sentenza 26 luglio 2004; Giud. Lamorgese; Altavilla e altri (Avv. Buscemi, Pampana) c. ConsobSource: Il Foro Italiano, Vol. 128, No. 2 (FEBBRAIO 2005), pp. 559/560-569/570Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23200559 .

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559 PARTE PRIMA 560

TRIBUNALE DI ROMA; sentenza 26 luglio 2004; Giud. La

morgese; Altavilla e altri (Avv. Buscemi, Pampana) c. Con

sob.

TRIBUNALE DI ROMA;

Responsabilità civile — Sollecitazione del pubblico rispar mio — Società non autorizzate —

Vigilanza sul mercato

mobiliare — Responsabilità della Consob — Fattispecie (Cod. civ., art. 2043; d.l. 8 aprile 1974 n. 95, disposizioni re lative al mercato mobiliare ed al trattamento fiscale dei titoli

azionari, art. 3, 4, 4 bis, 18, 18 ter, 18 quater, 1. 7 giugno 1974 n. 216, conversione in legge, con modificazioni, del d.l.

8 aprile 1974 n. 95; 1. 23 marzo 1983 n. 77, istituzione e di

sciplina dei fondi comuni d'investimento mobiliare, art. 12,

13; 1. 2 gennaio 1991 n. 1, disciplina dell'attività di interme diazione mobiliare e disposizioni sull'organizzazione dei

mercati mobiliari, art. 1, 3, 4, 6, 9, 13, 14). Danni in materia civile — Sollecitazione del pubblico ri

sparmio — Società non autorizzate — Responsabilità della

Consob — Danni — Misura (Cod. civ., art. 1223, 2043,

2056; cod. pen., art. 40, 41).

La Consob è responsabile dei pregiudizi subiti da quanti hanno

investito somme di denaro su sollecitazione di una società ca

pogruppo e di una sua controllata, ambedue non legittimate alla raccolta del pubblico risparmio, ove risultino accertate:

a) l'illegittimità dell'autorizzazione alla sollecitazione del

pubblico risparmio, rilasciata ad una terza società del mede

simo gruppo, la cui rete di distribuzione proponeva i servizi

finanziari delle prime; b) l'illegittimità delle delibere con cui

si disponeva, una volta entrata in vigore la l. 1/91, l'iscrizio ne all'albo delle Sim di tale società, per l'attività di negozia zione e collocamento di valori mobiliari, e di altra società del

gruppo, per l'attività di gestione di patrimoni mediante ope razioni aventi per oggetto valori mobiliari in nome proprio e

per conto terzi; c) la mancata adozione, pur dopo un'ispezio ne straordinaria su queste ultime e il deposito della relazione conclusiva dove si evidenziavano gravi irregolarità, di prov vedimenti sanzionatori tempestivi ed efficaci. (1)

Ove risulti che il corretto esercizio, da parte della Consob, del

potere-dovere di vigilanza sul mercato mobiliare avrebbe im

pedito sin dall'inizio un'operazione di sollecitazione del

pubblico risparmio, nel cui contesto la raccolta di denaro era

stata effettuata anche da società non autorizzate, poi assog

gettate a procedure concorsuali, va riconosciuto, a chi abbia

documentato le perdite subite in virtù dei rapporti di interme

diazione mobiliare intrattenuti con tali società, dichiarando

di non aver recuperato alcunché dall'insinuazione dei propri crediti al passivo, il diritto di ottenere dalla Consob il risar

cimento del danno derivante dalla violazione degli obblighi ad essa incombenti, commisurato alle somme investite. (2)

(1-2) I. - La pronuncia in epigrafe vede ancora una volta la Consob soccombere

ii^un giudizio risarcitorio instaurato da un cospicuo nume ro di risparmiatori, a pochi mesi di distanza dalla pesante condanna in flitta da App. Milano 21 ottobre 2003 (Foro it., 2004, I, 584, con nota di L. Caputi; annotata, altresì, da R. Caranta, La responsabilità delle autorità di vigilanza per mancato o insufficiente esercizio dei loro po teri, in Resp. civ., 2004, 181; G. Mignone, Vigilanza Consob e respon sabilità: brevi osservazioni sul tema, in Giur. it., 2004, 804; E. Lucchi ni Guastalla, Falsità del prospetto informativo, danno agli investitori e responsabilità civile della Consob, in Nuova giur. civ., 2004, I, 213; B. Andò, Nesso di causalità fra omessa vigilanza e danno risentito da

gli investitori. Criteri di quantificazione del danno, ibid., 223; per un commento favorevole alla pronuncia, v. M. Tuozzo, La Consob è, dun

que, responsabile in concreto, in Contratto e impr., 2004, 590), prece dente citato in motivazione e esplicitamente seguito, in punto di accer tamento del nesso causale tra le carenze nell'attività di vigilanza e le

perdite registrate dai singoli. La corte ambrosiana, dal canto proprio, interveniva nell'annosa vi

cenda processuale già vagliata da Cass. 3 marzo 2001, n. 3132 (Foro it., 2001, I, 1139, con nota di A. Palmieri, Responsabilità per omessa o

insufficiente vigilanza: si affievolisce l'immunità della pubblica ammi nistrazione, anch'essa richiamata dall'odierna decisione), che aveva ri conosciuto la configurabilità di un illecito a carico della Consob, sia

per aver omesso il controllo sulla veridicità dei dati contenuti nella co municazione predisposta dai promotori di un'operazione di pubblica sottoscrizione di titoli atipici e nel relativo prospetto informativo, sia

per non essersi attivata, una volta accertata la loro falsità o incomple tezza, con iniziative istruttorie, integrative e repressive. Il Supremo collegio demandava, quindi, ai giudici del rinvio un duplice compito: la

Il Foro Italiano — 2005.

Svolgimento del processo. — Con citazione notificata il 31

gennaio 1997 Giovanni Bevilacqua ed altri centoventinove ri

sparmiatori convenivano in giudizio la Consob e ne chiedevano,

previo accertamento della responsabilità civile, la condanna al

risarcimento dei danni subiti da accertarsi in corso di giudizio, oltre interessi e «maggior danno anche ai sensi dell'art. 1224

c.c. dal dì dell'investimento al saldo».

formulazione di giudizi prognostici circa la sorte delle iniziative di

sottoscrizione in presenza dei possibili esiti del corretto e tempestivo esercizio della vigilanza da parte della Consob; la valutazione, ai fini dell'eventuale concorso del fatto colposo dei danneggiati, della circo stanza che i potenziali investitori, in epoca successiva alla pubblicazio ne del prospetto informativo contenente dati inesatti ed incompleti, avessero avuto contezza dei rischi relativi all'operazione, per effetto delle notizie diffuse dalla stampa circa il carattere avventuroso dell'in vestimento in atto.

Il tribunale capitolino, nell'accordare a ciascuno dei danneggiati una somma pari all'intero capitale impegnato nell'operazione non andata a buon fine, riconosce che, in ultima analisi, l'attivazione dei poteri della Consob è funzionale all'obiettivo che i potenziali investitori disponga no di un quadro informativo quanto più ampio ed attendibile. Il ruolo chiave delle risorse informative nelle dinamiche del mercato mobiliare è sottolineato da Tar Lazio, sez. I, 10 aprile 2002, n. 3070 (id., 2002, III, 487, con nota di G. Scarselli, Brevi note sui procedimenti ammini strativi che si svolgono dinanzi alle autorità garanti e sui loro controlli

giurisdizionali; annotata, altresì, da S. Rizzini Bisinelli, Validità e controllo di provvedimenti Consob, in Società, 2002, 1025; M.P. San

toro, Il sindacato del giudice amministrativo sull'operato della Con

sob, in Trib. amm. reg., 2002, II, 413; V. Massaccesi, Il caso Pirelli

Olimpia, in Giornale dir. amm., 2003, 271; G. Corso, Diritti soggettivi e atti amministrativi nel contenzioso con le autorità indipendenti, in Foro amm.-Tar, 2002, 1291).

Ulteriore strumento di tutela ex post degli investitori è rappresentato dalla chance di far valere l'illecito del revisore, ove questi sia interve nuto e gli si possano addebitare errori od omissioni. Per l'affermazione della responsabilità extracontrattuale di una società di revisione, con ri ferimento ai danni derivati a terzi dall'attività di controllo e di certifica zione del bilancio di una società quotata in borsa, anche nell'ipotesi di revisione volontaria, v. Cass. 18 luglio 2002, n. 10403, Foro it., 2003,1, 2147, con nota di A. Fabrizio-Salvatore (annotata, altresì, da V. Sala

fia, Responsabilità extracontrattuale delle società di revisione per danni a terzi, in Società, 2002, 1513; R. Marazzi, Note in tema di contratto

per persona da nominare e di responsabilità delle società di revisione

contabile, in Giur. it., 2003, 672; A. Addante, Responsabilità civile del le società di revisione e solidarietà, in Danno e resp., 2003, 537; T. Di

Marcello, La responsabilità delle società di revisione nei confronti dei

terzi tra violazione di obblighi e lesione di interessi protetti, in Giur.

comm., 2003, II, 449; T. Lomonaco, Revisione volontaria e responsabi lità extracontrattuale della società di revisione, ibid., 602).

II. - Ci si è chiesti se, alla luce dell'art. 33 d.leg. 80/98, riscritto dal l'art. 7 1. 205/00, dovessero considerarsi attratte nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le azioni risarcitorie proposte dai

risparmiatori nei confronti degli organi deputati al controllo sul mer cato mobiliare. Al quesito forniva una risposta negativa Cass., ord. 2

maggio 2003, n. 6719 (Foro it., 2003, I, 1685; annotata da A. Di Majo, Controversie meramente risarcitorie nei riguardi della pubblica ammi nistrazione e danno da mancata protezione, in Corriere giur., 2003, 737; R. Giovagnoli, Riparto di giurisdizione in materia di servìzi pub blici: i rapporti individuali di utenza e le controversie meramente ri

sarcitorie, in Urbanistica e appalti, 2003, 1163), ravvisando nella spe cie gli estremi dell'eccezione di cui all'art. 33, 2° comma, lett. e), d.leg. 80/98, riguardante le «controversie meramente risarcitorie che ri

guardano il danno alle persone o a cose». All'indomani della declaratoria di parziale illegittimità costituzionale

del citato art. 33, ad opera di Corte cost. 6>luglio 2004, n. 204 (Foro it., 2004, I, 2594, con osservazioni di S. Benini, La «medesima natura» delle controversie attribuite alla giurisdizione esclusiva, e note di A.

Travi, La giurisdizione esclusiva prevista dagli art. 33 e 34 d.leg. 31

marzo 1998 n. 80, dopo la sentenza della Corte costituzionale 6 luglio 2004, n. 204, e di F. Fracchia, La parabola del potere di disporre il ri sarcimento: dalla giurisdizione «esclusiva» alla giurisdizione del giu dice amministrativo; nonché Riv. giur. edilizia, 2004, I, 1211, con nota di M.A. Sandulli, Un passo avanti e uno indietro: il giudice ammini strativo è giudice pieno, ma non può giudicare dei diritti (a prima let tura a margine di Corte cost. n. 204 del 2004)), la situazione dovrebbe rimanere immutata nonostante la caducazione del 2° comma, che tra

volge anche le deroghe ivi sancite a favore del giudice ordinario

(quanto alle controversie meramente risarcitorie, Travi, op. cit., 2603, non dubita che, «anche se il dispositivo della sentenza della corte non le espunge espressamente dalla giurisdizione esclusiva, queste vertenze

rimangono estranee alla competenza del giudice amministrativo»). Nella giurisprudenza amministrativa, peraltro, va segnalata Tar La

zio, sez. I, 26 novembre 2002, n. 10709 (Foro it., Rep. 2003, voce Re

sponsabilità civile, n. 311; annotata da F. Manfreda, La natura delle

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

Esponevano che avevano investito somme di denaro su solle citazione delle società «Sfa distribuzione s.p.a. successivamente

denominata Servizi finanziari amministrativi s.p.a., siglabile in Sfa s.p.a.» dal luglio 1990 al novembre 1992 e Sfa commissio naria s.r.l. dal marzo 1990 al maggio 1992, che avevano operato entrambe per il tramite dei medesimi promotori finanziari. La raccolta di denaro era avvenuta a seguito di sottoscrizione di un

comunicazioni della Commissione nazionale per le società e la borsa e la tutela giurisdizionale degli investitori mobiliari, in Foro amm.-Tar, 2002, 3988), che ha deciso sul ricorso proposto da un investitore (nella specie, si trattava di un fondo di investimento, azionista di uno dei sog getti direttamente sottoposti ai poteri di controllo, volto a difendere

propri interessi patrimoniali), che aveva effettuato talune operazioni, confidando su considerazioni rese pubbliche della Consob. 11 ricorrente

impugnava una successiva determinazione, esternata sotto forma di comunicato stampa, con cui la Consob mutava il proprio convincimen

to, e chiedeva altresì il risarcimento del danno cagionato dalla situazio ne di incertezza derivante dall'attività posta in essere dall'organo di controllo (ma, nel senso che sul comunicato stampa di una delibera, con la quale l'Autorità garante della concorrenza e del mercato segnala il mutamento di un precedente orientamento, non può formarsi un legit timo affidamento degli operatori di settore, v. Tar Lazio, sez. I, 23 gen naio 2002, n. 631, Foro it., Rep. 2002, voce Concorrenza (disciplina), n. 354). Il collegio giudicante ha annullato il provvedimento, imponen do un riesame della vicenda, ma non ha accordato la tutela risarcitoria, in quanto non poteva muoversi alla Consob alcun rimprovero in termini di colpa.

III. - Sul piano della tutela collettiva, il disegno di legge che mira ad introdurre la c.d. azione di gruppo (approvato dalla camera il 21 luglio 2004 e, quindi, passato all'esame dell'altro ramo del parlamento) pre vede esplicitamente il conferimento alle «associazioni di investitori» della facoltà di «richiedere al tribunale del luogo ove ha la residenza o la sede il convenuto la condanna al risarcimento dei danni e la restitu zione di somme dovute direttamente ai singoli consumatori o utenti in

teressati, in conseguenza di atti illeciti plurioffensivi commessi nel l'ambito di rapporti giuridici relativi a contratti conclusi secondo le modalità previste dall'art. 1342 c.c., ivi compresi quelli in materia di credito al consumo, rapporti bancari e assicurativi, strumenti finanziari, servizi di investimento e gestione collettiva del risparmio, sempre che ledano i diritti di una pluralità di consumatori o di utenti».

IV. - Da ultimo, con riferimento alla vigilanza sugli enti creditizi, Corte giust. 12 ottobre 2004, causa C-222/02, Paul, in questo fascicolo, IV, 101, ha deliberato su una domanda pregiudiziale sottoposta dal

Bundesgerichtshof, adito dai clienti di una banca, che facevano leva sul tardivo recepimento della direttiva 94/19/Ce, relativa ai sistemi di ga ranzia dei depositi, per chiedere la condanna dello Stato tedesco al ri sarcimento del danno consistente nella perdita dei loro depositi, anche al di là dell'importo massimo dell'indennizzo riconosciuto dall'art. 7 della direttiva in questione (tetto considerato invalicabile nei primi due

gradi del giudizio a quo). I giudici di Lussemburgo hanno statuito che, ove sia assicurato l'indennizzo previsto in caso di indisponibilità dei

depositi costituiti presso un ente creditizio che fa parte di un sistema di

garanzia dei depositi, le pertinenti norme comunitarie non impediscono agli Stati membri di escludere, in base al diritto nazionale, che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da una vigilanza ca rente da parte dell'autorità preposta, i cui compiti sono svolti solo nel l'interesse pubblico.

V. - In tema di responsabilità della Consob, v., oltre ai contributi menzionati nelle annotazioni ad App. Milano 21 ottobre 2003 ed a Cass. 6719/03, G. Rotondo, in G. Falcone-G.L. Greco-G. Rotondo, La responsabilità nella prestazione dei servizi di investimento, Milano, 2004, 409 ss.; M. Tuozzo, La responsabilità civile della Consob tra gli «obiter dieta» delta Cassazione e la risarcibilità in concreto, in Con tratto e impr., 2001, 953; R. Luce, Attività di vigilanza e responsabilità civile, in Riv. amm., 2001, 476; nonché, in chiave di comparazione, F.

Rossi, La responsabilità delle autorità di vigilanza e la tutela dei ri

sparmiatori - Un raffronto tra il sistema italiano e il sistema inglese, in Economia e dir. del terziario, 2002, 153; B. Andò, Omesso controllo dell'autorità di vigilanza e risarcimento del danno subito dai rispar miatori (a margine di House of Lords 22 marzo 2001, Three Rivers Di strict Council c. Bank of England), in Mondo bancario, 2003, fase. 3, 61; A. Harris, Analisi comparativa della responsabilità della Sec e della Consob, nella prospettiva della sentenza della Corte di cassazio ne 3132/01, in Foro pad., 2003, II, 95.

Sull'attuale sfera d'azione delle autorità di vigilanza sul mercato

mobiliare, v., da ultimo, M. Poto, La Consob e la vigilanza sul mercato

mobiliare, in Giur. it., 2004, 1761. Per alcune prospettive di riforma, v. M. Lamandini, Autorità di vigi

lanza e mercati finanziari: verso un ridisegno delle competenze?, in

Mercato, concorrenza, regole, 2003, 117. Attualmente è in discussione alla camera il disegno di legge denomi

nato «interventi per la tutela del risparmio»; da ultimo, l'esame delle commissioni riunite VI (finanze) e X (attività produttive, commercio e

turismo) verte sul testo unificato, la cui adozione è stata deliberata nella seduta del 25 novembre 2004. [A. Palmieri]

Il Foro Italiano — 2005.

contratto di mandato (c.d. lettera di incarico) su moduli pre

stampati dalle due società, di eguale contenuto, contenenti le in

dicazioni delle modalità di esecuzione del mandato, il tempo di

efficacia, la somma impiegata, cui era allegata altra dichiarazio ne sottoscritta dall'investitore relativa, tra l'altro, alle operazio ni d'investimento da effettuare. Come si evinceva dai prospetti riepilogativi prodotti, le singole operazioni compiute avrebbero

dovuto trovare puntuale riscontro nella rendicontazione predi

sposta dai mandatari e, tuttavia, vi erano difformità tra le indi

cazioni del mandato e le operazioni eseguite, investimenti in ti

toli non quotati e numerose altre irregolarità. Gli attori spiegavano la struttura del gruppo societario Sfa co

stituito e dominato dal sig. Francesco Milano. In particolare, nel

1987 fu costituita la Sfa partecipazione s.r.l. che aveva ad og

getto l'intermediazione, l'acquisto e la vendita di titoli azionari

ed obbligazionari quotati e non, di valori mobiliari ed immobi

liari in genere; la Sfa partecipazione s.r.l. si trasformò poi in Sfa

s.p.a. e partecipò alla costituzione di Italia fiduciaria s.p.a., Sfa

distribuzione s.p.a. (poi divenuta Sfa Sim s.p.a.), Sfa commis

sionaria s.r.l. e Studio Sim s.p.a.

Esponevano che, nell'ambito delle indagini condotte dalla

procura della repubblica di Torino nei confronti del Milano, per i reati di cui agli art. 223, 216 e 210 1. fall., il consulente tecnico

del p.m. aveva accertato la commistione degli affari tra le so

cietà del gruppo, l'inattendibilità della contabilità della Sfa

s.p.a. e Sfa commissionaria e la violazione di ogni principio tecnico-contabile logico, società queste che, peraltro, non ave

vano mai ricevuto alcuna censura da parte degli organi di vigi lanza.

La Sfa s.p.a. chiese ed ottenne l'approvazione del proprio

prospetto informativo con provvedimento della Consob in data

14 marzo 1989 e la Sfa commissionaria s.p.a. agì nel campo dell'intermediazione mobiliare in modo totalmente illegale. Il 3

ottobre 1991 Sfa distribuzione s.p.a. (Sfa Sim s.p.a.) e Italia fi

duciaria s.p.a. chiesero alla Consob l'iscrizione all'albo speciale

(Sim) di cui all'art. 3, 1? comma, 1. 1/91. A seguito di tali ri chieste gli ispettori della Consob depositarono presso la segrete ria Consob, il 20 dicembre 1991, una relazione dalla quale

emergevano irregolarità contabili ed operative delle società del

gruppo. Con comunicazione in data 26 ottobre 1991 la Consob

chiese a Italia fiduciaria s.p.a. e Sfa Sim s.p.a. l'integrazione della documentazione che era stata presentata con eccezione del

certificato penale di Francesco Milano e, successivamente, al fi

ne di consentire l'iscrizione delle società nell'albo Sim, le due

società presentarono il certificato del casellario giudiziale della

moglie del Milano, Laura Baglioni, nuova amministratrice

(della Sfa s.p.a.) e socia di maggioranza, la quale, peraltro, con

ferì dopo pochi giorni procura generale al marito. Il 28 dicem

bre 1991 la Consob, senza dare rilievo alle gravi irregolarità ri

scontrate nell'ispezione sulle società del gruppo, autorizzò Sfa

Sim s.p.a. e Italia fiduciaria s.p.a. all'attività di intermediazione

mobiliare e gestione di patrimoni. Nel luglio 1992 la Consob di

spose una nuova ispezione sulle predette società e, sebbene la

relazione depositata il 30 luglio 1992 contenesse addebiti gravi, non adottò alcun provvedimento. Tra i mesi di ottobre 1992 e

dicembre 1993 la Consob chiese alla guardia di finanza di Roma

indagini su Sfa commissionaria s.r.l., Francesco Milano e Sfa

s.p.a. Il 28 dicembre 1992 la Consob deliberò la sospensione di

Italia fiduciaria s.p.a. dall'attività di intermediazione per ses

santa giorni e il 9 febbraio 1993 analogo provvedimento fu

adottato per Sfa Sim s.p.a.

Esponevano poi che, con sentenza in data 8 febbraio 1993, il

Tribunale di Torino dichiarò il fallimento della Sfa partecipa zione s.p.a. (Sfa s.p.a.); con decreto del ministero dell'industria

in data 9 agosto 1993, l'Italia fiduciaria s.p.a. fu posta in liqui dazione coatta amministrativa; con sentenza in data 8 febbraio

1994 lo stesso tribunale dichiarò l'assoggettamento della Sfa

partecipazione (Sfa s.p.a.), già fallita, alla procedura di liquida zione coatta amministrativa e, con decreto del ministero dell'in

dustria in data 3 maggio" 1994, fu posta in liquidazione coatta

amministrativa; con sentenza in data 8 febbraio 1993 il Tribu

nale di Torino dichiarò il fallimento della Sfa commissionaria

s.r.l. e, con decreto del ministero dell'industria in data 3 maggio

1994, fu posta in liquidazione coatta amministrativa.

Premesso che le società del gruppo avevano operato nell'atti

vità d'intermediazione mobiliare in virtù dell'autorizzato depo sito dei prospetti informativi per altro concessi solo a Italia fi

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PARTE PRIMA 564

duciaria s.p.a. e Sfa distribuzione (Sfa Sim) s.p.a. ed a seguito dell'autorizzazione concessa dalla Consob ai sensi dell'art. 1 1.

n. 1 del 1991, gli attori ricordavano il ruolo e le funzioni di vi

gilanza attribuite alla Consob dalla legge (216/74 e successive

modificazioni) sull'attività di intermediazione mobiliare, sia su

gli intermediari che sui mercati, a tutela della trasparenza del

l'attività sociale e della proprietà azionaria. Esponevano che

tale controllo si realizzava (art. 3-4 1. cit.) mediante informazio

ni societarie dovute alla Consob (con facoltà di quest'ultima di

richiedere la trasmissione di atti e documenti, di verificarne

l'esattezza anche mediante ispezioni, ecc.) anche nell'ambito

dei gruppi societari (art. 13 1. 77/83); obblighi di preventiva comunicazione delle caratteristiche dell'operazione e di pubbli cazione di un prospetto informativo redatto secondo le disposi zioni di carattere generale determinate dalla stessa Consob; ob

blighi di revisione e certificazione dei bilanci delle società quo tate (art. 1 e 4 d.p.r. 136/75), obblighi estesi a tutte le società vi

gilate dalla Consob (art. 6 1. 77/83 e 18 quater 1. 216/74). Con

riguardo alle Sim, la 1. 1/91 aveva attribuito alla Consob nume

rosi poteri e, tra gli altri, di disporre l'iscrizione delle Sim nel

l'albo tenuto dalla Consob. di esercitare i controlli previsti dalla

1. 216/74, di esaminare i protocolli di autonomia gestionale, di

operare ispezioni, emettere provvedimenti cautelari tra cui la

sospensione dall'attività, ecc.; alla Banca d'Italia era affidata la

vigilanza sulla stabilità patrimoniale delle società; particolare rilevanza la legge attribuiva al fenomeno del gruppo e, infatti, il

documento informativo che ogni Sim deve pubblicare e tra

smettere ai clienti deve contenere «l'elenco dei soggetti appar tenenti al proprio gruppo», le Sim non possono effettuare opera zioni nelle quali abbiano «direttamente o indirettamente un inte

resse» (art. 6 1. 1/91) e, inoltre, i soci che esercitano il controllo

sulle Sim devono documentare di essere in possesso dei requi siti di onorabilità di cui all'art. 3 1. cit.

Deducevano, in concreto, l'illegittimità del provvedimento in

data 14 febbraio 1989 autorizzativo del deposito del prospetto informativo della Sfa distribuzione (Sfa Sim s.p.a.) che aveva

consentito lo svolgimento dell'attività illegittima (v. art. 12 e 18

1. 216/74), per la mancata certificazione da parte delle società di

revisione dell'ultimo bilancio approvato (art. 18 1. 216/74), la

mancata richiesta delle notizie dettagliate sui proponenti in rela

zione alle società ad essi collegate (art. 12 1. 77/83), il mancato

controllo sulla non chiara esposizione nei predetti prospetti del

l'organizzazione operativa delle società (art. 18 1. 216/74). De

ducevano ancora l'illegittimità delle delibere adottate il 28 di

cembre 1991 con cui la Consob autorizzò Sfa Sim s.p.a. e Italia

fiduciaria s.p.a. all'attività illegittima d'intermediazione mobi liare e gestione di patrimoni, per il mancato controllo sulla so

cietà controllante, la mancata acquisizione delle informazioni

relative alle società del gruppo (art. 4 1. 1/91), il mancato con

trollo del documento informativo (che sostituisce il prospetto in

formativo) (art. 6 1. 1/91), il mancato controllo del rispetto delle condizioni previste dall'art. 18 1. 1/91, il mancato controllo dei

requisiti di onorabilità e professionalità previsti per gli organi sociali e rappresentativi (art. 3), la mancata adozione (anche successivamente alle disposte ispezioni che avevano evidenziato

gravi irregolarità nella gestione di Sfa Sim s.p.a. e Italia fiducia ria s.p.a. e nonostante la conoscenza della condotta illegittima di Sfa s.p.a. e Sfa commissionaria s.p.a.) di provvedimenti utili (v. art. 13 1. 1/91) a tutelare il pubblico risparmio e ad impedire l'illegittima raccolta del denaro da parte delle società del grup

po Sfa.

Il nesso causale tra le condotte denunciate della Consob (re

sponsabile civile) ed i danni subiti (consistente nella perdita de

gli investimenti effettuati) era ravvisato dagli attori nell'autoriz

zazione amministrativa di approvazione del prospetto informa tivo concessa alla Sfa distribuzione s.p.a. il 14 marzo 1989 e nei successivi provvedimenti che avevano autorizzato l'iscrizione all'albo Sim di Sfa Sim s.p.a. e Italia fiduciaria s.p.a.

Si costituiva la Consob che eccepiva la nullità della citazione

per indeterminatezza del fatto lesivo lamentato senza precisa zione di quali controlli sarebbero stati omessi e facendo riferi mento a soggetti (Italia fiduciaria s.p.a. e Sfa Sim s.p.a.) diversi dalle società (Sfa s.p.a. e Sfa commissionaria s.p.a.) delle quali gli attori erano clienti.

Eccepiva la prescrizione quinquennale ai sensi degli art. 2043 e 2947 c.c., essendo stata la citazione notificata il 18 marzo 1999 e la perdita degli investimenti si sarebbe realizzata sino al

Il Foro Italiano — 2005.

novembre 1992. La convenuta proseguiva nel merito deducendo

l'infondatezza della domanda. Esponeva che gli stessi attori fa

cevano riferimento ai controlli effettuati su Italia fiduciaria e

Sfa Sim s.p.a. anche con ispezioni che sfociarono poi nel prov vedimento di sospensione e, quanto al presunto omesso con

trollo sul prospetto informativo Sfa distribuzione (Sfa Sim)

s.p.a., esponeva che tale società non aveva depositato alcun pro

spetto informativo presso la Consob (tale società costituiva solo

la rete distributiva dei servizi di investimento offerti da Italia fi

duciaria la quale aveva depositato un proprio prospetto che non

aveva niente a che vedere con le attività di Sfa s.p.a. e Sfa

commissionaria s.p.a. di cui gli attori erano clienti). Esponeva, inoltre, che non occorreva la certificazione da parte delle società

di revisione dell'ultimo bilancio approvato (art. 18 1. 216/74), essendo sufficiente a questo scopo il solo conferimento del pre detto incarico (art. 7, 4° comma, del regolamento Consob

1739/85), il che era avvenuto; il controllo Consob sui prospetti informativi, peraltro, era di mera regolarità formale e così anche

l'autorizzazione a Sfa Sim s.p.a. e Italia fiduciaria s.p.a. a svol

gere l'attività di intermediazione mobiliare con iscrizione nel

l'albo di cui all'art. 3 1. 1/91. La Sfa s.p.a., benché non fosse

soggetta ad alcuna forma di controllo da parte della Consob, fu

oggetto di tempestiva denuncia all'autorità giudiziaria per abu

sivo svolgimento dell'attività di intermediazione mobiliare

quando la commissione fu informata (nel novembre 1992) del

l'attività che continuava a svolgere senza l'autorizzazione pre vista dalla 1. 1/91. Deduceva, infine, la mancanza di prova del

danno, non avendo gli attori dimostrato di essersi infruttuosa

mente insinuati nelle procedure concorsuali delle società e, del

resto, si trattava di investimenti puramente speculativi e caratte

rizzati da elevato rischio, sicché nessun diritto alla restituzione

era configurabile. Nel verbale della prima udienza di comparizione depositava

no atto di intervento dodici risparmiatori e dichiaravano di de

positare le procure alle liti (Biso Sandro, Fondi Patrizio, Spinelli Giulio, Mantico Sergio, Pavone Carla, Pavone Daniela, Vesco

vo Dante, Fassio Franca, Quaglia Luigi, Quaglia Paola, Quer cioni Clevio, Ricciotti Mario).

La causa, istruita in via documentale e previo espletamento di

un'elaborata c.t.u., giungeva all'udienza di precisazione delle

conclusioni del 22 aprile 2004 ove intervenivano, su opposizio ne della Consob che ne eccepiva l'inammissibilità, numerosi

altri risparmiatori per la condanna della Consob al risarcimento

dei danni. La causa giungeva così in decisione sulle conclusioni

precisate nella medesima udienza.

Motivi della decisione. — (Omissis). Nel merito, come hanno

fatto gli attori ed il c.t.u., è opportuno descrivere l'attività del

gruppo Sfa e la sua organizzazione. Preliminarmente, si osserva che le osservazioni critiche alla

relazione di c.t.u. (depositata il 10 gennaio 2003 cui seguì l'u

dienza del 29 gennaio 2003) allegate alla comparsa conclusio nale della Consob «non possono essere esaminate dal giudice

perché in tal modo rimarrebbero sottratte al contraddittorio e al dibattito processuale» (Cass. 9517/02, Foro it., Rep. 2002, voce

Procedimento civile, n. 238). Il 24 settembre 1987 fu costituita, dal sig. Francesco Milano e

dalla Carel s.s. in persona dell'amministratore unico F. Milano, la Sfa partecipazione s.r.l. avente ad oggetto l'intermediazione

finanziaria ed in titoli mobiliari, l'acquisto e la vendita di titoli

azionari ed obbligazionari quotati e non.

L'8 marzo 1989 la Sfa partecipazione s.r.l. si trasformò in

s.p.a. ed assunse poi la denominazione di Sfa servizi finanziari

amministrativi o, più brevemente, Sfa s.p.a. La Sfa s.p.a., società capogruppo, partecipò all'acquisizione

ed alla costituzione di varie società, tra le quali: in data 10 giu gno 1988, l'Italia fiduciaria s.p.a. (con capitale 77,5 per cento

Sfa s.p.a. e 22,5 per cento Milano F.), società legittimata all'of

ferta al pubblico dei servizi di amministrazione fiduciaria dei

patrimoni in forza del prospetto informativo depositato presso l'archivio prospetti della Consob in data 15 maggio 1989 (al n.

1308/588/C) e poi rinnovato; in data 16 novembre 1988, alla co stituzione della Sfa distribuzione s.p.a. che poi assunse la de nominazione di Sfa Sim s.p.a. (partecipata per l'80 per cento dalla Sfa s.p.a.), società autorizzata con delibera della Consob 14 marzo 1989, n. 3960 (e non 14 febbraio 1989 come si legge in citazione), ai sensi della 1. 216/74, alla sollecitazione del

pubblico risparmio ed al collocamento di prodotti finanziari at

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

traverso una propria rete di promotori finanziari; in data 27

marzo 1990, alla costituzione della Sfa commissionaria s.r.l.

(con capitale al 97 per cento Sfa s.p.a.) non abilitata alla solle

citazione del pubblico risparmio. La Consob ha osservato che le società (Sfa commissionaria

s.r.l. e Sfa s.p.a.), con le quali gli attori hanno avuto rapporti di

intermediazione mobiliare (sulle modalità con cui tali rapporti venivano intrattenuti mediante «lettere d'incarico», ecc., si fa

rinvio alla descrizione fattane dal c.t.u.) non erano legittimate alla sollecitazione del pubblico risparmio e, pertanto, non erano

direttamente soggette alla vigilanza della Consob (quanto alla

Sfa commissionaria s.r.l., si rinvia a pag. 76 della relazione, in

nota 41, ove il c.t.u. osserva che le comunicazioni inviate, ai

sensi della disciplina transitoria della 1. 1/91, alla Consob da

parte di Sfa commissionaria s.r.l. e Sfa s.p.a., concernenti la

continuazione dell'attività di intermediazione mobiliare già esercitata al 4 gennaio 1991, non ne comportava l'assoggetta mento alla vigilanza della Consob, a condizione che non vi fos

se sollecitazione del pubblico risparmio in luogo diverso dalla

sede legale o amministrativa principale). Ciò, tuttavia, non la

esonera da responsabilità nei confronti degli attori.

Come rilevato dal c.t.u. le società del gruppo Sfa erano coor

dinate operativamente dalla capogruppo Sfa s.p.a. (che, peraltro, aveva la medesima sede di tutte le altre) e, com'è emerso dalle

ispezioni disposte dalla Consob, le società erano tutte dirette dal

sig. Francesco Milano con ruolo dominante e l'attività in titoli

era affidata alla medesima persona, il che denota una grave «mancanza di autonomia gestionale da parte delle società auto

rizzate» e la «grave commistione gestionale dei valori propri e

dei valori di terzi», in contrasto con la 1. 1/91 che aveva pre scritto la sottoscrizione dei protocolli di autonomia gestionale da parte dei soci. Osserva, in particolare, il c.t.u.: «L'attività di

intermediazione mobiliare del groppo Sfa si realizzava attraver

so l'utilizzo di società, l'Italia fiduciaria s.p.a. e la Sfa distribu

zione s.p.a. [Sfa Sim s.p.a.] regolarmente legittimate alla solle

citazione del pubblico e sottoposte a vigilanza da parte della

Consob e attraverso l'utilizzo di altre società, la Sfa commissio

naria s.r.l. e la Sfa s.p.a., non autorizzate alla sollecitazione del

pubblico risparmio (perché mai richiesta né le medesime aveva

no depositato, in qualità di proponenti, prospetti informativi per il collocamento presso il pubblico risparmio di prodotti e servizi

finanziari) [...] Per la distribuzione dei prodotti e servizi finan ziari il gruppo Sfa si avvaleva degli agenti e procacciatori (di venuti con la 1. n. 1 del 1991 promotori finanziari iscritti in un

apposito elenco tenuto dalla Consob) della Sfa distribuzione

(poi Sfa Sim s.p.a.), i quali finivano per collocare anche prodotti finanziari delle due società non autorizzate [Sfa commissionaria

s.r.l. e Sfa s.p.a.] e per le quali non risultavano depositati i pro

spetti informativi di cui all'art. 18 1. 216/74». Quindi, «l'attività di intermediazione posta in essere dalle so

cietà del gruppo Sfa prevedeva l'utilizzo della rete di promotori finanziari facenti capo alla Sfa distribuzione (tramutatasi in Sfa

Sim con l'avvento della 1. 1/91) per la sollecitazione del pubbli co risparmio sulla base di prospetti informativi all'uopo autoriz

zati dalla Consob in ottemperanza all'art. 18 1. 216/74 [nota 8:1

prodotti finanziari sollecitati erano quelli proposti da Italia fidu

ciaria ...] e, parallelamente, lo svolgimento di un'attività di in

termediazione mobiliare con sollecitazione del pubblico rispar mio non autorizzata attraverso la stessa rete di promotori finan

ziari (quelli in carico alla Sfa distribuzione divenuta successi

vamente Sfa Sim)». In altri termini, «le gestioni (fiduciarie) di

patrimoni della Sfa commissionaria s.r.l. e della Sfa s.p.a. erano

collocate attraverso la rete di distribuzione di Sfa distribuzione

s.p.a. (poi Sfa Sim s.p.a.) ed i promotori finanziari (agenti e

procacciatori) ad essa collegati. Gli stessi promotori finanziari

proponevano, pertanto, oltre ai prodotti finanziari (per i quali era stato depositato il prospetto informativo), servizi finanziari

per i quali nessun prospetto informativo era stato depositato, contravvenendo sia alle norme previste dall'art. 18 (sollecita zione del pubblico risparmio) sia a quelle (dopo il 4 gennaio

1991) previste dall'art. 1 1. 1/91». «Sembra — come ha osser

vato il c.t.u. — che nel disegno imprenditoriale della Sfa (so

cietà controllante) ovvero del Milano Francesco la contempora nea esistenza di società legittimate al collocamento e distribu

zione di prodotti finanziari presso il pubblico e di società non

legittimate era preordinata e necessaria al fine di alimentare le

dimensioni della raccolta delle società non soggette a vigilanza,

Il Foro Italiano — 2005.

raccolta che altrimenti avrebbe avuto dimensioni più circoscritte

di quelle effettivamente realizzate sia dalla Sfa commissionaria

[...] sia dalla Sfa s.p.a. [...]». Ne consegue la necessità di valutare le condotte e/o omissioni

della Consob nell'esercizio delle funzioni di vigilanza nei con

fronti di Sfa Sim s.p.a. e dei promotori finanziari che agivano

per essa (l'obiezione sollevata dalla Consob con riguardo alla

Sfa s.p.a., la quale non avrebbe depositato alcun prospetto in

formativo, non è decisiva, dovendosi riferire la doglianza atto

rea alla dedotta illegittimità delle delibere autorizzati ve del 14

marzo 1989 e 27 dicembre 1991). S'è detto che, in data 14 marzo 1989, ai sensi dell'art. 18 ter

1. 216/74, la Consob autorizzò la Sfa distribuzione (Sfa Sim)

s.p.a. alla sollecitazione del pubblico risparmio (e l'Italia fidu

ciaria, il 15 maggio 1989, all'amministrazione fiduciaria di pa trimoni), con ciò assoggettandosi alla sua vigilanza, ai sensi de

gli art. 3 (v. lett. b e c sul potere della commissione di richiedere

alle società di rendere pubblici dati e notizie necessari per l'in

formazione del pubblico e, in caso di inottemperanza, di prov vedervi direttamente, di richiedere la comunicazione di dati e

notizie, di disporre ispezioni «al fine di accertare l'esattezza e

completezza dei dati e delle notizie comunicati o pubblicati»,

ecc.), 4 (che disciplina l'informazione societaria con l'obbligo di comunicazione alla commissione del progetto di bilancio,

delle delibere societarie, ecc.) e 4 bis 1. 216/74, nonché all'ob

bligo di certificazione dei bilanci, ai sensi dell'art. 6 1. 77/83 (v. anche gli art. 18, 2° comma, e 18 quater, 3° comma, 1. 216/74;

v„ oggi, l'art. 91 d.leg. 58/98). Sebbene (per escludere l'illegit timità della citata delibera del 14 marzo 1989) il c.t.u. abbia af

fermato che «non vi è prova della mancata certificazione del

bilancio ed inoltre al momento della domanda di autorizzazione

occorreva il solo conferimento dell'incarico» (l'avvocatura dello Stato ha menzionato, sul punto, l'art. 7, 4° comma, del re

golamento Consob 1739/85), la relativa prova (vertendo su un

fatto estintivo o modificativo della domanda) avrebbe dovuto

essere fornita dalla convenuta e ciò non è stato. Inoltre, poiché la Consob non ha adottato i provvedimenti cautelari (previsti dal

regolamento 1739/85, cit., e ricordati dal c.t.u.) di sospensione o

revoca dell'autorizzazione in caso di omessa certificazione del

bilancio, anche in considerazione delle irregolarità accertate già in data 24 gennaio 1990 (v. procedura di infrazione promossa dalla commissione nei confronti della Sfa s.p.a. che deteneva

F80 per cento del capitale della Sfa distribuzione s.p.a.), ciò co

stituisce un aspetto della condotta omissiva della Consob di cui

tenere conto nel presente giudizio. Con l'entrata in vigore della 1. 1/91 (a decorrere dal 5 gennaio

1991) agli operatori fu imposta l'iscrizione nell'albo Consob al

fine di poter iniziare o continuare l'esercizio dell'attività d'in

termediazione mobiliare, con sottoposizione alla vigilanza della

commissione per quanto riguarda, tra l'altro, la valutazione dei

requisiti di onorabilità, ecc. (art. 3, 2° comma, 1. cit.), le comu

nicazioni obbligatorie da parte dei soci delle Sim, l'esame dei

c.d. protocolli di autonomia gestionale dei soci (art. 4 1. cit.), la

correttezza delle negoziazioni dei valori mobiliari (art. 9 1. cit.)

anche con specifico riferimento ai gruppi societari (art. 6 1. cit.) ecc. e con incisivi poteri ispettivi (art. 9, 8° comma, 1. cit.) e

cautelari di sospensione, ecc. (art. 13 1. cit.). Gli attori deducono fondatamente l'illegittimità delle delibere

(n. 5867 e n. 5877) adottate dalla Consob il 27 dicembre 1991

con cui fu autorizzata l'iscrizione di Sfa Sim s.p.a. (per l'attività

di negoziazione e collocamento di valori mobiliari, sollecitazio

ne del pubblico risparmio, ecc.) e Italia fiduciaria s.p.a. (per l'attività di gestione di patrimoni mediante operazioni aventi per

oggetto valori mobiliari in nome proprio e per conto terzi) men

tre nessuna autorizzazione fu concessa per la Sfa s.p.a. e la Sfa

commissionaria s.r.l. la cui illecita attività di intermediazione

(come poi fu accertato) costituiva reato, ai sensi dell'art. 14 1.

1/91. Si deve considerare che, a seguito di ispezioni effettuate nel

mese di ottobre 1991 nei confronti della Sfa Sim s.p.a. e di Italia

fiduciaria s.p.a., fu depositata presso la Consob una relazione in

data 20 dicembre 1991 da cui emergevano numerose irregolarità a carico di Italia fiduciaria s.p.a.: insufficiente autonomia ge stionale (le sedi operative di gran parte delle società del gruppo Saf avevano tutte la stessa sede ed utilizzavano le medesime

persone), connessioni strettissime tra le società ispezionate

(autorizzate alla sollecitazione del pubblico risparmio) e le altre

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567 PARTE PRIMA 568

facenti capo al sig. F. Milano (il quale fino al 16 dicembre 1991

era amministratore della Sfa s.p.a.), irregolarità nell'instaura

zione dei rapporti fiduciari attraverso la sottoscrizione di moduli

in bianco, violazione delle istruzioni impartite e delle condizioni

generali del mandato conferito, rischiosità nell'accentramento

gestionale e direttivo del gruppo Sfa. Nella medesima relazione

ispettiva furono rilevate anomalie anche con riferimento al mo

dello operativo della Sfa distribuzione s.p.a. Benché tale relazione fosse stata depositata presso la segrete

ria della Consob in data 20 dicembre 1991 ed indirizzata all'at

tenzione del presidente (il quale avrebbe dovuto comunicarla

alla commissione per «le opportune istruzioni agli uffici com

petenti per gli ulteriori atti del procedimento», ai sensi dell'art.

15 del regolamento Consob del 3 settembre - 8 ottobre 1986) e

benché nella relazione predisposta dall'area società in data 21

dicembre 1991 la Consob ed il suo presidente fossero stati av

vertiti dell'ispezione nei confronti di Italia fiduciaria s.p.a. e Sfa

distribuzione s.p.a., la Consob autorizzò ugualmente le due so

cietà all'esercizio dell'attività di intermediazione mobiliare e di

gestione patrimoniale (si consideri anche che, a seguito della

comunicazione in data 26 ottobre 1991 con cui la Consob chiese

a Italia fiduciaria s.p.a. e Sfa Sim s.p.a. l'integrazione della do

cumentazione necessaria per l'iscrizione nell'albo Sim, la

commissione, anziché provvedere direttamente, ai sensi dell'art.

688, 1° comma, c.p.p., ad acquisire il certificato del casellario

giudiziale da cui sarebbe emerso che il sig. F. Milano non pos sedeva i requisiti di onorabilità previsti dalla 1. 1/91 per gli or gani sociali, aveva accettato il certificato del casellario giudizia rio della moglie non separata del Milano dalla quale si era fatto

sostituire nella carica di amministratore della Sfa s.p.a., con

trollante l'Italia fiduciaria s.p.a., così consentendo l'iscrizione

della società nell'albo Sim). Come osservato dal c.t.u., le circostanze avrebbero «imposto

ai funzionari della commissione una profonda meditazione e ri

flessione sulle circostanze emerse dalla relazione ispettiva del

20 dicembre 1991 per la minaccia concreta che quel modello

organizzativo e gestionale non garantiva affatto la tutela del ri

sparmio e del risparmiatore». Ed invero, prosegue il c.t.u., «la

norma regolamentare di cui all'art. 7 del regolamento di attua

zione approvato con delibera n. 5386 del 2 luglio 1991 alle lett.

c), d), é) prevede espressamente il potere della Consob di acqui sizione dalla società richiedente di ulteriori elementi informati

vi, ulteriore documentazione, chiarimenti e notizie direttamente

dagli amministratori, sindaci e direttori generali». La Consob

avrebbe dovuto quanto meno disporre un supplemento d'istrut

toria prima di autorizzare l'iscrizione e, per quanto riguarda la

posizione del Milano, avrebbe dovuto «verificare che il cambio

nel controllo del gruppo Sfa e nella carica di amministratore non

fosse esclusivamente un'operazione di facciata per consentire,

comunque, al gruppo Sfa e al sig. Milano Francesco di conti

nuare a fare raccolta sia attraverso le società autorizzate sia at

traverso società non autorizzate (la Sfa commissionaria s.r.l. e la

Sfa s.p.a.) (in proposito si rammenta che la Consob era a cono

scenza che sia la Sfa commissionaria s.r.l. sia la Sfa servizi fi

nanziari amministrativi erano incorsi nel reato di abusiva solle

citazione del pubblico risparmio attraverso l'utilizzo di agenti e

promotori appartenenti alla rete di distribuzione della Sfa distri

buzione s.p.a.). Pertanto, la mancata concessione dell'autorizza

zione avrebbe privato il gruppo Sfa della rete di distribuzione ed

impedito che sia le società sottoposte a vigilanza Consob (Italia

fiduciaria) sia quelle non sottoposte a vigilanza e non autoriz

zate potessero continuare indisturbate a fare raccolta nel corso

del 1992 e 1993». È, quindi, da condividere il parere del c.t.u. secondo cui «l'iscrizione delle due società (Italia fiduciaria

s.p.a. e Sfa distribuzione) all'albo Sim, deliberata dalla Consob

il 27 dicembre 1991, avvenne in scarsa considerazione della

norma regolamentare in quanto la Consob medesima, sulle do

mande di iscrizione, si limitò ad esercitare un mero controllo

formale della documentazione presentata, ponendo in essere un

comportamento scarsamente diligente specie ove si consideri

che il presidente e il direttore generale della Consob erano stati

informati sin dal 20 dicembre 1991, con il deposito in segreteria

degli esiti dell'ispezione, delle gravi irregolarità riscontrate da

gli ispettori nella gestione di tutte le società facenti capo al

gruppo Sfa di Milano Francesco [..Ciò nonostante essi adot

tarono l'unico provvedimento che la situazione forse scon

II Foro Italiano — 2005.

sigliava avendo la commissione la facoltà [...] di sospendere

ogni decisione e di disporre, prima di disporre l'iscrizione al

l'albo delle due società, nuovi accertamenti o l'acquisizione di

altra documentazione rilevante e del tutto necessaria al mo

mento della delibera del 27 dicembre 1991, la quale, pertanto, fu adottata in violazione della normativa che disciplinava le

funzioni dell'organismo e [...] in palese disinteresse per i ri

sparmiatori». Alla luce di quanto sin qui detto, non è necessario

dilungarsi sugli ulteriori profili, dedotti in citazione, d'illegitti mità delle delibere in questione.

In seguito alla prima verifica ispettiva (conclusasi con la rela

zione depositata il 20 dicembre 1991) fu disposta, ai sensi del

l'art. 9 1. 1/91, un'ispezione straordinaria sulle società Italia fi

duciaria s.p.a. e Sfa Sim s.p.a., svoltasi tra il 27 marzo 1992 ed

il 5 giugno 1992 e conclusasi con la relazione del 24 luglio 1992

depositata presso la segreteria della Consob il 30 luglio 1992.

Nella suddetta relazione furono confermate le gravi irregolarità descritte dal c.t.u., tra cui la mancanza d'autonomia gestionale da parte di Italia fiduciaria s.p.a., il conflitto di interesse nelle

operazioni e, per quanto attiene alla Sfa Sim s.p.a., la circostan

za che «dei cinquantanove promotori, trenta risultano iscritti per la Sfa s.p.a. (in luogo della Sfa Sim s.p.a.)... e ventisette non

risultano iscritti», l'abusiva sollecitazione del pubblico rispar

mio, ai sensi dell'art. 18 1. 216/74, da parte della Sfa commis

sionaria s.r.l. nel corso dell'anno 1992, ecc.

Tra il 22 ottobre 1992 ed il 4 dicembre 1992 seguirono co

municazioni della Consob al comando nucleo speciale di polizia valutaria ed alla procura della repubblica di Torino perché ac

certassero la sussistenza del reato di abusivo esercizio delle atti

vità d'intermediazione riservate per legge alle Sim. Tardiva

mente e cioè soltanto cinque mesi dopo il deposito alla Consob

della relazione ispettiva del 30 luglio 1992, con delibera n. 6752

del 28 dicembre 1992 la Consob sospese l'Italia fiduciaria s.p.a.

per sessanta giorni dall'esercizio dell'attività di cui all'art. 17 1.

1/91 e, con delibera n. 6834 del 9 febbraio 1993 (oltre sei mesi

dopo la relazione), sospese la Sfa Sim s.p.a. per sessanta giorni dall'albo di cui all'art. 3 stessa legge. Quanto alla tempestività ed utilità di siffatti provvedimenti, ad avviso del c.t.u., in consi

derazione della gravità delle violazioni commesse, la Consob

avrebbe potuto disporre la cancellazione dell'Italia fiduciaria

s.p.a., ai sensi dell'art. 13, 5° comma, 1. 1/91, anche se «codesta

procedura [...] non avrebbe portato vantaggi significativi ai ri

sparmiatori» (ma siffatta opinione, invero, non è stata giustifi cata dal c.t.u.) mentre la cancellazione (seppur dopo una solle

cita sospensione) rappresentava l'unico provvedimento utile ed

opportuno per la Sfa Sim s.p.a. poiché «esisteva, a seguito di

denunzie dei risparmiatori, più di un indizio che [...] oltre ad

utilizzare promotori finanziari non iscritti all'albo, stava solle

citando il pubblico risparmio nell'interesse della Sfa commis

sionaria s.r.l. e della Sfa s.p.a., ambedue non autorizzate al

l'esercizio dell'attività d'intermediazione».

Pur escludendo che il dovere di controllo si spinga sino alla

verifica della completezza, esattezza e corrispondenza al vero di

ogni singola informazione sull'investimento resa dal promotore finanziario ai risparmiatori, si deve senz'altro ritenere che la

Consob abbia un preciso dovere di intervenire quando vi siano

elementi che possano ingenerare il sospetto che quelle informa

zioni siano non vere o inattendibili. Nel caso in esame, in parti

colare, i provvedimenti autorizzativi nei confronti di Sfa distri

buzione (Sfa Sim) s.p.a. e Italia fiduciaria s.p.a., adottati nel 1989 e 1991, ebbero l'effetto di pregiudicare la trasparenza e

funzionalità del mercato e, soprattutto, gli interessi degli inve

stitori, i quali necessariamente facevano affidamento sulla veri

dicità delle informazioni ricevute (dagli intermediari finanziari) proprio per la diligenza riposta nel corretto esercizio della fun

zione di vigilanza da parte della Consob, ai sensi dell'art. 1176,

2° comma, c.c. Quelle informazioni, invece, erano intrinseca

mente false e gli investitori non erano nelle condizioni di cono

scere che gli investimenti che venivano loro proposti riguarda vano società (Sfa distribuzione/Sfa Sim s.p.a. e Italia fiduciaria

s.p.a.) diverse da quelle (non autorizzate) che apparivano (Sfa commissionaria s.r.l. e Sfa s.p.a.) le quali operavano mediante

intermediari non abilitati o abilitati per la Sfa Sim s.p.a. Del re

sto, «l'omissione di alcuna iniziativa funzionale allo scopo as

segnato non può trovare esimente nell'appartenenza anche di

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

tale omissione all'ambito della funzione stessa, tale funzione

avendo oltre i noti limiti esterni dell'imparzialità, correttezza e

buona amministrazione (sez. un. 500/SU/99, id., 1999, I, 2487) il vincolo interno costituito dall'attivazione della vigilanza nel

l'interesse pubblico, quello che questa corte ha già avuto modo

di definire come l'interesse alla trasparenza del mercato dei va

lori mobiliari (Cass. 10976/96, id., Rep. 1997, voce Valori mo

biliari, n. 73)» (così Cass. 3132/01, id., 2001,1, 1139). Quanto al nesso causale tra la condotta omissiva illegittima

della Consob ed il danno subito dai risparmiatori per la perdita

degli investimenti, sulla base dei principi (ricavabili dagli art. 40 e 41 c.p.) dell'equivalenza causale e della causalità efficien

te, non v'è dubbio che, come nel caso esaminato dalla Corte

d'appello di Milano (sent. 21 ottobre 2003, id., 2004,1, 584), «il

tempestivo e corretto esercizio dei poteri di vigilanza della Con

sob avrebbe dissuaso gli investitori dall'operazione, orientan

doli verso altre forme di investimento». Se, infatti, i poteri di

vigilanza — che, come s'è detto, anche all'epoca prevedevano

incisivi poteri ispettivi e sanzionatoti da parte della commissio

ne, la quale, a giudizio della Cassazione, sarebbe altrimenti svi

lita al rango di «ufficio di deposito atti» con gravi conseguenze in ordine alla «razionalità del sistema di garanzie perseguite con

la sua istituzione» a tutela della trasparenza del mercato e del ri

sparmio, valore costituzionalmente tutelato che, nella fattispe

cie, trovava realizzazione attraverso la chiarezza, completezza e

veridicità dell'informazione al pubblico (v. Cass. 3132/01, cit.) — fossero stati correttamente e tempestivamente esercitati, ne

gando le autorizzazioni concesse nel 1989 (a Sfa distribuzione

s.p.a.) e nel 1991 (a Sfa Sim s.p.a. e Italia fiduciaria s.p.a.), il

gruppo Sfa sarebbe stato privato della rete di distribuzione, con

l'effetto di impedire che sia le società autorizzate che quelle non

autorizzate facessero raccolta di denaro sino al 28 dicembre

1992 (data della delibera di sospensione di Italia fiduciaria

s.p.a.) e al 9 febbraio 1993 (data della delibera di sospensione di

Sfa Sim s.p.a.). Poiché un corretto esercizio del potere-dovere della Consob di vigilare avrebbe avuto come risultato l'impe dimento dell'operazione di sollecitazione del pubblico rispar mio la quale non avrebbe avuto neanche inizio, non è nemmeno

prospettabile l'esistenza di cause concorrenti nella produzione del pregiudizio arrecato agli investitori. I quali, pertanto, hanno

diritto (fatta eccezione per Iavarone Giuseppe il quale non ha

presentato alcuna documentazione) ad ottenere dalla Consob

(che ne è responsabile ai sensi dell'art. 2043 c.c.) il risarcimento

per le conseguenze dannose derivate (art. 1223 e 2056 c.c.), commisurate alle somme investite perdute (riscontrate nei do

cumenti prodotti e verificate anche dal c.t.u.). Gli attori, infatti,

hanno affermato di non aver recuperato alcunché dall'insinua

zione dei crediti al passivo del fallimento e la Consob (che ne

aveva l'onere) non ha dimostrato il contrario. È dovuta anche la

rivalutazione monetaria agli indici Istat dei prezzi al consumo

per le famiglie di operai ed impiegati dalla domanda giudiziale. A differenza di quanto ritenuto dagli attori, infatti, l'obbligazio ne risarcitoria in capo alla convenuta è di valore e non di valuta,

sicché la domanda attorea di pagamento del «maggior danno

anche ai sensi dell'art. 1224 c.c.» è inammissibile.

Il Foro Italiano — 2005.

I

TRIBUNALE DI TORINO; ordinanza 16 luglio 2004; Giud. Oberto; Bajetto (Avv. Negrini) c. Soc. Uniriscossioni (Avv.

Ronco).

TRIBUNALE DI TORINO;

Provvedimenti di urgenza — Fermo amministrativo di auto

veicoli — Sospensione cautelare — Fattispecie (Cod. proc.

civ., art. 669 ter, 669 sexies, 700; d.p.r. 29 settembre 1973 n.

602, disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito, art. 50, 86; d.m. 7 settembre 1998 n. 503, regolamento recante

norme in materia di fermo amministrativo di veicoli a motore

ed autoscafi, ai sensi dell'art. 91 bis d.p.r. 29 settembre 1973

n. 602, introdotto con l'art. 5, 4° comma, d.l. 31 dicembre

1996 n. 669, convertito, con modificazioni, dalla 1. 28 feb

braio 1997 n. 30).

Va confermata la sospensione dell'efficacia del fermo ammini

strativo di autoveicolo — disposto ai sensi dell'art. 86, 1°

comma, d.p.r. 29 settembre 1973 n. 602, come modificato dall'art. 1, 2° comma, lett. q), d.leg. 27 aprile 2001 n. 193 —

attesa, in punto fumus boni iuris, l'inesistenza del regola mento di attuazione previsto dal 4° comma del medesimo ar

ticolo e, in punto periculum in mora, la permanenza delle esi

genze cautelari sussistenti in sede di decreto emanato inau

dita altera parte e cioè la necessità del ricorrente di servirsi

del veicolo oggetto del fermo (l'unico in suo possesso), sia

per ragioni lavorative (il ricorrente risiede a circa trenta

chilometri dal luogo di lavoro, in località sfornita di mezzi

pubblici di trasporto, copre il turno del mattino, non dispone di un reddito tale da consentirgli di noleggiare un altro vei

colo), sia per far visita alla madre, attualmente ricoverata

nell'ospedale del capoluogo regionale. (1)

II

TRIBUNALE DI TORINO; decreto 7 luglio 2004; Giud. Oberto; Bajetto (Avv. Negrini) c. Soc. Uniriscossioni (Avv.

Ronco).

Provvedimenti di urgenza — Fermo amministrativo di auto

veicoli — Sospensione cautelare «inaudita altera parte»

—

Fattispecie (Cod. proc. civ., art. 669 ter, 669 sexies, 700;

d.p.r. 29 settembre 1973 n. 602, art. 50, 86; d.m. 7 settembre

1998 n. 503).

Va disposta, inaudita altera parte, la sospensione dell'efficacia del fermo amministrativo di autoveicolo —

disciplinato dal

l'art. 86, 1° comma, d.p.r. 29 settembre 1973 n. 602, come

modificato dall'art. 1, 2° comma, lett. q), d.leg. 27 aprile 2001 n. 193 — sussistendo il fumus boni iuris, in considera

zione della mancanza del regolamento di attuazione richiesto

dal 4° comma del medesimo articolo, nonché il periculum in

mora, attesa la necessità del ricorrente di servirsi del veicolo

oggetto di fermo. (2)

III

TRIBUNALE DI VIBO VALENTIA; sezione distaccata di

Tropea; ordinanza 12 gennaio 2004; Giud. Cricenti; La Rosa

c. Soc. Etr.

Riscossione delle imposte e delle entrate dello Stato e degli enti pubblici — Fermo amministrativo di autoveicoli —

Natura — Controversie — Giurisdizione ordinaria (Cod.

,sproc. civ., art. 514, 615, 619; d.p.r. 29 settembre 1973 n. 602,

art. 50, 86; d.m. 7 settembre 1998 n. 503). Riscossione delle imposte e delle entrate dello Stato e degli

enti pubblici — Fermo amministrativo di autoveicoli —

Illegittimità — Fattispecie (Cod. proc. civ., art. 669 ter, 669 sexies, 700; d.p.r. 29 settembre 1973 n. 602, art. 50, 86; d.m.

7 settembre 1998 n. 503).

Il fermo amministrativo di autoveicoli — previsto dall 'art. 86,

1° comma, d.p.r. 29 settembre 1973 n. 602, come modificato

(1-7) Evidenziano parimenti l'illegittimità dell'applicazione dell'i

stituto del fermo amministrativo per mancanza del prescritto regola mento di attuazione — ma ritenendo sussistente la giurisdizione ammi

nistrativa — Cons. Stato, sez. IV, ord. 13 luglio 2004, n. 3259, in que

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