sentenza 29 gennaio 2004, n. 49 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 4 febbraio 2004, n. 5);Pres. Chieppa, Est. Finocchiaro; Regione Emilia-Romagna (Avv. Falcon) c. Pres. cons. ministri(Avv. dello Stato Cosentino)Source: Il Foro Italiano, Vol. 128, No. 5 (MAGGIO 2005), pp. 1329/1330-1335/1336Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23200598 .

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

I

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 29 gennaio 2004, n. 49 (Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 4 febbraio 2004, n. 5); Pres. Chieppa, Est. Finocchiaro; Regione Emilia-Romagna (Avv. Falcon) c. Pres. cons, ministri (Avv. dello Stato Co

sentino).

Opere pubbliche — Fondo di sostegno ad opere pubbliche delle regioni e degli enti locali — Fondo per la realizzazio ne di infrastrutture di interesse locale — Istituzione e at tuazione con fonti statali — Incostituzionalità (Cost., art.

117, 119; 1. 28 dicembre 2001 n. 448, disposizioni per la for mazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002), art. 54, 55).

Sono incostituzionali gli art. 54 e 55 l. 28 dicembre 2001 n. 448

che istituiscono ex novo il fondo nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle regioni e degli enti locali ed il fondo nazionale per la realizzazione di infra strutture di interesse locale, rinviando a decreti ministeriali

la regolamentazione degli interventi. (1)

II

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 16 gennaio 2004, n.

16 (Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 21 gennaio 2004, n.

3); Pres. Chieppa, Est. Onida; Regione Umbria (Avv. Fal

con) c. Pres. cons, ministri (Avv. dello Stato Cosentino).

Comune e provincia — Fondo per la riqualificazione urbana

dei comuni — Istituzione e attuazione con fonti statali —

Incostituzionalità (Cost., art. 117, 119; 1. 28 dicembre 2001 n. 448, art. 25).

E incostituzionale l'art. 25, 10° comma, I. 28 dicembre 2001 n. 448 che istituisce ex novo il fondo per la riqualificazione ur

bana dei comuni, rinviando per l'attuazione ad un regola mento governativo, su proposta del ministro dell'interno sen

tita la conferenza Stato-città ed autonomie locali. (2)

(1-2) Con le due decisioni in epigrafe — in alcune, importanti, parti anche letteralmente identiche — la Corte costituzionale fornisce in

particolare un'interpretazione dell'art. 119 Cost., con riguardo ai limiti entro i quali lo Stato, alla luce del nuovo titolo V della Costituzione,

può intervenire finanziariamente a favore dei comuni. La corte indica tali limiti, evidenziando come la mancata osservanza degli stessi ri schierebbe di trasformare gli intereventi statali in uno strumento indi retto, ma pervasivo, di ingerenza nell'esercizio delle funzioni degli enti locali e di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati central mente a quelli legittimamente decisi dalle regioni negli ambiti materiali di propria competenza.

Il giudice costituzionale giunge quindi alla conclusione che i fondi

speciali previsti dagli art. 25, 1° comma, 54 e 55 I. 448/01 non rispetta no tali limiti e dichiara quindi incostituzionali il fondo per la riqualifi cazione urbana dei comuni (sent. 16/04) e quelli per il sostegno alla

progettazione delle opere pubbliche delle regioni e degli enti locali e

per la realizzazione di infrastrutture di interesse locale (sent. 49/04). In entrambe le pronunce la corte rileva come la caducazione delle

norme impugnate non comporta diretto ed immediato pregiudizio per diritti delle persone, per cui essa procede ad una dichiarazione d'inco stituzionalità in toto, con la conseguenza che i fondi in questione do vranno essere assoggettati, se del caso, ad una nuova disciplina legisla tiva, rispettosa del dettato costituzionale.

Come ricorda la corte in motivazione, il fondo per la riqualificazione urbana dei comuni ha avuto precedenti in provvedimenti legislativi statali anteriori alla riforma del titolo V della Costituzione e sui quali ha avuto modo di pronunciarsi lo stesso giudice costituzionale; v. Corte cost. 19 ottobre 1992, n. 393, Foro it., 1992, I, 3203, con nota di ri

chiami, commentata da Giuffrè, in Corriere giur., 1992, 1320, che ha dichiarato incostituzionale l'art. 16, 3°, 4°, 5°, 6° e 7° comma, 1. 17 febbraio 1992 n. 179, che, prevedendo un nuovo strumento di pianifi cazione territoriale denominato «programma integrato d'intervento», ne

disciplina nei particolari il meccanismo di formazione e gli effetti so stanziali: con possibilità di deroga alla legislazione urbanistica vigente ed invasione delle sfere di competenza delle regioni, in particolare ri

guardo alle priorità nella destinazione dei fondi per l'edilizia residen

ziale; con unificazione dei momenti, diversificati dalla costante tradi zione legislativa, della programmazione territoriale e della legittima zione all'intervento edilizio. Cfr. anche Corte cost. 4 dicembre 2002, n. 507. Foro it.. Rep. 2003, voce Regione, n. 382, commentata da Di Co

simo, in Regioni, 2003, 629, e da Bin, in Giur. costit., 2002, 4173, che

Il Foro Italiano — 2005.

I

Diritto. — 1. - La regione Emilia-Romagna ha dedotto, fra

l'altro, l'illegittimità costituzionale degli art. 54 e 55 1. 28 di cembre 2001 n. 448 (disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -

legge finanziaria 2002), per ché gli stessi, istituendo ex novo il «fondo nazionale per il so

stegno alla progettazione delle opere pubbliche delle regioni e

degli enti locali» e il «fondo nazionale per la realizzazione di in frastrutture d'interesse locale» e rinviando a decreti ministeriali la disciplina regolamentare degli interventi, sono in contrasto con l'art. 117 Cost., in base al quale la materia delle opere pub bliche d'interesse regionale e locale rientra nell'ambito della

potestà legislativa regionale, e con l'art. 119, 4° comma, Cost., in base al quale, trattandosi di funzioni pubbliche ordinarie delle

regioni e degli enti locali, lo Stato deve assicurare l'integrale copertura finanziaria, e non essendo invocabile alcuna giustifi cazione a sostegno dell'intervento legislativo statale e dell'isti tuzione di riserve finanziarie da disciplinarsi e gestirsi a livello

ministeriale, dovendo le risorse a disposizione del sistema lo cale confluire ad esso nei modi costituzionalmente previsti, esclusi i fondi separati a gestione ministeriale.

2. - Le questioni sono fondate.

Nell'esaminare analoga questione relativa all'istituzione del fondo per la riqualificazione urbana dei comuni (art. 25, 10°

comma, 1. n. 448 del 2001) questa corte — nell'interpretazione

degli art. 117 e 119 Cost., sulla base del novellato titolo V — ha recentemente deciso (sentenza n. 16 del 2004 che segue):

— che, per quanto attiene alle funzioni amministrative, la

legge statale può solo disciplinare le «funzioni fondamentali»

ha dichiarato inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione pro posto dalla regione Veneto nei confronti del presidente del consiglio dei ministri, in relazione al d.m. lavori pubblici 8 ottobre 1998. di at tuazione dell'art. 16 1. 179/92.

Sugli effetti della dichiarazione d'incostituzionalità, di cui alla sent. 393/92, cit., v. Tar Lazio, sez. 1, 2 novembre 1994, n. 1675, Foro it., Rep. 1995, voce Edilizia e urbanistica, n. 303.

Sulle caratteristiche dei programmi integrati d'intervento di cui al l'art. 16 1. 179/92 come degli strumenti speciali di pianificazione, v. Tar Puglia, sez. Il, 4 novembre 2002, n. 4748. e Tar Lombardia, sez. II, 15 ottobre 2002, n. 3943. id.. Rep. 2003, voce Edilizia popolare, nn. 35 e 34; Cons. Stato, sez. IV. 27 marzo 2002, n. 1716, ibid., voce Edilizia e urbanistica, n. 219; Tar Puglia, sez. II, 18 giugno 1999, n. 417, id..

Rep. 2000, voce cit., n. 270; Cons, giust. amm. sic. 13 ottobre 1998, n. 597, id.. Rep. 1998, voce Edilizia popolare, n. 26.

Sul programma di recupero urbano di iniziativa comunale, ai sensi dell'art. 11,4° comma, 1. 4 dicembre 1993 n. 493, v. Tar Puglia, sez. I, 30 maggio 2001, n. 1986, id.. Rep. 2001, voce Edilizia e urbanistica, n. 271.

Per l'affermazione secondo cui alla direzione generale per il soste

gno agli interventi contro l'abusivismo sono assegnati compiti che. in base all'art. 54, 2° comma, d.leg. 31 marzo 1998 n. 112, vanno eserci tati d'intesa con la conferenza Stato-regioni e di conseguenza anche sullo schema del regolamento istitutivo della direzione generale deve essere acquisito il parere della conferenza unificata Stato-regioni, v. Cons. Stato, ad. gen., sez. atti normativi, 20 novembre 2000, n. 198/00. ibid., voce Amministrazione dello Stato, n. 158.

In tema di creazione di un fondo speciale per interventi di riqualifi cazione dei nuclei urbani caratterizzati da abusivismo edilizio, v. Corte cost. 11 febbraio 2005, n. 71, id., 2005,1, 973, con nota di richiami, che ha dichiarato inammissibile, per sopravvenuta carenza d'interesse, la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 70, 1. 24 di cembre 2003 n. 350, nella parte in cui dispone l'abrogazione dell'art. 32, 6°, 9°, 11° e 24° comma, d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito, con modificazioni, in 1. 24 novembre 2003 n. 326, determinando il ve nir meno delle risorse da destinare alle regioni per interventi di riquali ficazione dei nuclei interessati da fenomeni di abusivismo e per l'atti vazione di un programma nazionale di interventi di riqualificazione delle aree degradate.

Per la dichiarazione d'incostituzionalità dell'art. 48 I. 27 dicembre 2002 n. 289, nella parte in cui, nel disciplinare i fondi paritetici inter

professionali nazionali per la formazione continua, non prevedeva strumenti idonei a garantire una leale collaborazione tra Stato e regioni, v. Corte cost. 28 gennaio 2005, n. 51, ibid., 620, con nota di richiami, mentre Corte cost. 23 dicembre 2003, n. 370, ibid., 49, con nota di ri

chiami, ha dichiarato incostituzionale l'art. 70. 1°, 3°, 4° e 8° comma, 1. 28 dicembre 2001 n. 448, nella parte in cui istituiva un fondo speciale per gli asili nido.

In tema di progettazione e realizzazione di opere pubbliche e di indi viduazione delle differenti fonti normative che debbono regolarle, v. Corte cost. 1° ottobre 2003, n. 303, id., 2004, I, 1004, con nota di ri chiami di Videtta ed osservazioni di Fracchia e Ferrara.

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PARTE PRIMA 1332

degli enti locali territoriali e può dettare norme nelle sole mate

rie di competenza esclusiva elencate nell'art. 117, 2° comma, e

principi fondamentali in quelle di competenza concorrente elen

cate nell'art. 117, 3° comma; — che, sul piano finanziario, in base al nuovo art. 119, è

prevista solo la possibilità che lo Stato destini risorse aggiuntive ed effettui interventi finanziari speciali «in favore di determinati

comuni, province, città metropolitane e regioni» per scopi parti colari, comunque «diversi dal normale esercizio delle loro fun

zioni»; — che, in questo contesto, possono trovare spazio interventi

finanziari dello Stato a favore dei comuni, vincolati nella desti

nazione, per normali attività e compiti di competenza di questi ultimi, solo nell'ambito dell'attuazione di discipline dettate

dalla legge statale nelle materie di propria competenza, o della

disciplina degli speciali interventi finanziari in favore di deter

minati comuni (art. 119, 5° comma), con la conseguente inam

missibilità di siffatte forme d'intervento nell'ambito di materie

e funzioni la cui disciplina spetta invece alla legge regionale,

pur eventualmente nel rispetto (quanto alle competenze concor

renti) dei principi fondamentali della legge dello Stato.

La stessa sentenza ha, poi, precisato che gli interventi speciali

previsti dall'art. 119, 5° comma, a loro volta, non solo debbono

essere aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale delle fun

zioni spettanti ai comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalità

di perequazione e di garanzia enunciate nella norma costituzio

nale, o comunque a scopi diversi dal normale esercizio delle

funzioni, ma debbono essere indirizzati a determinati comuni o

categorie di comuni (o province, città metropolitane, regioni), con la conseguenza che quando tali finanziamenti riguardino ambiti di competenza delle regioni, queste

— per l'esigenza di

rispettare il riparto costituzionale delle competenze fra Stato e

regioni — siano chiamate ad esercitare compiti di programma

zione e di riparto di fondi all'interno del proprio territorio.

Il ricorso a finanziamenti da parte dello Stato, senza il ri

spetto di questi limiti e criteri, rischia di diventare uno stru

mento di ingerenza nell'esercizio delle funzioni degli enti locali

e di «sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati cen

tralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni negli am

biti materiali di propria competenza». 3. - Le norme impugnate non rispettano questi criteri e limiti.

L'art. 54 1. n. 448 del 2001 istituisce un «fondo nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle regioni e degli enti locali», per promuovere la realizzazione delle opere

pubbliche di regioni, province, comuni, comunità montane e

relativi consorzi (1° comma), aggiungendo che i contributi ero

gati dal fondo sono volti al finanziamento di spese di progetta zione delle opere pubbliche delle regioni e degli enti locali e

devono risultare almeno pari al cinquanta per cento del costo ef

fettivo di progettazione (2° comma). L'art. 55 della stessa legge istituisce, a decorrere dal 2002, un

«fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture d'interes

se locale», «al fine di contribuire alla realizzazione delle opere

pubbliche e delle infrastrutture d'interesse locale, promuovere la funzione delle autonomie locali nella valorizzazione delle ri

sorse del territorio e nella soddisfazione dei bisogni primari delle popolazioni, coerentemente con i principi di sussidiarietà e

diffuso decentramento, nonché garantire l'efficace raccordo, in

coerenza con gli obiettivi indicati dal documento di program mazione economico-finanziaria, tra la realizzazione del piano straordinario delle infrastrutture e delle opere di grandi dimen

sioni con le esigenze infrastrutturali locali» (1° comma). La

stessa norma aggiunge, poi, che i contributi erogati dal fondo

sono finalizzati alla realizzazione di opere pubbliche di interes

se locale indispensabili per la valorizzazione delle risorse pro duttive e delle realtà sociali interessate (2° comma).

I fini indicati sono estremamente generici, sicché è da dire

che si è in presenza di strumenti di finanziamento — fra l'altro

solo parziali (quanto meno per il fondo di cui all'art. 54), cui

possono, astrattamente, accedere tutti gli enti — che non si con

figurano come appartenenti alla sfera degli interventi speciali di

cui al 5° comma dell'art. 119 Cost., sia perché non risulta alcu

na specifica finalità qualificante degli stessi, diversa dal nor

male esercizio delle funzioni degli enti interessati, sia perché i

finanziamenti sono disposti in favore della generalità degli enti.

D'altra parte «la progettazione delle opere pubbliche delle re

gioni e degli enti locali» e «la realizzazione di opere pubbliche d'interesse locale indispensabili per la valorizzazione delle ri

sorse produttive e delle realtà sociali interessate» rappresentano

Il Foro Italiano — 2005.

finalità estranee a materie o compiti di competenza esclusiva

dello Stato, ma sono invece riconducibili a materie e ambiti di

competenza concorrente (a partire dal «governo del territorio») o residuale delle regioni. Le norme impugnate non prevedono alcun ruolo per queste ultime, volta a volta interessate all'attri

buzione dei finanziamenti, limitandosi a prevedere, in sede di

prima applicazione, deliberazioni «delle competenti commissio

ni parlamentari». Gli interventi di cui alle norme impugnate si atteggiano

—

conformemente a quanto rilevato dalla sentenza di questa corte

in precedenza richiamata — come prosecuzione di una pratica di trasferimento diretto di risorse dal bilancio dello Stato agli enti locali in base a criteri stabiliti dall'amministrazione cen

trale, senza tenere presente che, per quanto riguarda la discipli na della spesa ed il trasferimento di risorse dal bilancio statale, lo Stato deve agire in conformità al nuovo riparto di competenze e alle nuove regole, disponendo i trasferimenti senza vincoli di

destinazione specifica, passando, se del caso, attraverso il filtro

dei programmi regionali e coinvolgendo le regioni interessate

nei processi decisionali concernenti il riparto e la destinazione

dei fondi, nel rispetto dell'autonomia di spesa degli enti locali.

Né, contrariamente alla tesi erariale, la previsione di fondi

ausiliari per il sostegno e la realizzazione delle opere in que stione può ricollegarsi al fine della perequazione delle risorse

finanziarie che l'art. 117 Cost, riserva alla competenza esclusiva

dello Stato, dal momento che i fondi istituiti sono completa mente al di fuori dell'ottica della perequazione delle risorse fi

nanziarie.

Le norme impugnate devono essere dichiarate costituzional

mente illegittime e poiché la caducazione di tali norme non

comporta diretto e immediato pregiudizio per diritti delle perso ne, non sussistono ragioni di ordine costituzionale che si oppon

gano ad una dichiarazione d'incostituzionalità in toto, con la

conseguenza che i fondi in questione dovranno essere assog

gettati, se del caso, ad una nuova disciplina legislativa, rispetto sa della Costituzione, per essere destinati alla finanza locale.

Per questi motivi, la Corte costituzionale, riservata ogni deci

sione sulle ulteriori questioni sollevate con il ricorso in epigrafe, dichiara l'illegittimità costituzionale degli art. 54 e 55 1. 28 di cembre 2001 n. 448 (disposizioni per la formazione del bilancio

annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002).

II

Diritto. — 1. - La regione Umbria ha impugnato, unitamente

ad altre disposizioni della 1. 28 dicembre 2001 n. 448, l'art. 25, 10° comma, ai sensi del quale «per l'anno 2002, ai fini del

l'adozione di programmi di sviluppo e riqualificazione del ter

ritorio, è istituito presso il ministero dell'interno il fondo per la

riqualificazione urbana dei comuni. Con regolamento adottato ai

sensi dell'art. 17, 1° comma, 1. 23 agosto 1988 n. 400 [vale a di

re con regolamento governativo di esecuzione], su proposta del ministro dell'interno, sentita la conferenza Stato-città ed auto

nomie locali, sono dettate le disposizioni per l'attuazione del

presente comma e per la ripartizione del fondo tra gli enti inte

ressati, assicurando ai comuni con popolazione non superiore a

40.000 abitanti compresi nelle aree di cui all'art. 44 della pre sente legge [cioè nei comuni siti nelle regioni Campania, Basili

cata, Sicilia, Puglia, Calabria e Sardegna, nonché nelle regioni Abruzzo e Molise, e nei territori delle sezioni circoscrizionali

del collocamento in cui il tasso medio di disoccupazione sia su

periore alla media nazionale e che siano confinanti con le aree

del c.d. 'obiettivo 1' definito dalla Comunità europea] una quota non inferiore all'ottantacinque per cento del totale delle dispo nibilità del fondo. Resta fermo quanto stabilito dal d.leg. 28

gennaio 1997 n. 281 [che disciplina l'attività della conferenza

Stato-regioni e della conferenza unificata risultante dalla riunio

ne di quest'ultima con la conferenza Stato-città ed autonomie

locali]». Il successivo 11° comma fissa in 103.291.379,82 euro

l'entità delle risorse del fondo per l'anno 2002.

La regione, osservato che si tratta di un fondo destinato a

permanere anche negli anni successivi al 2002, e che esso rea

lizza interventi diretti dello Stato che escludono qualsiasi ruolo

della regione sia per la definizione della tipologia dei comuni

beneficiari, sia per la ripartizione del fondo stesso, sia infine per la disciplina attuativa, ritiene che lo Stato non abbia titolo ad ef

fettuare interventi diretti, frazionati sul territorio, per program mi, come quelli in questione, adottati dai comuni, prevalente

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

mente minori, e privi di qualunque impatto strategico, per di più escludendo qualsiasi partecipazione delle regioni.

Sarebbero lese dunque le attribuzioni legislative regionali; sa rebbe violato il divieto di attribuzione di potestà regolamentare allo Stato in materie in cui esso non abbia competenza legislati va esclusiva; sarebbe altresì violato il principio di leale collabo

razione, e sarebbe lesa l'autonomia finanziaria delle regioni, poiché il finanziamento in questione verrebbe sottratto ai trasfe rimenti finanziari a favore delle regioni.

2. - La presente decisione concerne esclusivamente la que stione di legittimità costituzionale sollevata nei confronti del l'art. 25, 10° comma, 1. n. 448 del 2001, restando riservata a se

parate pronunce la decisione delle altre questioni sollevate col ricorso della regione Umbria.

3. - La questione è fondata. Il fondo in esame ha i suoi antecedenti in diversi provvedi

menti legislativi statali anteriori alla riforma del titolo V, parte seconda, della Costituzione recata dalla 1. cost. n. 3 del 2001. In

particolare, l'art. 16 1. 17 febbraio 1992 n. 179, aveva previsto la formazione di «programmi integrati» promossi dai comuni al fine di «riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambien tale», e caratterizzati dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie d'intervento, da una di mensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal

possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e privati. Il contributo statale alla realizzazione dei programmi

integrati faceva carico ai fondi per i programmi di edilizia age volata di cui all'art. 4 bis d.l. 12 settembre 1983 n. 462 (conver tito, con modificazioni, dalla 1. 10 novembre 1983 n. 637). A tali programmi si riferisce la sentenza n. 393 del 1992 di questa corte (Foro it., 1992, I, 3203), che dichiarò l'illegittimità costi tuzionale del 3°, 4°, 5°, 6° e 7° comma dell'art. 16 1. n. 179 del

1992, per violazione delle competenze regionali in materia ur

banistica e di edilizia residenziale pubblica. Dopo le modifiche apportate alla 1. n. 179 del 1992 dal d.l. 5

ottobre 1993 n. 398, convertito, con modificazioni, dalla 1. 4 di cembre 1993 n. 493, il finanziamento di «programmi di riquali ficazione urbana» fu disposto ai sensi del d.m. dei lavori pubbli ci 21 dicembre 1994, successivamente più volte modificato e

integrato con altri decreti ministeriali.

L'art. 11 d.l. n. 398 del 1993 prevedeva a sua volta dei «pro grammi di recupero urbano» che godevano di contributo statale.

L'art. 54, 1° comma, lett. e), d.leg. 31 marzo 1998 n. 112, ha

mantenuto in capo allo Stato le sole funzioni relative «alla pro mozione di programmi innovativi in ambito urbano che impli chino un intervento coordinato da parte di diverse amministra

zioni dello Stato». Il d.m. lavori pubblici 8 ottobre 1998 ha di sposto la destinazione delle somme non utilizzate per i pro

grammi di riqualificazione urbana alla promozione, alla parteci

pazione e alla realizzazione di programmi innovativi in ambito

urbano denominati «programmi di riqualificazione urbana e di

sviluppo sostenibile del territorio». Un conflitto di attribuzioni

sollevato, in relazione a detto decreto, dalla regione Veneto

(sempre in riferimento alla disciplina costituzionale anteriore alla riforma di cui alla 1. cost. n. 3 del 2001), è stato dichiarato

inammissibile da questa corte con la sentenza n. 507 del 2002

(id., Rep. 2003, voce Regione, n. 382). 4. - La presente questione di legittimità costituzionale deve

invece essere esaminata e decisa alla stregua del nuovo titolo V

della parte seconda della Costituzione.

Rilevano a questo proposito, da un lato, i nuovi principi rela

tivi all'attribuzione delle funzioni legislative a Stato e regioni, e

delle funzioni amministrative a comuni, altri enti locali, regioni e Stato; dall'altro lato i nuovi principi in tema di autonomia fi

nanziaria delle regioni e degli enti locali.

Per quanto attiene alle funzioni amministrative, la legge sta

tale non è più competente a determinare «le funzioni» dei co

muni e delle province, né ad attribuire loro le funzioni «d'inte

resse esclusivamente locale» nelle materie di competenza regio nale, come accadeva alla stregua degli art. 128 e 118, 1° com

ma, del vecchio testo, ma solo a disciplinare le «funzioni fon

damentali» degli enti locali territoriali (art. 117, 2° comma, lett.

p). Per il resto, il legislatore statale può dettare norme nelle sole

materie di competenza esclusiva elencate nell'art. 117, 2° com

ma, e principi fondamentali in quelle di competenza concorrente

elencate nell'art. 117, 3° comma.

Sul piano finanziario, in base al nuovo art. 119, gli enti locali

e le regioni hanno «autonomia finanziaria di entrata e di spesa» (1° comma) e godono di «risorse autonome» (2° comma). Tri

II Foro Italiano — 2005.

buti ed entrate proprie, da essi stessi stabiliti secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica, compartecipazioni al

gettito di tributi statali riscossi sul loro territorio, e accesso ad un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale, da utilizzarsi «senza vincoli di destinazione», sono le risorse che debbono consentire a regioni ed enti locali di «finanziare

integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite» (2°, 3° e 4°

comma). Per il resto, è prevista solo la possibilità che lo Stato destini risorse aggiuntive ed effettui interventi finanziari spe ciali «in favore di determinati comuni, province, città metropo litane e regioni» per gli scopi indicati, o «diversi dal normale esercizio delle loro funzioni» (5° comma).

5. - In questo contesto, non possono trovare oggi spazio in terventi finanziari diretti dello Stato a favore dei comuni, vin colati nella destinazione, per normali attività e compiti di com

petenza di questi ultimi, fuori dall'ambito dell'attuazione di di

scipline dettate dalla legge statale nelle materie di propria com

petenza, o della disciplina degli speciali interventi finanziari in favore di determinati comuni, ai sensi del nuovo art. 119, 5° comma. Soprattutto non sono ammissibili siffatte forme di in

tervento nell'ambito di materie e funzioni la cui disciplina spetta invece alla legge regionale, pur eventualmente nel ri

spetto (quanto alle competenze concorrenti) dei principi fonda

mentali della legge dello Stato.

Gli interventi speciali previsti dall'art. 119, 5° comma, a loro

volta, non solo debbono essere aggiuntivi rispetto al finanzia mento integrale (art. 119, 4° comma) delle funzioni spettanti ai comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalità di perequazione e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a

scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma debbono

essere indirizzati a determinati comuni o categorie di comuni (o

province, città metropolitane, regioni). L'esigenza di rispettare il riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e

regioni comporta altresì che, quando tali finanziamenti riguardi no ambiti di competenza delle regioni, queste siano chiamate ad esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi al l'interno del proprio territorio.

Ove non fossero osservati tali limiti e criteri, il ricorso a fi

nanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno strumento indi

retto ma pervasivo di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni degli enti locali, e di sovrapposizione di politiche e di

indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni negli ambiti materiali di propria competenza.

6. - La norma impugnata non rispetta i criteri ed i limiti ora

indicati. Essa istituisce infatti un fondo per il finanziamento di

interventi comunali definiti in modo alquanto generico, come

diretti allo «sviluppo e riqualificazione del territorio» o alla «ri

qualificazione urbana dei comuni». Finalità la cui genericità è resa evidente dal fatto che ogni intervento sul territorio può di

per sé essere presentato come volto allo «sviluppo» o alla «ri

qualificazione» del territorio medesimo. E del resto lo schema

di decreto sottoposto dal ministero dell'interno alla conferenza

Stato-città per l'attuazione della norma in questione (e non tra

dottosi finora in un provvedimento approvato), prevede che pos sono essere concessi i finanziamenti, nella misura dal venti al

cinquanta per cento della spesa complessiva, per la «progetta zione e realizzazione di opere pubbliche» e per «istituzione, in cremento e miglioramento di servizi pubblici» (art. 2); e, nel

l'elencare, all'art. 3, i tipi di interventi ammissibili al finanzia

mento per i tre settori (essi stessi comprensivi pressoché della totalità dei compiti dei comuni) dei «servizi a rete», dei «tra

sporti e telecomunicazioni» e dei «servizi alla collettività», in dica praticamente tutto l'universo degli interventi, dei servizi e

delle infrastrutture comunali: dagli impianti relativi ad acqua,

fognatura, depurazione, gas, smaltimento dei rifiuti, ai servizi e

alle infrastrutture di trasporto e mobilità, alle infrastrutture di

ogni genere (scolastiche, di assistenza, di tempo libero), agli interventi «destinati a stimolare l'aggregazione sociale» o di

«risanamento e restauro ambientale».

E palese come si sia in presenza semplicemente di uno stru

mento di finanziamento, fra l'altro sempre solo parziale, di

normali opere e servizi comunali, cui possono accedere tutti i

comuni, salva la sola riserva di una quota non inferiore all'ot

tantacinque per cento del fondo a favore di comuni piccoli e

medio-piccoli (con meno di 40.000 abitanti) situati nelle regioni meridionali (nonché in Abruzzo e in Molise) o in altri territori

svantaggiati in termini di occupazione. Uno strumento di finanziamento che non può in alcun modo

configurarsi come appartenente alla sfera degli «interventi spe

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PARTE PRIMA 1336

ciali» di cui al 5° comma dell'art. 119 Cost., sia perché non ri

sulta alcuna specifica finalità qualificante degli stessi, diversa

dal «normale esercizio» delle funzioni dei comuni (cui spetta

sviluppare e riqualificare il proprio territorio), sia perché esso è

disposto in favore non già di «determinati» comuni, ma della

generalità degli enti, sia pure con un criterio di preferenza a fa

vore di comuni di dimensioni date, situati in alcune aree del

paese, individuate a loro volta con un criterio assai generico. D'altra parte la «riqualificazione urbana» dei comuni rappre

senta una finalità non riconducibile a materie o compiti di com

petenza esclusiva dello Stato, e riconducibile invece a materie e ambiti di competenza concorrente (a partire dal «governo del ter

ritorio») o «residuale» delle regioni. La norma impugnata non

prevede peraltro alcun ruolo delle regioni volta a volta interes sate nell'attribuzione dei finanziamenti, mentre si limita a chia

mare la conferenza Stato-città ed autonomie locali (nemmeno la

conferenza Stato-regioni o la conferenza unificata) ad esprimere un parere sul regolamento di attuazione, restando oscuro e so

stanzialmente privo di portata normativa il generico richiamo

(«resta fermo») alle disposizioni del d.leg. n. 281 del 1997. In definitiva l'intervento in questione si atteggia come prosecu

zione di una pratica di trasferimento diretto di risorse dal bilancio dello Stato ai comuni per scopi determinati dalla legge statale, in base a criteri stabiliti, nell'ambito della stessa legge, dall'ammini

strazione dello Stato: pratica che ha trovato nel passato frequente

impiego, sulla base della premessa per cui la finanza locale era materia rimessa alla legislazione statale e alla gestione ammini

strativa del ministero dell'interno (al quale, significativamente, la norma impugnata attribuisce il compito di disporre dei finanzia menti in questione), ma che oggi risulta del tutto estranea al qua dro costituzionale delineato dal nuovo art. 119 Cost.

È ben vero che, per quanto riguarda l'assetto dei tributi locali, l'attuazione di tale norma costituzionale richiede il preventivo intervento del legislatore statale, che detti principi e regole di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, non potendosi ammettere, in mancanza di ciò, l'emanazione di

discipline autonome delle singole regioni o dei singoli enti lo cali (cfr. sentenze nn. 296 e 297 del 2003, id., 2003,1, 3216, e n. 311 del 2003, id., 2004, I, 13). Ma ciò non vale, invece, per quanto riguarda la disciplina della spesa e il trasferimento di ri

sorse dal bilancio statale: in questo campo, fin d'ora lo Stato

può e deve agire in conformità al nuovo riparto di competenze e alle nuove regole, disponendo i trasferimenti senza vincoli di destinazione specifica, o, se del caso, passando attraverso il fil tro dei programmi regionali, coinvolgendo dunque le regioni interessate nei processi decisionali concernenti il riparto e la de stinazione dei fondi, e rispettando altresì l'autonomia di spesa degli enti locali.

Né, infine, la previsione del fondo può giustificarsi, come vorrebbe l'avvocatura erariale, sulla base di un presunto interes se nazionale, che si rifletterebbe, nella specie, nell'attribuzione allo Stato della competenza esclusiva in materia di «determina zione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, 2° comma, lett. m, Cost.). Da un lato, in

fatti, l'interesse nazionale non è più, oggi, un limite autonomo della legislazione regionale, né può essere autonomo fonda mento di un intervento legislativo statale in materie di compe tenza regionale (cfr. sentenze nn. 303 e 370 del 2003, ibid., 1004, e id., 2005, I, 49). Dall'altro lato, è palese che le finalità del fondo in questione non hanno nulla a che fare con la garan zia, su tutto il territorio nazionale, di livelli essenziali di presta zioni concernenti diritti delle persone.

La norma impugnata deve dunque essere dichiarata costitu zionalmente illegittima. Poiché la caducazione di tale norma —

a differenza di altre, contenute nella stessa legge, oggetto di

pronunzie di accoglimento di questa corte (sentenze n. 370 del

2003, cit.; n. 13 del 2004, id., 2004, I, 2666) — non comporta diretto e immediato pregiudizio per diritti delle persone, non sussistono ragioni di ordine costituzionale che si oppongano ad una dichiarazione d'incostituzionalità in toto: con la conseguen za che i fondi in questione dovranno essere assoggettati, se del

caso, ad una nuova disciplina legislativa, rispettosa della Costi

tuzione, per essere destinati alla finanza locale. Per questi motivi, la Corte costituzionale, riservata ogni deci

sione sulle ulteriori questioni sollevate col ricorso in epigrafe, dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 25, 10° comma, 1. 28 dicembre 2001 n. 448 (disposizioni per la formazione del bi lancio annuale e pluriennale dello Stato -

legge finanziaria 2002).

Il Foro Italiano — 2005.

I

CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; sentenza 24 marzo 2005, n. 6332; Pres. Corona, Est. Di Nanni, P.M.

Delli Priscoli (conci, conf.); Regione Liguria (Avv. Cro

vetto, Benghi, Baroli) c. Sale e altri. Conferma Giud. pace Cairo Montenotte 13 agosto 2002 e rimette gli atti a sezione

semplice.

CORTE DI CASSAZIONE;

Giurisdizione civile — Controversie risarcitorie per lesione

di diritti soggettivi — Giurisdizione del giudice ordinario —

Fattispecie (Disp. sulla legge in generale, art. 12; cod.

civ., art. 2043; 1. 6 dicembre 1971 n. 1034, istituzione dei tri

bunali amministrativi regionali, art. 7; d.leg. 31 marzo 1998 n.

80, nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rap

porti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giuris dizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione ammi

nistrativa, emanate in attuazione dell'art. 11,4° comma, 1. 15

marzo 1997 n. 59, art. 35; 1. 21 luglio 2000 n. 205, disposi zioni in materia di giustizia amministrativa, art. 7).

Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario per le controver

sie nelle quali si lamenti la lesione di un diritto soggettivo

provocata dalla condotta non provvedimentale della pubblica amministrazione (nella specie, danni ad un'autovettura che

percorreva una strada provinciale provocati dall'urto con un

capriolo). (1)

II

CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; ordinanza 9 marzo 2005, n. 5078; Pres. Carbone, Rei. Sabatini, P.M.

Ciccolo (conci, diff.); Imparato e altro (Avv. Alecce) c. Soc.

Nucleo acrobatico parmense (Avv. Zazza, Franzo), Enac e

altro. Regolamento di giurisdizione.

Giurisdizione civile — Controversie promosse dopo l'entra

ta in vigore della 1. n. 205 del 2000 — Lesione di interessi legittimi pretensivi — Giurisdizione del giudice ammini strativo (Cost., art. 24; cod. civ., art. 2043; cod. proc. civ., art. 5; cod. nav., art. 747, 764; 1. 6 dicembre 1971 n. 1034, art.

7; 1. 19 febbraio 1992 n. 142, disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comu

nità europee (legge comunitaria per il 1991), art. 13; d.leg. 25

luglio 1997 n. 250, istituzione dell'Ente nazionale per l'avia

zione civile (Enac), art. 2; d.leg. 31 marzo 1998 n. 80, art. 35; 1.21 luglio 2000 n. 205, art. 7).

Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alle controversie risarcitorie per lesione di interessi legittimi

pretensivi, introdotte dopo l'entrata in vigore della l. n. 205

del 2000. (2)

(1-2) La prima decisione appare assolutamente in linea con l'orien tamento consolidato della Suprema corte (v., a puro titolo esemplifica tivo, Cass. 27 gennaio 2003, n. 1191, Foro it.. Rep. 2003, voce Re

sponsabilità civile, n. 312) e viene presentata unitamente all'ordinanza 5078/05, che chiarisce definitivamente la spettanza al giudice ammini strativo delle controversie risarcitorie fondate sulla lesione di interessi

legittimi (per alcune indicazioni, v. Cass. 26 maggio 2004, n. 10180, id., 2004, I, 2738, con osservazioni di Fracchia; in dottrina, di recente, cfr. Lamorgese, Il concorso delle giurisdizioni nella tutela risarcito ria nei confronti della pubblica amministrazione, id., 2005, I, 374), sol

perché un ampio obiter di Cass. 6332/05 a proposito della tutela risar citoria per lesione di interessi legittimi potrebbe indurre erroneamente a ritenere che essa corregga il tiro rispetto alla decisione più risalente.

Sulle questioni sollevate dalle due decisioni, v. le osservazioni di Travi e De Marzo che seguono.

La tesi secondo cui, anche dopo l'art. 7 1. 205/00, il giudice civile avrebbe conservato uno spazio per le vertenze risarcitorie per lesione di interessi legittimi era stata sostenuta in dottrina sulla base della diversa formulazione del 1° comma dell'art. 35 d.leg. 80/98, rispetto al 4° comma dello stesso articolo (che a sua volta ha modificato l'art. 7 1. 6 dicembre 1971 n. 1034), come sostituiti dall'art. 7 1. 205/00. Il 1° comma dell'art. 35, nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva ha assegnato al giudice amministrativo anche tutte le vertenze risarcito

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