sentenza 11 giugno 1999, n. 226 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 16 giugno 1999, n. 24);Pres. Vassalli, Est. Chieppa; Regione Lombardia (Avv. Caravita di Toritto) c. Pres. cons.ministri (Avv. dello Stato Ferri). Conflitto di attribuzioneSource: Il Foro Italiano, Vol. 123, No. 2 (FEBBRAIO 2000), pp. 369/370-377/378Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23195442 .

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

accessori del credito, si riespande la disciplina desumibile dai

principi comuni al settore previdenziale e, decorso il termine

a partire dal quale il ritardo è qualificato come ingiustificato,

valgono per la misura degli accessori e per l'eventuale cumulo

tra interessi e rivalutazione monetaria le regole previste per gli altri crediti della medesima natura. Rimane integra la facoltà

del legislatore di adottare, nell'esercizio della discrezionalità che

gli è propria, una diversa disciplina raccordata ad elementi che

possano caratterizzare le specifiche prestazioni previdenziali in

questione. Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara l'illegitti

mità costituzionale dell'art. 1, 11° comma, ultimo periodo, d.l.

21 ottobre 1996 n. 535 (disposizioni urgenti per i settori portua

le, marittimo, cantieristico ed armatoriale, nonché interventi per assicurare taluni collegamenti aerei), convertito, con modifica

zioni, nella 1. 23 dicembre 1996 n. 647, nella parte in cui, stabi

lendo che le competenze spettanti al lavoratori e ai dipendenti delle compagnie e gruppi portuali non sono soggette a rivaluta

zione o ad altri oneri finanziari, esclude in caso di ritardo ingiu stificato la liquidazione di qualsiasi somma a titolo di rivaluta zione monetaria e di interessi.

I

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 11 giugno 1999, n. 226 (iGazzetta ufficiale, la serie speciale, 16 giugno 1999, n. 24); Pres. Vassalli, Est. Chieppa; Regione Lombardia (Avv. Ca

ra vita di Toritto) c. Pres. cons, ministri (Avv. dello Stato

Ferri). Conflitto di attribuzione.

Regione in genere e regioni a statuto ordinario — Lombardia — Piano territoriale di coordinamento — Approvazione con

legge regionale — Procedimento legislativo regionale — Sin

dacato del giudice amministrativo — Spettanza allo Stato —

Limiti (Cost., art. 71, 72, 97, 117, 118, 121, 122, 123).

Spetta allo Stato, e per esso al giudice amministrativo, annulla

re le delibere della giunta regionale della Lombardia relative

alla verifica e alle modifiche del piano territoriale dei parchi naturali e dei parchi di cintura metropolitana, in accoglimen to di ricorsi proposti dai soggetti immediatamente lesi dal

l'applicazione delle misure di salvaguardia. (1) Non spetta allo Stato, e per esso al giudice amministrativo, an

nullare la delibera della giunta regionale della Lombardia di

approvazione e di trasmissione al consiglio regionale di pro

getto di legge regionale; va pertanto annullata la sentenza del

Tar Lombardia, sez. II, 8 ottobre 1997, n. 1738, nella parte in cui pronuncia l'annullamento della deliberazione della giunta

regionale della Lombardia 1 ° marzo 1996, n. 9479 avente ad

oggetto «approvazione e trasmissione al consiglio regionale del progetto di legge per l'approvazione del piano territoriale

di coordinamento del parco regionale di cintura metropolitana

parco agricolo sud Milano». (2)

(1-3) I. - Le due pronunce della Corte costituzionale affrontano lo

stesso argomento, esaminandolo sotto le due diverse prospettive che

le derivano dagli strumenti utilizzati per giungere al suo giudizio: il

controllo sulle leggi in via incidentale, attivato dal giudice amministrati

vo nei confronti della legge regionale (Tar Lombardia, ord. 14 novem

bre 1996, n. 115, Foro it., Rep. 1998, voce Regione, n. 314) ed il con

flitto tra enti, attivato dalla regione nei confronti della sentenza dello

stesso giudice. Il tema oggetto dei due giudizi è rappresentato dalla

legislazione regionale della Lombardia, la quale ha provveduto all'ap

provazione del piano territoriale di coordinamento del parco naturale

con una legge-provvedimento. Nel giudizio incidentale il giudice ammi

nistrativo sollevava dubbi nei confronti della legislazione regionale, rile

vando che trattavasi di legge autoapplicativa, tale da paralizzare l'im

Ii Foro Italiano — 2000.

II

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 11 giugno 1999, n. 225

(Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 16 giugno 1999, n. 24); Pres. Granata, Est. Cheeppa; Di Marca c. Comune di Lo

magna e altri. Ord. Tar Lombardia 14 novembre 1996 (G.U., la s.s., n. 12 del 1997).

Regione in genere e regioni a statuto ordinario — Lombardia — Piano territoriale di coordinamento — Approvazione con

legge-prowedimento — Questione infondata di costituziona

lità (Cost., art. 3, 24, 42, 97, 101, 113; 1. reg. Lombardia

30 novembre 1983 n. 86, piano generale delle aree regionali

protette. Norme per l'istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali, nonché delle aree di par ticolare rilevanza naturale e ambientale, art. 15, 16, 17, 18,

19, 20; 1. reg. Lombardia 29 aprile 1995 n. 39, piano territo

riale di coordinamento del parco naturale di Montevecchia

e della Valle del Curone).

È infondata la questione di legittimità costituzionale degli art.

15, 16, 17, 18, 19 e 20 l. reg. Lombardia 30 novembre 1983

n. 86 e della l. reg. Lombardia 29 aprile 1995 n. 39, nella

parte in cui prevedono un dettagliato speciale procedimento

per la formazione, l'adozione, la verifica e l'approvazione del

piano territoriale di coordinamento di parco naturale, suddi

viso in due fasi autonome, aventi natura e finalità diverse, in riferimento agli art. 3, 24, 42, 97, 101, 2° comma, e 113

Cost. (3)

pugnazione in via giurisdizionale degli atti amministrativi, con interfe renza sull'attività degli organi giurisdizionali, mentre la regione Lom

bardia, attraverso il conflitto, denunciava che il Tar Lombardia (il qua le, in diversa occasione, anziché sollevare questione di costituzionalità, aveva inteso controllare ed annullare atti del procedimento di approva zione del piano territoriale) avrebbe annullato atti formalmente legisla tivi, con conseguente lesione della potestà legislativa regionale. La Cor

te costituzionale risolve le questioni distinguendo due fasi del procedi mento, una esclusivamente amministrativa (i cui vizi possono essere fatti valere davanti al giudice amministrativo) e l'altra avente invece natura

legislativa (non sindacabile, se non con l'incidente di costituzionalità, da parte del giudice).

Per l'affermazione secondo cui non è costituzionalmente preclusa la

possibilità, per la legge ordinaria, anche regionale, di attrarre nella pro

pria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati all'azio ne amministrativa, non sussistendo, nemmeno per effetto di altre di

sposizioni costituzionali, un divieto di adozione di c.d. leggi-prowe dimento, fermo il sindacato della corte sulla palese irragionevolezza delle

scelte compiute, senza, però, che esso possa scendere a considerare gli elementi di fatto posti a base della scelta medesima, v. Corte cost. 21

luglio 1995, n. 347, id., 1996, I, 803, con nota di richiami. Sul punto, v., pure, Corte cost. 21 marzo 1989, n. 143, id., 1991, I, 1970, con nota di richiami, la quale ha dichiarato infondata la questione di legitti mità costituzionale degli art. 21 d.p.r. 22 marzo 1974 n. 381 e 14 1.

prov. Trento 2 marzo 1964 n. 2, nella parte in cui prevedono che il

piano urbanistico provinciale di Trento sia approvato con legge provin ciale, anziché con atto amministrativo.

Per l'esclusione di una violazione del diritto di difesa nel caso di

copertura legislativa degli atti del procedimento espropriativo, preordi nato all'esecuzione delle opere occorrenti nelle aree interessate ai cam

pionati mondiali di calcio del 1990, poiché, pur comportando la preclu sione della normale impugnabilità dell'atto espropriativo avanti agli or

gani della giustizia amministrativa, non preclude il vaglio della Corte

costituzionale, cui i giudici di merito possono deferire questioni di legit timità costituzionale della legge-prowedimento, avente contenuto espro priativo, v. Corte cost. 16 febbraio 1993, n. 62, id., Rep. 1993, voce

Opere pubbliche, n. 126, commentata da Pastori, in Regioni, 1993, 1563.

Nel senso che una legge-prowedimento non è idonea a realizzare il

fenomeno di successione di leggi penali nel tempo, v. Cass. 18 giugno 1993, La Cara, Foro it., Rep. 1993, voce Legge penale, n. 11.

In tema di leggi-provvedimento approvate da parte delle regioni, v.

pure Tar Lombardia, sez. II, 12 dicembre 1986, n. 363, id., Rep. 1987, voce Regione, n. 226, e, in dottrina, Carlassare, Garanzia dei diritti

e leggi-provvedimento, in Giur. costit., 1986, I, 1488; Piraino, Ancora

sulle leggi-provvedimento, in Regioni, 1987, 166; Cacciavillani, Leggi

provvedimento e riserva costituzionale di atto amministrativo, in Giust.

civ., 1989, I, 19; Salvia, Giusto procedimento e leggi-provvedimento

regionali, in Regioni, 1990, 1106.

Per ipotesi in cui il giudice amministrativo ha invece escluso, con ri

guardo ad interventi legislativi regionali, il carattere di legge-prowedimento, v. Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 1987, n. 375, Foro it., Rep. 1987, voce

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PARTE PRIMA

I

Diritto. — 1. - Con il ricorso in epigrafe indicato la regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti

del Tar Lombardia, sez. II, in relazione alla sentenza 8 ottobre

1997, n. 1738 (.Foro it., Rep. 1998, voce Giustizia amministrati

va, nn. 260, 580, e voce Regione, n. 313) con la quale sono

state annullate: la deliberazione della giunta regionale della Lom

bardia 20 aprile 1995, n. 67573, recante «approvazione della

relazione istruttoria relativa alla proposta di approvazione del

cit., n. 268; 27 ottobre 1986, n. 576, id., Rep. 1986, voce Sardegna, n. 22; 6 ottobre 1986, n. 494, ibid., voce Regione, n. 128.

II. - La fattispecie attuale si caratterizza per il fatto che il piano territoriale di coordinamento di parco pone direttamente limiti e vincoli ai privati sollevando alcuni dubbi sulla legittimità costituzionale delle

leggi (regionali) che ne prevedono l'approvazione con un atto di natura

(non amministrativa ma) legislativa: la corte sottolinea, infatti, che «il

piano del parco non crea vincoli nei soli confronti delle amministrazio ni (com'era nella fattispecie decisa con la sentenza 143/89, cit.), come esercizio del potere d'indirizzo, ma comporta immediatamente e diret tamente vincoli e limiti anche per i privati (art. 18 1. reg. n. 86 del

1983), senza che si verifichi l'esigenza di intermediazione di strumenti sottordinati al piano approvati con atto amministrativo suscettibile di tutela giurisdizionale» (così testualmente in motivazione della sentenza n. 225).

Atteso tale precipuo carattere della fattispecie di piano territoriale di coordinamento esaminato dalla Consulta, non constano precedenti in termini.

Peraltro, la legge quadro sulle aree protette, I. 6 dicembre 1991 n. 394 (Le leggi, 1991, I, 2839), nel recare un'articolata disciplina dei «piani di parco» (art. 12, modificato dalla 1. 9 dicembre 1998 n. 426, nuovi interventi in campo ambientale, id., 1998, I, 4591), ha previsto che tale strumento «ha effetto di dichiarazione di pubblico generale interesse di urgenza e di indifferibilità per gli interventi in esso previsti e sostitui sce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e

ogni altro strumento di pianificazione» (art. 12, 7° comma, 1. 394/91): sul punto, v. Tar Campania, sez. Salerno, 10 dicembre 1996, n. 950, Foro it., Rep. 1997, voce Bellezze naturali, nn. 28, 29, 38.

Sull'individuazione delle aree naturali protette nella provincia auto noma di Bolzano, in particolare, sui poteri dell'oramai soppresso comi tato per le aree naturali protette (v. art. 7 d.leg. 28 agosto 1997 n.

281, Le leggi, 1997, I, 2666) in sede di approvazione dell'elenco delle aree naturali protette, v. Corte cost. 22 ottobre 1999, n. 389, G.U., la s.s., 27 ottobre 1999, n. 43.

In dottrina, sulla legittimità costituzionale delle leggi regionali di ap provazione dei piani territoriali, cfr. Morbidelli, Piano territoriale, vo ce dell' Enciclopedia del diritto, Milano, 1983, XXXIII, 705 ss.

Venendo agli specifici oggetti delle pronunce in rassegna, la sentenza n. 226 trae origine dall'impugnazione di una sentenza del Tar Lombar dia con la quale sono state annullate tre deliberazioni della giunta re

gionale lombarda emanate in seno al procedimento di adozione, modi fica ed approvazione del piano territoriale di coordinamento (Ptc) disci

plinato dalla 1. reg. n. 86 del 1983. La regione ricorrente sostiene che l'annullamento di tali delibere per

effetto della sentenza del Tar integra una menomazione della sfera delle attribuzioni costituzionalmente garantite all'ente regionale; a sostegno della propria denuncia, richiama due precedenti della stessa corte: Cor te cost. 20 dicembre 1994, n. 432, Foro it., 1995, I, 1076, che, sia

pure respingendo il ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato dalla

regione, si è espressa a favore dell'estensione della garanzia di cui al l'art. 122, 4° comma, Cost., ai membri della giunta partecipanti all'e sercizio della funzione legislativa, e 14 giugno 1990, n. 285, id., 1991, I, 2346, con la quale la Consulta ha accolto il ricorso per conflitto di attribuzioni di una regione contro una sentenza della Corte di cassa zione di disapplicazione di una legge regionale che aveva interferito nel la materia penale, riservata al legislatore nazionale (con nota di M.R.

Morelli, Ancora sui limiti del sindacato esercitatile su provvedimenti giurisdizionali in sede di conflitto di attribuzioni (a proposito della sen tenza n. 285 del 1990 della Corte costituzionale, che ha annullato una decisione della Corte di cassazione), in Giust. civ., 1991, I, 257 ss.). La corte, muovendo dalle stesse argomentazioni svolte nella pronuncia n. 225, accoglie, quantunque solo parzialmente, il ricorso della regione.

Sulla possibilità che il conflitto di attribuzione possa trarre origine anche da un atto giurisdizionale invasivo della sfera costituzionalmente

garantita alla regione, v. Corte cost. 11 febbraio 1999, n. 27, Foro it., 1999, I, 1116, con nota di richiami.

Per un recentissimo caso di conflitto di attribuzioni per menomazio ne delle competenze riservate alla provincia autonoma di Bolzano in materia di disciplina delle aree protette, v. Corte cost. 22 ottobre 1999, n. 389, cit.

III. - Con riguardo alla sentenza n. 225, le questioni di non manife sta infondatezza sollevate dal giudice amministrativo investono, in spe

II Foro Italiano — 2000.

piano territoriale di coordinamento del parco agricolo sud Mi

lano ai sensi dell'art. 19, 2° comma, penultimo alinea, 1. reg. n. 86 del 30 novembre 1983»; la deliberazione di giunta regio nale 1° marzo 1996, n. 9480, avente ad oggetto «trasmissione

al consiglio regionale della relazione istruttoria relativa alla ve

rifica ai sensi dell'art. 19, 2° comma, penultimo alinea, 1. reg. n. 86 del 1983, concernente la proposta di piano territoriale

di coordinamento del parco regionale di cintura metropolitana

parco agricolo sud Milano» nonché la deliberazione della giun ta regionale 1° marzo 1996, n. 9479, avente ad oggetto «appro

dai modo, la violazione degli art. 24 e 113 Cost, sotto il profilo del divieto di ingerenza nell'esercizio della funzione giurisdizionale e della violazione del principio del giusto procedimento.

Per un'affermazione del principio invocato con il primo motivo di

censura, cfr. Corte cost. 15 luglio 1991, n. 346, id., 1992, I, 1619, ove, come osservato da Sorrentino, Garanzia giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi e leggi-provvedimento, in Giur. costit., 1991, 2780, «per la prima volta la corte afferma che l'ammissibilità di leggi aventi un contenuto concreto e particolare incontra un limite specifico nel rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione della causa in corso. Ciò che equivale ad affermare il divieto per le leggi provvedimento di vanificare diritti già azionati».

Quanto al principio del giusto procedimento, esso è ritenuto vinco lante per il legislatore regionale in quanto principio generale dell'ordi namento giuridico (per una simile qualificazione del principio, ex mul

tis, Corte cost. 20 marzo 1978, n. 23, Foro it., 1978, I, 801; 30 dicem bre 1972, n. 212, id., 1973, I, 631), mentre ne viene negato il fondamento costituzionale (cfr. Corte cost. 27 giugno 1986, n. 151, id., 1986, I, 2690; 25 ottobre 1985, n. 234, id., Rep. 1985, voce Edilizia popolare, nn. 51-53).

La Consulta adotta un'interpretazione della 1. reg. n. 86 del 1983 non incompatibile con i principi enunciati dalle norme costituzionali invocate dal giudice a quo. La 1. reg. n. 86 del 1983 ha, secondo la

Consulta, articolato il complessivo procedimento di produzione del pia no territoriale di coordinamento del parco naturale in due fasi netta mente distinte ed autonome. La prima fase, di natura esclusivamente

amministrativa, presenta tutte le caratteristiche di giusto procedimento. Tale fase si concretizza in provvedimenti dotati di una immediata ope ratività intesa come immediata idoneità a ledere le posizioni giuridiche dei soggetti interessati i quali, conseguentemente, in considerazione del l'automatica cogenza delle misure di salvaguardia, soggiacciono alle pre visioni del progetto di piano per gli effetti impeditivi di ogni intervento in contrasto e sono legittimati al ricorso giurisdizionale amministrativo. La seconda fase ha, invece, natura legislativa; ha inizio dopo il compi mento della verifica affidata alla giunta e si concretizza con la presenta zione al consiglio regionale del progetto di legge della giunta regionale, atto che assume il valore di formale iniziativa della legge di approvazio ne del piano e per tale ragione è sottratto, insieme con l'atto formale di approvazione, al controllo giurisdizionale.

* * *

La ricostruzione offerta dalla corte nella sentenza n. 225 si presta a qualche osservazione.

In merito alla ritenuta salvaguardia del principio del giusto procedi mento da parte della 1. reg. 86/83, si può rilevare che ad una diversa ricostruzione avrebbe potuto condurre l'affermazione, contenuta in Corte cost. 2 marzo 1962, n. 13, Foro it., 1962, I, 393, secondo cui il princi pio del giusto procedimento è funzionale non solo all'esigenza di tutela del pubblico interesse ma anche all'esigenza garantistica delle posizioni giuridiche soggettive dei singoli (contra, 21 marzo 1989, n. 143, cit., in ordine a cui muove convincenti critiche A. Franco, Leggi provvedimento, principi generali dell'ordinamento, principio del giusto procedimento, in Giur. costit., 1989, II, 1041 ss.).

Tale specifica affermazione, la quale non ha tuttavia trovato un si

gnificativo riscontro nella giurisprudenza costituzionale successiva, era mossa dalla preoccupazione di assicurare all'interessato una partecipa zione procedimentale non fittizia né meramente collaborativa ma quali ficata da «garanzie idonee a riflettersi sul merito dell'atto o degli atti»

(l'osservazione è di Crisafulli, Principio di legalità e giusto procedi mento, id., 1962, 130 ss. (nota a Corte cost. 22 febbraio 1962, n. 13, cit.); l'istanza garantistica insita nella partecipazione procedimentale è condivisa anche dalla dottrina più recente: v., per tutti, Roehrssen, Il giusto procedimento nel quadro dei principi costituzionali, in Dir.

proc. ammin., 1987, 47 ss.). Nell'attuale fattispecie, peraltro, la proposta di piano, rispetto alla

quale soltanto è ammessa la presentazione di (mere) osservazioni da

«chiunque vi abbia interesse», contiene un mero «progetto» di piano, ma non è sorretta da una ponderazione imparziale ed esaustiva di tutti

gli interessi in gioco: la ridetta proposta è, infatti, soggetta al potere della giunta regionale che può deliberare le modifiche necessarie ad ade

guarla agli indirizzi di politica ambientale della regione. Come ha osser

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

vazione e trasmissione al consiglio regionale del progetto di leg

ge per l'approvazione del piano territoriale di coordinamento

(Ptc) del parco regionale di cintura metropolitana-parco agrico lo sud Milano».

La regione lamenta che il Tar abbia esorbitato dai confini

della giurisdizione, annullando atti del procedimento legislativo

regionale, così da ledere l'integrità della potestà legislativa della

regione Lombardia con precipuo riferimento alla sfera dell'ini

ziativa, violando, altresì, gli art. 97, 117, 118, 121, 122 e 123

Cost., nonché lo statuto regionale. 2. - Preliminarmente occorre richiamare quanto affermato da

questa corte, con sentenza n. 225 del 1999 (in epigrafe) in data

odierna, in occasione dell'esame della questione incidentale di

legittimità costituzionale delle norme della regione Lombardia

relative alla procedura di formazione, adozione e approvazione dei piani territoriali di coordinamento di parco regionale: la fat

tispecie si riferiva al piano del parco naturale di Montevecchia

e della Valle del Curone, per il quale era già intervenuta la

legge regionale di approvazione. Detti piani sostituiscono i pia ni territoriali paesistici nei territori compresi nei parchi naturali, ed hanno la funzione non di solo coordinamento al fine di indi

rizzare le successive pianificazioni sottordinate — creando vin

coli nei confronti delle amministrazioni locali come indirizzo

nella pianificazione (come era nella fattispecie decisa con la sen

tenza n. 143 del 1989, id., 1991, I, 1970) —, ma comportano immediatamente e direttamente vincoli e limiti anche per i privati.

Il legislatore regionale della Lombardia, con una scelta su

scettibile di interpretazione tale da raggiungere un risultato del

tutto corretto sul piano costituzionale, ha previsto un dettaglia to speciale procedimento per la formazione, l'adozione, la veri

fica e l'approvazione del piano territoriale di coordinamento

dei parchi regionali, suddiviso in due fasi autonome, aventi na

tura e finalità diverse.

La prima fase, esclusivamente amministrativa, con tutte le

caratteristiche del «giusto procedimento», è diretta, per espres sa scelta legislativa, a realizzare la partecipazione ed il concorso

dei soggetti pubblici e privati portatori dei molteplici interessi

coinvolti, come apporto non solo meramente collaborativo, ma

con funzione anche garantistica del ruolo dei comuni — tipica in ogni forma di pianificazione territoriale, tanto più se sovra

comunale —, cioè con il concorso attivo degli enti locali, non

ché con la facoltà di intervento di altri soggetti privati interessa

ti. Nella specie, il concorso attivo dei comuni, data la natura

dell'ente gestore del parco, è rafforzato dall'art. 13 1. reg. 23

aprile 1990 n. 24 (istituzione del parco regionale di cintura me

tropolitana «parco agricolo sud Milano»).

vato A. Cremona (Parchi naturali regionali e leggi istitutive: aspetti di tutela del privato, in Urbanistica e appalti, 1999, 395, nota 8), «è evidente che il completo stravolgimento della proposta da parte della

giunta regionale determina una frustrazione delle garanzie procedimen tali dei privati, poiché a costoro viene negata la possibilità di interloqui re sulla nuova formulazione della proposta di piano territoriale, prima che sia approvata con legge regionale».

Riguardo allo specifico profilo della tutela giurisdizionale, la corte

prospetta la possibilità di ricorrere anche al giudizio di legittimità costi tuzionale della legge-provvedimento lesiva del singolo proprietario inte

ressato; tale soluzione, affacciata anche in altre sentenze in tema di

legge-provvedimento (v. Corte cost. 21 marzo 1989, n. 143, cit.), tra scura che in tale processo «non è certamente sindacabile il corretto eser cizio del potere amministrativo (. . .) non è data l'azione cautelare di retta alla sospensione dell'esecuzione del provvedimento (in questo caso

legislativo) impugnato (. . .) permane il filtro ritardante ed ostacolante del giudice a quo» (Morbidelli, Piano, cit.).

In definitiva, la riduzione degli spazi di tutela procedimentale e giuris dizionale che discende dall'approvazione con legge del piano territoriale

avrebbe potuto condurre la Consulta forse anche «a ritenere incostitu zionali le leggi stesse per violazione del principio di ragionevolezza» (Morbidelli, op. cit.).

Secondo F. Delfino, Approvazione con legge di piani urbanistici e

tutela giurisdizionale del cittadino, in Foro amm., 1990, 2487 ss., la

Corte costituzionale può, in esercizio della competenza ex art. 134 Cost., sindacare la legge-provvedimento facendo ricorso agli schemi dei vizi

di legittimità degli atti amministrativi; tale tesi, tuttavia, come osserva

Morbidelli, La riserva di atto amministrativo nella disciplina delle mo

difiche di destinazione d'uso senza opere, in Giur. costit., 1991, 2457, nota 34, è in contrasto con la previsione dell'art. 134 Cost, che limita la competenza della corte al giudizio di legittimità costituzionale delle

leggi «e non della conformità della legge ai principi in tema di forma

zione degli atti amministrativi». [A. Faccon]

Il Foro Italiano — 2000.

In detta fase vengono posti in essere atti, adottati da organi amministrativi e nell'esercizio di attività amministrativa, con ef

ficacia non limitata all'interno del procedimento di formazione

e adozione del piano territoriale, ma suscettibili di ledere imme

diatamente, attraverso l'automatica cogenza della salvaguardia, le posizioni di tutti i soggetti interessati (pubblici e privati), che

soggiacciono alle previsioni del progetto di piano (adottato dal

l'ente gestore ed eventualmente modificato dalla giunta regio

nale) per gli effetti impeditivi rispetto ad ogni intervento in con

trasto.

I vizi della delibera di adozione del piano del parco assunta

dall'ente gestore e della delibera di modifiche da parte della

giunta regionale, nonché le eventuali violazioni dello specifico

procedimento amministrativo di formazione, adozione, verifica

e partecipazione, non sono sottratti all'ordinario sindacato giu risdizionale sulle scelte amministrative che incidano immediata

mente su posizioni giuridiche soggettive. 3. - Ovviamente, il sindacato del giudice amministrativo non

può andare oltre la fase amministrativa, che si completa con

la verifica del piano affidata alla giunta regionale della Lom

bardia, cui spetta — in via esclusiva — un correlato potere am

ministrativo correttivo (introduzione di modifiche al piano) at

traverso una delibera di approvazione delle modifiche.

La fase legislativa inizia con la presentazione da parte della

stessa giunta regionale del progetto di legge di approvazione del piano territoriale del parco, in quanto solo la presentazione del progetto di legge è l'atto che assume il valore di formale

iniziativa legislativa di mera approvazione del piano. Detta fase legislativa, al contrario della precedente, non può

essere oggetto del sindacato diretto del giudice amministrativo, ed è soggetta al controllo di costituzionalità attraverso la verifi

ca dell'esistenza dei vizi tipici delle leggi, compresi quelli proce dimentali.

Le predette conclusioni hanno valore non solo quando la fase

legislativa si sia conclusa con la legge di mera approvazione del piano (v. l'ipotesi di cui alla citata sentenza n. 225 del 1999),

ma, a maggior ragione, quando non sia ancora intervenuta la

legge regionale di approvazione del piano, essendo in corso l'e

same della relativa proposta (come nella fattispecie di cui al

presente conflitto). In realtà, nell'ipotesi considerata, dopo la sentenza oggetto

del conflitto sono intervenute due leggi regionali, che hanno

semplicemente prorogato il regime di salvaguardia per il parco

agricolo sud Milano (art. 3 1. reg. Lombardia 30 gennaio 1998

n. 3, «proroga del regime di salvaguardia dei parchi regionali»; art. 1 1. reg. 29 gennaio 1999 n. 7, «proroga della salvaguardia del parco agricolo sud Milano e nuove disposizioni in materia

di salvaguardia dei parchi regionali») e in via generale il regime di salvaguardia per le proposte di piano territoriale di coordina

mento dei parchi regionali (art. 2 1. reg. n. 7 del 1999, cit.). 4. - Deve, pertanto, restare fuori dall'ambito del sindacato

giurisdizionale del giudice amministrativo l'atto di iniziativa le

gislativa della giunta regionale, cui spetta la presentazione della

proposta di legge regionale di approvazione del piano del par

co; l'iniziativa legislativa si perfeziona con la presentazione al

consiglio regionale della proposta di legge regionale, rispetto alla quale la delibera di giunta di approvazione e trasmissione

del progetto di legge assume valore non autonomo, ma prepa ratorio e meramente strumentale rispetto alla presentazione an

zidetta e, come tale, non è suscettibile di essere attratta nel sin

dacato giurisdizionale amministrativo.

La sentenza del giudice amministrativo di accoglimento con

annullamento del piano adottato può invece produrre l'effetto

di rimuovere totalmente o parzialmente — a seconda dell'am

piezza dell'annullamento, totale o parziale — il contenuto del

piano territoriale adottato dall'ente gestore ed eventualmente

modificato dalla giunta regionale ancorché approvato con leg

ge, la quale, in simili evenienze, finisce con il rimanere in tutto

o in parte priva di oggetto. La legge regionale interviene esclusivamente sull'approvazio

ne del piano adottato dall'ente gestore e modificato dalla giun ta in sede di verifica, in funzione di controllo e di comparteci

pazione come atto di consenso (espressione di scelta politica) alla decisione contenuta nell'atto sottoposto ad approvazione finale. La legge anzidetta non vale né come conversione dell'at

to contenente la sostanziale programmazione pianificatoria, né

come forma di «validazione» legislativa, né come sanatoria del

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PARTE PRIMA

piano stesso, né fa assumere al complesso del piano anzidetto

(composto da una serie di elaborati) valore di legge. 5. - Pertanto, sulla base delle predette considerazioni, il ri

corso per conflitto di attribuzioni è infondato per la parte in

cui la sentenza di annullamento riguarda l'approvazione della

relazione istruttoria concernente la verifica compiuta dalla giunta

regionale sulla proposta del piano territoriale di coordinamento

del parco agricolo sud Milano e la conseguente adozione delle

relative modifiche al piano. Invece, il ricorso proposto dalla regione è fondato per la par

te in cui la sentenza si pronuncia, annullandola, sulla delibera

della giunta regionale 1° marzo 1996, n. 9479, avente ad ogget to «approvazione e trasmissione al consiglio regionale del pro

getto di legge per l'approvazione del piano territoriale di coor

dinamento (Ptc) del parco regionale di cintura metropolitana

parco agricolo sud Milano». Tale delibera è finalizzata esclusi

vamente alla presentazione del progetto di legge di approvazio

ne, e non ha valore autonomo né comporta ulteriori effetti, ma è semplicemente preparatoria e strumentale rispetto all'ini

ziativa legislativa anzidetta. Ne consegue che la relativa pronun cia di annullamento del giudice amministrativo costituisce me

nomazione della sfera di attribuzione assegnata alla regione con

riferimento all'iniziativa legislativa ed al procedimento legislati vo regionale.

Per questi motivi, la Corte costituzionale:

dichiara che spetta allo Stato, e per esso al giudice ammini

strativo, annullare le delibere della giunta regionale della Lom

bardia relative alla verifica e alle modifiche del piano territoria

le dei parchi naturali e dei parchi di cintura metropolitana, in

accoglimento di ricorsi proposti dai soggetti immediatamente

lesi dall'applicazione delle misure di salvaguardia; dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al giudice am

ministrativo, annullare la delibera della giunta regionale della

Lombardia di approvazione e di trasmissione al consiglio regio nale di progetto di legge regionale;

annulla conseguentemente la sentenza del Tar Lombardia, sez.

II, 8 ottobre 1997, n. 1738, nella parte in cui pronuncia l'annul

lamento della deliberazione della giunta regionale della Lom

bardia, 1° marzo 1996, n. 9479, avente ad oggetto «approva zione e trasmissione al consiglio regionale del progetto di legge

per l'approvazione del piano territoriale di coordinamento (Ptc) del parco regionale di cintura metropolitana-parco agricolo sud

Milano».

II

Diritto. — 1. - Le questioni di legittimità costituzionale solle

vate dal Tar Lombardia riguardano la 1. reg. Lombardia 29

aprile 1995 n. 39 (piano territoriale di coordinamento del parco naturale di Montevecchia e della Valle del Curone) e gli art.

15, 16, 17, 18, 19e20 della legge della stessa regione 30 novem

bre 1983 n. 86 (piano generale delle aree regionali protette. Norme

per l'istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei mo

numenti naturali, nonché delle aree di particolare rilevanza na

turale e ambientale), nella parte in cui prevedono l'approvazio ne con legge del piano territoriale di coordinamento (Ptc), e

ne disciplinano il procedimento e gli effetti.

Si sostiene la violazione degli art. 97, 24, 101, 2° comma, e 113 Cost., per contrasto con il principio di legalità sotto il

profilo che, al fine di consentire il sindacato giurisdizionale sul

la razionalità delle scelte amministrative che incidano sulle posi zioni giuridiche soggettive, vi dovrebbe essere «sempre un di

stacco tra legge e provvedimento amministrativo», soprattutto con riferimento alle leggi autoapplicative idonee a disciplinare direttamente il regime giuridico di ambiti territoriali limitati, pregiudicando le aspettative dei titolari delle aree in essi ri

compresi.

Inoltre, si deduce la violazione degli art. 24 e 113 Cost., in

quanto nella specie la legge regionale, in definitiva, verrebbe

a paralizzare l'impugnazione in via giurisdizionale degli atti am

ministrativi relativi alla formazione e approvazione del piano, con «un'evidente interferenza sull'attività degli organi giurisdi zionali».

Infine, viene denunciata la violazione degli art. 3, 97, 24 e

113 Cost, sotto il profilo del contrasto con il principio del giu sto procedimento, nonché di ragionevolezza e di coerenza del

Il Foro Italiano — 2000.

procedimento legislativo: sarebbe illogico e contraddittorio pre cludere il controllo giurisdizionale del piano territoriale di coor

dinamento del parco, poiché la stessa 1. reg. n. 86 del 1983

prevede un procedimento articolato, che consente la partecipa zione degli enti e delle istituzioni interessate e dei privati («chiun

que vi abbia interesse»), quale giusto procedimento ritenuto ido

neo dallo stesso legislatore regionale. 2. - Le questioni di legittimità costituzionale sono infondate,

in quanto si basano su un'interpretazione non esatta delle nor

me denunciate, essendo queste, invece, suscettibili di essere in

terpretate in senso conforme a Costituzione, con conseguente esclusione di qualsiasi possibilità di violazione dei principi costi tuzionali invocati, ivi compreso quello attinente alla tutela giu risdizionale contro gli atti amministrativi relativi all'iter di for

mazione ed adozione di piano territoriale.

Del resto, lo stesso giudice rimettente, in occasione dell'esa

me di impugnazione di una proposta di piano di coordinamento

di un parco (parco agricolo sud Milano), ha successivamente

ritenuto che non esistesse alcun ostacolo all'esercizio dei poteri

giurisdizionali di annullamento delle delibere amministrative rien

tranti nell'iter procedimentale della fase di formazione, adozio

ne ed approvazione della proposta di piano di coordinamento

di parco da sottoporre al consiglio regionale (v. Tar Lombardia

8 ottobre 1997, n. 1738, Foro it., Rep. 1998, voce Giustizia

amministrativa, nn. 260, 580, e voce Regione, n. 313, e relativo

conflitto di attribuzione deciso in data odierna con sentenza

di questa corte n. 226 del 1999, in epigrafe). 3. - Le denunciate norme di 1. reg. Lombardia — con una

scelta suscettibile di interpretazione tale da conseguire un risul

tato del tutto corretto sul piano costituzionale — hanno previ sto un dettagliato speciale procedimento per la formazione, l'a

dozione, la verifica e l'approvazione del piano territoriale di

coordinamento del parco naturale, suddiviso in due fasi auto

nome, aventi natura e finalità diverse.

La prima fase esclusivamente amministrativa, con tutte le ca

ratteristiche di «giusto procedimento», tendente, per espressa scelta legislativa, a realizzare la partecipazione ed il concorso

attivo di molteplici interessi coinvolti, come apporto non solo

meramente collaborativo, ma con funzione anche garantistica del ruolo proprio dei comuni nella pianificazione territoriale, cioè con il concorso attivo degli enti locali, nonché con la facol

tà di intervento di altri soggetti privati interessati (art. 16, 17,

18, 19 e 20 1. reg. Lombardia 30 novembre 1983 n. 86).

Infatti, in Lombardia per ogni parco — la cui istituzione av

viene con legge regionale «previa consultazione dei comuni, co

munità montane e province interessate» (art. 16, 1° comma, 1. reg. 30 novembre 1983 n. 86) — viene formato un piano territoriale di coordinamento avente natura ed effetti anche di

piano territoriale regionale, ai sensi degli art. 4 e 7 1. reg. Lom

bardia 15 aprile 1975 n. 51, con la conseguenza dell'applicabili tà, a decorrere dalla data di pubblicazione del semplice proget to di piano, delle misure di salvaguardia.

Tale salvaguardia per la «proposta di piano del parco», tut

tavia, non è limitata a determinare previsioni che siano dichia

rate «immediatamente prevalenti» ed «immediatamente vinco

lanti» anche nei confronti dei privati, come previsto invece per i semplici piani territoriali regionali (art. 7, 5° comma, in rela

zione alla lett. h dell'art. 4, 1° comma, 1. reg. n. 51 cit.), ma

si estende ad ogni intervento in contrasto con le previsioni della

pubblicata proposta del piano del parco naturale, nonché con

le eventuali modifiche semplicemente deliberate in sede di veri

fica del piano stesso da parte della giunta regionale (art. 18, 6° comma, seconda parte, 1. reg. n. 86 cit.).

L'anzidetta salvaguardia si collega temporalmente alle norme

di salvaguardia anteriormente stabilite con la legge regionale isti

tutiva di parchi naturali (art. 18, 6° comma, parte prima, 1.

reg. Lombardia 30 novembre 1983 n. 86; nella specie norme

introdotte con l'art. 7 1. reg. Lombardia 16 settembre 1983 n. 77). Tale salvaguardia del piano si applica fino all'entrata in vigo

re della legge di approvazione del piano territoriale del parco, e comunque per non oltre due anni dalla pubblicazione nel Bol

lettino ufficiale regionale dell'avviso di ricevimento da parte della

giunta regionale della proposta di piano. Da sottolineare che il piano di coordinamento del parco so

stituisce il piano territoriale paesistico nei territori compresi nei

parchi naturali (art. 5 1. reg. Lombardia 27 maggio 1985 n.

57) e non ha funzione di solo coordinamento per indirizzare

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

le successive pianificazioni sottordinate delle amministrazioni che

hanno ulteriore competenza nella materia. Il piano del parco non crea vincoli nei soli confronti delle amministrazioni (come era nella fattispecie decisa con la sent. n. 143 del 1989, id.,

1991,1, 1970) come esercizio di potere di indirizzo, ma compor ta immediatamente e direttamente vincoli e limiti anche per i

privati (art. 18 1. reg. n. 86 del 1983), senza che si verifichi

l'esigenza di intermediazione di strumenti sottordinati al piano

approvati con atto amministrativo suscettibile di tutela giurisdi zionale.

Il progetto di piano è elaborato dall'ente gestore del parco

(che può essere un consorzio tra gli enti locali interessati, come

nella specie il consorzio tra i comuni interessati specificati dalla

legge regionale istitutiva del parco: 1. reg. Lombardia 16 set

tembre 1983 n. 77, art. 3) con una netta distinzione rispetto alla fase legislativa di approvazione regionale. Infatti, la propo sta di piano viene adottata con delibera dell'ente gestore (v. anche art. 6, 1. reg. n. 77, cit.). Essa viene pubblicata con le

forme tipiche delle pianificazioni territoriali, al fine di consenti

re la presentazione di osservazioni «da parte di chiunque vi ab

bia interesse» ed è destinata ad essere trasmessa alla giunta re

gionale insieme alle osservazioni presentate e alle controdedu

zioni dell'ente proponente. La giunta regionale della Lombardia, a sua volta, deve verificare la proposta di piano in relazione

alla coerenza con gli indirizzi di politica ambientale della regio ne ed ha il potere di deliberare le «modifiche necessarie». Suc

cessivamente deve trasmetterla al consiglio regionale (assumen done con separato atto la formale iniziativa legislativa di ap

provazione) insieme alle osservazioni e controdeduzioni inviate

dall'ente gestore proponente e alle «modifiche» eventualmente

apportate dalla stessa giunta, che determina il contenuto defini

tivo del piano adottato.

Sia la delibera di adozione della proposta di piano del parco, formulata dall'ente gestore, una volta pubblicata (negli albi dei

comuni e province interessate e con avviso nel Bollettino uffi ciale della regione, pubblicazione anteriore alla trasmissione al

la giunta regionale), sia la delibera della giunta regionale, con

tenente le eventuali modifiche del piano, sono configurate come

atti adottati da organi amministrativi e nell'esercizio di attività

amministrativa (con le garanzie proprie della relativa funzione, ivi compresa la soggezione al sindacato giurisdizionale di legitti

mità). Detti atti, inoltre, sono suscettibili di ledere immediata

mente, attraverso l'automatica cogenza della salvaguardia, le

posizioni dei soggetti interessati, che soggiacciono alle previsio ni del progetto di piano per gli effetti impeditivi rispetto ad

ogni intervento in contrasto. Pertanto, dette delibere non pos sono ritenersi sottratte al generale sindacato di legittimità del

giudice amministrativo.

La seconda fase, avente natura legislativa (procedura di ap

provazione del piano con legge regionale), inizia dopo il compi mento della verifica affidata alla giunta — cui spetta in via

esclusiva un correlato potere amministrativo correttivo (intro duzione di modifiche al progetto di piano) — e solo con la

presentazione al consiglio regionale del progetto di legge della

giunta regionale, atto che assume il valore di formale iniziativa

della legge di approvazione del piano. Ed appunto la 1. reg. 29 aprile 1995 n. 39, con espresso ri

chiamo «ai sensi dell'art. 6 1. reg. 16 settembre 1983 n. 77, dell'art. 17 1. reg. 30 novembre 1983 n. 86», ha approvato il

piano territoriale di coordinamento del parco naturale di Mon

tevecchia e della Valle del Curone, costituito dagli elaborati de

rivanti dalla verifica istruttoria sul piano originario (adottato dall'ente gestore) compiuta dal gruppo di lavoro interassessori

le, che ha dato luogo ad una revisione della proposta di piano del parco, fatta propria dalla delibera della giunta di modifiche

al piano con definizione del testo del piano stesso.

4. - Così configurate le due fasi, l'una amministrativa, con

le garanzie proprie del giusto procedimento — secondo una cor

retta interpretazione della legge regionale —, e l'altra legislativa di mera approvazione del piano, quale risultante a seguito delle

modifiche adottate dalla giunta regionale, è evidente che gli even

tuali vizi della fase amministrativa di formazione, adozione e

modifiche del piano del parco non sono sanati né comunque

coperti dall'approvazione con legge regionale del piano stesso.

Tale approvazione attiene ad un esame ed ad una valutazione

di politica territoriale-ambientale da parte dell'assemblea regio nale. Il legislatore regionale — nella 1. n. 86 del 1983, che rego

li, Foro Italiano — 2000.

la, tra l'altro, le norme generali di procedura per l'istituzione

e la gestione dei parchi naturali — ha sottratto il solo atto fina

le di approvazione ai poteri (amministrativi) dell'ente gestore e della giunta regionale. Ciò allo scopo di addivenire ad una

delibera legislativa di mera approvazione (essenzialmente politi

ca) con il connaturale concorso della volontà dell'intera rappre sentanza regionale e non della sola giunta espressione di mag

gioranza. L'anzidetta legge regionale di mera approvazione del piano

del parco non attribuisce al contenuto del piano valore di legge e non assume il significato di conversione dell'atto contenente

la pianificazione del parco.

Pertanto, sulla base delle predette considerazioni, gli even

tuali vizi della delibera di adozione del piano del parco assunta

dall'ente gestore e della delibera di modifiche da parte della

giunta regionale, nonché le eventuali violazioni dello specifico

procedimento amministrativo di formazione, adozione, verifica

e partecipazione non rimangono sottratti all'ordinario sindaca

to giurisdizionale sulle scelte amministrative che incidono su si

tuazioni giuridiche soggettive. Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara non fonda

ta la questione di legittimità costituzionale degli art. 15, 16,

17, 18, 19 e 20 1. reg. Lombardia 30 novembre 1983 n. 86 (pia no generale delle aree regionali protette. Norme per l'istituzione

e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali, nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale) e della 1. reg. Lombardia 29 aprile 1995 n. 39 (piano territoriale

di coordinamento del parco naturale di Montevecchia e della

Valle del Curone), sollevata, in riferimento agli art. 3, 24, 42,

97, 101, 2° comma, e 113 Cost., dal Tar Lombardia, con l'or

dinanza indicata in epigrafe.

I

CORTE COSTITUZIONALE; ordinanza 2 aprile 1999, n. 118 (Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 14 aprile 1999, n. 15); Pres. Granata, Est. Ruperto; Soc. Piper 3 c. Soc. Barsi

gno. Ord. Pret. Roma 28 maggio 1997 (G.U., la s.s., n. 37

del 1998).

Procedimento civile — Fallimento della parte — Interruzione

del processo — Dichiarazione o notificazione dell'evento ad

opera del procuratore — Questione manifestamente infonda

ta di costituzionalità (Cost., art. 3, 24; cod. proc. civ., art.

300).

È manifestamente infondata la questione di legittimità costitu

zionale dell'art. 300 c.p.c., nella parte in cui subordina l'in

terruzione del processo in caso di fallimento di una parte alla

dichiarazione (o notificazione) dell'evento ad opera del suo

procuratore, in riferimento agli art. 3 e 24 Cost. (1)

(1-5) I. - Le sentenze in epigrafe riguardano tutte aspetti della disci

plina dell'interruzione del processo. Il primo provvedimento in epigrafe è conforme a Corte cost., ord.

1° aprile 1998, n. 96, Foro it., Rep. 1998, voce Procedimento civile, n. 375. Il giudice a quo ha motivato la questione di legittimità costitu

zionale adducendo che, nel caso in cui il difensore della parte colpita non renda la dichiarazione, la controparte sarebbe privata della possibi lità di far valere nei confronti dei soggetti legittimati a proseguire il

giudizio un'eventuale sentenza favorevole. La Corte costituzionale ri

sponde che l'interesse della controparte è salvaguardato dalla «costante

interpretazione» data all'art. 300, 2° comma, c.p.c. dalla giurispruden za di legittimità, secondo cui, allorché il procuratore costituito ometta di dichiarare (o notificare) la perdita di capacità di stare in giudizio della parte da lui rappresentata, l'altra parte può chiamare in causa coloro ai quali spetta di proseguire il giudizio, rendendo così opponibile a costoro la sentenza da emettersi.

La corte si riferisce con ogni probabilità ad alcune pronunce della

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