Sentenza 29 dicembre 1959, n. 67; Pres. Azzariti P., Rel. Papaldo; Comune di Ravenna (Avv.Dallari) c. Finanze (Avv. dello Stato Tavassi La Greca)Source: Il Foro Italiano, Vol. 83, No. 1 (1960), pp. 1/2-3/4Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23152028 .

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Anno LXXXV Roma, 1960 Volume LXXXIII

IL FORO ITALIANO

PARTE PRIMA

GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

CORTE COSTITUZIONALE.

Sentenza 29 dicembre 1959, Bel. Papaldo ; Comune di

Finanze (Avv. dello Stato

n. 67 ; Pres. Azzariti P., Ravenna (Avv. Dallari) c.

Tavassi La Greca).

Protezione antiaerea — Opera permanente <|ià co

struita «lallo Stato — Espropriazione del snolo

occupato — Determinazione dell'indennità — In

costituzionalità della normativa (Costituzione della

Repubblica, art. 42, 3° comma ; d. legisl. 11 marzo 1948

n. 409, sistemazione delle opere permanenti di prote zione antiaerea già costruite dallo Stato, art. 2, 1° e

2° comma).

Contrasta con l'art. 42, 3° comma, della Costituzione e, per

tanto, vien dichiarato incostituzionale l'art. 2, 1° e 2°

comma, decreto legisl. 11 marzo 1948 n. 409 (ratificato con legge 22 aprile 1953 n. 342), per il quale l'indennità

d'espropriazione del suolo occupato per la costruzione,

da parte dello Stato o di enti locali, di ricoveri antiaerei

è determinata dall'Ufficio del genio civile sulla base del

valore venale dell'immobile al momento dell'avvenuta occu

pazione, e da questo momento decorrono gli interessi legali sulla somma dovuta come indennità. (1)

La Corte, ecc. — È da rilevare preliminarmente che

nell'attuale controversia non si discute se sia o no legittimo il sistema adottato dal decreto legisl. 11 marzo 1948 n. 409,

per definire le situazioni provvisorie che si erano determinate

nel periodo bellico con l'occupazione delle aree occorrenti

per la costruzione di rifugi antiaerei : l'attuale controversia

ha per oggetto esclusivamente la legittimità costituzionale

della norma contenuta nell'art. 2, 1° e 2° comma, di quel decreto legisl., riflettente l'indennità di espropriazione.

(1) Il testo dell'ordinanza 16 dicembre 1958, con la quale il Tribunale di Bologna ha rimesso alla cognizione della Corte

costituzionale la questione di costituzionalità, ora riconosciuta

fondata, è riprodotto su Le Leggi, 1959, 143.

Nel senso che l'indennità di espropriazione, di cui all'art.

2 ora dichiarato incostituzionale, si riferisce soltanto al suolo e

non anche alle opere, in precedenza costruite dallo Stato, Cass.

30 marzo 1951, Foro it., 1952, I, 677, con postilla di A. S.

Nel sonso che per effetto della destinazione a ricovero an

tiaereo, disposta in esecuzione del r. decreto legge 18 febbraio

1943 n. 39, i vani di proprietà esclusiva di un condomino non

divenissero parti comuni dell'edificio, Cass. 18 aprile 1953, id.,

1954, I, 483, con nota di richiami.

Sulla nozione di «indennizzo», cons., da ultimo, A. Pibas

e Motzo, in Giur. cost., 1959, 150.

E, pertanto, l'esame, che la Corte si accinge a fare, delle

deduzioni difensive in ordine al sistema adottato dal decreto

legisl. lia lo scopo non di accertare la legittimità dell'intero

sistema di detto decreto, bensì quello di indagare se, nel

quadro del sistema in cui è inserita, la particolare norma

denunziata sia o non sia in contrasto con la Costituzione.

In aderenza alla realtà dei fatti, le supreme magistra ture, ordinaria e amministrativa, hanno dichiarato che il

decreto del 1948 ha sostituito ope legis ad un preesistente stato di occupazione di fatto un rapporto di occupazione e di espropriazione per pubblica utilità, soggetto alla disci

plina della legge 25 giugno 1865 n. 2359, con riferimento

al momento dell'occupazione dell'area. In questa sede non

è necessario esaminare se la originaria situazione fu quella di una occupazione di fatto giustificata soltanto dall'ur

genza e dalle necessità del tempo di guerra, o se fu quella di una requisizione in uso. L'una o l'altra situazione sono

state, per così dire, travolte dalla nuova disciplina, che ex

tunc il decreto legisl. è venuto a stabilire : ecco perchè, ai fini che interessano in questa sede (legittimità della norma

relativa all'indennità di espropriazione) non si presenta rile

vante una indagine in ordir e alla qualificazione del rapporto

originario, in quanto, comunque esso si consideri, occupa zione di fatto o requisizione, il criterio stabilito dal decreto

resta sempre quello di sottoporre, fin dall'inizio, il rapporto stesso al regime dell'espropriazione per pubblica utilità.

Contro la logica del sistema, che avrebbe dovuto por tare a stabilire che la determinazione dell'indennità si

effettua in relazione al momento in cui si verifica il trapasso della proprietà, fu disposto, con la norma contenuta nel

1° e nel 2° comma dell'art. 2, che l'indennità di espropria zione del suolo, occupato nella costruzione dei ricoveri

antiaerei, fosse determinata dall'Ufficio del genio civile in

base al valore venale al momento dell'avvenuta occupazione, con l'aggiunta degli interessi legali sulla somma dovuta

come indennità, interessi decorrenti dalla data dell'oc

cupazione. Per dimostrare che la citata norma non sarebbe in

contrasto con il sistema della nostra legislazione sulle

espropriazioni per causa di pubblica utilità, l'Avvocatura

dello Stato ha sostenuto che il decreto legisl. avrebbe adot

tato il criterio, non nuovo nella legislazione, di considerare

le occupazioni dei suoli, fatte nel periodo bellico, come aventi

carattere definitivo ai fini dell'espropriazione. Il proprie tario del bene espropriato verrebbe a trovarsi nella stessa

situazione di chi avesse subito l'espropriazione dell'im

mobile al momento dell'occupazione, e avesse conseguito con ritardo la liquidazione dell'indennità, di modo che il

ritardo, anche se dovuto a colpa della pubblica Ammini

strazione, legittimerebbe soltanto il pagamento degli inte

ressi di mora, senza dar luogo, trattandosi di un debito

Il Foro Italiano — Volume LXXX1I1 — Parte I-1.

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PARTE PRIMA

di valuta, alla rivalutazione dell'indennità nel caso di

sopravvenuta svalutazione monetaria. Questa tesi riceve

rebbe conferma anche dal fatto che le opere permanenti di protezione antiaerea, appartenendo al pubblico demanio, sarebbero divenute oggetto di proprietà pubblica dello

Stato fin dal momento della occupazione ; e tale situazione

emergerebbe anche dal disposto dell'art. 2 dello stesso de

creto legisl., che, secondo l'Avvocatura dello Stato, farebbe

riferimento alle norme in materia di espropriazione per pub blica utilità soltanto per quanto concerne la liquidazione

dell'indennità, e dal disposto del successivo art. 5, che

dichiarerebbe, con effetto ex tunc, di pertinenza del demanio

statale le opere permanenti di protezione antiaerea,

i Sembra alla Corte che l'Avvocatura dello Stato, così

ragionando, abbia voluto sostenere che le opere di prote zione antiaerea sarebbero entrate a far parte del demanio

statale, con i suoli su cui erano costruite, fin dall'epoca

dell'occupazione. Ora, a parte se questa tesi sia esatta

rispetto ai principi del diritto (ed a prescindere dalla inda

gine, non necessaria ai fini della presente controversia, circa

la legittimità costituzionale di una norma che avesse espres samente statuito in tal senso), può dirsi sicuramente che,

ove la legge avesse, in ipotesi, dichiarato cessata la pro

prietà privata dei suoli al momento in cui era sorta la dema

nialità delle opere, la conseguenza non sarebbe stata quella che si dovesse procedere ad un trapasso del bene mediante

l'espropriazione, bensì quella che si dovesse dichiarare che

ope legis il suolo era divenuto di proprietà statale fin da

quando t'opera era entrata a far parte del pubblico demanio.

Ma un siffatto sistema, che, si ripete, è qui considerato solo

in via di ipotesi ed unicamente per compiutezza di esame

delle deduzioni difensive, avrebbe inevitabilmente ed irri

mediabilmente posto in risalto la illiceità del comportamento

dell'Amministrazione, la quale avrebbe proceduto ad in

corporare nel pubblico demanio, mediante una occupazione di fatto, beni privati senza che prima ne fosse stato operato un legittimo trasferimento. Non si vede, dunque, come,

se fosse stata esatta codesta costruzione giuridica, l'Am

ministrazione avrebbe potuto sottrarsi all'obbligo del risar

cimento dei danni : con l'ovvia conseguenza che il rela

tivo debito sarebbe stato di valore e non di valuta.

Ma la tesi in esame non è esatta, perchè, all'infuori

della disposizione sopra riferita del 1° comma dell'art. 2,

che ha ulna portata unicamente finanziaria, tutte le dispo sizioni del decreto legisl. ribadiscono il sistema della legge

del 1865, non lasciando possibilità di equivoci su questo

punto : che il trapasso di proprietà avviene con il decreto

prefettizio di espropriazione, e non prima. Nemmeno appare utile, ai fini che la difesa statale si

propone, l'altra affermazione dell'Avvocatura dello Stato, nel

senso che il sistema adottato dal decreto legisl. per la deter

minazione dell'indennità troverebbe riscontro in quelle

leggi, le quali stabiliscono che la data, sulla cui base devono

essere attuati i criteri di commisurazione dell'indennità, sia

quella dell'occupazione e non quella del trapasso della pro

prietà. Anzitutto bisogna scartare l'ipotesi che alla base

della disciplina data dal decreto legisl. si trovi in qualsiasi modo qualche presupposto relativo ad una colpa dell'Am

ministrazione, alla quale risalirebbe il ritardo nella liqui dazione della indennità. Tale presupposto è da escludere ;

ma se sussistesse, ci si troverebbe di fronte ad un caso di

responsabilità per colpa : il che escluderebbe recisamente la

possibilità che si parli di un debito di valuta.

Ad ogni modo, anche se, all'infuori di ogni elemento di

colpa, il fondamento del decreto legisl. fosse quello di far

risalire ogni effetto della procedura di espropriazione alla

data dell'occupazione, ciò non gioverebbe alla tesi dell'Am

ministrazione finanziaria dello Stato.

Ed è questo il momento per dire che non giova alla

stessa tesi l'invocazione del principio che il debito del

l'espropriante è debito di valuta.

Occorre tener presente che nel caso attuale non si tratta

di giudicare se, sopraggiunta la svalutazione monetaria

dopo che era sorto il debito dell'espropriante in base ad una

legge preesistente, l'espropriato abbia o no diritto alla

rivalutazione. Qui la svalutazione monetaria è già quasi

compietamente avvenuta quando nel 1948 interviene il

decreto legislativo. Al momenti) in cui questo entra in

vigore, non esiste ancora un debito per una espropriazione ; esistono soltanto situazioni di fatto che la nuova legge deve sistemare. Ora, ai fini dell'osservanza dell'art. 42, 3° comma, della Costituzione, non basta che il legislatore

congegni ex post una disciplina giuridica, la quale porti alla liquidazione di una indennità puramente simbolica.

In altri termini, non appare legittima una norma che, volta

alla sanatoria di una situazione preesistente, venga a creare, con effetto retroattivo, un'altra situazione valevole ad

esimere l'Amministrazione da un obbligo sancito dalla Costi

tuzione. Se si ammettesse ciò, si determinerebbe questa

grave conseguenza : che la legge, preordinando artificiosa

mente, con disposizioni di carattere retroattivo, determinate

situazioni, potrebbe eludere qualsiasi precetto costituzionale.

Che il sistema di tenere per base i valori dell'epoca

dell'occupazione conduca alla liquidazione di indennità

puramente simboliche, è dimostrato dal caso attuale, in cui, come sostanzialmente non è contestato, l'indennità liquidata è del tutto irrisoria rispetto ai valori del tempo dell'espro

priazione. E questo non è certo un caso sporadico, dato

che tra il periodo della guerra, durante il quale furono

effettuate le occupazioni dei suoli, ed il 1948, anno in cui

fu emanato il decreto legisl. in esame, avvenne la cata

strofe monetaria, della cui ben nota entità non occorre

certo dare prova in giudizio. Con questo, la Corte non vuol dire che il decreto legisl.

avrebbe dovuto stabilire il criterio che le indennità fossero

liquidate sulla base del valore venale degli immobili al

tempo dell'espropriazione. La Corte, con la sentenza n. 61

del 1957 (Foro it., 1957, I, 941), ha chiarito che l'espressione « indennizzo » dell'art. 42, 3° comma, non va interpretata nel senso letterale ed etimologico della parola, ma soltanto

come il massimo di contributo e di riparazione che, nell'am

bito degli scopi di interesse generale, la pubblica Ammini

strazione può garantire all'interesse privato, secondo una

valutazione che spetta al legislatore nell'esercizio dei suoi

poteri discrezionali. Evidentemente, anche in questo caso

sussistevano gravi ragioni per temperare il criterio generale fondato sulla base del valore venale ; ma occorreva che la

legge avesse preso in considerazione la possibilità di intro

durre, nei limiti consentiti dal precetto costituzionale, tali

temperamenti. Se ciò la legge avesse fatto, non si sarebbe

potuto in questa sede sindacare l'apprezzamento, attra

verso il quale la legge stessa fosse pervenuta ad un deter

minato risultato normativo. Ma nella specie è fuori dubbio

che il legislatore non fece alcuna valutazione nò alcun

apprezzamento, essendosi limitato a dettare un congegno in base al quale l'indennità da liquidare sarebbe stata sicu

ramente nient'altro che un'apparenza. La dichiarazione di illegittimità costituzionale della

norma denunziata non esclude, dunque, che una nuova

legge possa anche, eventualmente, adottare gli accennati

temperamenti. Per questi motivi, dichiara l'illegittimità costituzionale

dell'art. 2, 1° e 2° comma, decreto legisl. 11 marzo 1948 n. 409, sistemazione delle opere permanenti di protezione antiaerea già costruite direttamente dallo Stato o a mezzo

degli enti locali, ratificato con legge 22 aprile 1953 n. 342, in riferimento all'art. 42, 3° comma, della Costituzione.

CORTE GOSTITUZIONLE.

I

Sentenza 19 dicembre 1959, n. 63 ; Pres. Azzariti P., Rei. Cosatti ; Commissario dello Stato per la Regione siciliana (Avv. dello Stato Arias) c. Pres. Regione siciliana (Avv. Sorrentino).

Sicilia —- Istruzione elementare — Stato giuridico

degli insegnanti — Incostituzionalità della nor

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