sentenza 22 giugno 2004, n. 176 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 30 giugno 2004, n. 25); Pres. Zagrebelsky, Est. Quaranta; Pres. cons. ministri (Avv. dello Stato Caramazza) c. Regione Marche (Avv. Grassi) Source: Il Foro Italiano, Vol. 127, No. 11 (NOVEMBRE 2004), pp. 2975/2976-2981/2982 Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARL Stable URL: http://www.jstor.org/stable/23200283 . Accessed: 24/06/2014 22:39 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp . JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected]. . Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Il Foro Italiano. http://www.jstor.org This content downloaded from 185.2.32.134 on Tue, 24 Jun 2014 22:39:07 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions
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sentenza 22 giugno 2004, n. 176 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 30 giugno 2004, n. 25);Pres. Zagrebelsky, Est. Quaranta; Pres. cons. ministri (Avv. dello Stato Caramazza) c. RegioneMarche (Avv. Grassi)Source: Il Foro Italiano, Vol. 127, No. 11 (NOVEMBRE 2004), pp. 2975/2976-2981/2982Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23200283 .
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CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 22 giugno 2004, n. 176 (Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 30 giugno 2004, n.
25); Pres. Zagrebelsky, Est. Quaranta; Pres. cons, ministri
(Avv. dello Stato Caramazza) c. Regione Marche (Avv.
Grassi).
Regione in genere e regioni a statuto ordinario — Marche —
Grandi strutture di vendita — Autorizzazioni — Sospen sione fino all'approvazione del piano territoriale di coor
dinamento provinciale — Indeterminatezza delle censure
— Questione inammissibile di costituzionalità (Cost., art. 117; 1. reg. Marche 4 ottobre 1999 n. 26, norme ed indirizzi
per il settore del commercio, art. 8 bis; 1. reg. Marche 15 otto
bre 2002 n. 19, modifiche della 1. reg. 4 ottobre 1999 n. 26,
art. 5).
Regione in genere e regioni a statuto ordinario — Marche —
Grandi strutture di vendita — Autorizzazioni — Sospen sione fino all'approvazione del piano territoriale di coor
dinamento provinciale — Questione infondata di costitu
zionalità (Cost., art. 3, 41; 1. 7 agosto 1990 n. 241, nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi, art. 2; 1. reg. Marche
5 agosto 1992 n. 34, norme in materia urbanistica, paesaggi stica e di assetto del territorio, art. 12, 25, 74; d.leg. 31 marzo
1998 n. 114, riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell'art. 4, 4° comma, 1. 15 marzo 1997
n. 59; 1. reg. Marche 4 ottobre 1999 n. 26, art. 8 bis; d.leg. 18
agosto 2000 n. 267, t.u. delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali, art. 20; 1. reg. Marche 15 ottobre 2002 n. 19, art. 5).
È inammissibile, per mancanza dei requisiti argomentativi mi
nimi che l'atto introduttivo del giudìzio sulle leggi in via
principale deve contenere, la questione di legittimità costitu
zionale dell'art. 8 bis /. reg. Marche 4 ottobre 1999 n. 26,
come introdotto dall'art. 5 l. reg. Marche 15 ottobre 2002 n.
19, nella parte in cui subordina il rilascio delle autorizzazioni
per l'apertura di grandi strutture di vendita all'approvazione del piano territoriale di coordinamento provinciale, in riferi mento all'art. 117, 1° e 2° comma, lett. e), Cost. (1)
È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 8
bis 1. reg. Marche 4 ottobre 1999 n. 26, come introdotto dal
l'art. 5 l. reg. Marche 15 ottobre 2002 n. 19, nella parte in
cui subordina il rilascio delle autorizzazioni per l'apertura di
grandi strutture di vendita all'approvazione del piano territo
riale di coordinamento provinciale, in riferimento agli art. 3
e 41 Cost. (2)
(1-2) I. - Sulla medesima questione processuale, cfr. Corte cost. 27
gennaio 2004, n. 43, e 2 marzo 2004, n. 73, Foro it., 2004, I, rispetti vamente 1338 e 1334, con nota di R. Romboli, nonché Corte cost. 1°
ottobre 2003, n. 303, ibid., 1004, con note di C. Videtta, F. Fracchia e R. Ferrara. In termini, Corte cost., ord. 17 luglio 2002, n. 358, id.,
Rep. 2003, voce Friuli-Venezia Giulia, n. 6, e Giur. costit., 2002, 2696; 7 novembre 2001, n. 353, Foro it., 2002, I, 2581; 26 giugno 2001, n.
206, id., Rep. 2002, voce Comune, nn. 393, 397, e Giur. costit., 2001, 2659, con nota di N. Lupo; 7 ottobre 1999, n. 384, Foro it., 2000,1, 11.
Nella pronuncia che si riporta la Corte costituzionale affronta il tema
ampiamente dibattuto del rapporto tra regolamentazione giuridica del commercio e pianificazione urbanistica, con particolare riferimento al
regime introdotto dal d.leg. 31 marzo 1998 n. 114 (riforma della disci
plina relativa al settore del commercio, comunemente detta «riforma
Bersani») e alla normativa regionale sulla stessa materia. Per l'esattezza, oggetto della questione di legittimità costituzionale
proposta con ricorso in via principale, ai sensi dell'art. 127, 1° comma, Cost., dal presidente del consiglio dei ministri è l'art. 5 1. reg. Marche 15 ottobre 2002 n. 19, che ha aggiunto un art. 8 bis alla 1. reg. 4 ottobre
1999 n. 26 (norme ed indirizzi per il settore del commercio). La dispo sizione in parola prevede una sorta di «misura di salvaguardia» antici
pata, consistente nella sospensione del rilascio di nuove autorizzazioni
per l'apertura di grandi strutture di vendita fino all'approvazione dei
piani territoriali di coordinamento provinciali (di seguito: p.t.c.p.), cui è
attribuita tra l'altro la funzione di programmazione della grande distri buzione.
Con specifico riferimento alla normativa (peraltro simile a quella di altre regioni) oggetto del sindacato di costituzionalità in parola, cfr. P.
Talarico, Le novità della I. reg. 19/02 della regione Marche, «norme ed indirizzi per il settore del commercio», in Disciplina comm., 2003, 233.
La corte, quindi, giudica in primo luogo inammissibile, per indeter minatezza ed eccessiva genericità delle censure, la questione relativa al
Il Foro Italiano — 2004.
Diritto. — 1. - Il presidente del consiglio dei ministri, con ri corso notificato il 18 dicembre 2002 e depositato il successivo
24 dicembre, ha sollevato questione di legittimità costituzionale — in riferimento agli art. 3, 41, 117, 1° e 2° comma, lett. e),
Cost. — dell'art. 5 1. reg. Marche 15 ottobre 2002 n. 19 (modi
fiche della 1. reg. 4 ottobre 1999 n. 26 concernente: «norme ed
indirizzi per il settore del commercio»), che ha introdotto l'art.
8 bis nella legge della stessa regione 4 ottobre 1999 n. 26.
La disposizione impugnata prevede la sospensione del rila
presunto contrasto della citata normativa marchigiana con l'art. 117, 1°
e 2° comma, lett. e), Cost, e non si sofferma sul tema del riparto di
competenze tra Stato e regioni nella materia del commercio: sul punto, cfr. M. Clarich-A. Pisaneschi, La I. cost. 3/01, la competenza esclusiva
delle regioni in materia di commercio e il limite «delle grandi riforme economico-sociali», id., 2002, 255.
Al riguardo, sembra opportuno ricordare brevemente che la 1. cost.
IB ottobre 2001 n. 3 non ha espressamente incluso la materia del com
mercio né tra quelle di competenza esclusiva dello Stato (tra le quali fi
gura, tuttavia, la tutela della concorrenza: art. 117, 2° comma, lett. e,
Cost.) né tra quelle di legislazione concorrente quali, ad esempio, il
commercio con l'estero ed il governo del territorio (art. 117, 3° comma,
Cost.), col risultato che il commercio — interno — è attualmente og
getto di potestà legislativa regionale in via esclusiva (sinteticamente sul
punto, Corte cost. 13 gennaio 2004, n. 1, G.U., la s.s., 21 gennaio 2004, n. 3; cfr. P. Cavalem, in Foro it., 2004, V, 61, sub par. 4), la quale de
ve uniformarsi (non a leggi-quadro statali ma unicamente) alla Costitu
zione, ai vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obbli
ghi internazionali.
Peraltro, non sembra potersi ignorare che la già menzionata materia
«governo del territorio» è ormai da intendersi, come confermato sia
dalla giurisprudenza sia da parte della dottrina, in un'accezione parti colarmente ampia, che comprende qualunque tipo di intervento che in
cida sul suolo, inclusa senz'altro l'apertura di una grande struttura di
vendita. La posizione più avanzata in tal senso sembra essere stata
espressa da S. Amorosino, Il «governo del territorio» tra Stato, regioni ed enti locali, in Riv. giur. edilizia, 2003, II, 77, secondo il quale la no
zione aggiornata di urbanistica, recepita dalla Costituzione, riguarda «non solo la disciplina degli usi e delle trasformazioni del suolo ma, in
senso più ampio e sostanziale, l'insieme delle attività coordinate aventi
incidenza sullo stato e sugli equilibri del territorio, volte alla promozio ne del sistema locale [. . .]. Il tratto unificante è la governance, l'orga nizzazione in sistema dei processi che hanno una incidenza sugli equi libri del territorio» (ibid., 81 e 83). La potestà legislativa in materia di
«governo del territorio», peraltro, è di tipo concorrente, e la legge re
gionale è soggetta al rispetto dei principi fondamentali stabiliti con leg
ge.statale (tra i quali rientra, ad esempio, la disciplina sul regime degli interventi edilizi, contenuta nei commi da 6 a 12 dell'art. 1 1. 21 dicem
bre 2001 n. 443: Corte cost. 1° ottobre 2003, n. 303, cit.).
L'ampiezza del concetto di governo del territorio (su cui, da ultimo, in nota a Corte cost. 315/04, in Foro it., 2004,1. 1388, cfr. M. Esposito, Il «governo del territorio» al crocevia tra riparto di competenze e
«dominio eminente», ibid., 2324) emerge, oltre che dalla giurispruden za costituzionale (vi rientra la misura delle sanzioni pecuniarie deter
minate dalle regioni per il ritardato o mancato versamento del contri buto di costruzione, ricondotta nell'ambito di materia costituito dall'e
dilizia: Corte cost. 19 dicembre 2003, n. 362, G.U., la s.s., 24 dicembre
2003, n. 51; e inoltre la definizione di «aree sensibili» e criteri per la localizzazione degli impianti: Corte cost. 7 ottobre 2003, n. 307, Foro
it., 2004, I, 1365; ma non vi rientrano le esenzioni dall'imposta sulla
pubblicità: Corte cost. 26 gennaio 2004, n. 37, G.U., 1J s.s., 4 febbraio
2004, n. 5; è da tener conto, inoltre, agli effetti della definizione del l'ambito di potestà legislativa regionale, della necessità di allocazione e
regolazione di funzioni amministrative in materia di legislazione con
corrente, che deve trovare il proprio decisivo parametro di giudizio nel
l'art. 118 Cost, e nei principi di sussidiarietà, differenziazione ed ade
guatezza, il che, ai fini della necessaria unitarietà dell'esercizio delle
funzioni amministrative nella specifica materia — che sta alla base
della scelta del legislatore statale di introdurre eccezioni alla normale
attribuzione delle funzioni amministrative al livello comunale prevista dall'art. 118, 1° comma, Cost. — giustifica l'eccezionale compressione delle competenze delle amministrazioni regionali e locali determinata dalla normativa in esame, che non può dunque ritenersi costituzional mente illegittima: Corte cost. 13 gennaio 2004, n. 6, G.U., la s.s., 21
gennaio 2004, n. 3) nella giurisprudenza regolatrice delle sezioni unite
della Cassazione agli effetti del riparto di giurisdizione ex art. 34 d.leg. 31 marzo 1998 n. 80. che è costante nel ritenere che la materia urbani stico-edilizia abbraccia, in considerazione della sua onnicomprensività, la totalità degli aspetti dell'uso del territorio, nessuno escluso (Cass. 6
giugno 2003, n. 9139, Foro it., Rep. 2003, voce Espropriazione per p i., n. 363, e, in extenso, Corriere giur., 2003, 1594, con nota di G. De
Marzo, che però precisa rientrare nel concetto di «uso del territorio», solo i comportamenti che esprimendo l'uso di un potere amministrati
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scio di nuove autorizzazioni per l'apertura di grandi strutture di
vendita «fino all'approvazione dei piani di coordinamento ter
ritoriale, che stabiliscono, d'intesa con i comuni, la programma zione riguardante la grande distribuzione con relativa individua
zione di zone idonee, anche attraverso la valutazione dell'im
patto dei flussi di traffico riferiti alla grande distribuzione in
ambito provinciale (.. .)»■ Secondo il ricorrente tale disciplina — subordinando il rilascio delle autorizzazioni per l'apertura di
grandi strutture di vendita all'adozione di un provvedimento
vo, siano collegati ad un fine pubblico o di pubblico interesse legal mente dichiarato, e quindi sottrae alla giurisdizione esclusiva le contro
versie in tema di «occupazione usurpativa»: conf. Cass., ord. 9 giugno 2004, n. 10978, Foro it., Mass., 811, e inoltre 22 ottobre 2003, n.
15843, id., Rep. 2003, voce Giurisdizione civile, nn. 134, 193; 11 mar
zo 2004, n. 5055, id., Mass., 351, in tema di tutela possessoria contro
occupazione funzionale alla trasformazione del territorio; 19 aprile 2004, n. 7374, ibid., 558, in tema di regolamentazione dello sfrutta mento delle cave).
In definitiva, sarebbe riduttivo ritenere che la disciplina del commer
cio debba ispirarsi ai soli principi della tutela della concorrenza e oc
corre, invece, considerare anche altri aspetti pure propri degli insedia
menti di vendita (e dei quali, invero, sembra ben consapevole il legis latore del 1998: più ampiamente, infra), a partire dalla loro localizza
zione, dall'impatto sul territorio e sulla vita della popolazione residen
te, dal rapporto con altre infrastrutture. Del resto, lo stesso art. 41 Cost,
sancisce che la libertà di iniziativa economica privata incontra i due li
miti fondamentali dell'utilità sociale e della sicurezza, libertà e dignità umana.
II. - La Consulta fonda poi il giudizio di infondatezza della seconda
censura (violazione dell'art. 41 Cost., sotto il profilo dell'incertezza relativa all 'an e al quando dell'adozione del p.t.c.p.) sulla considera
zione del ruolo della pianificazione territoriale sovracomunale nella lo
calizzazione delle grandi strutture di vendita nonché sulla disciplina dei
termini di conclusione del procedimento amministrativo (infra). Quanto al primo profilo, la 1. reg. Marche impugnata in via princi
pale ha chiaramente lo scopo di coordinare la disciplina degli usi del
suolo con quella delle grandi strutture di vendita. Poiché, infatti, queste ultime insistono su un ambito territoriale sovracomunale, appare razio
nale prevedere che lo strumento di governo del territorio più adatto ad
esprimere tale esigenza di raccordo sia proprio il piano territoriale pro vinciale (erede «naturale» del p.t.c. originariamente previsto dall'art. 5
1. 17 agosto 1942 n. 1152, legge urbanistica), anche alla luce dei princi
pi di sussidiarietà e adeguatezza nella distribuzione delle funzioni am
ministrative tra livelli istituzionali. Del resto, la riforma Bersani. pur intendendo, tra l'altro, segnare il
passaggio da un sistema fondato su una rigida pianificazione commer
ciale ad uno di ampia liberalizzazione della concorrenza (non è questa la sede per affrontare la sempre più significativa questione dei costi
della regolazione in un'economia di mercato), ha al contempo preso atto sia della necessità di rendere tale liberalizzazione compatibile con
la tutela del bene territorio sia del potenziale ruolo innovativo delle
stesse strutture commerciali, quali elementi di competitività urbana, di
propulsione del mercato immobiliare, di sostenibilità dello sviluppo e
di riqualificazione di talune realtà ai margini. Per un'efficace analisi dell'evoluzione della disciplina del commer
cio nell'ordinamento italiano, v. A. Orlando, Il commercio, in S. Cas
sese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministra
tivo speciale, Milano, 2000, III, 2699; R. Varaldo, La disciplina del
commercio tra liberalizzazione e regolamentazione, in Riv. trim. dir.
pubbl., 1998, 983; A. Ragazzini, La disciplina dell'attività commer
ciale dal dopoguerra alla legge Bersani: considerazioni circa la nor
mativa introdotta dal suddetto testo e circa i limiti entro cui le regioni
potranno modificarla, in Foro amm.-Cons. Stato, 2003, 1747.
In altri termini, dal precedente rigido orientamento fondato sulla se
parazione tra urbanistica e commercio (in passato ben radicato nella
giurisprudenza, laddove si continuava a sottolineare la diversità di pre
supposti dei rispettivi titoli abilitativi: v., ex plurimis, Cons. Stato, sez.
V, 15 febbraio 2001, n. 771, Foro it., Rep. 2001, voce Commercio (di
sciplina del), n. 41; 6 aprile 1998. nn. 418 e 433, id., Rep. 1998, voce
cit., nn. 83 e 84; Tar Puglia, sez. II, 18 gennaio 2002, n. 335, id., Rep. 2002, voce cit., nn. 68, 69. Ma l'orientamento successivo è in senso
opposto: Tar Molise 14 aprile 1998, n. 47, id.. Rep. 1998, voce cit., n.
45; Tar Toscana, sez. II, 12 maggio 2003, n. 1562, id., Rep. 2003, voce
cit., n. 78, e Disciplina comm., 2003, 584; Cons. Stato, sez. V, 28 giu
gno 2000, n. 3639, Foro it., Rep. 2000, voce cit., n. 82, e Cons. Stato,
2000,1, 1526; 17 ottobre 2002, n. 5656, Foro it., Rep. 2003, voce cit.,
n. 67; Tar Lombardia, sez. Ili, 14 maggio 2003, n. 1781, ibid., n. 55, e
Foro amm.-Tar, 2003, 1493) si è addivenuti ad un'integrazione tra i
due settori e quasi ad un «criterio della prevalenza, in senso tecnico
giuridico, della pianificazione urbanistica su quella commerciale»
(E.M. Marenghi, Nuove tendenze nei rapporti tra urbanistica e com
mercio, in Riv. giur. urbanistica, 1999, 232). In una siffatta prospettiva,
Il Foro Italiano — 2004.
amministrativo futuro ed incertus quando — si porrebbe in
contrasto con: a) l'art. 117, 2° comma, lett. e), Cost., «che ri
serva alla legislazione esclusiva dello Stato la tutela della con
correnza»; b) l'art. 117, 1° comma, Cost., «che pone come li
mite alla potestà legislativa regionale i vincoli derivanti dall'or
dinamento comunitario, che garantisce, tra gli altri, il diritto di
stabilimento»; c) l'art. 41 Cost., che tutela la libertà dell'inizia
tiva economica privata, in quanto l'esercizio della stessa sareb
be subordinata «all'efficienza e tempestività (...) di più autorità
la normativa della regione Marche, nel prevedere altresì che la localiz zazione di una grande struttura di vendita non possa non tener conto
della rete stradale esistente o programmata, appare in linea con le più recenti — ma sempre in ritardo rispetto alle esperienze straniere — ac
quisizioni relative alle interazioni tra urbanistica, mobilità ed accessi bilità delle infrastrutture.
In dottrina, sul tema specifico del rapporto tra disciplina del com
mercio e strumenti di governo del territorio dopo l'entrata in vigore del
d.leg. 114/98, cfr. F. Caso-G. Ciaglia (a cura di), La pianificazione ter
ritoriale del commercio. L'urbanistica commerciale dopo il d.leg. 31
marzo 1998 n. 114, Rimini, 2000; G.M. Esposito, Pianificazione e
pubblica amministrazione a regime di mercato, Padova, 2002, spec. 498 e 502; M.C. Baroni,11 ruolo delle province per la razionalizzazio ne e la riqualificazione della rete distributiva in un equilibrato assetto
del territorio, in Disciplina comm., 2001, 11; R. Cerminara, L'inseri
mento della pianificazione commerciale nei piani regolatori nella più recente legislazione regionale, ibid., 29 e 453; I.M. Marino, Pianifica zione territoriale e sviluppo economico, in Dir. economia, 2001, 333; R. Damonte, Osservazioni in merito ai rapporti tra il d.leg. 31 marzo 1998 n. 114 con particolare riguardo agli aspetti urbanistici ed un
primo esempio di sua attuazione: la l. reg. Liguria 2 luglio 1999 n. 19 e
la delibera del consiglio regionale 27 aprile 1999 n. 29, in Riv. giur. edilizia, 2000, II, 113; F. Arizzi, Problemi giuridici relativi alle diretti
ve regionali di urbanistica commerciale. In particolare l'adeguamento
degli strumenti urbanistici locali, in Riv. amm. Toscana, 2000, 92; E.M. Marenghi, op. cit., 227; E. Bianco, Le città ed il commercio.
Un'occasione di sviluppo, in Disciplina comm., 1999, 394; E. Boscolo,
Appunti sull'attuazione regionale della riforma del commercio: dai li
miti alla legge regionale ai limiti all'iniziativa economica, in E. Fer
rari-N. Saitta-A. Tigano (a cura di), Livelli e contenuti della pianifi cazione territoriale, Milano, 2001, 251; O. Zappi, L'attuazione nelle
regioni. Una prima analisi comparativa, in Le istituzioni del federali smo, 1999, 705.
La fattispecie in esame, peraltro, conferma che, a dispetto della vo
cazione di atto di direttiva impartita al p.t.c. dal legislatore, quest'ulti mo di fatto contiene spesso prescrizioni immediatamente vincolanti sia
per l'ente comunale subordinato sia per i privati. Allo stesso tempo, ne
evidenzia il rinnovato contenuto e funzione (di certo non previsto né
prevedibile dal legislatore del 1942), proprio con riferimento agli inse
diamenti commerciali ed al rapporto territorio-mercato. Sulla natura giuridica del piano territoriale di coordinamento, cfr. B.
Giuliani, Quale dimensione per il piano territoriale di coordinamento, in Foro it., 2001, III, 168, e bibliografia ivi citata. Più di recente, v. P.
Santinello, La pianificazione territoriale intermedia fra piani urbani
stici e piani di settore, Milano, 2002, e G. Caia (a cura di), Il piano ter
ritoriale di coordinamento provinciale e le pianificazioni di settore.
Rimini, 2001; nonché G. Sciullo, La provincia e la pianificazione ter
ritoriale, in E. Ferrari-N. Saitta-A. Tigano (a cura di), op. cit., 107; G. Garzia, / piani territoriali di coordinamento regionali e provinciali: vigore, efficacia ed effetti, in Riv. giur. urbanistica, 2003, 452; P. Stel
la Richter. Il piano territoriale di coordinamento provinciale e le pro
spettive di riforma della legislazione urbanistica, id., 2001, 89; G.
Sciullo, La provincia e la pianificazione territoriale, ibid., 95; L. De
Lucia, Pianificazione territoriale d'area vasta e pluralismo ammini
strativo, id., 2002, 39 e 253; E. Follieri, La pianificazione territoriale e
le situazioni giuridiche soggettive, id., 2000, 527; G. Sciullo, Il piano territoriale di coordinamento provinciale e la pianificazione dei tra
sporti e delle infrastrutture, ibid., 569; D. Girotto, Approvazione con
legge regionale dei piani di coordinamento: una rivalutazione della
garanzia della tutela giurisdizionale, ibid., 183; A.R. Tassone, I rap
porti tra il piano territoriale di coordinamento provinciale e le pianifi cazioni di settore, ibid., 553.
Per l'esame dì alcune delle esperienze applicative in corso, v. F. Ca
lace, Nuove esperienze di pianificazione provinciale, in Urbanistica
informazioni, 2002, 5 (e a seguire numerosi casi studio); C. Bellone (a
cura di), Piano territoriale della provincia di Alessandria, Roma, 2002
(numero monografico di Urbanistica dossier)', Provincia di Genova (a cura di), P.t.c. della provincia di Genova: esperienze di «governance» a confronto, Roma, 2003 (numero monografico di Urbanistica dossier); G. Riano, Introduzione al progetto definitivo di piano territoriale di
coordinamento della provincia di Napoli, in L. Iannotta (a cura di),
Economia, diritto e politica nell'amministrazione di risultato, Torino,
2003, 89.
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amministrative facenti capo a diversi soggetti»; d) l'art. 3 Cost., in quanto discriminerebbe le grandi distribuzioni rispetto «alle iniziative minori».
2. - In via preliminare devono essere dichiarate inammissibili le censure di violazione dell'art. 117, 1° e 2° comma, lett. e), Cost., per mancanza dei requisiti argomentativi minimi che l'atto introduttivo del giudizio sulle leggi in via principale deve
contenere.
Infatti, nella specie, il ricorrente, con riferimento alla censura
In giurisprudenza, da ultimo, a ribadire il valore di atto di mero indi rizzo del p.t.c., Cons. Stato, sez. IV, 26 maggio 2003, n. 2827, Foro it., Rep. 2003, voce Edilizia e urbanistica, nn. 319, 320; Tar Toscana, sez. Ili, 11 marzo 2004, n. 680, Urbanistica e appalti, 2004, 831, con com mento di M. Bassani. Sul potere della provincia di accertare la confor mità del piano regolatore comunale al p.t.c.p., Tar Abruzzo, sez. Pesca ra, 7 novembre 2002, n. 1051, Foro it., Rep. 2003, voce cit., n. 342, e Giust. amm., 2002, 1394.
Sotto il secondo profilo (termini di conclusione del procedimento amministrativo: nel caso di specie, di pianificazione), la Corte costitu zionale vi accenna richiamando la codificazione espressa di detti termi ni nella stessa legislazione della regione Marche e — in via subordinata — nella generale previsione della 1. 7 agosto 1990 n. 241 (nuove norme in materia di procedimento amministrativo), art. 2. Nel senso che i ter mini ex lege 241/90 si applicano solo in assenza di altre previsioni di settore, Tar Toscana, sez. I, 2 dicembre 1994, n. 512, Foro it., Rep. 1996, voce Atto amministrativo, n. 133, e Giur. merito, 1996, 132.
La giurisprudenza pressoché costante ritiene che tali termini siano meramente ordinatori ed abbiano, quindi, funzione acceleratoria, da ciò derivando che, in caso di loro inosservanza, l'amministrazione non de cade dal potere di provvedere. Nondimeno, il ritardo in parola rende
illegittimo il comportamento del soggetto pubblico, con la conseguenza che il privato potrà tutelare la propria posizione giuridica con i rimedi
previsti dall'ordinamento (impugnazione del silenzio: v. Cons. Stato, ad. plen., 9 gennaio 2002, n. 1, Foro it., 2002, III, 227, con nota di A. Travi; eventuale ricorso per ottemperanza; risarcimento del danno «da ritardo»). Lo stesso giudice delle leggi si è già espresso in tal senso: v. Corte cost. 17 luglio 2002, n. 355 (citata in sentenza), id., 2004, I, 38. Nella giurisprudenza amministrativa, v. Tar Lazio, sez. II, 17 marzo 2000, n. 1965, id., Rep. 2001, voce cit., n. 146, e Foro amm., 2000, 3708; Tar Valle d'Aosta 12 aprile 2001, n. 35, Foro it., Rep. 2001, vo ce cit., n. 148, e Trib. amm. reg., 2001, I, 1652; Cons. Stato, sez. II, 9 aprile 1997, n. 1634/96, Foro it., Rep. 1998, voce cit., n. 439; Cons, giust. amm. sic. 29 dicembre 1997, n. 603, ibid., n. 441; Tar Calabria 26 febbraio 1998, n. 153, ibid., n. 442, e Trib. amm. reg., 1998,1, 1591; Cons. Stato, sez. Ili, 30 maggio 1995, n. 496/95, Foro it., Rep. 1998, voce cit., n. 443, e Cons. Stato, 1998, I, 154; Cons. Stato, comm. spec., 20 gennaio 1997, n. 353/94, Foro it.. Rep. 1999, voce cit., nn. 361, 362; Trib. sup. acque 22 febbraio 1999, n. 38, ibid., n. 363; Tar Puglia, sede Lecce, sez. I, 12 marzo 1997, n. 187, id., Rep. 1997, voce cit., n. 146, e Trib. amm. reg., 1997, I, 2075; Tar Sicilia 30 novembre 1996, n. 1731, Foro it., Rep. 1997, voce cit., n. 147, e Giust. amm. sic., 1997, 225; Cons. Stato, sez. II, 16 ottobre 1996, n. 1154/96, Foro it.. Rep. 1997, voce cit., n. 338; Tar Marche 15 maggio 1992, n. 316, id.. Rep. 1992, voce cit., n. 321; Cons. Stato, sez. V, 3 giugno 1996, n. 621, id., Rep. 1996, voce cit., n. 132, e Foro amm., 1996, 1869; Tar Veneto, sez. Ili, 10 gennaio 2002, n. 10, Foro it., Rep. 2002, voce cit., n. 322, e Riv. giur. ambiente, 2002, 776, con nota di L. Butti; Cons. Stato, sez. VI, 7 agosto 2002, n. 4134, Foro it., Rep. 2003, voce cit., n. 344; 13 maggio 2003, n. 2533, ibid., n. 346, e Cons. Stato, 2003,1, 1101; Trib. sup. ac que 19 maggio 2000, n. 59, Foro it.. Rep. 2000, voce cit., n. 122; Cons. Stato, sez. II, 3 novembre 1999, n. 1401/99, ibid., n. 185; Tar Calabria, sez. Reggio Calabria, 30 dicembre 1999, n. 2042, ibid., n. 177, e Foro amm., 2000, 1973.
In dottrina, v. M. Lipari, / tempi del procedimento amministrativo. Certezza dei rapporti, interesse pubblico e tutela dei cittadini, in Dir. amm., 2003, 292; F. Merusi, La certezza dell'azione amministrativa fra tempo e spazio, id., 2002, 527; I. Cacciavillani, Un mito pervicace: l'ordinatorietà del termine procedimentale, in Riv. amm., 2002, 1001; V. Azzoni, Termini ordinatori e termini perentori nel procedimento amministrativo, in Nuova rass., 1999, 1831; G. Sorge, Il tempo nel procedimento amministrativo. Teorie e prospettive, id., 1998, 681; M.T. Onorato, Considerazioni sul termine di conclusione del procedi mento amministrativo, in Trib. amm. reg., 1998, II, 221; M. Clarich, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, 1995; P. Rizzo, Il decorso del tempo e i suoi effetti nel diritto amministrativo, in Comuni d'Italia, 1995, 1300; G. Bozzi, Quali conseguenze, per l'am ministrazione, della mancata osservanza del termine dell'obbligo?, in Nuova rass., 1992, 635; P. Carnevale, Il termine nel procedimento amministrativo, id., 1991, 1126.
Per la particolare ipotesi di ritardo nel rilascio del titolo abilitativo, R. Cerminara, Il ritardato rilascio della concessione edilizia nella ri
li. Foro Italiano — 2004.
relativa all'art. 117, 2° comma, lett. e), Cost., si limita ad affer mare che la norma impugnata «riserva alla legislazione esclusi va dello Stato la tutela della concorrenza». L'assenza di qualsia si motivazione impedisce a questa corte di valutare quale possa essere l'incidenza dell'intervento regionale sul regime della concorrenza e dunque sull'equilibrio economico generale (cfr. sentenza n. 14 del 2004).
Parimenti generica è la censura relativa all'art. 117, 1° com
ma, Cost., in quanto non viene in alcun modo chiarito attraverso
quali modalità il diritto di stabilimento sarebbe violato dalla norma impugnata.
3. - Nel merito la questione non è fondata. 3.1. - Innanzitutto, occorre delineare il quadro normativo re
gionale in cui si colloca la disposizione impugnata. La 1. reg. Marche 4 ottobre 1999 n. 26 (norme ed indirizzi per
il settore del commercio) — nel dare attuazione al d.leg. 31 marzo 1998 n. 114 (riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'art. 4, 4° comma, 1. 15 marzo 1997 n. 59) — ha dettato, tra l'altro, una serie di disposizioni volte a coordinare gli interventi nel settore del commercio con la pro grammazione urbanistica.
In particolare, per l'«esercizio del commercio in sede fissa», si stabilisce che i comuni provvedano, attraverso il piano rego latore generale, a programmare lo sviluppo del commercio sul
proprio territorio, individuando le aree commerciali e le loro interconnessioni con le zone residenziali, l'assetto viario, la dotazione dei parcheggi, le zone produttive (art. 2, 3° comma).
Per gli insediamenti della grande distribuzione a livello so vracomunale la citata legge regionale ha indicato nel piano ter ritoriale di coordinamento provinciale (p.t.c.p.) lo strumento at traverso il quale garantire la necessaria correlazione tra le disci
pline degli insediamenti commerciali e del settore urbanistico
(art. 8). Con successiva 1. 15 ottobre 2002 n. 19, la regione Marche ha
introdotto nel testo della suddetta 1. n. 26 del 1999 l'impugnato art. 8 bis, con cui si è specificato che è sospeso il rilascio di nuove autorizzazioni per l'apertura di grandi strutture di vendita fino all'«approvazione» dei piani territoriali di coordinamento
provinciale che dovranno stabilire, d'intesa con i comuni, la
programmazione riguardante la grande distribuzione con relati va individuazione di zone idonee «anche attraverso la valuta zione dell'impatto dei flussi di traffico». La ratio della norma è
quella di evitare una dislocazione sul territorio di grandi centri di distribuzione commerciale in assenza di una previa pro grammazione urbanistica, al fine di salvaguardare l'interesse
pubblico ad un ordinato e razionale assetto del territorio. 3.2. - Il ricorrente — ritenendo che manchi un termine certo
entro il quale deve essere «approvato» il piano territoriale di coordinamento provinciale, con conseguente protrazione sine die dell'impedimento al rilascio dell'autorizzazione per l'aper tura di grandi strutture di vendita — muove da un erroneo pre supposto interpretativo. Per comprenderne le ragioni occorre, innanzitutto, analizzare la normativa statale e regionale di disci
plina del piano in esame.
Detto piano è stato introdotto nel sistema della pianificazione sovracomunale dall'art. 15 1. 8 giugno 1990 n. 142 (ordina mento delle autonomie locali), il cui contenuto è stato poi tra sfuso nell'art. 20 d.leg. 18 agosto 2000 n. 267 (t.u. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali). Tale norma ha sancito l'ob
bligo per la provincia di predisporre ed adottare il piano territo riale di coordinamento al fine di determinare gli «indirizzi gene rali di assetto del territorio» ed ha demandato alla legge regio nale di stabilire le procedure di approvazione.
La regione Marche ha provveduto a disciplinare i piani in
questione con la 1. 5 agosto 1992 n. 34 (norme in materia urba
formci del commercio: responsabilità della pubblica amministrazione e risarcibilità del danno, in Disciplina comm., 2000, 795.
Quanto, infine, all'ulteriore questione di legittimità costituzionale sollevata dallo Stato (ipotizzato contrasto della 1. reg. Marche 19/02 con l'art. 3 Cost.), pure giudicata infondata dalla Consulta, non sembra necessario soffermarsi sull'ovvia considerazione della ragionevolezza e non discriminatorietà della disciplina differenziata delle grandi strutture di vendita — rispetto a quella degli insediamenti commerciali «minori» —, interessando i primi un ambito territoriale ed un bacino di utenza significativamente più ampio, con le prevedibili conseguenze in termini di peso sul bene territorio. [B. Giuliani]
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nistica, paesaggistica e di assetto del territorio). In particolare, l'art. 12, nel determinare il contenuto dei piani, ha previsto che
gli stessi debbano indicare: «a) le diverse destinazioni del terri
torio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti; b) la
localizzazione di massima delle opere pubbliche che comporta no rilevanti trasformazioni territoriali, delle maggiori infra
strutture pubbliche e private e delle principali linee di comuni
cazione; c) le linee di intervento per la sistemazione idrica,
idrogeologica, idraulico-forestale ed in genere per il consolida
mento del suolo e la regimazione delle acque; d) le aree nelle
quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali; e) l'indi
cazione dei tempi, delle priorità e delle misure di attuazione del
piano territoriale di coordinamento, tra cui eventuali piani, pro
grammi o progetti di scala intercomunale; f) i criteri ai quali i
comuni devono attenersi nel valutare i fabbisogni edilizi e nel
determinare la quantità e la qualità delle aree necessarie per un
ordinato sviluppo insediativo».
Il procedimento di formazione dei piani è, invece, discipli nato dall'art. 25 stessa 1. n. 34 del 1992 che, oltre a scandirne le
fasi di svolgimento, ha imposto l'osservanza di taluni termini
infraprocedimentali. Lo stesso art. 25, al 10° comma, ha previ sto che le medesime regole procedurali dell'approvazione si ap
plicano anche nei casi in cui si debba provvedere all'adegua mento ovvero alla variazione del piano.
Con norma di chiusura, infine, l'art. 74 della legge in esame
ha stabilito in due anni — decorrenti dall'entrata in vigore della
stessa — il termine complessivo di durata del procedimento di
pianificazione territoriale.
4. - Deve, quindi, ritenersi che la disposizione censurata —
stabilendo la necessità dell'armonizzazione tra la' programma zione urbanistica e il settore del commercio — abbia imposto
l'obbligo di inserire in detti piani un nuovo contenuto — che si
aggiunge a quello previsto dall'art. 12 1. reg. n. 34 del 1992 —
consistente nell'individuazione di zone idonee per l'insedia
mento delle grandi strutture di vendita «anche attraverso la va
lutazione di impatto dei flussi di traffico».
La pubblica amministrazione — contrariamente a quanto so
stenuto dal ricorrente — è tenuta a procedere alla suddetta indi
viduazione in tempi certi e secondo modalità definite.
In particolare, nell'ipotesi in cui la singola provincia non vi
abbia ancora provveduto, essa dovrà procedere — ai fini della
localizzazione di zone idonee per l'insediamento delle grandi strutture di vendita —
all'adeguamento del contenuto del piano
già precedentemente adottato. E per effetto del rinvio al proce dimento di adozione, disposto, in tema di adeguamento, dall'art.
25, 10° comma, 1. reg. n. 34 del 1992, dovrebbe trovare applica zione il termine biennale fissato dall'art. 74 1. cit., per l'origina ria approvazione.
In ogni caso, anche a voler seguire una diversa interpretazio
ne, si dovrebbe ritenere applicabile l'art. 2, 2° e 3° comma, 1. 7
agosto 1990 n. 241 (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministra
tivi), che impone alle pubbliche amministrazioni, anche per gli atti di pianificazione e di programmazione, di fissare per cia
scun procedimento — in assenza di una determinazione di legge
o di regolamento — il termine entro il quale lo stesso deve esse
re concluso. E nell'ipotesi in cui l'amministrazione non provve da alla fissazione del termine, modulandone la durata sulla base
della complessità del procedimento da disciplinare, si applica
quello suppletivo di trenta giorni (sentenze n. 355 del 2002, Fo
ro it., 2004,1, 38, e n. 262 del 1997, id., Rep. 1997, voce Bellez
ze naturali, n. 18). È bene, infine, precisare che, per l'adeguamento del conte
nuto del piano, l'obbligo dell'amministrazione provinciale di
iniziare il relativo procedimento e concluderlo entro i termini
sopra indicati è divenuto operante con l'entrata in vigore della 1.
reg. n. 19 del 2002, non essendo al riguardo ravvisabili margini di discrezionalità in capo all'amministrazione stessa.
5. - Va poi rilevato che l'eventuale inosservanza del termine
per la definizione dei procedimenti di pianificazione territoriale
in esame, pur non comportando la decadenza dal potere, con
noterebbe in termini di illegittimità il comportamento della pub
blica amministrazione, con conseguente possibilità per i soggetti interessati di ricorrere in giudizio avverso il silenzio-rifiuto ri
tualmente formatosi, al fine di tutelare le proprie posizioni giu
ridiche soggettive attraverso l'utilizzo di tutti i rimedi apprestati
Il Foro Italiano — 2004.
dall'ordinamento: dal risarcimento del danno fino al giudizio di
ottemperanza (sentenze n. 355 del 2002 e n. 262 del 1997). 6. - Il fatto, dunque, che siano individuabili termini certi entro
i quali l'amministrazione provinciale ha l'obbligo di concludere
il procedimento di adeguamento dei piani territoriali di coordi
namento, permette di considerare infondata la censura di viola
zione dell'art. 41 Cost. La presenza, infatti, di termini finali
certi, nonché l'esistenza di strumenti di tutela azionabili in caso
di inosservanza degli stessi da parte della pubblica amministra
zione, forniscono una protezione adeguata alla libertà di inizia
tiva economica.
Deve, pertanto, ritenersi che la disposizione impugnata così
interpretata — subordinando il rilascio dell'autorizzazione per
l'apertura di una grande struttura di vendita alla previa pro
grammazione urbanistica — introduca un limite non irragione vole all'iniziativa economica privata per la salvaguardia di un
bene di rilievo costituzionale, qual è il governo del territorio.
7. - Priva di fondamento risulta, altresì, la censura relativa al
l'art. 3 Cost., con la quale la difesa erariale assume che la nor
ma impugnata discriminerebbe «le grandi distribuzioni rispetto alle iniziative minori». Al di là della genericità del riferimento
alle «iniziative minori», risulta non irragionevole disciplinare una determinata tipologia di insediamenti commerciali —
quali sono le grandi strutture di vendita, dotate di notevole impatto sull'assetto del territorio — in maniera differente rispetto alle
altre strutture commerciali di dimensioni più ridotte.
Per questi motivi, la Corte costituzionale:
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costitu
zionale dell'art. 5 1. reg. Marche 15 ottobre 2002 n. 19 (modifi
che della 1. reg. 4 ottobre 1999 n. 26 concernente: «norme ed
indirizzi per il settore del commercio»), che ha introdotto l'art.
8 bis nella legge della stessa regione 4 ottobre 1999 n. 26, solle
vata, in riferimento all'art. 117, 1° e 2° comma, lett. e), Cost.,
dal presidente del consiglio dei ministri con il ricorso in epigra
fe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzio
nale dello stesso art. 5 predetta 1. reg. Marche n. 19 del 2002,
sollevata, in riferimento agli art. 3 e 41 Cost., dal presidente del
consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.
CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 7 maggio 2004, n.
134 (Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 12 maggio 2004, n.
19); Pres. Zagrebelsky, Est. Neppi Modona; Pres. cons, mi
nistri (Avv. dello Stato Favara) c. Regione Marche (Avv.
Grassi).
Regione in genere e regioni a statuto ordinario — Marche —
Osservatorio regionale per le politiche integrate di sicu
