trovare il modo di

rendere più efficiente la macchina degli appalti pubblici in modo da poter accelerare la capacità di spesa

delle amministrazioni. L’occasione del Recovery è dunque un’occasione in più per riflettere sul modello di

una centrale di competenza che ponga al centro la qualità degli approvvigionamenti e l’expertise di chi fa

appalti nel nostro Paese.

5.1. Fiducia nelle competenze o fiducia nell’apparato? Affrontare questa sfida, significa affrontare la sfida delle competenze. Essa investe tutte le stazioni

appaltanti, che devono spesso fare i conti con una serie di difficoltà che derivano da molteplici fattori, come

la carenza di risorse, la mancanza di competenze di mercato, la necessità di muoversi sulla base delle

esigenze quotidiane che spesso rendono difficile avere una strategia di lungo termine.

L’impostazione è stata di recente affermata anche dalla Corte dei conti che ha ritenuto indifferibile un

programma di rafforzamento, professionalizzazione e specializzazione delle risorse umane interne alle

Pubbliche amministrazioni che operano nel settore degli appalti, in particolare per le figure tecniche, con

l’aggregazione delle stazioni appaltanti che ne accresce la competenza tecnica16 contribuendo a riaffermare

13 Per un approfondimento sui passi fondamentali per rendere il procurement pubblico non solo un’efficace leva per l’innovazione

e la trasformazione digitale della PA e della società ma anche uno strumento cruciale per il rilancio del Paese, cfr. Politecnico di Milano, Osservatorio Agenda Digitale, Procurement ed eProcurement in ambito pubblico, dicembre 2020. https://www.osservatori.net/it/ricerche/osservatori-attivi/agenda-digitale. 14 R. Cavallo Perin, G. M. Racca, Corruption as a violation of fundamental rights: reputation risk as a deterrent against the lack of

loyalty, in G. M. Racca– C. R. Yukins (a cura di), Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts. Balancing Corruption Concerns in Public Procurement Internationally, Bruxelles, 2014, 23. 15 G. M. Racca, La digitalizzazione necessaria dei contratti pubblici: per un’Amazon pubblica, in DPCE Online, v. 45, n. 4, 2021, 4669

– 4706. 16 Corte dei conti, Sezioni centrali di controllo, Referto in materia di informatica pubblica, settembre-ottobre 2019, 115: «[è]

indifferibile un programma di rafforzamento, professionalizzazione e specializzazione delle risorse umane interne alle Pubbliche amministrazioni che operano nel settore degli appalti, in particolare per le figure tecniche. Si richiama inoltre la necessità di

50

Raccolta e aggregazione dei fabbisogni di

acquisto

Progettazione digitale dei servizi e erogazione

di soluzioni tecnologiche

Svolgimento della gara e affidamento

Gestione del contratto e affiancamento

quella simmetria tra amministrazioni e operatori economici che impone a chi richiede una prestazione di

saperla definire, selezionare e controllarne l’esecuzione17.

Per questa ragione è fondamentale costruire un modello territoriale di organizzazione del ciclo

dell’appalto che veda la presenza di poli di competenza in grado di fare ciò che le stazioni appaltanti da

sole non riescono a fare. Questa funzione può essere svolta, a seconda delle caratteristiche del territorio e

a secondo della tipologia di acquisto, dal soggetto aggregatore regionale, il cui ruolo va consolidato e

rafforzato, oppure dai livelli di aggregazione sub-regionali, in base alle competenza maturate (CUC o SUA

provinciali).

Non esiste probabilmente un unico modello vincente ma è evidente che i singoli territori, soprattutto una

volta entrato a regime il sistema della qualificazione, debbano attrezzarsi per definire il proprio modello e

per trovare modalità strutturate di coordinamento. Questo approccio consente di sostenere il modello di

crescita dei territori secondo il seguente flusso logico: aggregazione dei bisogni, progettazione dei nuovi

servizi, gestione della gara, gestione del contratto.

Fig.23. Il ciclo dell’appalto e ruolo potenziale delle centrali di competenza

procedere all’aggregazione delle stazioni appaltanti (attualmente sono oltre 32.000, di cui quasi 3.700 nel settore dell’ICT) e di accrescerne, oltre alla dimensione, anche la competenza tecnica, per favorire rapporti di forza paritaria tra funzionari delle stazioni appaltanti e operatori economici». V. il documento recentemente pubblicato dall’ANAC, Strategie e azioni per l’effettiva semplificazione e trasparenza nei contratti pubblici attraverso la completa digitalizzazione: le proposte dell’Autorità, 27 maggio 2020. 17 Cfr. R. Cavallo Perin, Relazione conclusiva al Convegno Appalti pubblici: innovazione e razionalizzazione. Le strategie di aggregazione e cooperazione europea nelle nuove direttive, Consiglio di Stato, Roma, 14 maggio 2014; G. L. Albano, M. Sparro, Flexible Strategies for Centralized Public Procurement, in Review of Economics and Institutions, 2010, www.rei.unipg.it/rei/article/view/17.

Analisi di mercato

Analisi della domanda

Coordinamento fabbisogni

Program management

Gestione e/ o coordinamento

piattaforme di E-procurement

Servizi in materia di

digitalizzazione

Servizi in materia di analisi

della spesa

Affiancamento, assistenza tecnica, consulenza, networking, trasferimento di competenze

Predisposizione materiali di

gara

Gestione del processo di

affidamento

Aggiudicazione

Assistenza alla gestione

Cura del contenzioso

51

5.2. Skill e professionalità: una rivoluzione nel sistema del reclutamento dei buyer pubblici. Il modello proposto prevede un cambiamento radicale nel sistema di reclutamento del personale, con

l’istituzionalizzane della figura del buyer pubblico.

Quali sono i cambiamenti radicali che questo mutamento di paradigma dovrebbe introdurre? Si prova a

sintetizzarli di seguito, identificando alcuni punti chiave18:

- cambiare la formazione nella PA dando spazio a saperi non giuridici ma economici e settoriali: chi

occupa i posti di procurement, direzione acquisti e appalti e spesso ha una formazione e una

visione puramente amministrativa mentre sono carenti le conoscenze in materia di tecniche

gestionali di procurement evolute, inclusa la padronanza degli strumenti offerti dalla

digitalizzazione della PA;

- Introdurre sistemi di professionalizzazione del buyer pubblico basati su sistemi di riconoscimento

delle competenze sulle migliori pratiche di approvvigionamento, come il category managment, che

possono portare ad una diminuzione dei costi di transazione (e successivamente del prezzo di

acquisto), nonché a un innalzamento della rispondenza qualitativa del bene rispetto alle esigenze

da soddisfare, economie di informazione e apprendimento e riduzione del rischio della catena di

approvvigionamento;

- rivedere il sistema di reclutamento del personale.

La PA si appresta, infatti, a realizzare nei prossimi mesi un numero importante di concorsi per il

reclutamento del personale dopo anni di blocco delle assunzioni e soprattutto dopo le norme che hanno

favorito la fuoriuscita di personale (v. “Quota 100”). Per questo il legislatore, spinto dallo stato di

emergenza ha emanato una serie di norme per agevolare le assunzioni e ridurre i tempi delle procedure

concorsuali.

Se l’immissione di risorse nuove rappresenta un’opportunità, restano le perplessità sollevate da un sistema

di reclutamento, talvolta ostentatamente, incentrato su “Maxiconcorsi”. Già il blocco delle assunzioni,

accompagnato alla creazione di bacini di precariato poi stabilizzati, ha fatto sì che quel poco di

reclutamento che si è verificato negli ultimi decenni non sia stato condotto in maniera mirata e rispondente

ai fabbisogni di personale della PA. Da questo punto di vista, esiste una contraddizione tanto stridente,

quanto significativa, tra reclutamento della PA e reclutamento del personale nelle imprese private.

Nonostante le caratteristiche del rapporto di lavoro nella PA siano la sua stabilità e la sua durata, il datore

di lavoro pubblico molto spesso adotta procedure di selezione del personale molto più generaliste del

privato. Quest’ultimo, nonostante goda di molta flessibilità in uscita, cura di più e direttamente la selezione

dei propri dipendenti soprattutto dal punto di vista qualitativo: ricorre ai contratti a termine per poter

conoscere il lavoratore, cura la reputazione dell’azienda, i livelli di inquadramento, l’aggiornamento

professionale e il welfare aziendale per poter attrarre le migliori risorse disponibili sul mercato del lavoro.

Allo stesso tempo i reclutamenti sono mirati attraverso descrizioni accurate delle figure ricercate,

ragionando sulle competenze professionali e non tanto sul numero delle risorse da assumere in massa.

Questo è un modo di operare che la PA dovrebbe prendere ad esempio anche perché negli ultimi decenni

la detecnicizzazione ha inciso pesantemente sulla sua organizzazione funzionale. È noto che in alcuni

Ministeri e in alcune pubbliche amministrazioni ci sono più assistenze tecniche appaltate a grandi catene di

consulenti esterni, che personale di comparto. Piuttosto che un “concorsone”, si dovrebbe pensare a un

18 Cfr. “La riforma della Pa ascolti chi conosce la macchina”, di G. Scognamiglio e F. Verbaro, il Sole 24 Ore, 15 febbraio 2021.

https://www.osservatoriorecovery.it/wp-content/uploads/2021/02/art.pdf

52

bando per strappare alle assistenze tecniche le migliori professionalità da immettere stabilmente nella

struttura organizzativa del personale della PA. Anche il contratto di formazione-lavoro è uno strumento che

meriterebbe di essere rilanciato, permettendo di formare ed eventualmente assumere le risorse che hanno

ultimato con successo il periodo di inserimento formativo nella PA.

5.3. Replicabilità (o meno) del modello dei Category Management delle imprese private La riflessione sulla necessità di rivedere le strategie di reclutamento del personale pubblico va

accompagnata da una riflessione sulle caratteristiche che queste risorse dovrebbero avere e le funzioni che

dovrebbero svolgere.

Da un lato è evidente che l'adozione di best practices, quali il category mangment19, mutuate dal sistema

del procurement privato, può portare ad economie di scala con conseguente diminuzione del prezzo di

acquisto, economie di informazione e apprendimento, riduzione del rischio della catena di

approvvigionamento anche per i soggetti pubblici20. D’altra resta da capire come adattare questo modello,

alle caratteristiche del sistema di acquisti pubblici.

Questa valutazione non può essere condotta senza prendere preventivamente in considerazione che cosa

è, e come funziona, il category management.

Il category managment21 è una metodologia gestionale che consiste nel raggruppare e centralizzare

l’acquisto di beni simili in un unico contratto. Si tratta di un paradigma che passa da un modello di gestione

degli acquisti e dei costi a livello frammentato su molte unità al raggruppamento per aree di spesa tra loro

simili, con l’obiettivo di poter impostare una strategia atta ad affrontare nel migliore dei modi, ciascuna di

queste aree di spesa in termini di mercato di fornitura.

L’approccio enfatizza gli aspetti strategici di segmentazione di beni o servizi simili in categorie di prodotti in

base alla loro funzione e alle caratteristiche del mercato di fornitura, basandosi sulla assegnazione di risorse

professionali (ad es. team di categoria, category manager) incaricate di gestirle come unità di business

strategiche. Si tratta di sviluppare competenze in ogni categoria in termini di comprensione del prodotto,

del mercato o dei fornitori. Inoltre, il category management presuppone una visione proattiva su ciò che

l'organizzazione sta acquistando e su ciò che acquisterà in futuro, che si traduce nel pianificare

strategicamente intorno a queste valutazioni22.

19 C. Bechtel, J. L. Patterson, MRO partnerships: A case study, in International Journal of Purchasing and Materials Management, 33

(3):18-23, 1997. 20 Cfr. a livello europeo il caso del Regno Unito: Gov.UK. 2012, One Year On: Implementing the Government ICT Strategy,

www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61950/One-Year-On-ICT-Strategy-Progress.pdf. Cfr. Inoltre il caso degli USA: C. Rolfe, Category Management initiatives have generated $2 billion in savings, 2016: https://about.bgov.com/blog/category-management-initiatives-have-generated-2-billion-savings/2016. 21 Come definito da J. Webb, What Is Category Management? www.forbes.com/sites/jwebb/2015/12/23/what-is-category-management/?sh=7b1320d5dbf6. 22 Per un esempio, cfr. il Procurement Category Strategic Plans dell’Università di Edimburgo (2019) www.docs.csg.ed.ac.uk/Procurement/AnnualReport2019/CatStratSummaryAnnex3.pdf o il Procurement Policy Framework del Governo dello stato australiano del New South Wales (2021) https://buy.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0009/958509/210205-Procurement-Policy-Framework_v1_7.pdf.

http://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61950/One-Year-On-ICT-Strategy-Progress.pdf

https://about.bgov.com/blog/category-management-initiatives-have-generated-2-billion-savings/2016

http://www.docs.csg.ed.ac.uk/Procurement/AnnualReport2019/CatStratSummaryAnnex3.pdf

53

In letteratura una struttura di acquisto decentralizzata è preferibile quando determinate categorie di beni o

servizi sono acquistati determinate unità organizzativa, mentre una struttura di approvvigionamento

centralizzata è funzionale quando gli stessi prodotti o servizi sono acquistati da diverse unità aziendali23.

Nei modelli ibridi di struttura di acquisto che possono essere ipotizzati in presenza di un soggetto pubblico,

la sfida è rappresentata dell’identificazione del potenziale di aggregazione delle diverse categorie e la

forma (e il livello) appropriato di aggregazione24. Così, il modo in cui la struttura di approvvigionamento di

un'organizzazione pubblica è progettata dipende dalla possibilità di aggregare categorie di spesa,

aggregando i soggetti acquirenti al fine di aumentare la funzionalità del sistema di spesa.

Affinché una simile innovazione possa essere introdotta, è necessario che ad essa si accompagni la

necessaria informatizzazione delle strutture informative (digitalizzazione), un corretto processo di

identificazione delle categorie e del personale da impiegare (category team).

Il primo prerequisito affinché un modello basato sul category management possa funzionare è quello della

corretta formazione delle categorie di acquisto. Per identificare le categorie, è necessaria un'analisi della

spesa. L'analisi della spesa è definita come uno strumento che fornisce informazioni sugli acquirenti di

un'organizzazione, sui fornitori, sulla spesa per beni e servizi e sulle aree di opportunità per sfruttare il

potere d'acquisto25. Questo step è funzionale a identificare le opportunità di razionalizzare la base dei

fornitori, aggregare la spesa, ridurre le transazioni, sfruttare il volume di spesa, standardizzare i requisiti e

stimare i potenziali risparmi.

Un altro elemento imprescindibile dei progetti di category management è la presenta di team di risorse

umane interne e poli funzionali. Il category team è composto dai rappresentanti delle unità di business che

hanno un interesse maggiore nell'area di spesa e hanno familiarità con la merce di cui si valuta l’acquisto.

La responsabilità, autorità e rendicontazione dell'attività di approvvigionamento sono chiaramente definite

in capo ai soggetti che ricoprono questo ruolo26.

Non esiste, quindi, un modello univoco di category team, esso dipende dalle caratteristiche della categoria

cui è destinato27. Questo rimanda al concetto di strategia di categoria: "Un processo decisionale usato per

identificare quali fornitori dovrebbero fornire un gruppo di prodotti o servizi, la forma del contratto, le

23 R. M. Monczka, R. B. Handfield, L. C. Giunipero, Purchasing and Supply Chain Management, ed. 2015. http://ndl.ethernet.edu.et/bitstream/123456789/23939/1/77%202009.pdf. 24 G. Trautmann, L. Bals, E. Hartmann, Global sourcing in integrated network structures: The case of hybrid purchasing

organizations, in Journal of International Management 15 (2):194-208, 2009. www.researchgate.net/profile/Lydia-Bals/publication/227417827_Global_sourcing_in_integrated_network_structures_The_case_of_hybrid_purchasing_organizations/links/5a968e77aca272140569d78c/Global-sourcing-in-integrated-network-structures-The-case-of-hybrid-purchasing-organizations.pdf 25 T. G. Hawkins, M. E. Nissen, R. G. Rendon, Leveraging strategic sourcing and knowledge management to improve the acquisition

of knowledge-based services, in Journal of Public Procurement 14 (2):215-251, 2014. www.researchgate.net/publication/279198963_Leveraging_strategic_sourcing_and_knowledge_management_to_improve_the_acquisition_of_knowledge-based_services 26 CIPS Australasia, The state of the art of category management, 2011

www.cips.org/documents/cipsawhitepapers/2011/the_state_of_the_art_of_category_management.pdf. Chartered Institute of Procurement & Supply, Category Management, 2017 https://www.cips.org/knowledge/procurement-topics-and-skills/strategy-policy/category-management/. 27 G. Trautmann, V. Turkulainen, E. Hartmann, and L. Bals. 2009, Integration in the global sourcing organization - An information processing perspective, in Journal of Supply Chain Management 45 (2):57-74, 2009. www.researchgate.net/publication/229915781_Integration_in_the_Global_Sourcing_Organization_-

_An_Information_Processing_Perspective.

https://www.cips.org/documents/cipsawhitepapers/2011/the_state_of_the_art_of_category_management.pdf

54

misure di performance usate per misurare le prestazioni del fornitore, e il livello appropriato di prezzo,

qualità e accordi di consegna che dovrebbero essere negoziati"28. Lo strumento manageriale comunemente

usato nella formulazione di strategie di categoria è il modello di portafoglio acquisti (matrice) di Kraljic, che

supporta la gestione degli approvvigionamenti e l’individuazione di diverse politiche di acquisto in funzione

di due fattori:

- complessità del mercato della fornitura, determinata dalla numerosità dei fornitori noti

all’acquirente e da lui potenzialmente utilizzabili;

- rilevanza degli acquisti, valutata in base a quanto una certa classe di materiali incide sul fatturato di

acquisto complessivo.

Lo scopo di questo strumento è ottimizzare l’impiego delle risorse nel processo garantendo una fornitura

soddisfacente in termini di tempi, costi e qualità, arrivando gradualmente a sviluppare e consolidare in

azienda una gestione strategica degli acquisti.

Fig.22. Matrice di Kraljic

Rispetto alla possibilità di applicare queste tecniche gestionali a una stazione appaltante, un intervistato

racconta la sua esperienza: “Ho sempre lavorato nel settore privato regolato dal Codice degli Appalti. La

mia è un’esperienza di nicchia: combino l’orientamento al risultato tipico del privato e quindi l’uso del

category management con l’esigenza di seguire il Codice. Ho lavorato all’interno di una multinazionale che

aveva processi di acquisto straordinariamente evoluti, adesso sto cercando di importarle in una società

pubblica che ha delle prassi consolidate difficili da evolvere. Nel mio ente sto cercando di passare a una

specializzazione per category management. In ogni gara la fase di progettazione deve essere basata sulla

conoscenza e l’analisi del mercato di fornitori. Quindi il buyer, ovvero, il responsabile della procedura di

gara, deve conoscere quello che sta acquistando e il mercato di riferimento. Migliore sarà la conoscenza

della categoria, migliore sarà la progettazione della gara di appalto, migliore sarà l’esito della gara stessa.

28 R. M. Monczka, R. B. Handfield, L. C. Giunipero, and J. L. Patterson, Purchasing & Supply Chain Management. 5th ed., 2011, USA:

South-Western Cengage Learning. http://llrc.mcast.edu.mt/digitalversion/table_of_contents_134283.pdf

55

La conoscenza della categoria è da perseguire e dovrebbe sostituire l’attuale propensione da parte del

personale delle stazioni appaltanti a intendere la gara esclusivamente come un procedimento

amministrativo” (AQP).

Immaginare di estendere un modello così articolato a tutte le stazioni appaltanti attualmente esistente può

apparire irrealistico, ma è indubbio che oggi alcuni soggetti aggregatori regionali si stanno muovendo in

questa direzione, anche dal punto di vista dell’acquisizione di personale. Al fine di una semplificazione dei

processi e di revisione del sistema complessivo degli appalti pubblici, anche in ottica Recovery plan,

l’adozione di un modello così articolato sembra essere l’unico in grado di rispondere a sfide sempre più

complesse, quale quelle che ci attendono nei prossimi anni.

5.4. Tecnologie e innovazione digitale: focus sulle strategie di acquisto Il modello della centrale di competenza si accompagna ad un investimento di sistema nelle tecnologie di

acquisto.

Ad oggi esistono sul mercato soluzioni digitali che consentono di gestire in forma automatizzata tutto il

ciclo dell’appalto e che potrebbero essere di supporto alla centrale di competenza:

-nella raccolta e definizione dei fabbisogni

- nella definizione delle strategie di acquisto

- nelle analisi di mercato e business intelligence settoriale

- nel rendere più rapido ed efficiente la fase di affidamento

- nella gestione dell’esecuzione

L’aggregazione e la specializzazione nella funzione appalti richiedono la digitalizzazione e quindi

interoperabilità specificamente programmata fra le banche dati rilevanti per un’efficace conoscenza del

settore dei contratti pubblici, dei fabbisogni e degli operatori economici29.

L’innovazione nella gestione della funzione appalti, specialmente nel periodo di post-pandemia,

presuppone l’adeguatezza organizzativa e professionale di soggetti specializzati come le centrali con

procedure “native digitali” e con documenti di gara (E-Forms) che contengano dati che possano essere

direttamente acquisiti e pubblicati, ove rilevante (GUCE, TED, BDNCP, ecc.).

Con l’European Data Strategy, pubblicata a febbraio 2020, La Commissione Europea ha inteso inserire il

public procurement tra i pilastri della strategia, definendo al contempo le misure politiche e gli investimenti

per consentire nei prossimi cinque anni il passaggio alla data-economy e la creazione di un European Public

Procurement Data Space30.

L’Unione Europea impone la formazione “nativa digitale” dei documenti di gara con l’adozione (entro il 25

ottobre 2023) di nuovi formulari digitali standard generati automaticamente per la pubblicazione di avvisi e

29 Di qui nasceva la previsione del Codice dei contratti pubblici, rimasta inattuata, relativa alla definizione di un protocollo generale

fra l’ANAC, il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, per la definizione delle regole di interoperabilità e delle modalità di interscambio dei dati e degli atti tra

le rispettive banche dati, nel rispetto dei principi di unicità del luogo di pubblicazione e dell’invio delle informazioni. 30 A European Strategy for data: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/strategy-data

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bandi sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione31. Tali formulari costituiranno modelli standard da compilare non

più manualmente ma automaticamente, mediante sistemi di software, con le informazioni ricavate da

precedenti avvisi e bandi, specifiche tecniche, offerte, contratti, registri amministrativi nazionali e altre

fonti di dati. Tale disciplina impone il rispetto del principio once-only nella pubblica amministrazione

elettronica e interoperabile, in una prospettiva di favore per lo sviluppo di forme di cooperazione tra

amministrazioni pubbliche europee (a livello nazionale e transnazionale) per la condivisione di informazioni,

con l’inserimento dei dati una sola volta ed il relativo richiamo e riutilizzo in differenti documenti e basi di

dati, consentendo la riduzione degli oneri amministrativi e l’aumento dell’affidabilità dei dati stessi32.

L’importanza della digitalizzazione è evidenziata da molti interlocutori, i quali segnalano il ruolo che

l’utilizzo di database, open data e interfaccia informatiche nel determinare un salto in avanti nella qualità

delle procedure di procurement pubblico.

5.5. Raccordo centro-periferia Affinché il modello proposto funzioni, è fondamentale valorizzare le funzioni di raccordo tra centro e

periferia: “Una volta che si è specializzati per settori, mettiamo che una centrale sia specializzata per le

forniture, il circuito comunicativo tra il singolo ente locale e centrale di committenza è il punto debole. La

centrale non può mettere a punto la procedura se non riceve dagli enti locali la programmazione. Nella

predisposizione del DUP nella parte di aggiornamento che si deve fare entro il 15 novembre di ogni anno,

una volta approvato l’aggiornamento che prevede il programma biennale delle forniture, dovrebbe essere

inviato alla centrale di committenza in modo che la centrale sulla base dell’aggiornamento del DUP, può

mettere a punto una strategia di pianificazione” (Comune di Roma).

Inoltre, il modello basato sulla specializzazione dovrebbe affermarsi di concerto con il mercato e degli

operatori. Privati e stazioni appaltanti possono individuare insieme il soggetto migliore, ma questo dipende

dalla capacità delle stazioni di costruire strumenti di dialogo trasparente con le imprese sul mercato

attraverso piattaforme. L’effetto positivo di questa specializzazione riconosciuta tra centrali dovrebbe

tradursi nel fatto che “quando diventa evidente che qualcuno ha affidato bene è inutile rifare l’analisi, ci si

rivolge a chi ha esperienza e ha lavorato bene in quel settore. Spesso ci sono accordi tra stazioni appaltanti,

per appoggiarsi alla gara fatta meglio da un altro operatore, avvalendosi del servizio della stazione

appaltante che così fa la gara per tutti” (Esperto di appalti).

5.6. Tutela della concorrenza e salvaguardia delle PMI

Anche rispetto al profilo della concorrenza e al fine di coadiuvare il processo di professionalizzazione delle

commesse pubbliche, l’importanza di una centralizzazione e aggregazione della committenza, per il

mercato comunitario e, conseguentemente, anche per il mercato interno è sottolineata dalle disposizioni

normative contenute all’interno di alcune note direttive europee quali la direttiva 2014/24/UE (art. 69)

sugli appalti pubblici, nonché la direttiva 2014/25/UE (art. 78), riguardante le procedure d’appalto degli enti

31 Si veda R. Cavallo Perin, I. Alberti, Atti e procedimenti nativi digitali, in R. Cavallo Perin, D.U. Galetta (a cura di), Il diritto dell’amministrazione pubblica digitale, Torino, 2020, 119 - 158. 32 G.M. Racca, La digitalizzazione necessaria dei contratti pubblici: per un’Amazon pubblica, in DPCE Online, v. 45, n. 4, 2021, 4669

– 4706.

57

erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali33. In passato, anche l’Autorità

per la vigilanza sui lavori pubblici, con la Segnalazione n. 99 del 2010, recante «Proposte di modifiche

normative per incrementare la concorrenza nel settore dei lavori pubblici», aveva avuto modo di

pronunciarsi sulla questione. In particolare, precisando che vi è una stretta correlazione tra la qualità della

concorrenza di un mercato e la qualificazione delle stazioni che lo compongono. Infatti, l’aggregazione e la

qualificazione della committenza incidono indiscutibilmente sull’assetto concorrenziale del mercato, oltre

che sulla professionalizzazione della commessa pubblica34.

I possibili modelli di aggregazione, disciplinati dalla Direttiva sugli appalti pubblici riprendono esperienze da

tempo sviluppate (in particolare nel settore sanitario) in Paesi europei, quali ed esempio Regno Unito e

Francia, con la realizzazione di forme di aggregazione più o meno evolute. Si tratta di forme di cooperazione

tra amministrazioni aggiudicatrici che talvolta determinano la delega ad una di esse delle funzioni di

selezione del contraente (modello “contrattuale”), e talvolta prevedono l’istituzione di centrali di

committenza (Central Purchasing Body – CPB o nella dizione americana Professional Buying Organization –

PBO) (modello “corporate”); alcune di esse si sono poi specializzate in ambito sanitario e si qualificano

come strutture professionali dotate di un separato status giuridico.

In Francia l’aggregazione della domanda pubblica si realizza principalmente attraverso la costituzione di

raggruppamenti di acquisto (groupements de commandes). Nel settore sanitario si individuano tre principali

esperienze che offrono la loro attività di aggregazione degli acquisti alle strutture sanitarie francesi: l'UGAP,

l'UniHA e il Resah-IDF.

L’aggregazione della domanda pubblica nel Regno Unito, invece, ha iniziato a svilupparsi fin dagli anni

Novanta, nel 1999 l'Office of Government Commerce (OGC) istituito per fornire un maggiore coordinamento

delle attività di approvvigionamento. Nel 2011 è il National Audit Office a stimare un potenziale di

risparmio di almeno 500 milioni di sterline laddove il NHS avesse adottato una miglior strategia di acquisto

pubblico, che in quel momento scontava una diffusa diversificazione e frammentazione della spesa in

ragione dell’acquisto di prodotti da diversi soggetti pubblici, senza un’adeguata strategia in termini di

standardizzazione (dei prodotti) e centralizzazione degli acquisti.

Sebbene l’idea che l’adozione di modelli aggregati di spesa possa incidere positivamente sulla tutela della

concorrenza sia ampiamente affermata a livello europeo, è altrettanto vero che l’adozione di un modello di

così strutturato, in una realtà come quella italiana − fortemente caratterizzata dalla presenza di PMI − desta

non poche preoccupazioni. La convinzione ampiamente diffusa è che, lasciando ampi margini alla

concorrenza, si possa finire per penalizzare le PMI. Questo sembra rappresentare un rischio soprattutto in

sistemi di acquisto altamente centralizzati che priverebbero le stazioni appaltanti della possibilità di bandire

gare di acquisto orientate a favorire le imprese locali. Si tratta di un nodo particolarmente spinoso e capace

di innescare dibattiti interminabili sul rapporto tra Stato e Mercato. Sarà dunque opportuno partire dagli

spunti offerti dalle interviste e delimitare il perimetro dell’analisi sulla base delle criticità e delle

opportunità che sulla base di questi è possibile individuare.

33 L. Russi, La stazione appaltante nei contratti pubblici tra Stato e Regioni speciali, in Euro-Balkan Law and Economics Review- n. 1/2020, 7-16. 34 Cfr. A. Massari, Il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti nello schema di D.P.C.M., in Rivista Appalti & Contratti, n.

3/2018, 1 ss.

58

Prima di tutto, promozione della concorrenza e tutela delle PMI sono davvero in contrapposizione tra

loro? Secondo alcuni intervistati sì (Prov. Brescia, Consulente PPP, ENEA), secondo altri la contrapposizione

è più teorica che pratica (AQP, Esperto di appalti). Infatti, l’aggregazione degli acquisti NON finisce

inevitabilmente per favorire le grandi imprese: ci sono degli strumenti che possono essere adottati per

evitare la progressiva riduzione del numero di aziende presenti sul mercato e mantenere

l’approvvigionamento al livello ove esso risulti più indicato a rispondere alle esigenze della stazione

appaltante. Chi conosce il mercato di un determinato prodotto servizio, infatti, dovrebbe essere in grado

di determinare il giusto equilibrio tra le esigenze del primo e le esigenze della stazione appaltante che

può essere più o meno vasta (AQP).

Come osservano alcuni interlocutori nel modello che stiamo analizzando, prevedendo livelli di territorialità

diversa a seconda delle categorie e delle funzioni di acquisto degli enti, la stazione appaltante sarà in grado

di bandire gare più appetibili all’offerta locale per tutte le categorie di prodotto che sono più vicine

all’offerta territoriale. Tutti gli intervistati riconoscono che gli strumenti per consentire la scalarità delle

gare di appalto (anche di quelle aggregate) sono presenti e promossi dal sistema legislativo vigente. Ne

sono un esempio l’avvalimento, la possibilità di costituire RTI, il subappalto e, soprattutto, la suddivisione in

lotti. Il problema nasce dalla reale incidenza che questi strumenti hanno sortito alla prova dei fatti. Ad

esempio, la suddivisione in lotti ha mostrato una performatività inferiore alle aspettative del legislatore

(anche europeo) che l’aveva promossa. Questo è in parte dovuto al fatto che, comportando essa una

moltiplicazione del lavoro per la stazione appaltante, ha finito per essere meno adottata di quanto sarebbe

stato possibile.

Un altro aspetto riguarda la capacità di individuare lotti funzionali a consentire la partecipazione delle

imprese locali. Non sempre, infatti, l’individuazione dei lotti è preceduta da un’attività di analisi adeguata

(anche a causa della ricordata mancanza presso la PA di professionalità in grado di condurre questo tipo di

valutazioni) (Prov. di Brescia, CEV). Un altro strumento da prendere in considerazione consiste

nell’individuare modalità di affidamento che tendono a valorizzare la costituzione d’elenchi di operatori

economici e utilizzarli per gli affidamenti degli appalti; negli elenchi tenuti dalle singole stazioni o dalle

centrali è più facile che le imprese locali possano acquisire o essere destinatarie di affidamenti di appalti,

piuttosto che procedere attraverso avvisi ad hoc (Comune di Roma). La norma sino alla soglia europea

permette, infatti, l’affidamento a elenchi, tra cui estrarre secondo i principi stabiliti dal codice dei contratti;

è un modo per agevolare l’imprenditoria locale, sono infatti le Pmi locali che più frequentemente si

iscrivono a questi elenchi.

59

ALLEGATO 1

Dalla centrale di committenza alla centrale di competenza: utopia o alternativa possibile per la gestione della spesa pubblica?

La fattibilità di un modello basato sulle competenze settoriali e di filiera

I Temi di riflessione con gli esperti e i testimonial

A. Situazione attuale

1. Come si comporta oggi la Stazione appaltante quando non ha competenze di categoria

interne per avviare una procedura di appalto settoriale specifica? ⃝ Fa ricorso alla consulenza di un professionista ⃝ Richiede il supporto di un’altra Stazione appaltante ⃝ Prende a modello bandi precedentemente pubblicati da altre stazioni appaltanti ⃝ Altro

B. Possibilità di attuare un modello basato sulle specializzazioni merceologiche

1. Secondo lei è possibile un modello di specializzazione degli acquisti pubblici basato

sull’aggregazione della spesa pubblica per categorie merceologiche? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________

2. Su quali categorie merceologiche dovrebbe funzionare tale modello? Su tutte le categorie

merceologiche oppure soltanto su quelle ad alta specializzazione? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________

3. Quale dovrebbe essere il livello di aggregazione territoriale ottimale? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________

4. Come si potrebbe valutare la competenza di una stazione appaltante in una determinata categoria merceologica? Secondo quali criteri?

__________________________________________________________________ __________________________________________________________________

5. Chi dovrebbe avere il compito di valutare tale competenza e dunque decidere a chi affidare

l’aggregazione degli acquisti? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________

60

6. Quale potrebbe essere il ruolo di Consip e dei soggetti aggregatori regionali? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________

7. Come si potrebbe definire una “strategia per categoria” a partire da una corretta

programmazione e analisi del fabbisogno? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________

8. Quali aspetti critici e problematicità legate all’attuazione del modello evidenzierebbe? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________

9. E quali aspetti positivi e prospettive future? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________

C. Governance di un possibile modello per specializzazione settoriale ed equilibri politico-territoriali

10. In caso di adozione di un modello basato sulla specializzazione per categorie merceologiche, quali modalità e strumenti per la salvaguardia delle PMI suggerirebbe, a fronte dei rischi di un'eccessiva centralizzazione?

__________________________________________________________________ __________________________________________________________________ 11. In caso di adozione di un modello basato sulla specializzazione per categorie

merceologiche, quali modalità e strumenti a tutela della concorrenza suggerirebbe? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________ 12. In caso di adozione di un modello basato sulla specializzazione per categorie

merceologiche, quali modalità e strumenti a tutela del territorio e delle tematiche ambientali suggerirebbe?

____________________________________________________________________________________________________________________________________

61

D. Sentiment degli interlocutori

1. Riconosce in Consip una struttura funzionale a risparmiare tempo e risorse

nell’espletazione delle procedure di gara? ⃝ sì ⃝ no

2. Riconosce in Consip un soggetto funzionale dell’esigenza di appaltare secondo categorie merceologiche? ⃝ sì ⃝ no

3. Se esistesse una Stazione appaltante specializzata in un determinato settore/categoria

merceologica, affiderebbe a codesta stazione lo svolgimento della gara di sua

competenza?

⃝ sì ⃝ no

62

Finito di stampare nel mese di maggio 2021

Edito in proprio

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E’ fattibile in Italia un modello di aggregazione delle stazioni appaltanti basato sulle categorie merceologiche e sui settori di acquisto? Come potrebbe essere superato l’elemento territoriale, senza tuttavia penalizzare il ruolo delle istituzioni territoriali, come i soggetti aggregatori e le centrali regionali? È possibile un sistema misto che unisca l’elemento della territorialità con quello della specializzazione settoriale e della competenza? Quali potrebbero essere i vantaggi e gli svantaggi di una governance degli appalti pubblici? La ricerca affronta queste tematiche proponendo un modello alternativo di aggregazione e qualificazione delle stazioni appaltanti, basato sulle competenze specifiche di filiera/categoria merceologica delle pubbliche amministrazioni.

L’obiettivo è quello di comprendere la fattibilità, le condizioni di successo e l’eventuale impatto di un modello organizzativo innovativo, comunemente diffuso nel procurement privato, che metta al centro il settore merceologico e la specializzazione settoriale delle stazioni appaltanti, integrando l’approccio territoriale ad oggi esistente e rivisitando il ruolo dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza locali.

L’indagine è stata condotta attraverso un doppio filone di ricerca: un’indagine quantitativa sul “chi compra cosa” in Italia, che ha consentito di rilevare le tipologie settoriali di acquisto delle diverse tipologie di stazioni appaltanti e una serie di riflessioni e incontri con testimoni privilegiati, esperti e operatori del mondo degli appalti, che hanno espresso le loro valutazioni sul modello proposto.

E’il più grande provider indipendente in soluzioni verticali per lo Spend Management, a livello mondiale. L’azienda ha sviluppato una competenza dedicata al settore pubblico e regolamentato, a cui offre, tra l’altro, tecnologia e servizi professionali specifici per i processi di acquisto, appalto, aggre-gazione e controllo della spesa attraverso soluzioni interoperabili, sicure e integrate con i sistemi governativi (Simog, Anac…)

E’ una Fondazione di ricerca, iscritta all’Anagrafe del MUR, che sostiene il processo di modernizzazione del Paese, con particolare riguardo - ma non solo - alla Pubblica Amministrazione. La Fondazione opera attraverso attività di ricerca, per interpretare e comprendere le dinamiche del cambiamento e di formazione, sostenere la crescita dei funzionari pubblici come civil servant e diffondere buone pratiche in alcuni settori strategici: appalti pubblici, energia, ambiente, sviluppo economico, nell’ottica di una semplificazione reale delle procedure e della legislazione.

Jaggaer - www.jaggaer.com

PROMO P.A. Fondazione - www.promopa.it

Date post:	07-Aug-2021
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