sentenza 1° marzo 1995, n. 70 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 8 marzo n. 10); Pres.Casavola, Est. Mirabelli; Regione Toscana (Avv. Predieri) c. Pres. cons. ministri (Avv. delloStato Sacchetto). Conflitto di attribuzioniSource: Il Foro Italiano, Vol. 118, No. 4 (APRILE 1995), pp. 1101/1102-1103/1104Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23188713 .

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 1° marzo 1995, n. 70

(Gazzetta ufficiale, 1" serie speciale, 8 marzo n. 10); Pres.

Casavola, Est. Mirabelli; Regione Toscana (Aw. Predieri) c. Pres. cons, ministri (Aw. dello Stato Sacchetto). Conflit to di attribuzioni.

Antichità e belle arti — Edifici di interesse storico-artistico —

Interventi di manutenzione straordinaria — Programmazione

ed esecuzione — Regolamentazione del procedimento — Com

petenza statale (Cost., art. 97, 117; 1.1° giugno 1939 n. 1089, tutela delle cose di interesse artistico o storico, art. 1, 6, 14,

15; 1. 21 dicembre 1961 n. 1552, disposizioni in materia di tutela di cose di interesse artistico e storico, art. 2, 3; 1. 14

marzo 1968 n. 292, disposizioni sulla competenza del ministe

ro dei lavori pubblici per lavori che interessano il patrimonio storico e artistico, art. 1; d.p.r. 24 luglio 1977 n. 616, attua

zione della delega di cui all'art. 1 1. 22 luglio 1975 n. 382, art. 48; 1. 23 agosto 1988 n. 400, disciplina dell'attività di governo e ordinamento della presidenza del consiglio dei mi

nistri, art. 17; 1. 24 dicembre 1993 n. 537, semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi, art. 2, 12;

d.p.r. 22 aprile 1994 n. 368, regolamento recante semplifica zione del procedimento di programmazione ed esecuzione di

interventi di manutenzione straordinaria su edifici di interesse

storico-artistico, art. 1, 2).

Spetta allo Stato il potere, esercitato con d.p.r. 22 aprile 1994

n. 368, di regolamentare la programmazione e l'esecuzione

di interventi di manutenzione straordinaria di edifici di inte

resse storico-artistico, anche non statali, di proprietà di enti

pubblici o di privati. (1)

(1) Il d.p.r. 22 aprile 1994 n. 368, oggetto del conflitto di attribuzio

ni sollevato dalla regione Toscana (ric. 17 agosto 1994, n. 29, G.U., 1" s.s., 12 ottobre 1994, n. 42), costituisce uno dei regolamenti emanati

in attuazione dell'art. 2 1. 24 dicembre 1993 n. 537, nel quadro della

delegificazione disciplinata dall'art. 17, 2° comma, 1. 23 agosto 1988

n. 400. Il d.p.r. 368/94, con significativa innovazione rispetto alla previgente

1. 14 marzo 1968 n. 292, attribuisce al ministero per i beni culturali

e ambientali l'esclusiva competenza per i lavori di restauro e manuten

zione straordinaria su beni immobili, di proprietà dello Stato, d'interes

se architettonico, archeologico, artistico e storico. Secondo la disciplina

previgente il ministero dei lavori pubblici poteva provvedere, assumen

dosene il relativo onere, a «lavori di natura statica e strutturale, di

manutenzione straordinaria, di restauro ed impianto di apparecchiature tecniche» di edifici (statali e non statali) tutelati dalla 1. 1° giugno 1939

n. 1089, o adibiti a sede di musei, biblioteche, archivi, a meno che

gli interventi non rivestissero un prevalente carattere tecnico-artistico.

Il regolamento tende a ricondurre su un unico piano la programma zione degli interventi, aventi ad oggetto tanto beni statali che non stata

li, alla cui realizzazione il ministero dovrebbe provvedere o concorrere.

Per i beni non statali, infatti, il soprintendente individua quelli che ne

cessitano di restauro e manutenzione straordinaria, redigendo relazione

tecnica che viene notificata al proprietario, possessore o detentore, e, successivamente alla presentazione del progetto da parte di questi, ap

prova il progetto con eventuali modifiche, notificandolo al sindaco, che

può esprimere parere non vincolante. Se i lavori non vengono iniziati

(o, se gli interessati dichiarano di non potervi far fronte), il soprinten dente predispone perizia tecnica per l'assunzione dell'onere finanziario, totale o parziale, a carico dello Stato: in tal caso l'immobile deve rima

nere aperto al pubblico con modalità concordate con gli interessati.

Tale disciplina è stata denunciata in contrasto con le competenze re

gionali consacrate nell'art. 117 Cost., e confermate dall'art. 12 1. 537/93.

Secondo il ricorso che ha sollevato il conflitto, sotto il primo profilo si verifica, oltre che la consueta interferenza con la materia urbanistica,

la possibilità che oggetto dell'intervento siano musei e biblioteche di

interesse locale; sotto il secondo profilo, non trattandosi di semplice trasferimento di fondi, ma di competenze, sono da intendere trasferiti

alle regioni tutti gli interventi (compresi manutenzione straordinaria e

restauro) che comportano spese per immobili delle regioni e di altri

soggetti su cui le regioni esercitano vigilanza e controllo, assoggettati al vincolo della 1. 1089/39. L'ingerenza, infine, di un organo ministe

riale periferico, abilitato ad interventi di manutenzione del patrimonio

edilizio, anche non statale, altererebbe l'ordine costituzionale delle com

petenze, in contrasto con i criteri di buona amministrazione di cui al

l'art. 97 Cost. Il principio fondamentale da cui muove la giurisprudenza costituzio

nale in materia di beni culturali (da ultimo, Corte cost. 25 luglio 1994,

n. 339, Foro it., 1994, I, 2305, con nota di richiami; per alcune consi

derazioni critiche — occasionate dalla precedente Corte cost. 10 giugno

Il Foro Italiano — 1995.

Diritto. — 1. - Il conflitto di attribuzione proposto dalla re

gione Toscana concerne il regolamento che disciplina il procedi mento di programmazione ed esecuzione di interventi di manu

tenzione straordinaria su edifici di interesse storico-artistico, adot

tato con d.p.r. 22 aprile 1994 n. 368.

Il regolamento — autorizzato dall'art. 2 1. 24 dicembre 1993

n. 537 nel quadro della delegificazione prevista dall'art. 17, 2°

comma, 1. 23 agosto 1988 n. 400 — disciplina gli interventi di restauro e manutenzione straordinaria di immobili appartenenti al patrimonio architettonico, archeologico, artistico e storico.

Gli interventi possono avere ad oggetto beni non solo statali,

ma anche di proprietà di enti pubblici o di privati, sottoposti alle disposizioni della legge di tutela delle cose d'interesse arti

stico e storico (1. 1° giugno 1939 n. 1089). La ricorrente ritiene che l'estensione dell'ambito di applica

zione del regolamento, che comprende anche gli immobili non

statali (art. 1 d.p.r. n. 368 del 1994), e le procedure previste

per gli interventi, incentrate sul potere di un organo periferico del ministero per i beni culturali ed ambientali di individuare

gli immobili e determinare gli interventi necessari per garantire la loro conservazione, di ingiungere la redazione e di approvare il progetto esecutivo (art. 2), invadano competenze costituzio

nalmente riservate alla regione dall'art. 117 Cost, e ad essa tra

sferite con l'art. 12 1. n. 537 del 1993.

Quest'ultima disposizione, attribuendo alle regioni i fondi del ministero dei lavori pubblici destinati alle spese per gli immobili che interessano il patrimonio storico-artistico (capitolo 8701), avrebbe trasferito le relative competenze. Gli interventi di con

servazione edilizia, inoltre, rientrerebbero nella materia edilizia

ed urbanistica, rimessa alla competenza regionale. 2. - Il regolamento denunciato come invasivo si inserisce nel

1993, n. 277, id., 1993, I, 2397, con nota di richiami — v. Clemente

di San Luca, Il restauro dei beni culturali tra competenza tecnica e autonomia locale, in Regioni, 1994, 535, e Petrocelli Huebler, Quale

politica per i beni culturali, in Dir. eccles., 1994, I, 179. In generale,

sugli interventi manutentivi del patrimonio storico artistico, Cozzuto

Quadri, Problematiche giuridiche nel restauro e recupero funzionale del patrimonio storico-artistico, in Dir. e giur., 1990, 299; Breganze, 11 restauro degli edifici vincolati: nuove prospettive anche alla luce del

l'esperienza veneta, in Riv. giur. urbanistica, 1991, III, 71) è quello

per cui in attesa del trasferimento o della delega alle regioni (come prean nuncia l'art. 48 d.p.r. 24 luglio 1977 n. 616 fissando, peraltro, il termi

ne del 31 dicembre 1979), la competenza per la tutela del patrimonio storico-artistico appartiene allo Stato: in particolare — e si tratta del

l'applicazione operata nella pronuncia in epigrafe — quando si tratti

di assicurare la conservazione ed impedire il deterioramento degli im

mobili. Il profilo della interferenza con la materia «urbanistica», è superato

con argomentazioni analoghe a quelle sviluppate dalla Consulta in ma

teria di tutela del paesaggio (del quale, peraltro, si afferma la necessità

di tutela integrata come valore primario: Corte cost. 27 giugno 1986, nn. 151, 152, 153, Foro it., 1986, I, 2689, con nota di Cozzuto Qua

dri): le competenze differenziate dello Stato e delle regioni, qualora incidano sugli stessi immobili, perseguono la tutela di interessi pubblici diversi e complementari, in nome della cooperazione tra le ammini

strazioni.

L'appartenenza della materia «musei e biblioteche d'interesse locale»

alle regioni, e la possibilità che gli immobili che ospitano le raccolte

siano essi stessi vincolanti ex lege 1089/39, non induce la Corte costitu

zionale a svolgere specifiche argomentazioni, sembrando implicito che

la conservazione del bene, costituente materia del regolamento appro vato con d.p.r. 368/94, riguarda gli aspetti strutturali del museo e della

biblioteca come contenitore culturale laddove la materia «musei e bi

blioteche d'interesse locale» sembra concernere le relative entità cultu

rali come universitates degli oggetti che ne fanno parte.

Riguardo al preteso trasferimento di competenze, connesso all'attri

buzione alle regioni dei fondi in precedenza spettanti al ministero dei

lavori pubblici per restauro e manutenzione degli immobili non statali

d'interesse storico-artistico, si ripropone oggi la convergenza, funziona

le alla tutela dei beni culturali, delle competenze attribuite al ministero

dei beni culturali (per l'aspetto monumentale) e di quelle già attribuite

al ministero dei lavori pubblici (per l'aspetto statico-strutturale) dalla

1. 14 marzo 1968 n. 292 (abrogata dall'art. 5 d.p.r. 368/94). L'attribu

zione alle regioni degli stanziamenti di bilancio iscritti al capitolo 8701,

dunque, non vale ad escludere o assorbire le diverse competenze del

ministero per i beni culturali, «anche ove implichi trasferimento delle

relative competenze». La proposizione, espressa dalla corte in forma

concessiva, sembra invece da affermare come postulato, posto che l'art.

12 1. 537/93 stabilisce esplicitamente che «gli interventi finanziati con

gli stanziamenti del bilancio dello Stato di cui agli allegati ... si inten

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1103 PARTE PRIMA 1104

contesto di un assetto di competenze delle diverse amministra

zioni dello Stato in relazione ad interventi su edifici, in ordine

ai quali si manifesta la coesistenza di una molteplicità di inte ressi pubblici.

Il sistema delineato dalla disciplina normativa preesistente con

feriva al ministero dei lavori pubblici — nella prospettiva del mantenimento funzionale degli immobili e della competenza tec

nica dell'amministrazione chiamata a provvedervi — la cura e

l'onere finanziario per lavori di natura statica e strutturale, di

restauro e di impianto delle apparecchiature tecniche, in edifici

statali e non statali di interesse storico-artistico soggetti alla 1.

n. 1089 del 1939. Rimaneva tuttavia salvaguardata la competen za dei soprintendenti ai monumenti o alle antichità per la tutela

dei caratteri monumentali degli edifici (art. 1, 2° comma, 1.

14 marzo 1968 n. 292). Non mancava tuttavia una diversa e coesistente disciplina di

retta a consentire la tutela dei beni, preservandone la conserva

zione e l'integrità, in ragione esclusivamente dell'interesse cul turale da essi espresso. In connessione con la facoltà attribuita al ministero per i beni culturali ed ambientali di provvedere di

rettamente alle opere necessarie per assicurare la conservazione

ed impedire il deterioramento delle cose di interesse artistico

e storico, anche di proprietà privata (art. 14 e 15 1. n. 1089

del 1939), la 1. 21 dicembre 1961 n. 1552 ha disciplinato le mo dalità degli interventi, prevedendo che per opere di particolare interesse la spesa possa essere posta definitivamente, in tutto

o in parte, a carico dello Stato. In tal caso gli immobili di pro

prietà privata restano accessibili al pubblico secondo modalità

fissate con apposite convenzioni.

È chiara la diversa caratterizzazione degli interventi attribuiti alla competenza del ministero dei lavori pubblici rispetto a quelli

propri del ministero per i beni culturali ed ambientali, anche

se le due distinte finalità possono parzialmente sovrapporsi e

concorrere in ragione della loro insistenza sui medesimi beni.

L'attribuzione alle regioni dei fondi in precedenza attribuiti al ministero dei lavori pubblici per la manutenzione straordina ria ed il restauro di immobili non statali di interesse artistico 0 storico, anche ove implichi trasferimento delle relative com

petenze, non vale ad escludere o ad assorbire le diverse e distin

te competenze del ministero per i beni culturali ed ambientali, dirette ad assicurare la conservazione e ad impedire il deteriora

mento delle cose di interesse artistico e storico, anche mediante 1 necessari interventi di restauro e di manutenzione straordina

ria degli immobili che presentano tale interesse. Ed è questa la prospettiva nella quale muove il regolamento n. 368 del 1994, che riguarda espressamente «la necessità di interventi volti a

garantire la conservazione» del bene (art. 2), circoscrivendo co

si nell'ambito della cura di tale interesse le opere rimesse alla residua competenza statale.

Per quanto riguarda le attribuzioni regionali nell'ampia acce

zione della tutela e della valorizzazione dei beni culturali, l'am

dono di competenza regionale». Tanto che la deliberazione 13 ottobre 1994 della conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome (G.U. n. 279 del 29 novembre 1994) fissa i criteri direttivi ai sensi della norma citata, «in materia di trasferimento alle re

gioni degli interventi sugli immobili del patrimonio storico-artistico di cui alla 1. 292/68». Riguardo al provvedimento da ultimo citato, tutta via, non può non suscitare perplessità che il testo ignori del tutto il d.p.r. 368/94, e dunque le residue competenze statali (come si è detto, concer nenti gli aspetti tecnico-artistici della conservazione dei beni immobili d'interesse culturale). Anzi, a proposito del criterio n. 4, attinente ai pro grammi regionali degli interventi da effettuare, si stabilisce che «fino al l'emanazione di specifica disciplina regionale, valgono in materia le di

sposizioni recate dalla 1. 292/68», ovvero dal testo normativo espressa mente abrogato dall'art. 5 d.p.r. 368/84, «intendendosi in ogni caso le

espressioni 'ministro' e 'soprintendente' sostituite con l'espressione 're

gioni o province" autonome'» e che i programmi vengono trasmessi al ministero per i beni culturali (senza che nel prosieguo della deliberazione si specifichi l'ulteriore attività di quest'ultimo), mentre, a quanto è dato di comprendere dal testo del già citato d.p.r. 368/94 (spec. art. 2) e dalla successione di esso alla 1. 292/68 (come risulta, del resto, dalla stessa motivazione della sentenza in epigrafe), il soprintendente — sia pure «an che dietro richiesta o segnalazione degli interessati» — ha proprio l'ini ziativa nella promozione del procedimento per gli interventi di restauro e manutenzione. Sarebbe lecito auspicare un maggior coordinamento della normazione attuati va con le leggi ed i regolamenti, specie in sede di or

ganismi aventi la funzione di accelerare, armonizzare e semplificare, le procedure che interessano le diverse amministrazioni. [S. Benini]

Il Foro Italiano — 1995.

bito delle relative competenze avrebbe dovuto essere stabilito

da apposita legge, prevista dall'art. 48 d.p.r. 24 luglio 1977 n.

616, sicché «in attesa della preannunciata normativa di trasferi

mento o di delega, nella quale dovrebbero essere definite le di

verse competenze e il loro congiunto operare per la tutela e

l'incremento di valori culturali, la situazione normativa è carat terizzata dall'attribuzione allo Stato dei poteri inerenti alla pro tezione del patrimonio storico e artistico della nazione» (senten ze n. 339 del 1994, Foro it., 1994, I, 2305; n. 277 del 1993, id., 1993, I, 2397, e n. 921 del 1988, id., Rep. 1988, voce Anti chità, nn. 10, 11).

Non si può pertanto ritenere esclusa la competenza dello Sta to a prescrivere le opere di restauro o di manutenzione straordi

naria o a provvedere direttamente ad esse, quando siano neces

sarie per assicurare la conservazione ed impedire il deteriora

mento degli immobili di rilevante interesse artistico e storico, tanto più se chi potrebbe provvedervi, o vi sia altrimenti tenu

to, non vi adempia. 3. - La specifica finalità degli interventi di competenza del

ministero per i beni culturali ed ambientali, cosi chiarita, vale

a circoscrivere il contenuto degli interventi, ristretti alla necessi

tà di conservare ed impedire il deterioramento delle cose di inte

resse artistico e storico. Risulta quindi escluso il contrasto con

le competenze regionali, che permangono intoccate in materia urbanistica e per gli interventi diretti al recupero funzionale del

patrimonio edilizio esistente, anche mediante opere di manuten

zione straordinaria degli immobili. Le competenze statali e re

gionali sono differenziate nella cura di interessi pubblici diversi

e complementari. Quando esse incidano sugli stessi immobili, la cura dei due interessi richiede, secondo principi generali, la

cooperazione tra amministrazioni diverse, che è sempre necessa

ria quando vi sia concorso di competenze. Il ricorso non è pertanto fondato.

Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara che spetta allo Stato il potere di programmazione ed esecuzione di inter venti di manutenzione straordinaria su edifici di interesse storico

artistico, esercitato con il d.p.r. 22 aprile 1994 n. 368.

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 24 febbraio 1995, n. 55 (Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 1° marzo 1995, n.

9); Pres. Casa vol a, Est. Vari; Soc. Finpad c. Min. finanze. Ord. Trib. Venezia 24 marzo 1994 (G.U., la s.s., n. 26 del

1994).

Lotto, lotterìa e concorsi a premi — Contenzioso — Principio del «solve et repete» — Incostituzionalità (Cost., art. 3, 24, 113; r.d.l. 19 ottobre 1938 n. 1933, riforma delle leggi sul lotto pubblico, art. 60).

È illegittimo, per violazione degli art. 3, 24 e 113 Cost., l'art.

60, 2° comma, r.d.l. 19 ottobre 1938 n. 1933, nella parte in cui prevede l'inammissibilità del ricorso all'autorità giudi ziaria contro la liquidazione della tassa per i concorsi e le

operazioni a premio che non sia stato preceduto dal paga mento della tassa stessa. (1)

(1) A distanza di oltre trent'anni dalla «storica» Corte cost. 31 mar zo 1961, n. 21, Foro it., 1961, I, 561, che, avendo ritenuto lesiva dei precetti costituzionali la regola del solve et repete in materia tributaria, dichiarò l'illegittimità dell'art. 6, 2° comma, 1. 20 marzo 1865 n. 2248, ali. E (del medesimo principio hanno fatto applicazione Corte cost. 22 dicembre 1969, n. 157, id., 1970, I, 386, e 1884, con nota di E. Simonetto, che ha dichiarato l'illegittimità degli art. 117 e 118 r.d. 30 dicembre 1923 n. 3269, nella parte in cui stabilivano che i funzionari delle cancellerie giudiziarie non potessero rilasciare copie o estratti di sentenze non registrate ed i giudici emettere sentenze, decreti o altri

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