sentenza 23 luglio 2002, n. 376 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 31 luglio 2002, n. 30); Pres. Ruperto, Est. Onida; Regioni Liguria (Avv. Baroli) e Emilia-Romagna (Avv. Falcon, Manzi) c. Pres. cons. ministri (Avv. dello Stato Favara); interv. Comune di Genova Source: Il Foro Italiano, Vol. 126, No. 10 (OTTOBRE 2003), pp. 2563/2564-2571/2572 Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARL Stable URL: http://www.jstor.org/stable/23198677 . Accessed: 28/06/2014 12:45 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp . JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected]. . Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Il Foro Italiano. http://www.jstor.org This content downloaded from 193.0.146.7 on Sat, 28 Jun 2014 12:45:36 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions
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sentenza 23 luglio 2002, n. 376 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 31 luglio 2002, n. 30);Pres. Ruperto, Est. Onida; Regioni Liguria (Avv. Baroli) e Emilia-Romagna (Avv. Falcon, Manzi)c. Pres. cons. ministri (Avv. dello Stato Favara); interv. Comune di GenovaSource: Il Foro Italiano, Vol. 126, No. 10 (OTTOBRE 2003), pp. 2563/2564-2571/2572Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23198677 .
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pensioni erogate ai giornalisti dall'Inpgi (sentenza n. 209 del
1984) ed ai notai dalla relativa cassa (sentenza n. 155 del 1987,
id., 1987, I, 1665), nonché alle rendite corrisposte dall'Inail
(sentenza n. 572 del 1989, id., 1990,1, 2137).
Così come per i crediti alimentari, non sussiste ragione alcu
na, con riguardo a quelli tributari, perché i titolari di pensioni
Inps godano di un trattamento di favore — rispetto ai dipendenti dalle pubbliche amministrazioni e, conseguentemente, ai profes sionisti che percepiscono assegni dalle rispettive casse di previ denza —- in punto di pignorabilità o sequestrabilità dei crediti da
essi vantati, a titolo di pensioni, assegni o altre indennità, nei
confronti dell'Inps).
Conseguentemente, assorbito ogni ulteriore rilievo relativa
mente all'invocato art. 53 Cost., deve dichiararsi l'incostituzio
nalità dell'art. 128 r.d.l. 4 ottobre 1935 n. 1827, nella parte in
cui esclude la pignorabilità di pensioni, indennità che ne tenga no luogo ed assegni fino alla concorrenza di un quinto, valutato
al netto di ritenute, per tributi dovuti allo Stato, alle province e
ai comuni, facenti carico, fino dalla loro origine, al pensionato. Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara l'illegitti
mità costituzionale dell'art. 128 r.d.l. 4 ottobre 1935 n. 1827
(perfezionamento e coordinamento legislativo della previdenza
sociale), convertito, con modificazioni, nella 1. 6 aprile 1936 n.
1155, nella parte in cui non consente, entro i limiti stabiliti dal
l'art. 2, 1° comma, n. 3, d.p.r. 5 gennaio 1950 n. 180 (approva zione del t.u. delle leggi concernenti il sequestro, il pignora mento e la cessione degli stipendi, salari e pensioni dei dipen denti dalle pubbliche amministrazioni), la pignorabilità per cre
diti tributari di pensioni, indennità che ne tengano luogo ed as
segni corrisposti dall'Inps.
CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 23 luglio 2002, n.
376 (Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 31 luglio 2002, n.
30); Pres. Ruperto, Est. Onida; Regioni Liguria (Avv. Baro
li) e Emilia-Romagna (Avv. Falcon, Manzi) c. Pres. cons,
ministri (Avv. dello Stato Favara); interv. Comune di Geno
va.
Atto amministrativo — Delegificazione e semplificazione dei
procedimenti — Regolamenti «di delegificazione» — Ma terie di competenza regionale — Questione infondata di
costituzionalità (Cost., art. 117, 118; 1. 15 marzo 1997 n. 59,
delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica ammi
nistrazione e per la semplificazione amministrativa, art. 20; 1.
24 novembre 2000 n. 340, disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti ammini
strativi, art. 1 ). Economia nazionale e programmazione economica —
Spor tello unico per le attività produttive — Enti coinvolti nel
procedimento — Riconoscimento di attività istruttorie —
Questione infondata di costituzionalità (Cost., art. 5, 70, 71,
72, 81, 97, 101, 111, 113, 117, 118, 119, 128, 129; d.leg. 31 marzo 1998 n. 112, conferimento di funzioni e compiti ammi
nistrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attua
zione del capo 11. 15 marzo 1997 n. 59, art. 27 bis; 1. 24 no
vembre 2000 n. 340, art. 6).
E infondata la questione di legittimità costituzionale dell 'art. 1,
1°, 2°, 3° e 4° comma, lett. a.), I. 24 novembre 2000 n. 340, nella parte in cui prevede la delegificazione e la semplifica zione, ai sensi dell'art. 20 l. 15 marzo 1997 n. 59, di una se
rie di procedimenti amministrativi e di adempimenti elencati
nell'allegato A alla legge stessa e la soppressione di quelli elencati nell'allegato B e stabilisce che, nelle materie di cui
all'art. 117, 1° comma, Cost., i regolamenti di delegificazio
II Foro Italiano — 2003.
ne trovano applicazione solo fino a quando la regione non
provveda a disciplinare autonomamente la materia medesi
ma, in riferimento agli art. 117 e 118 Cost. (1) E infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6
l. 24 novembre 2000 n. 340, nella parte in cui introduce l'art.
27 bis nel d.leg. 31 marzo 1998 n. 112, che, con riguardo alla
determinazione di misure organizzative per lo sportello unico
delle imprese, qualifica come «atti istruttori» gli atti ed i
provvedimenti propri dei diversi enti coinvolti nel procedi
mento, in riferimento agli art. 5, 70, 71, 72, 81, 97, 101, 111,
113, 117, 118, 119, 128 e 129 Cost. (2)
(1-2) La decisione si presenta assai interessante sia sotto il profilo del processo costituzionale, relativamente ai riflessi della revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione sui giudizi in corso, sia sotto l'aspetto sostanziale dei limiti del potere regolamentare statale e
degli effetti della c.d, delegificazione nelle materie di competenza re
gionale. Sotto il primo aspetto la Corte costituzionale afferma che la questio
ne sollevata deve essere decisa facendo riferimento solo al parametro costituzionale vigente al momento del ricorso e quindi nel testo anterio re alla riforma, osservando come la sorte dei regolamenti emanati prima della riforma, sulla base della legge impugnata, discende dall'applica zione del principio di continuità, in base al quale restano in vigore le norme preesistenti stabilite in conformità al passato quadro costituzio
nale, fin quando non sono sostituite da nuove norme dettate dalla re
gione sulla base della competenza ad essa riconosciuta dal nuovo testo della Costituzione. La corte aggiunge pure che «le regioni non manche rebbero di strumenti processuali per censurare eventuali nuove manife stazioni di potestà regolamentare statale, che fossero ritenute in contra sto con le attribuzioni ora ad esse spettanti, aprendo così anche la stra
da, ove necessario, ad una valutazione della ulteriore applicabilità e della compatibilità della norma di legge qui impugnata nel nuovo qua dro costituzionale».
Per l'affermazione, nel giudizio proposto in via principale, del prin cipio di continuità, v. Corte cost. 18 ottobre 2002, n. 422, Foro it., 2003, I, 1661, con nota di richiami e osservazioni di Romboli, nonché Corte cost. 28 marzo 2003, nn. 92, 93 e 96, G.U. n. 13 del 2003; 5 giu gno 2003, n. 197, id., n. 23 del 2003, e, nel giudizio in via incidentale, Corte cost. 24 giugno 2003, n. 223, Foro it., 2003, I, 2208, con nota di richiami.
Nel merito la Corte costituzionale procede ad una puntuale ricostru zione della propria giurisprudenza e dei principi da questa affermati in ordine all'intervento di regolamenti statali in materia di competenza re
gionale. Essa ricorda come questi ultimi, compresi i c.d. regolamenti di
delegificazione, non potessero regolare materie di competenza legisla tiva regionale e che, d'altra parte, diversi settori, in mancanza di una
disciplina regionale, restano ancora regolati da leggi statali. In base a tali considerazioni la corte conclude che «l'emanazione dei regolamenti statali di delegificazione, riguardanti eventualmente ambiti materiali di
competenza regionale, non ha alcun effetto abrogativo né invalidante sulle leggi regionali in vigore, sia emanate in attuazione dei principi di
semplificazione, sia semplicemente preesistenti, né produce effetti di vincolo per i legislatori regionali. Le norme regolamentari vanno sem
plicemente a sostituire, in parte qua, le norme legislative statali di det
taglio che già risultassero applicabili, a titolo suppletivo e cedevole, in assenza di corrispondente disciplina regionale».
Per la questione di costituzionalità dell'art. 14, 3° comma, d.leg. 30
aprile 1998 n. 173 per presunto contrasto con il nuovo art. 117 Cost., in
quanto il regolamento sulla semplificazione ed armonizzazione di pro cedure relative al settore vitivinicolo, approvato con d.p.r. 4 febbraio 2000, nel prevedere l'adozione di ulteriori regolamenti delegati appare in contrasto con il nuovo assetto costituzionale che non assegna la ma teria vitivinicola alla potestà legislativa statale, v. Corte conti, sez. centr. contr. Stato legittimità, ord. 13 giugno 2002, n. 2/P, id.. Rep. 2002, voce Agricoltura, n. 91, e analogamente, con riguardo all'art. 20, 2° comma, 1. 59/97, in quanto il regolamento governativo (approvato con d.p.r. 3 settembre 1999 n. 353) per la semplificazione dei procedi menti relativi alla composizione e al funzionamento delle commissioni
provinciali per l'artigianato, previsto nel citato art. 20, attiene ad una materia (l'artigianato) sottratta alla potestà legislativa statale, v. Corte
conti, sez. centr. contr. Stato legittimità, ord. 13 giugno 2002, n. 2/P,
cit., ibid., voce Regione, n. 500; la stessa Corte conti, sez. contr. Stato, 30 dicembre 2000, n. 115, id., Rep. 2001, voce Artigianato, n. 27, ave va invece ritenuto, prima della revisione costituzionale dell'art. 117
Cost., che, nonostante la materia dell'artigianato rientri tra quelle asse
gnate alla potestà legislativa delle regioni (concorrente per le regioni a statuto ordinario, esclusiva per quelle a statuto speciale), non è illegit timo l'inserimento della stessa tra quelle che il regolamento previsto dall'art. 20, 8° comma, 1. 59/97 sottopone a semplificazione: l'inclu sione appare necessaria perché il regolamento riguarda attività che pos sono essere svolte anche in forma artigianale.
A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 1, 4° comma, lett. a), 1.
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Diritto. — 1. - I due ricorsi, promossi rispettivamente dalla
regione Liguria (reg. ric. n. 25 del 2000) e dalla regione Emilia
Romagna (reg. ric. n. 2 del 2001), sollevano questioni di legit timità costituzionale di alcune disposizioni, parzialmente coin
cidenti, della 1. 24 novembre 2000 n. 340 (disposizioni per la
delegificazione di norme e per la semplificazione di procedi menti amministrativi -
Legge di semplificazione 1999). I giudizi
possono dunque essere riuniti per essere decisi con unica pro nunzia.
2. - Deve preliminarmente essere dichiarato inammissibile
l'intervento spiegato dal comune di Genova nel giudizio pro mosso con ricorso della regione Liguria (reg. ric. n. 25 del
2000), per l'assorbente ragione che il relativo atto è stato depo sitato quando il termine di cui all'art. 23, 3° comma, delle nor
me integrative era scaduto, anche se dovesse computarsene la
decorrenza dal giorno della pubblicazione del ricorso nella Gaz
zetta ufficiale. 3. - Entrambe le regioni ricorrenti impugnano l'art. 1 1. n. 340
del 2000: la regione Liguria censura il 1°, 2°, 3° e 4° comma, lett. a); la regione Emilia-Romagna censura il solo 4° comma, lett. a). Ma la sostanza delle due impugnazioni non è diversa.
340/00, Corte cost., ord. 23 marzo 2001, n. 77, ibid., voce Regione, n.
219, commentata da Mabellini, in Giur. costit., 2001, 523, ha ordinato la restituzione al giudice a quo degli atti, in relazione alle questioni di costituzionalità proposte nei confronti di diverse disposizioni legislati ve, in quanto autorizzano l'emanazione di regolamenti di delegificazio ne in materie attribuite alla competenza delle regioni.
In ordine all'intervento di regolamenti di delegificazione in materie di competenza regionale, v. Corte cost. 14 dicembre 1998, n. 408, Foro
it., 2000, I, 1354, con nota di richiami, che ha dichiarato infondate le
questioni di legittimità costituzionale degli art. 1, 2, 2° comma, 3, 1°
comma, lett. c) ed/), 4, 1°, 2°, 3° comma, lett. a), e 5° comma, 8, ad esclusione del 5° comma, lett. c), 9, 1° comma, prima parte, e 20, dal 1° al 7° comma, 1. 59/97, nella parte in cui stabiliscono la delega al gover no per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali ed i relativi criteri direttivi, nonché in tema di regolamenti di delegifi cazione.
Sui problemi connessi all'intervento della fonte regolamentare sta tale a regolare, a fini di semplificazione amministrativa, materie di sup posta competenza regionale, v. Cons. Stato, sez. VI, 9 maggio 2002, n.
2537, id., Rep. 2002, voce cit., n. 523, che ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, 3°
comma, d.leg. 19 novembre 1997 n. 422, nella parte in cui demanda ad un regolamento la disciplina della navigazione nella laguna, perché rientra nei poteri del legislatore la scelta di modelli istituzionali che mi rano alla semplificazione e al coordinamento delle competenze, nonché alla chiarezza della normativa in settori essenziali per la tutela dell'am
biente; Corte conti, sez. contr. Stato, 17 gennaio 2001, n. 5, id., Rep. 2001, voce Amministrazione dello Stato, n. 167, secondo cui, conside rata l'esigenza di semplificare e snellire le procedure, in relazione so
prattutto all'aggiornamento del Sii (sistema informativo del lavoro), è
legittimo l'intervento in materia di un regolamento governativo di sem
plificazione ai sensi della 1. 59/97, nella misura in cui con tale stru mento vengono disciplinati aspetti strumentali del procedimento relati vo al collocamento ed all'avvio al lavoro per esigenze di armonizzazio ne delle procedure e di razionalizzazione, senza interferire nell'eserci zio di competenze trasferite alle regioni; Corte cost. 1° marzo 1995, n.
69, id., 1995, I, 1745. con osservazioni di Bin e di Romboli, la quale ha annullato l'art. 1, 3° comma, l'art. 2, 1° e 2° comma, lett. b), 4° e 6°
comma, l'art. 3, 2° comma, l'art. 4, l'art. 5, 2° comma, d.p.r. 18 aprile 1994 n. 390, recante semplificazione dei procedimenti amministrativi di approvazione delle deliberazioni degli enti autonomi fieristici vigi lati dal ministero dell'industria, di riconoscimento della qualifica di internazionale delle manifestazioni fieristiche, di autorizzazione allo
svolgimento di manifestazioni fieristiche e di emanazione del calenda rio ufficiale delle manifestazioni fieristiche.
Sulla legittimità dei c.d. regolamenti di deligificazione, v. Corte
conti, sez. contr., 12 ottobre 1998, n. 114, id., 1999, III, 147, con nota di richiami, commentata da Scorza, in Contratti Stato e enti pubbl., 1998, 563, secondo cui non è conforme a legge il «regolamento di de
legificazione» che, essendo autorizzato a semplificare aspetti procedi mentali di una materia, introduca nella disciplina di questa modifica
zioni di carattere sostanziale che altre disposizioni di legge demandano
ad uno specifico regolamento delegificante, da adottare con diverso
procedimento; 6 febbraio 1998, n. 13, Foro it., 1998, III, 583, con nota
di richiami, che ha ritenuto non conformi a legge le disposizioni di un
regolamento governativo «delegificante» che disciplinano materie de
volute da specifiche leggi ad una fonte regolamentare di livello inferio
re (regolamento ministeriale) o alla contrattazione collettiva, ovvero
che estendono la loro efficacia a soggetti non compresi fra quelli cui si
riferisce la legge che autorizza il regolamento. [R. Romboli]
li. Foro Italiano — 2003.
Infatti i primi tre commi dell'art. 1 prevedono «la delegificazio ne e la semplificazione», ai sensi dell'art. 20, 1° comma, 1. n. 59
del 1997, di una serie di procedimenti amministrativi e di
adempimenti elencati nell'allegato A alla legge e la soppressio ne di quelli elencati nell'allegato B (1° comma); alla delegifica zione e alla semplificazione si provvede mediante regolamenti emanati ai sensi dell'art. 17, 2° comma, 1. n. 400 del 1988, nel
rispetto dei principi, criteri e procedure di cui all'art. 20 1. n. 59
del 1997 (2° comma); quanto ai procedimenti soppressi, le rela
tive disposizioni sono abrogate a far tempo dall'entrata in vigo re della stessa 1. n. 340 del 2000 (3° comma). Il 4° comma, lett.
a), sostituisce il testo dell'art. 20, 2° comma, citata 1. n. 59 del
1997, stabilendo che «nelle materie di cui all'art. 117, 1° com
ma, Cost., i regolamenti di delegificazione trovano applicazione solo fino a quando la regione non provveda a disciplinare auto
nomamente la materia medesima» e che «resta fermo quanto
previsto dall'art. 2, 2° comma, della presente legge e dall'art. 7
t.u. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con
d.leg. 18 agosto 2000 n. 267» (questi due ultimi rinvìi normativi
si riferiscono alla potestà riconosciuta alle regioni e agli enti lo
cali di disciplinare l'organizzazione e lo svolgimento delle fun
zioni rispettivamente conferite). In entrambi i ricorsi si lamenta che la previsione dell'emana
zione di regolamenti di delegificazione si estenda a materie e a
procedimenti di competenza regionale, come risulterebbe, se
condo il ricorso della regione Liguria, dal fatto che l'elenco al
legato alla legge comprenderebbe appunto anche procedimenti di spettanza regionale, e, secondo il ricorso della regione Emi
lia-Romagna, dall'esplicita statuizione del nuovo testo dell'art.
20, 2° comma, 1. n. 59 del 1997 (applicabile a tutti i regolamenti di delegificazione in tema di procedimenti amministrativi, ema
nati sia sulla base della stessa 1. n. 59 del 1997, sia sulla base
delle successive leggi annuali «di semplificazione», come la 1.
n. 340 del 2000), il quale, nel prevedere il carattere «cedevole»
della disciplina regolamentare rispetto alla sopravveniente legis lazione regionale, implicitamente disporrebbe l'efficacia dei re
golamenti nelle materie regionali, e anzi la loro idoneità a pre valere, abrogandole, sulle leggi regionali preesistenti.
Le ricorrenti sostengono, richiamandosi alla giurisprudenza di
questa corte, che la disciplina dei procedimenti afferenti alle
materie di competenza regionale spetta alle regioni, con i soli
limiti derivanti dai principi fondamentali che si traggono da
leggi, e non da regolamenti, statali; che questi ultimi non posso no dettare norme sui procedimenti regionali, e comunque norme
che prevalgano sulle leggi regionali preesistenti, ancorché «ce
devoli» rispetto alle leggi regionali sopravvenute; e che il mec
canismo della delegificazione previsto da una legge dello Stato
non può operare nei confronti di fonti regionali. Per queste ra
gioni le disposizioni impugnate violerebbero gli art. 117 e 118
Cost, (nel testo in vigore prima della 1. cost. 18 ottobre 2001 n.
3). 4. - La questione deve essere decìsa avendo riguardo esclusi
vamente alle disposizioni costituzionali nel testo anteriore alla
riforma recata alla 1. cost. n. 3 del 2001, trattandosi di ricorso
proposto anteriormente all'entrata in vigore di quest'ultima, che
invoca quindi come parametri dette disposizioni. La corte non ha invece motivo per porsi, in questa sede, in as
senza di nuove impugnazioni, il diverso problema della compa tibilità della legge impugnata con il sistema cui ha dato vita il
nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione che non
solo ha posto su basi rinnovate il riparto delle competenze nor
mative fra Stato e regioni, ma ha stabilito che la potestà regola mentare spetta allo Stato solo «nelle materie di legislazione
[statale] esclusiva», mentre «spetta alle regioni in ogni altra
materia» (art. 117, 6° comma. Cost., nel nuovo testo).
D'altronde, mentre la sorte dei regolamenti che fossero stati
legittimamente emanati, prima della riforma, in base alla norma
impugnata, discenderebbe dal principio di continuità, per cui re
stano in vigore le norme preesistenti, stabilite in conformità al
passato quadro costituzionale, fino a quando non vengano so
stituite da nuove norme dettate dall'autorità dotata di competen za nel nuovo sistema (cfr. sentenza n. 13 del 1974, Foro it.,
1974, I, 609), le regioni non mancherebbero di strumenti pro cessuali per censurare eventuali nuove manifestazioni di potestà
regolamentare statale, che fossero ritenute in contrasto con le
attribuzioni ora ad esse spettanti, aprendo così anche la strada, ove necessario, ad una valutazione dell'ulteriore applicabilità e
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della compatibilità della norma di legge qui impugnata nel nuo
vo quadro costituzionale.
5. - La questione, così delimitata, è infondata nei termini di
seguito specificati. Nel sistema del vecchio art. 117 Cost., costituivano punti
fermi le seguenti affermazioni:
a) nelle materie di competenza propria delle regioni, i princi
pi fondamentali della disciplina, vincolanti nei confronti dei le
gislatori regionali, potevano trarsi solo da leggi o da atti aventi
forza di legge dello Stato, con esclusione dunque degli atti re
golamentari; b) le leggi regionali potevano essere abrogate, oltre che da
leggi regionali sopravvenute, solo per effetto del sopravvenire di nuove leggi statali recanti norme di principio, con le quali la
legge regionale preesistente fosse incompatibile, secondo il
meccanismo previsto dall'art. 10 1. n. 62 del 1953.
Tali principi, che derivavano dalla configurazione del sistema
costituzionale delle fonti e dei rapporti fra Stato e regioni, de
vono essere qui ribaditi.
Essi comportavano, di conseguenza, che l'intervento di re
golamenti statali fosse di norma precluso nelle materie attribuite
alle regioni, come risultava anche dal disposto dell'art. 17, 1°
comma, lett. b), 1. n. 400 del 1988, che escludeva le materie di
competenza regionale da quelle nelle quali potevano essere
emanati regolamenti statali per disciplinare «l'attuazione e
l'integrazione» dei principi recati da provvedimenti legislativi
(cfr. ad es. sentenze n. 204 del 1991, id., Rep. 1991, voce Tren
tino-Alto Adige, n. 16; n. 391 del 1991, id., 1992,1, 1619; n. 461
del 1992, id., 1994. I, 3581; n. 250 del 1996, id., 1996, I, 3575; n. 61 del 1997, id., 1997, I, 1685; n. 420 del 1999, id., 2000, I, 8; n. 84 del 2001, id., 2001,1, 2426).
Non diversamente si poneva il problema dei regolamenti detti
«di delegificazione», previsti dall'art. 17, 2° comma, stessa 1. n.
400, destinati a sostituire, in materie non coperte da riserva «as
soluta» di legge, preesistenti disposizioni legislative statali, in
conformità a nuove «norme generali regolatrici della materia»
stabilite con legge, e con effetto di abrogazione differita delle
disposizioni legislative sostituite. Anche per tali regolamenti era
di norma esclusa la possibilità di operare nelle materie spettanti alla potestà legislativa delle regioni, quanto meno in assenza di
ragioni giustificatrici particolari che abilitassero il legislatore statale a sostituirsi a quelli regionali nella disciplina di qualche
aspetto delle materie medesime (cfr. ad es. sentenze n. 465 del
1991, id., 1992, I, 640, e n. 482 del 1995, id.. Rep. 1995, voce
Opere pubbliche, n. 121). Si deve tuttavia ricordare che in molte materie, pur attribuite
alla competenza regionale, la mancanza di una compiuta disci
plina dettata da leggi regionali ha fatto sì che continuassero a
spiegare efficacia leggi statali previgenti, non solo come fonti
da cui si desumevano i principi fondamentali vincolanti per le
regioni (secondo la previsione dell'art. 9, 1° comma, 1. n. 62 del
1953, come modificato dall'art. 17 1. n. 281 del 1970), ma anche
come disciplina di dettaglio efficace in assenza dell'intervento
del legislatore locale. Per di più la giurisprudenza di questa corte, a partire dalla sentenza n. 214 del 1985, id., 1986,1, 1812, ha ammesso che la legge statale, allorquando interveniva a mo
dificare i principi di disciplina di una materia di competenza re
gionale (con effetto eventualmente abrogativo delle leggi regio nali preesistenti divenute incompatibili, ai sensi del citato art. 10
1. n. 62 del 1953), potesse altresì, al fine di garantire l'attuazio
ne immediata dei nuovi principi, recare una normativa di detta
glio, immediatamente operativa, idonea a disciplinare la materia
fino a quando non venisse sostituita da una legislazione regio nale conforme ai nuovi principi (anzi, talvolta si è ammesso
espressamente che potessero anche essere dettate — in mancan
za di legislazione regionale — norme regolamentari «cedevoli»,
per dare esecuzione a leggi statali o a norme comunitarie ope ranti in materie regionali: cfr. ad es. sentenze n. 226 del 1986,
id., 1987, I, 2682; n. 165 del 1989, id., 1990,1, 1865; n. 378 del 1995, id., 1996, I, 772; n. 425 del 1999, id.. Rep. 1999, voce Regione, n. 163; n. 507 del 2000, id., Rep. 2001, voce Edilizia e
urbanistica, n. 164; ordinanza n. 106 del 2001, id., 2002, I,
1301). Si aggiunga la circostanza che, non di rado, la legge sta
tale continuava a disciplinare, sul piano sostanziale e procedu rale, in base alle previsioni costituzionali degli art. i 18, 1°
comma, e 128 (vecchi testi) Cost., l'esercizio di funzioni attri
II Foro Italiano — 2003.
buite agli enti locali, pur in ambiti materiali spettanti in via di
principio alla competenza regionale. Tutto ciò spiega perché il legislatore statale, allorché si è po
sto, in anni recenti, il problema di interventi generalizzati volti a
realizzare la «semplificazione» dei procedimenti amministrativi,
in vista della riduzione dei tempi e degli oneri per i cittadini che
chiedessero provvedimenti abilitativi o concessivi o prestazioni dovute dalla pubblica amministrazione, si sia trovato di fronte
ad un corpo di norme statali in vigore di grado legislativo, talora
assai risalenti, altre volte rinnovate in epoca più recente, ancora
di fatto operanti, in taluni casi, in ambiti appartenenti, in tutto o
in parte, alla sfera della competenza regionale. L'art. 20 1. n. 59 del 1997 ha previsto, all'uopo, l'emanazione
di una legge annuale di semplificazione che operasse mediante
meccanismi di delegificazione, ai sensi dell'art. 17, 2° comma, 1. n. 400 del 1988, nel quadro dell'indirizzo generale, seguito nella legislazione più recente, di favore per un consistente pas
saggio da una disciplina legislativa ad una regolamentare di
molti aspetti dell'organizzazione e dell'attività amministrativa,
salvo quelli coperti da riserva di legge secondo la Costituzione.
La semplificazione era l'obiettivo, la delegificazione lo stru
mento: i nuovi regolamenti avrebbero dovuto da un lato realiz
zare l'obiettivo, prevedendo procedimenti «semplificati», dal
l'altro sostituire la disciplina legislativa in vigore con una modi
ficabile, anche in seguito, mediante l'esercizio della potestà re
golamentare. La delegificazione
-— cioè la sostituzione di una disciplina di
livello regolamentare ad una preesistente di livello legislativo — riguardava però (e poteva riguardare) solo la legislazione statale preesistente: ed infatti nell'elenco di provvedimenti legis lativi elencati, nell'allegato alla 1. n. 59 e negli allegati alle
successive leggi annuali di semplificazione, come fonti di disci
plina dei procedimenti destinati ad essere ridisegnati e «sempli
ficati», compaiono solo leggi dello Stato.
Riguardo al problema dei procedimenti afferenti a materie di
competenza regionale, il legislatore del 1997 indicava un modo
di procedere conforme ai principi consolidati in tema di rap
porto fra fonti statali e regionali. Il 2° comma dell'art. 20 1. n.
59, nel testo originario, prevedeva che con la legge annuale di
tivi a funzioni e servizi che, per le loro caratteristiche e per la
loro pertinenza alle comunità territoriali, sono attribuiti alla po testà normativa delle regioni e degli enti locali», e fossero con
testualmente indicati «i principi che restano regolati con legge della repubblica ai sensi degli art. 117, 1° e 2° comma, e 128
Cost.» (si consideravano dunque insieme sia le materie di com
petenza propria delle regioni, che quelle di competenza «inte
grativa-delegata» delle regioni stesse e quelle attribuite alla
competenza amministrativa degli enti locali, nelle quali potesse
dispiegarsi la potestà regolamentare di questi ultimi, ricono
sciuta in generale dall'art. 2, 2° comma, stessa 1. n. 59 del
1997). Si indicavano poi, al 5° comma dell'art. 20, i «criteri e
principi» di semplificazione cui avrebbero dovuto conformarsi i
regolamenti di delegificazione. Il 7° comma prevedeva che le
regioni a statuto ordinario regolassero «le materie disciplinate dai commi da 1 a 6» — cioè, più propriamente, i procedimenti afferenti all'ambito delle materie di propria competenza, ai
quali potessero riferirsi i principi della «semplicificazione» —
«nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni in essi
[cioè nei commi da 1 a 6] contenute, che costituiscono principi
generali dell'ordinamento giuridico». Si sanciva cioè il vincolo
per le regioni a rispettare, nella propria legislazione di semplifi cazione dei procedimenti, i «criteri e principi» indicati nel 5°
comma (e ciò era conforme al sistema, trattandosi di principi
espressi in disposizioni legislative). Si aggiungeva poi che «tali
disposizioni [vale a dire, sembrerebbe, sempre quelle dei commi
da 1 a 6] operano direttamente nei riguardi delle regioni fino a
quando esse non avranno legiferato in materia»: previsione in
vero di oscuro significato, dato che non era chiaro come principi
quali quelli di semplificazione, riduzione di procedimenti e di
termini, regolazione uniforme di procedimenti dello stesso tipo, accelerazione delle procedure contabili, sostituzione di organi
collegiali con conferenze di servizi (cfr. il citato 5° comma),
potessero operare direttamente in assenza di una disciplina at
tuativa.
Comunque fosse, il 7° comma dell'art. 20, come ebbe a rico
noscere questa corte con la sentenza n. 408 del 1998 {id., 2000,
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I, 1354), non conteneva alcuna previsione di possibile efficacia
dei regolamenti statali di delegificazione, da emanarsi ai sensi
del 1° comma, per la disciplina di materie di competenza regio nale.
Dopo una prima modifica, irrilevante in questa sede, appor tata all'art. 20 con l'art. 1 1. 16 giugno 1998 n. 191, il 2° comma
venne sostituito dall'art. 2 1. 8 marzo 1999 n. 50 (legge di sem
plificazione per il 1998), che integrò anche l'indicazione dei
criteri e principi da rispettare nell'emanazione dei regolamenti (5° comma). Il nuovo testo del 2° comma stabiliva che «in sede
di attuazione della delegificazione, il governo individua, con le
modalità di cui al d.leg. 28 agosto 1997 n. 241 [che riguarda la
conferenza Stato-regioni e la conferenza unificata Stato-regioni
città], i procedimenti o gli aspetti del procedimento che possono essere autonomamente disciplinati dalle regioni e dagli enti lo
cali»: dizione che sembrava alludere ad una disciplina in sede
regolamentare, sia pure eventualmente in funzione solo ricogni tiva, dell'ambito della competenza regionale.
La disposizione in esame è stata poi nuovamente sostituita
dall'art. 1, 4° comma, lett. a), 1. n. 340 del 2000, impugnato in
questa sede. Il testo attuale non allude più ad una normativa re
golamentare che riguardi la competenza regionale per la disci
plina dei procedimenti, ma si limita a prevedere che nelle mate
rie attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativa delle re
gioni i regolamenti di delegificazione trovano applicazione solo
fino al sopravvenire di un'autonoma disciplina regionale: san
cendo dunque espressamente il carattere «cedevole» della disci
plina regolamentare nei confronti della successiva normazione
di fonte regionale, ma implicitamente confermando che i rego lamenti possono riguardare procedimenti in materie regionali, anche se viene ribadita la competenza delle regioni ad attuare i
principi di semplificazione in tali materie, ai sensi dell'invariato
7° comma dello stesso art. 20.
6. - Se, come sostiene in particolare la ricorrente regione
Emilia-Romagna, ciò significasse che la legge attribuisce ai re
golamenti di delegificazione l'efficacia di sostituire la preesi stente disciplina delle leggi regionali (dettata o meno in attua
zione dei nuovi criteri di semplificazione dei procedimenti am
ministrativi), causandone l'abrogazione, sarebbe giocoforza concludere che la disposizione impugnata altera il rapporto co
stituzionalmente dovuto tra fonti statali e fonti regionali. Ma le
disposizioni impugnate consentono, e dunque richiedono, una
diversa lettura, rispettosa invece di quel rapporto. La premessa sta nei principi che si sono richiamati all'inizio,
e che la legge impugnata non smentisce. La delegificazione è
solo lo strumento adottato dal legislatore statale per realizzare
l'obiettivo della semplificazione dei procedimenti nell'ambito
di ciò che era già disciplinato dalla leggi statali precedente mente in vigore. La sostituzione, in parte qua, con norme rego lamentari riguarda esclusivamente le preesistenti disposizioni di
leggi statali, come confermano i riferimenti negli allegati delle
leggi di semplificazione: e dunque, per ciò che rileva in questa sede, le disposizioni di leggi statali che già operavano nelle
materie di competenza regionale. Tali leggi (a parte i casi di interventi particolari che lo Stato
avesse effettuato sulla base di specifici titoli costituzionalmente
giustificati, e che però in quanto tali si collocavano, propria mente, al di fuori dell'ambito delle attribuzioni regionali) pote vano spiegare efficacia ad un doppio titolo: in quanto recanti le
disposizioni da cui si desumevano i principi fondamentali vin
colanti per i legislatori regionali, o in quanto recanti disposizio ni immediatamente operative (di dettaglio) applicabili a titolo
suppletivo in mancanza di legislazione regionale.
L'operazione di delegificazione non riguarda e non può ri
guardare il primo tipo di disposizioni (e infatti l'originario testo
dell'art. 20, 2° comma, della legge impugnata prevedeva espres samente che i principi delle materie restassero «regolati con
legge della Repubblica»), poiché la sostituzione di norme legis lative con norme regolamentari esclude di per sé che da queste ultime possano trarsi principi vincolanti per le regioni: come è
testualmente confermato, del resto, dall'esplicita ammissione
del carattere «cedevole» dei regolamenti. La delegificazione riguarda dunque e può riguardare
— oltre
a disposizioni di leggi statali regolanti oggetti a qualsiasi titolo
attribuiti alla competenza dello Stato — solo disposizioni di
leggi statali che, nelle materie regionali, già avessero carattere
di norme di dettaglio cedevoli la cui efficacia si esplicava nel
II Foro Italiano — 2003.
l'assenza di legislazione regionale. La delegificazione, anzi, è in
grado di introdurre, da questo punto di vista, un elemento di
chiarezza: mentre in presenza di norme tutte legislative, nel cui
ambito non si faceva alcuna distinzione, poteva sussistere il
dubbio circa la loro natura di principio o di dettaglio, vincolante
o cedevole, in presenza invece di norme regolamentari non può sussistere dubbio alcuno sull'assenza di ogni loro carattere di
norme di principio, come tali vincolanti per le regioni, e dunque sulla loro inidoneità a prevalere sulle disposizioni di leggi re
gionali. Quanto alle leggi regionali preesistenti, su di esse non può
spiegare alcun effetto abrogativo l'entrata in vigore delle nuove
norme regolamentari. Esse potrebbero ritenersi abrogate solo
dall'entrata in vigore di nuove norme legislative statali di prin
cipio, con le quali risultino incompatibili. E vero che lo stesso
art. 20 1. n. 59 stabilisce «criteri e principi» di semplificazione dei procedimenti, affermandone espressamente il carattere vin
colante anche per le regioni (7° comma). Ma — a parte il fatto
che si tratta di principi procedurali, di massima inidonei, per il
loro contenuto, a causare l'abrogazione per incompatibilità delle
leggi regionali anteriormente vigenti (tanto che lo stesso legis latore statale li qualifica alla stregua di «principi generali del
abrogazione sarebbe effetto autonomo dell'entrata in vigore delle disposizioni legislative contenenti i principi (secondo
quanto previsto dall'art. 10 1. n. 62 del 1953), e non già dell'en
trata in vigore dei regolamenti di delegificazione, che condizio
na soltanto — secondo il meccanismo sancito dall'art. 17, 2°
comma, 1. n. 400 del 1988, e ribadito dall'art. 20, 4° comma, se
condo periodo, 1. n. 59 del 1997 — l'abrogazione delle disposi
zioni di leggi statali delegificate. Conclusivamente: fermo restando il consueto rapporto fra le
gislazione regionale e principi fondamentali desumibili dalle
leggi statali, l'emanazione dei regolamenti statali di delegifica zione, riguardanti eventualmente ambiti materiali di competenza
regionale, non ha alcun effetto abrogativo né invalidante sulle
leggi regionali in vigore, sia emanate in attuazione dei principi di semplificazione, sia semplicemente preesistenti, né produce effetti di vincolo per i legislatori regionali. Le norme regola mentari vanno semplicemente a sostituire, in parte qua, le nor
me legislative statali di dettaglio che già risultassero applicabili, a titolo suppletivo e cedevole, in assenza di corrispondente di
sciplina regionale. E questa l'unica lettura della norma impugnata che si rivela
coerente con il sistema e con i presupposti costituzionali. Così
intesa, essa non incorre nelle censure di costituzionalità mosse
dalle regioni ricorrenti.
7. - La sola ricorrente regione Liguria impugna altresì l'art. 6
1. n. 340 del 2000, che introduce nel capo IV d.leg. n. 112 del
1998 (intitolato «conferimenti ai comuni e sportello unico per le
attività produttive») un art. 27 bis (misure organizzative per lo
sportello unico delle imprese). L'art. 23, 1° comma, del decreto legislativo attribuisce ai co
muni «le funzioni amministrative concernenti la realizzazione,
l'ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione
e la rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio
delle concessioni o autorizzazioni edilizie». L'art. 24, 1° com
ma, stabilisce che «ogni comune esercita, singolarmente o in
forma associata, anche con altri enti locali, le funzioni di cui al
l'art. 23, assicurando che un'unica struttura sia responsabile dell'intero procedimento» (1° comma), e che «presso la struttu
ra è istituito uno sportello unico al fine di garantire a tutti gli interessati l'accesso, anche in via telematica, al proprio archivio
informatico contenente i dati concernenti le domande di autoriz
zazione e il relativo iter procedurale, gli adempimenti necessari
per le procedure autorizzatorie, nonché tutte le informazioni di
sponibili a livello regionale, ivi comprese quelle concernenti le
attività promozionali, che dovranno essere fornite in modo co
ordinato». L'art. 25, a sua volta, prescrive che «il procedimento amministrativo in materia di autorizzazione all'insediamento di
attività produttive è unico» e che «l'istruttoria ha per oggetto in
particolare i profili urbanistici, sanitari, della tutela ambientale e
della sicurezza»; e detta i principi cui si ispira tale procedimen
to, «disciplinato con uno o più regolamenti ai sensi dell'art. 20, 8° comma, 1. 15 marzo 1997 n. 59».
L'art. 27 bis, aggiunto dalla disposizione impugnata in questa sede, stabilisce che «le amministrazioni, gli enti e le autorità
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competenti a svolgere, ai sensi degli art. da 23 a 27, attività
istruttorie nell'ambito del procedimento di cui al regolamento
previsto dall'art. 20, 8° comma, 1. 15 marzo 1997 n. 59, per la
realizzazione, l'ampliamento, la ristrutturazione, la riconversio
ne di impianti produttivi e per l'esecuzione di opere interne ai
fabbricati, nonché per la determinazione delle aree destinate agli investimenti produttivi, provvedono all'adozione delle misure
organizzative necessarie allo snellimento delle predette attività
istruttorie, al fine di assicurare il coordinamento dei termini di
queste con i termini di cui al citato regolamento». Secondo la regione ricorrente, tale disposizione avrebbe lo
scopo, ancorché «occultato» sotto l'apparenza di una previsione ovvia, di qualificare espressamente come «atti istruttori» gli atti
e i provvedimenti propri dei diversi enti coinvolti nel procedi mento, fra cui la regione, e ciò al fine di spostare in capo al co
mune la competenza sostanziale all'esercizio delle relative fun
zioni, lasciando agli altri enti solo un potere istruttorio «non ri
servato» ed «eventuale».
In questo modo, prosegue la regione, omettendo di mettere in
evidenza tale scopo concreto e di accedere alle richieste di mo
difica avanzate in proposito dalla conferenza Stato-regioni e
dalla conferenza unificata, si sarebbero violati anzitutto i princi
pi costituzionali sulla collaborazione tra Stato e regioni e sulle
procedure legislative (art. 70, 71, 72, in connessione con gli art.
117, 118 e 119 Cost.), nonché i principi di autonomia e decen
tramento (art. 5, 128 e 129 Cost.). Sotto un secondo profilo, sa
rebbero lese le competenze delle regioni di cui agli art. 117, 118
e 119 Cost., per avere ri-conformato sostanzialmente procedure e competenze, incidendo anche sulla disciplina regionale vi
gente in tema di deleghe di funzioni alle province e alle comu
nità montane. Sotto un terzo profilo, sarebbe violato l'art. 81
Cost, per l'attribuzione di competenze ai comuni senza copertu ra finanziaria e per l'alterazione della copertura già prevista dalle leggi regionali che hanno delegato funzioni ad altri enti.
Infine sarebbero violati i principi di certezza del diritto, di chia
rezza normativa, di legalità e di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 70, 71, 72, 97, 101, 111 e 113 Cost.), per ché si sarebbero introdotte situazioni normative non chiare sia
per le amministrazioni titolari delle funzioni, sia per i cittadini e
per le imprese. 8. - La questione non è fondata.
Anche tale questione deve essere valutata alla luce delle nor
me costituzionali, invocate dalla ricorrente, come risultanti dal
testo anteriore alla riforma del titolo V della parte seconda della
Costituzione recata dalla 1. cost. n. 3 del 2001. L'eventuale inci
denza delle nuove norme costituzionali, in termini di modifiche
delle competenze rispettive di Stato e regione, sarebbe infatti
suscettibile di tradursi solo in nuove e diverse possibilità di in
tervento legislativo della regione o dello Stato, senza che però
venga meno, in forza del principio di continuità, l'efficacia
della normativa preesistente conforme al quadro costituzionale
in vigore all'epoca della sua emanazione (cfr. sentenza n. 13 del
1974, cit.). La disciplina concernente il c.d. «sportello unico per le atti
vità produttive» è dettata dagli art. da 23 a 27 d.leg. n. 112 del
1998, non contestati in questa sede. Essa è fondata sulla con
centrazione in una sola struttura, istituita dal comune, della re
sponsabilità dell'unico procedimento attraverso cui i soggetti interessati possono ottenere l'insieme dei provvedimenti abili
tativi necessari per la realizzazione di nuovi insediamenti pro duttivi, nonché sulla concentrazione nello «sportello unico»,
presso la predetta struttura, dell'accesso a tutte le informazioni
da parte dei medesimi soggetti interessati: ciò al fine di evitare
che la pluralità delle competenze e degli interessi pubblici og
getto di cura in questo ambito si traduca per i cittadini in tempi
troppo lunghi e in difficoltà di rapporti con le amministrazioni.
Quello che la legge configura è una sorta di «procedimento di
procedimenti», cioè un iter procedimentale unico in cui conflui
scono e si coordinano gli atti e gli adempimenti, facenti capo a
diverse competenze, richiesti dalle norme in vigore perché l'in
serimento produttivo possa legittimamente essere realizzato. In
questo senso, quelli che erano, in precedenza, autonomi provve dimenti, ciascuno dei quali veniva adottato sulla base di un pro cedimento a sé stante, diventano «atti istruttori» al fine del
l'adozione dell'unico provvedimento conclusivo, titolo per la
