sentenza 28 dicembre 1995, n. 521 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 3 gennaio 1996, n. 1);Pres. Ferri, Est. Cheli; Massari ed altra (Avv. Colacino) c. Commissario di governo per le zoneterremotate; interv. Pres. cons. ministri (Avv. dello Stato Laporta). Ord. Cons. Stato, sez. IV,21 giugno 1994 (G.U., 1 a s.s., n. 4 del 1995)Source: Il Foro Italiano, Vol. 119, No. 6 (GIUGNO 1996), pp. 1957/1958-1959/1960Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23190476 .

Accessed: 28/06/2014 18:58

Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at .http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp

.JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range ofcontent in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new formsof scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.

.

Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to IlForo Italiano.

http://www.jstor.org

This content downloaded from 193.105.245.130 on Sat, 28 Jun 2014 18:58:12 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 28 dicembre 1995, n.

521 (Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 3 gennaio 1996, n.

1); Pres. Ferri, Est. Cheli; Massari ed altra (Avv. Colaci

no) c. Commissario di governo per le zone terremotate; in

terv. Pres. cons, ministri (Aw. dello Stato Laporta). Ord.

Cons. Stato, sez. IV, 21 giugno 1994 (G.U., la s.s., n. 4

del 1995).

Calamità pubbliche, terremoto, alluvioni — Occupazione tem

poranea e d'urgenza — Termini — Proroga legislativa — Que

stione infondata di costituzionalità (Cost., art. 3, 42, 97, 118;

I. 14 aprile 1984 n. 80, conversione in legge, con modificazio

ni, del d.l. 28 febbraio 1984 n. 19, recante proroga dei termi

ni ed accelerazione delle procedure per l'applicazione della

1. 14 maggio 1981 n. 219 e successive modificazioni, art. 6;

d.l. 28 febbraio 1986 n. 48, proroga dei termini ed interventi

urgenti per la rinascita delle zone terremotate della Campania e della Basilicata, art. 1; 1. 18 aprile 1986 n. 119, conversione

in legge, con modificazioni, del d.l. 28 febbraio 1986 n. 48, art. 1).

È infondata la questione di legittimità costituzionale degli art.

6, 4° e 5° comma, I. 14 aprile 1984 n. 80 e 1, 1° comma,

n. 3, d.l. 28 febbraio 1986 n. 48, convertito in l. 18 aprile 1986 n. 119, nella parte in cui consentono ai comuni che han

no individuato e utilizzato aree destinate all'installazione di

insediamenti provvisori, di espropriare tali aree indipendente mente dalla destinazione urbanistica ed anche nell'ipotesi di

intervenuta scadenza dell'occupazione d'urgenza, rispettiva mente entro dodici mesi dall'entrata in vigore della prima, ed entro il 31 dicembre 1986, in riferimento agli art. 42, 3 °

comma, 3, 1° comma, 97, 1 ° comma, e 118, 1° e 3° comma,

Cost. (1)

Diritto. — 1. - L'art. 6 1. 18 aprile 1984 n. 80 (conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 28 febbraio 1984 n. 19,

recante proroga dei termini ed accelerazione delle procedure per

l'applicazione della 1. 14 maggio 1981 n. 219 e successive modi

ficazioni), stabilisce, al 4° comma, che «i comuni che, ai sensi

dell'ordinanza del commissario di governo per le zone terremo

tate n. 69 del 29 dicembre 1980 {Le leggi, 1981, 268) hanno

individuato ed utilizzato aree destinate all'installazione di inse

diamenti provvisori, entro dodici mesi dall'entrata in vigore della

presente legge espropriano tali aree, acquisendole al patrimonio comunale anche nell'ipotesi di intervenuta scadenza del termine

finale per l'occupazione di urgenza». Lo stesso art. 6, al 5° comma, aggiunge inoltre che «le aree

di cui al comma precedente sono espropriate indipendentemente

dalla loro attuale destinazione urbanistica». Il termine per gli

espropri indicato nel 4° comma è stato successivamente proro

(1) I motivi d'interesse generale che giustificano la proroga legislati va dei termini delle occupazioni d'urgenza, sono già stati individuati

nelle «riconosciute esigenze obiettive» connesse alla lunga gestazione della nuova legge sulle espropriazioni (Corte cost. 28 aprile 1994, n.

163, Foro it., 1995, I, 80, con nota di richiami, cui adde, in dottrina,

Pascone, Proroghe legislative e legittimità delta disciplina in materia

di occupazione d'urgenza, in Dir. e giur. agr. e ambiente, 1994, 152). Nella pronuncia in epigrafe essi vengono connessi alla straordinarietà

della situazione determinata dagli eventi sismici del 1980, in relazione

alla «lentezza del processo di ricostruzione ed alla complessità del rias

setto urbanistico delle zone colpite». Da rammentare che in Corte cost.

21 luglio 1995, n. 344, in questo fascicolo, I 1977, con nota di richiami, la quale ha ritenuto la legittimità delle norme generali che prorogavano in Sicilia i vincoli di inedificabilità, la compressione del diritto del pro

prietario è stata giustificata in rapporto alla provvisorietà e alla ragio nevole previsione di adozione degli strumenti urbanistici.

I provvedimenti di occupazione temporanea diposti dal commissario

di governo per le zone terremotate (ord. 69 del 29 dicembre 1980, Le

leggi, 1981, 268) sono stati prorogati con varie disposizioni legislative, il cui differimento è stato ritenuto automatico (Cass. 23 febbraio 1995,

n. 2062, Foro it., Mass., 273), a differenza dalle proroghe amministra

tive che, pur consentite da disposizioni di legge, richiedono un provve dimento apposito da adottare prima della scadenza del termine di occu

pazione (Cons. Stato, sez. IV, 14 marzo 1995, n. 173, id., 1995, III,

491, con nota di richiami), ed ogni censura sulla correttezza di esso

va proposta davanti al giudice amministrativo, inerendo a questione relativa all'esercizio del potere (Cass. 6 marzo 1996, n. 1752, in questo

fascicolo, I, 2095).

Il Foro Italiano — 1996.

gato al 31 dicembre 1986 dall'art. 1, 1° comma, n. 3, d.l. 28

febbraio 1986 n. 48, convertito nella 1. 18 aprile 1986 n. 119.

Il Consiglio di Stato, sezione IV giurisdizionale, con l'ordi

nanza in esame, solleva questione di legittimità costituzionale

di tali disposizioni sotto vari profili e, in particolare, in relazione:

a) all'art. 42, 3° comma, Cost., per la mancata indicazione

nella legge dei «motivi di interesse generale» in grado di giusti ficare il sacrificio della proprietà privata, nonché per l'insuffi

cienza del riferimento legislativo alla sola pregressa utilizzazio

ne dei terreni per la realizzazione di insediamenti provvisori;

b) agli art. 3, 1° comma, e 97, 1° comma, Cost., dal mo

mento che l'automatismo nel passaggio dalla fase dell'occupa zione di urgenza per la realizzazione di insediamenti provvisori a quella della definitiva espropriazione delle aree utilizzate ver

rebbe a vulnerare le garanzie sostanziali e procedimentali desti

nate ad assicurare una corretta valutazione comparativa nella

scelta delle stesse aree;

c) all'art. 118, 1° e 3° comma, Cost, (il profilo è prospettato solo con riferimento al 5° comma dell'art. 6), dal momento

che un intervento espropriativo svincolato dal quadro della pia nificazione territoriale — oltre a ledere gli art. 42, 3° comma,

3, 1° comma, e 97, 1° comma, Cost. — verrebbe a incidere

nella potestà pianificatoria spettante agli organi comunali e re

gionali. Il Consiglio di Stato, nella sua ordinanza, contesta prelimi

narmente le argomentazioni addotte dal Tar Basilicata che, nel

la sentenza sottoposta ad appello (n. 312 del 1987), aveva di

chiarato analoga questione di costituzionalità manifestamente

infondata, muovendo dalla premessa che l'espropriazione pre vista dalle norme impugnate troverebbe il suo fondamento di

«interesse generale» nel fatto di essere finalizzata alla realizza

zione dei piani di zona di cui alla 1. n. 167 del 1962 e dei piani per insediamenti produttivi di cui all'art. 27 1. n. 865 del 1971,

piani che i comuni delle zone terremotate sono tenuti ad adotta

re, ai sensi dell'art. 28 1. n. 219 del 1981, per la sostituzione

del patrimonio edilizio distrutto. Ad avviso del Consiglio di Stato

tale finalizzazione degli espropri in contestazione, oltre a non

essere desumibile dalla disciplina ora richiamata, risulterebbe

esclusa dalla stessa ratio dell'art. 6 1. n. 80 del 1984, che avreb

be rovesciato il rapporto, logico e cronologico, che normalmen

te è dato riscontrare tra strumenti di pianificazione e provvedi menti espropriativi.

2. - Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni di inam

missibilità prospettate dalla difesa statale.

Secondo l'avvocatura dello Stato, la norma attributiva del

potere di esproprio in esame andrebbe individuata non nell'art.

6, 4° comma, 1. n. 80 del 1984 (norma impugnata), bensì nella

congiunta previsione dell'art. 1 d.l. 26 novembre 1980 n. 776 — che ha attribuito al commissario straordinario del governo il potere di adottare «ogni provvedimento opportuno e necessa

rio per il soccorso e l'assistenza alle popolazioni» colpite dal

sisma — e degli art. 1 e 2 dell'ordinanza 29 dicembre 1980, n. 69, mediante la quale lo stesso commissario ha emanato le

disposizioni generali per l'ubicazione e la realizzazione degli in

sediamenti provvisori. Da tale premessa l'avvocatura trae la con

seguenza dell'inammissibilità della questione in termini alterna

tivi: o perché la stessa questione si sarebbe dovuta sollevare

nei confronti dell'ordinanza commissariale, ove alla stessa si do

vesse riconoscere il valore di atto normativo; o perché l'ordi

nanza commissariale doveva formare oggetto di impugnativa nel

giudizio a quo come atto presupposto, ove a tale ordinanza an

dasse, invece, riconosciuta la natura di mero atto amministrati

vo generale. Tali eccezioni non possono essere condivise.

Indipendentemente da ogni considerazione sulla natura e sul

valore dell'ordinanza commissariale n. 69 de 1980, riconducibi

le alla categoria delle «ordinanze libere» (su cui v. le indicazioni

espresse nella sentenza n. 4 del 1977, Foro it., 1977, I, 276),

il punto da sottolineare è che l'art. 6, 4° comma, 1. n. 80 del

1984 non si è limitato soltanto a fissare — come ritiene l'avvo

catura — il termine di esercizio di un potere di esproprio già

previsto dalla stessa ordinanza, ma ha introdotto, mediante la

previsione di un esproprio riferito a tutte le aree già utilizzate

per gli insediamenti provvisori «anche nell'ipotesi di intervenu

ta scadenza del termine finale previsto per l'occupazione di ur

genza», una disciplina che non è reiterativa, bensì innovativa

This content downloaded from 193.105.245.130 on Sat, 28 Jun 2014 18:58:12 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

1959 PARTE PRIMA 1960

sia rispetto al contenuto del d.l. n. 776 del 1980, che ha definito

i poteri del commissario, che rispetto a quello dell'ordinanza

commissariale n. 69 del 1980, che ha dettato i criteri generali

per l'occupazione delle aree. Dal che la piena autonomia della

questione di costituzionalità così come configurata nell'ordinanza

in esame.

Né l'inammissibilità potrebbe alternativamente derivare — co

me ritiene l'avvocatura — da un asserito difetto di rilevanza

della questione, per non essere stata impugnata nel giudizio a

quo l'ordinanza commissariale come atto amministrativo pre

supposto, una volta constatato — come nella specie è agevole constatare — che l'ordinanza di rimessione ha plausibilmente motivato in ordine alla rilevanza della questione, ponendo in

luce la diretta incidenza della declaratoria di legittimità costitu

zionale sull'annullamento degli atti ablatori oggetto d'impugna tiva nel giudizio a quo.

3. - Nel merito, la questione non è fondata.

La censura principale prospettata nell'ordinanza di rimessio

ne investe l'asserita lesione dell'art. 42, 3° comma, Cost., per non avere le disposizioni impugnate indicato «i motivi di inte

resse generale» sottesi agli espropri previsti. La valutazione di tale profilo non può, d'altro canto, pre

scindere dalla considerazione tanto della straordinarietà della

situazione che si venne a determinare, nelle regioni Campania e Basilicata, a seguito dei gravi eventi sismici del novembre 1980

e del febbraio 1981, quanto della eccezionalità degli interventi

che l'esigeza di sopperire con prontezza a tale situazione venne

ad imporre. L'emergenza cui, in quella occasione, si dovette

provvedere comportò, com'è noto, l'istituzione di un commis

sario straordinario del governo, nominato ai sensi della 1. 8 di

cembre 1970 n. 996 (v. art. 1 d.l. n. 776 del 1980); l'adozione

da parte dello stesso di ordinanze «anche in deroga delle norme

vigenti . . . con il rispetto dei principi generali dell'ordinamento

vigente»; l'«acquisizione» in via di urgenza di aree su cui di

sporre «la costruzione degli immobili occorrenti per la realizza

zione degli insediamenti abitativi provvisori» (v. art. 2 dell'or

dinanza n. 69 del 1980).

Questa situazione era, peraltro, destinata a protrarsi nel tempo molto al di là delle previsioni iniziali, in relazione alla lentezza

del processo di ricostruzione ed alla complessità del riassetto

urbanistico delle zone colpite. Da qui la necessità di sempre

maggiori interventi delle amministrazioni comunali destinati a

garantire, mediante la provvista di infrastrutture primarie e

secondarie, le condizioni minime di vita negli insediamenti nati

come provvisori, ma di fatto stabilizzati in ragione del tempo trascorso. Infrastrutture che hanno richiesto investimenti di una

certa entità e che hanno progressivamente trasformato la natu

ra e i caratteri delle aree «acquisite» nella prima fase dell'e

mergenza. Tutto questo concorre a spiegare la ratio di una norma qua

le quella espressa nell'art. 6, 4° comma, 1. n. 80 del 1984, norma che può trovare la sua giustificazione nel contesto parti colare sopra ricordato, in relazione all'esigenza di concludere

una fase di emergenza i cui effetti erano troppo a lungo svilup

pati nel tempo e che avevano dato luogo ad un nuovo «stato

delle cose».

I «motivi di interesse generale», ancorché non espressamente

enunciati, appaiono, pertanto, sottintesi, ma chiaramente pre

senti, nella disciplina in esame. Tali motivi vengono, infatti,

a collegarsi al fatto che tali aree, dopo essere state acquisite

per opere di pubblica utilità e indifferibili e urgenti (ex art.

2 dell'ordinanza n. 69 del 1980), sono state effettivamente uti

lizzate per tali opere e di fatto trasformate attraverso la pre senza prolungata di insediamenti abitativi e delle relative infra

strutture.

4. - Nel quadro indicato, l'acquisizione delle aree in questio ne al patrimonio comunale appare, pertanto, rispondente ai cri

teri della ragionevolezza, sia in relazione agli investimenti per infrastrutture effettuati su tali aree, sia in relazione all'esigenza di favorire, mediante la disponibilità delle stesse aree da parte dei comuni, gli interventi pianificatori orientati verso l'opera di ricostruzione.

Da qui l'infondatezza anche delle censure formulate con rife

rimento agli art. 3 e 97 Cost.

Né il canone della ragionevolezza può ritenersi leso dal fatto

Il Foro Italiano — 1996.

che l'esproprio disposto dal 4° comma dell'art. 6 abbia impedi to una più approfondita comparazione ai fini della scelta tra

le aree disponibili, dal momento che tale comparazione, sia pu re in via di urgenza, era già stata effettuata dalle amministra

zioni comunali al momento dell'occupazione iniziale, mentre la

norma impugnata ha assunto a proprio presupposto un dato

oggettivo quale quello dell'avvenuta utilizzazione delle aree da

espropriare. La considerazione dello scopo che va ritenuto sotteso all'ac

quisizione delle aree in questione comporta, d'altro canto, una

precisazione ulteriore: e cioè che le stesse aree, una volta acqui site al patrimonio comunale, non potranno essere utilizzate dai

comuni — come ritiene l'ordinanza di rimessione — per qualsi

voglia destinazione, ma soltanto per fini connessi all'opera di

ricostruzione delle zone terremotate ed alle conseguenti scelte

urbanistiche. Dal che la conseguenza che le stesse aree verranno

a trovare la loro destinazione naturale o nella realizzazione —

così come affermato dal tribunale amministrativo nella senten

za impugnata dinanzi al giudice a quo — dei piani di zona e

dei piani per insediamenti produttivi richiamati dall'art. 28, 2°

comma, 1. n. 219 del 1981 o nel perseguimento di altre scelte

urbanistiche, purché in ogni caso orientate verso l'opera di ri

costruzione. Le eventuali deviazioni da tale obiettivo da parte delle amministrazioni comunali potranno, d'altro canto, forma

re oggetto di sindacato in sede giurisdizionale. 5. - Infondato si prospetta anche il profilo di censura specifi

camente enunciato nei confronti del 5° comma dell'art. 6 1. n.

80, dove si afferma l'irrilevanza dell'attuale destinazione urba

nistica delle aree da espropriare. Tale diposizione — diversamente da quanto si sostiene nel

l'ordinaza di rimessione — non comporta né uno «stravolgi mento» delle previsioni urbanistiche né una lesione degli art.

3, 42, 97 e 118 Cost. E invero, a parte il rilievo che le aree

in questione, una volta espropriate ed acquisite al patrimonio

comunale, non potranno essere utilizzate altro che per il perse

guimento di finalità conformi alle previsioni urbanistiche in at

to, resta il fatto che, ai fini della disciplina del potere espropria

tivo, le norme non frappongono ostacoli alla possibilità che il

legislatore ordinario deroghi a previsioni espresse in sede ammi

nistrativa, tanto più ove la deroga risulti fondata sulla presenza di motivi eccezionali quali quelli sopra ricordati, connessi al

verificarsi di una situazione di emergenza. Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara non fonda

ta la questione di legittimità costituzionale degli art. 6, 4° e

5° comma, 1. 18 aprile 1984 n. 80 (conversione in legge, con

modificazioni, del d.l. 28 febbraio 1984 n. 19, recante proroga dei termini ed accelerazione delle procedure per l'applicazione della 1. 14 maggio 1981 n. 219 e successive modificazioni), e

1, 1° comma, n. 3, d.l. 28 febbraio 1986 n. 48, convertito nella

1. 18 aprile 1986 n. 119 (proroga dei termini ed interventi per la rinascita delle zone terremotate della Campania e della Basi

licata), in relazione agli art. 42, 3° comma, 3, 1° comma, 97, 1° comma, e 118, 1° e 3° comma, Cost.; questione sollevata

dal Consiglio di Stato con l'ordinanza di cui in epigrafe.

This content downloaded from 193.105.245.130 on Sat, 28 Jun 2014 18:58:12 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions