sentenza 21 luglio 1982, n. 493; Pres. Napolitano, Est. Raponi; Soc. immob. S. Simone e altri(Avv. Ribolzi, Ciriello) c. Regione Lombardia (Avv. Pagano), Comune di Milano (Avv. Predieri,Lopopolo, Marchese, Miccichè)Source: Il Foro Italiano, Vol. 106, No. 7/8 (LUGLIO-AGOSTO 1983), pp. 261/262-263/264Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23175388 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

Nel caso in esame, essendo le opere previste dal p.e.e.p. già dichiarate per legge di pubblica utilità, nonché urgenti ed indif

feribili, l'occupazione di urgenza si pone quale atto di esecuzione

della deliberazione di approvazione del piano medesimo, senza

che, come si è sopra affermato, si debba ulteriormente valutare

l'esistenza degli estremi dell'indifferibilità ed urgenza di cui de

vesi solamente prendere atto, dando corso all'apprensione mate

riale dei beni.

In definitiva, attesa la natura essenzialmente esecutiva del

provvedimento di occupazione, il disposto dell'art. 106, 3° com

ma, d.p.r. n. 616 del 1977, secondo cui le funzioni amministrati

ve concernenti le occupazioni d'urgenza sono attribuite ai co

muni, va inteso nel senso che la dichiarazione di indifferibilità ed

urgenza delle opere pubbliche (salvo che non siano già state di

chiarate per legge) essendo provvedimento deliberativo, espressio ne tipica dell'esercizio di una potestà pubblica, spetta al consi

glio comunale — o alla giunta se all'uopo delegata — mentre il

disporre la conseguenziale occupazione dei relativi beni rientra,

quale atto di esecuzione, nella competenza del sindaco, organo istituzionalmente designato dalla legge (art. 151 t.u. legge com.

e prov. del 1915) ad eseguire le deliberazioni del consiglio e della

giunta comunali.

Dalle sovraesposte considerazioni ne consegue l'infondatezza

delle censure del primo motivo, precisandosi che, giusta docu

mentazione acquisita a seguito della disposta istruttoria (provve dimento sindacale 9 agosto 1977 n. 1921 prot.), l'assessore al

l'urbanistica e all'edilizia popolare risulta delegato dal sindaco

all'espletamento delle funzioni relative a tali settori con poteri di emettere atti « a rilevanza pubblica ed esterna » e la delega ha

la sua fonte genetica nell'art. 67, 2° comma, del regolamento di

esecuzione della legge com. e prov. del 1911 n. 297. (Omissis)

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA; sentenza 21 luglio 1982, n. 493; Pres. Napo

litano, Est. Raponi; Soc. immob. S. Simone e altri (Avv. Ri

bolzi, Ciriello) c. Regione Lombardia (Avv. Pagano), Comu

ne di Milano (Avv. Predieri, Lopopolo, Marchese, Miccichè).

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA; sentenza 21 luglio 1982, n. 493; Pres. Napo

Edilizia e urbanistica — Concessione edilizia — Mancata inclu

sione dell'area nel programma pluriennale di attuazione — Di

niego — Illegittimità (L. 28 gennaio 1977 n. 10, norme per la

edificabilità dei suoli, art. 13).

Il diniego di concessione per costruzione da eseguirsi nell'ambito di un piano di lottizzazione convenzionato, fondato sull'esclu

sione dell'area dal programma pluriennale di attuazione, è ille

gittimo per difetto di motivazione per non aver indicato le ra

gioni in base alle quali il completamento di tale piano sarebbe

condizionato dal programma stesso, sebbene esso sia già larga mente attuato anche con la realizzazione delle opere di urba

nizzazione. (1)

(1) T.A.R. Toscana 28 settembre 1978, n. 528, Foro it., 1979, III, 675, con nota di richiami, ha affermato la illegittimità del provvedimento coi quale il sindaco sospende ogni determinazione sulla domanda di concessione di costruzione, a causa della mancata adozione del pro gramma pluriennale di attuazione, se la domanda si basa su un piano di lottizzazione precedentemente approvato, nel quale l'istante si era

impegnato a dotare l'area delle opere di urbanizzazione {nel senso della illegittimità del diniego di concessione perché l'area non è stata inclusa in un programma pluriennale di attuazione, se questo è ancora in itinere, Cons. Stato, sez. V, 14 ottobre 1982, n. 733, Cons. Stato, 1982, I, 1230).

Sul rapporto tra programma pluriennale di attuazione e precedente lottizzazione convenzionata, T.A.R. Toscana 3 aprile 1982, n. 109, Foro it., Rep. 1982, voce Edilizia e urbanistica, nn. 240, 244, ha affer mato che se l'amministrazione include in tale programma solo una parte di aree appartenenti ad una lottizzazione convenzionata, e con una uni forme tipologia costruttiva deve motivare tale scelta riduttiva. La senten za ha anche affermato che l'amministrazione deve motivare adeguatamen te il rigetto delle osservazioni proposte da proprietari di aree che sareb

bero fabbricabili secondo gli strumenti urbanistici vigenti, circa la man

cata inclusione di esse nel programma pluriennale di attuazione, senza

poter giovarsi dei criteri meno rigorosi generalmente accettati in ordine

alle osservazioni proposte nei confronti di quegli strumenti; e questo orientamento è condiviso dal T.A.R. Lombardia, sede di Brescia, 23

novembre 1979, n. 376, id., Rep. 1980, voce cit., n. 261.

Sul dubbio adombrato in motivazione, circa la possibilità di subor

dinare alla inclusione in un programma pluriennale di attuazione gli interventi in aree già urbanizzate, v. T.A.R. Lombardia 18 dicembre

1981, n. 1607, id., Rep. 1982, voce cit., n. 239, che, viceversa, am

mette che la legislazione regionale, nel silenzio su questo punto del

l'art. 13 1. n. 10/77, possa consentire l'inclusione in tale piano di

aree già edificate, subordinando a tale inclusione gli interventi di re

stauro e risanamento. La giurisprudenza sui caratteri dei programmi pluriennali di attua

zione insiste soprattutto sul profilo per il quale essi possono solo di

sciplinare la gradualità cronologica della realizzazione di quanto di

Diritto. — (Omissis). Passando, dunque, all'esame del merito

è opportuno rammentare brevemente, in punto di fatto, che i

dinieghi di licenza del 3 febbraio 1981 ora impugnati si riferi

scono sempre alle istanze del 14 giugno 1972 in relazione alle

quali si sono succeduti nel tempo: due ricorsi contro il silenzio

rifiuto; sentenze di accertamento dell'obbligo di provvedere (nn. 48 e 64 del 26 marzo 1975); sentenze per l'esecuzione del giudi cato (nn. 126 e 127 del 2 aprile 1976); dinieghi espliciti in data 12 maggio 1976; ricorsi contro i suddetti dinieghi, dichiarati im

procedibili con sentenza T.A.R. n. 93 del 1978; ricorso in ap pello al Consiglio di Stato che con decisione n. 832 del 1979 annul

lava i dinieghi stessi; ricorso in ottemperanza e sentenza del Cons.

Stato n. 984 del 1980 con nomina del commissario; nuovi prov vedimenti di diniego in data 3 febbraio 1981 motivati con la

considerazione che «le opere richieste contrastano con l'art. 13

1. 28 gennaio 1977 n. 10 in quanto le aree interessate non risul

tano incluse nel programma pluriennale di attuazione 1979-1981 »; infine sentenza interlocutoria del Consiglio di Stato in sede di

ottemperanza. La motivazione testé riportata appare insufficiente, ad avviso

del collegio, a sorreggere la legittimità degli atti impugnati.

Invero, in presenza di una vicenda processuale lunga e com

plessa come quella in esame il comune di Milano non poteva limitarsi a riprendere in considerazione le istanze di licenza

avanzate il 16 giugno 1972 e a respingerle con il semplice riferi

mento alla mancata inclusione nel P.P.A. 1979-1981, ignorando volutamente l'esistenza di una convenzione di lottizzazione tutto

ra legittima ed operante rispetto alla quale il rilascio delle ri

chieste licenze costituisce atto di esecuzione, nonché l'esistenza

di una decisione del Consiglio di Stato che ha annullato i preceden ti dinieghi del 12 maggio 1976 sulle stesse istanze del 1972, in so

stanza riconoscendo che queste dovevano essere valutate e de

cise alla stregua di quanto previsto nel piano di lottizzazione.

In sostanza, l'avere omesso di considerare la vigenza della

convenzione di lottizzazione del 9 maggio 1957 autorevolmente

confermata dal Consiglio di Stato e riaffermata, sotto altro aspetto da questo collegio in sede di esame del primo ricorso, vizia irri

mediabilmente i provvedimenti ora impugnati, sotto il profilo del

l'eccesso di potere per difetto di motivazione, tanto più quando il comune afferma di avere inteso con essi dare esecuzione alla

suddetta decisione del giudice di secondo grado. Quantomeno avrebbe dovuto farsi carico di esaminare il rap

porto tra il piano di lottizzazione convenzionale e il P.P.A. pre cisando le ragioni che imponevano eventualmente la subordina

zione del primo al secondo, alla luce del richiamato art. 13 1. 28

gennaio 1977 n. 10, la cui applicabilità alla fattispecie suscita, pe

raltro, secondo il collegio, non poche perplessità.

Invero, l'interpretazione logico-sistematica della disposizione sembra condurre ad escludere dal suo ambito di operatività le

aree già urbanizzate (come appunto quelle del caso in esame,

oggetto di una convenzione urbanistica in larga parte attuata), nel senso che il rilascio delle concessioni ad esse relative do

vrebbe prescindere dall'inclusione del P.P.A. la cui finalità pecu

sposto negli strumenti urbanistici tradizionali, senza modificarli, e

cioè, in particolare, senza poter introdurre nuovi vincoli, o disporre scelte esecutive rimesse ai piani particolareggiati o alle lottizzazioni condizionate: Cons. Stato, sez. V, 30 novembre 1982, n. 806, Cons. Stato, 1982, I, 1385; T.A.R. Lazio, sez. 1, 30 settembre 1981, n. 710, Foro it., Rep. 1982, voce cit., n. 235; T.A.R. Lombardia 18 dicembre 1981, n. 1607, cit.; T.A.R. Piemonte 6 ottobre 1981, n. 700 (in relazione ad un piano per l'edilizia economica e popolare), ibid., n. 237; T.A.R. Toscana 12 giugno 1981, n. 295, ibid., n. 236; T.A.R. Toscana 22 dicembre 1980, n. 1051, id., Rep. 1981, voce cit., n. 261; T.A.R. Toscana 28 settembre 1978, n. 528, id., 1979, III, 675, con nota di richiami. V. anche, T.A.R. Toscana la sentenza 21 novembre 1980, n. 1022, id., Rep. 1981, voce cit., n. 130, sulla diver sità di finalità tra piano regolatore particolareggiato e programma plu riennale di attuazione.

I programmi pluriennali di attuazione sono stati introdotti nella

nostra legislazione urbanistica dalla legge sulla edificabilità dei suoli 28 gennaio 1977 ti. 10, che, all'art. 13, prevede tali programmi, da

adottarsi a parte dei comuni con contenuti e secondo procedimenti sta

biliti dalla regione, che può anche esonerare dall'adozione di essi de

terminati comuni, non in ogni caso di particolare espansione industria le o turistica, in relazione al loro andamento demografico, e alle loro caratteristiche geografiche, storiche ed ambientali. Questa disciplina è stata modificata dall'art. 6 d.l. 23 gennaio 1982 n. 9, nel testo risul

tante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 25

marzo 1982 n. 94: tra l'altro, sono esonerati dall'adozione di

tali programmi i comuni con meno di diecimila abitanti, salva di

versa indicazione regionale; non è richiesta l'approvazione della re

gione, alla quale comunque i programmi devono essere inviati in co

pia; ed è dettata una disciplina transitoria (fino al 31 dicembre 1984),

per gli interventi edilizi in aree non comprese nei programmi, ammessi, tra l'altro, su aree di completamento che siano dotate di opere di

urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali.

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PARTE TERZA

liare è quella di graduare nel tempo l'attuazione degli strumenti

urbanistici generali proprio in funzione, principalmente, della

realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e seconda

ria con riferimento anche alla disponibilità delle necessarie ri

sorse finanziarie.

Diversamente opinando (nel senso cioè che anche le aree com

pletamente urbanizzate debbono essere inserite nel P.P.A. ai fini

del rilascio delle concessioni edilizie e che sia comunque lecito

vietare l'intervento edilizio in base a scelte ampiamente discre

zionali dell'amministrazione sulla più conveniente direzione del

lo sviluppo territoriale, rinviandolo ad un momento da stabilirsi)

è evidente che la norma non potrebbe sottrarsi a fondate censure

di incostituzionalità in relazione all'art. 41 Cost., venendo in

sostanza ad imporre un vincolo di durata indeterminata allo ius

aedificandi del privato, pur in presenza di tutte le condizioni

oggettive che ne legittimerebbero l'esercizio. Tanto più che lo

ius aedificandi, nel sistema della 1. n. 10 del 1977, continua ad

inerire alla proprietà privata e non è stato trasferito ai comuni

che lo gestirebbero in regime concessorio, come ha autorevolmen

te ritenuto la Corte costituzionale nella recente sentenza n. 5

del 1980 (Foro it., 1980, I, 273), confermando la natura autorizza

tone della concessione edilizia nonostante il diverso nomen iuris

introdotto dalla 1. n. 10 del 1977.

Le esposte considerazioni, mentre da una parte dimostrano la

complessità della questione e l'incongruenza assoluta della moti

vazione posta a base dei provvedimenti impugnati, dall'altra sono

sufficienti per condurre all'accoglimento dei ricorsi proposti, con

riferimento al secondo motivo di impugnativa, potendosi esimere

il collegio dall'esame dei motivi primo e terzo che richiederebbe

necessariamente, come si è detto, di entrare nel merito del pro blema dell'ottemperanza alla decisione del Consiglio di Stato n.

832 del 1979, problema, peraltro, ancora aperto a seguito della

richiamata sentenza interlocutoria n. 172 del 1981 del suddetto

consiglio e in relazione al quale il collegio ritiene opportuno evi

tare ogni interferenza.

Conseguentemente gli impugnati dinieghi di licenza in data 3

febbraio 1981 debbono essere annullati. (Omissis)

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'EMI

LIA-ROMAGNA; sede di Parma; sentenza 22 giugno 1982, n.

150; Pres. Paroli, Est. Cicciò; Capuano (Avv. Cavazzutti) c.

Comando scuola allievi agenti di p.s.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'EMI

LIA-ROMAGNA; sede di Parma; sentenza 22 giugno 1982, n.

Pubblica sicurezza (amministrazione della) — Allievo agente —

Sanzione disciplinare — Consegna — Illegittimità (L. 1° aprile 1981 n. 121, nuovo ordinamento dell'amministrazione della

pubblica sicurezza, art. 70).

Dopo l'entrata in vigore del nuovo ordinamento dell'amministra zione di pubblica sicurezza, e anche prima dell'entrata in vi

gole del decreto legislativo delegato relativo alle sanzioni di

sciplinari applicabili ai suoi appartenenti, deve considerarsi

illegittima l'inflizione della sanzione della consegna ad un al lievo agente di pubblica sicurezza. (1)

(1) In termini non constano precedenti editi. La sentenza risolve una questione di diritto transitorio, relativa al

tipo di sanzione disciplinare applicabile agli appartenenti al disciolto corpo delle guardie di pubblica sicurezza prima dell'entrata in vigore del d.p.r. 25 ottobre 1981 n. 737, che, in virtù della delega legislativa al governo per la determinazione delle sanzioni disciplinari e per la regolamentazione del relativo procedimento, contenuta nell'art. 70 1. 1° aprile 1981 n. 121, ha escluso dal novero delle medesime quelle con contenuto restrittivo della libertà personale.

T.A.R. Emilia-Romagna, nella fattispecie, ha ritenuto illegittima l'in flizione della sanzione della consegna ad un allievo agente di pubblica sicurezza, rilevando che, pur nell'assenza del d.p.r. 737/81, non ancora emanato, l'inapplicabilità del precedente regolamento disciplinare ex r.d. 30 novembre 1930 n. 1629 discende automaticamente dalla aboli zione dello status di militari degli appartenenti all'amministrazione di pubblica sicurezza operata con effetto immediato dalla 1. 121/81.

È da rilevare, sul punto, che la prevalente interpretazione dottri nale dell'art. 13, 2° e 3° comma, Cost., ha sempre ritenuto l'ammissi bilità di limitazioni della libertà personale disposte senza l'intervento ed il controllo dell'autorità giudiziaria, solo con riferimento agli ap partenenti alle forze armate ed agli altri corpi militarizzati dello Stato (cfr. Martines, Diritto costituzionale, Milano, 1978, 369 ss., 536 ss.; Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1969, II, 1035 ss.; Amato, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Bo logna-Roma, 1977, 1 ss., sub art. 13). Per gli appartenenti a tali corpi, infatti, l'art. 52 Cost., legittimando l'imposizione, da parte del le gislatore ordinario, di uno speciale status, verrebbe ad operare « un particolare affievolimento di molti dei diritti inalienabili per gli altri cittadini », assoggettandoli ad un potere di supremazia speciale da parte della amministrazione di appartenenza (cosi Mor, Le sanzioni disciplinari ed il principio « nullum crimen sine lege », Milano, 1970, 114 ss.). La costituzionalità di sanzioni disciplinari restrittive della

Diritto. — Con il primo motivo il ricorrente, guardia della po lizia di Stato, deduce che la sanzione disciplinare di giorni sette

di consegna inflittagli in data 23 luglio 1981 dal colonnello co

mandante della scuola allievi agenti di Piacenza sarebbe illegitti ma perché fondata su norme abrogate per incompatibilità con

le disposizioni introdotte con 1. 1° aprile 1981 n. 121, recante il

nuovo ordinamento dell'amministrazione della pubblica sicurezza.

Deve premettersi, al riguardo, che le disposizioni che si assu

mono abrogate sono contenute nel r.d. 30 novembre 1930 n. 1269

(« regolamento per il corpo degli agenti di pubblica sicurezza ») il quale, all'art. 2, precisa che « il corpo è militarmente organiz zato » e, per la parte che qui interessa, elenca, all'art. 28, le san

zioni disciplinari (o « punizioni ») che consistono, a seconda del

la gravità delle infrazioni e il grado dell'incolpato, nel rimprovero

semplice; nella consegna in caserma da 1 a 30 giorni; nella pri gione semplice; nella sala di disciplina semplice e negli arresti

semplici, da 1 a 30 giorni; nella prigione di rigore; nella sala di

disciplina di rigore e negli arresti di rigore da 3 e 30 giorni; nel

rimprovero solenne; nel licenziamento; nell'espulsione dal cor

po. In particolare, la consegna in caserma, che può essere inflitta

per negligenze o mancanze leggere e non abituali, comporta che il consegnato non può uscire dalla caserma o dalla propria abita

zione se non per disimpegnare il servizio per tutta la durata del la punizione (art. 230).

Si tratta, com'è evidente, di sanzione restrittiva della libertà

personale che comporta limitazione alla locomozione dell'appar tenente al corpo, e che viene imposta con coercizione diretta o — nel caso di agente che abbia una propria abitazione — indi

retta, e cioè sotto pena di prigione di rigore nel caso di infra zioni alla consegna (art. 230, 2° e 3° comma).

È noto come la prevalente interpretazione dottrinale e giuris prudenziale dell'art. 13, 2° e 3° comma, Cost, abbiano ritenuto l'ammissibilità di tali limitazioni della libertà personale, disposte senza l'intervento e senza il controllo dell'autorità giudiziaria, ar gomentando che, in deroga a tali norme, il successivo art. 52 Cost, legittimerebbe l'imposizione, da parte del legislatore, di uno spe ciale status agli appartenenti alle forze armate (e quindi anche agli appartenenti al corpo degli agenti di pubblica sicurezza) i quali peraltro subirebbero un particolare affievolimento di molti dei diritti inalienabili per gli altri cittadini venendo cosi ad es sere soggetti ad un potere di supremazia speciale da parte del l'amministrazione di appartenenza.

Si pone pertanto il problema se su tale ordinamento abbia im

libertà personale sarebbe in sostanza da rapportarsi ai più stretti ed intensi vincoli disciplinari cui possono essere sottoposti gli apparte nenti a determinate amministrazioni in dipendenza della particolare natura dei servizi loro richiesti (cosi Mortati, Istituzioni, cit., 1036). Con l'avvertenza, tuttavia, che le sanzioni irrogate con misure deten tive, in applicazione del postulato sopra annunciato, devono pur sempre essere tali da non ledere la dignità personale del lavoratore.

In giurisprudenza, sulla legittimità costituzionale di sanzioni di sciplinari restrittive della libertà personale per gli appartenenti alle forze armate, cfr„ da ultimo, T.A.R. Emilia-Romagna 30 dicembre 1977, n. 603, Foro it., 1979, III, 498, con nota di richiami (opinioni e pareri più dubitativi esprimono, tuttavia, con riguardo al regola mento di disciplina militare, Agresti, Nuove norme sulla disciplina militare dagli arresti alla consegna di rigore: problemi di costituzio nalità, in Foro amm., 1979, I, 316 e A. <M. Sandulli, Disciplina mili tare e valori costituzionali, in Dir. e società, 1978, 641). Sulla legit timità di una diversità di trattamento in materia disciplinare tra guar die di p.s. ed altri pubblici dipendenti cfr. anche, in relazione alle differenti modalità del procedimento disciplinare, Cons. Stato, sez. IV, 6 aprile 1979, n. 255, Foro it., Rep. 1979, voce Agente di pubblica si curezza, n. 7, nonché, per altri riferimenti in materia, T.A.R. iLazio, sez. I, 10 gennaio 1979, n. 1, id., 1979, III, 101, con nota di richiami.

La pratica legislativa degli ultimi anni, inoltre, in omaggio al prin cipio costituzionale dell'art. 13, mostra una continua erosione sogget tiva della figura di appartenente alle forze armate.

In merito, oltre alla legge di riforma della pubblica sicurezza, si veda, ad esempio, la 1. 23 maggio 1980 n. 242, in forza della quale i « controllori di volo », già militari dell'aeronautica, sono transitati come impiegati civili nella costituenda azienda autonoma di assistenza al volo.

Tale erosione soggettiva della figura del militare e/o militarizzato ha naturalmente prodotto conseguenze anche nel campo della « giusti zia», con la sottrazione del personale «smilitarizzato» alla giurisdi zione militare. Sul punto, con riguardo alla smilitarizzazione del cor po delle guardie di p.s. ed ai problemi contingenti derivanti dall'ap plicazione della 1. 121/81, cfr. Trib. mil. Bari, ord. 27 maggio 1981, id., 1982, II, 261, con nota di richiami, che ha ritenuto non ma nifestamente infondata, per contrasto con l'art. 103, 3° comma, Cost., la questione di legittimità dell'art. 104, 1° comma, 1. 121/81 che tra sferisce all'autorità giudiziaria ordinaria i procedimenti penali pendenti a carico degli appartenenti al disciolto corpo delle guardie di p.s. da vanti ai tribunali militari. Vedi anche la nota di Maffei a Corte cost. 24 gennaio 1983, n. 1, id., 1983, I, 275 e Garino, Giurisdizione penale militare, voce del Novissimo digesto, appendice, Torino, 1982, III, 1059 ss.

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