sentenza 3 luglio 1997, n. 217 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 16 luglio 1997 n. 29); Pres.Granata, Est. Capotosti; Li Rosi c. Assess. sanità regione siciliana ed altri; interv. Pres. cons.ministri. Ord. Tar Sicilia, sez. Catania, 11 ottobre 1995 (G.U., 1 a s.s., n. 24 del 1996)Source: Il Foro Italiano, Vol. 120, No. 12 (DICEMBRE 1997), pp. 3499/3500-3507/3508Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23191764 .

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3499 PARTE PRIMA 3500

alle norme che disciplinano la sospensione dell'esecuzione, poi ché risulta chiaramente dall'ordinanza di rinvio (oltre che dagli atti di causa) che il giudice a quo ha già rigettato, per insussi

tenza di gravi motivi, la proposta istanza di sospensione. La corte rileva altresì che l'ordinanza di rinvio solleva cumu

lativamente la questione di costituzionalità sia in riferimento

all'art. 17 1. 3 gennaio 1981 n. 6, sia in riferimento all'art. 54

d.p.r. 29 settembre 1973 n. 602. Le due norme, invece, vanno

ordinate secondo un criterio di applicazione logico e temporale, che comporta la priorità della quaestio relativa alla norma del

citato art. 17, il cui accoglimento, oltre tutto, renderebbe neces

sariamente irrilevante la questione relativa all'art. 54 predetto. È infatti evidente che il dubbio di costituzionalità si incentra

sulla norma di rinvio piuttosto che su quella oggetto del rinvio,

proprio perché è questa tecnica a determinare l'applicabilità di

una disciplina al di fuori della materia e delle garanzie tipiche di essa.

3. - Ciò premesso in tema di rilevanza, nel merito la questio ne di costituzionalità è fondata sotto entrambi i profili denunciati.

Va ricordato che la 1. 4 marzo 1958 n. 179, istitutiva della

cassa previdenziale in questione, già prevedeva, all'art. 23, la

possibilità di esigere i contributi obbligatori «con le forme e

la procedura stabilite per la riscossione delle imposte dirette».

Tale formula è rimasta sostanzialmente immutata nel 6° com

ma dell'art. 17 1. 3 gennaio 1981 n. 6, che stabilisce che la cassa

può riscuotere i contributi predetti «a mezzo di ruoli da essa

compilati, resi esecutivi dall'intendenza di finanza competente e da porre in riscossione secondo le norme previste per la ri

scossione delle imposte dirette». Si è continuato, cioè, ad adot

tare, anche in questa disposizione legislativa, attraverso la tec

nica del rinvio alle norme sulla riscossione delle imposte dirette, una procedura di riscossione coattiva mediante ruoli esattoriali, la quale appare, per entrate non tributarie, come sono appunto

quelle di natura previdenziale in oggetto, tanto più discrimina

toria ed anacronistica, quanto più si consideri che il suo fonda

mento teorico è basato, secondo la giurisprudenza prevalente, non tanto sul principio dell'autotutela, quanto su quello del

l'imperatività dell'atto iniziale della procedura stessa.

Questa corte in proposito ha già censurato, nella sentenza

n. 318 del 1995 (.Foro it., 1995, I, 3092), «il discriminatorio regime al quale risulta assoggettata la riscossione delle entrate

to» ovvero «l'esistenza o l'ammontare» dello stesso. Nei confronti del concessionario del servizio di riscossione il soggetto passivo della esecu zione può contestare, invece, la legittimità dell'esercizio dell'azione ese cutiva.

Ne consegue che, ammessa la possibilità di rivolgersi al giudice ordi nario e di ottenere da questo la sospensione dell'efficacia esecutiva del titolo ovvero del processo esecutivo, allorché si contesti «l'esistenza o l'ammontare» del credito, occorre indicare gli strumenti processuali af finché tali contestazioni siano portate a conoscenza del concessionario del servizio di riscossione.

In mancanza, l'esercizio dell'azione di accertamento negativo è desti nata ad essere praticamente inutile, appunto perché diretta contro un

soggetto diverso dal titolare della azione esecutiva: la presente sentenza prescinde non solo dal richiamato art. 63, 1° comma, d.p.r. 28 gennaio 1988 n. 43, ma anche dalla scissione tra titolarità del credito e dell'azio ne esecutiva, che costituisce, invece, la caratteristica saliente della ese cuzione esattoriale.

Sul piano pratico, affinché la pronuncia abbia un effetto concreto

appare pertanto opportuno che le azioni con le quali il soggetto passivo contesta l'esistenza o l'ammontare o l'entità del credito, al fine di sot trarre i propri beni alla esecuzione siano dirette tanto contro il creditore

quanto contro il titolare dell'azione esecutiva. Non si tratta di un'ipotesi di litisconsorzio necessario, perché l'azione

esercitata contro uno soltanto di questi soggetti è comunque utiliter

data, ma diverse sono le pretese che possono essere fatte valere nei confronti di ciascuno di essi: il concessionario ignora le vicende relative al rapporto obbligatorio e il creditore quelle relative all'esercizio dell'a zione esecutiva; la sentenza che nega il credito non vincola il concessio nario estraneo al giudizio e legato al creditore dal rapporto di conces sione; la sentenza che nega la legittimità dell'azione esecutiva non ri

guarda il creditore. La soluzione empirica prospettata, pertanto, appare idonea a far sal

vi i valori pur considerati dalla corte, nell'auspicio che, in occasione delle numerose pronunce che inevitabilmente seguiranno quella qui ri

prodotta, prenda consapevolezza dei problemi sottesi alla esecuzione esattoriale.

G. Costantino

Il Foro Italiano — 1997.

Costantino

di natura non tributaria quando l'utente avanzi contestazioni

circa la esistenza o l'entità del credito, atte a legittimare un'a

zione di accertamento negativo», peraltro esperibile, ai sensi del

l'art. 54 d.p.r. n. 602 del 1973, solo «dopo il compimento del

l'esecuzione stessa». Ma l'inapplicabilità dell'opposizione di cui

all'art. 615 c.p.c. alla riscossione esattoriale di entrate non tri

butarie tanto più denota l'arbitrarietà della scelta legislativa di

questo sistema privilegiato di riscossione, quanto più si conside

ri il contrasto con la stessa disciplina positiva delle entrate tri

butarie, in base alla quale, in caso di contestazione giudiziaria, «la riscossione coattiva delle imposte avviene in maniera gra duale in relazione all'andamento del processo, sicché la esecuto

rietà risulta ope legis graduata con riferimento alla probabilità di fondamento della pretesa tributaria rilevabile in base alle de

cisioni che intervengono nei vari gradi di giudizio» (sentenza n. 318 del 1995).

La carenza di «graduazione» dell'esecutività, nella disciplina

legislativa in esame, quindi non solo appare discriminatoria ed

irragionevole, in quanto impone al debitore un sacrificio asso

lutamente sproporzionato rispetto alle finalità ed alla natura del

l'ente creditore, ma comporta altresì, anche in considerazione

di taluni effetti di «irreversabilità» tipici del processo esecutivo, una inammissibile limitazione della tutela alla proponibilità di

sole iniziative risarcitone. Queste, infatti, possono corrisponde re alla specificità ed all'intensità della tutela giurisdizionale dei

diritti, postulata dall'art. 24 Cost., solo se inserite in un più

ampio quadro di garanzie, quale appunto si delinea, come già

rilevato, per le stesse entrate tributarie.

4. - Nel complessivo assetto della materia in esame, sono per tanto carenti idonei strumenti di difesa giurisdizionale del debi

tore, nei cui confronti si procede a riscossione coattiva, cosic

ché è evidente la violazione anche del principio di cui all'art.

24 Cost. Va, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale del

l'art. 17 1. n. 6 del 1981, nella parte in cui, al fine di regolare le modalità di riscossione dei contributi previdenziali in ogget

to, rinvia anche alle norme dell'art. 54 d.p.r. n. 602 del 1973, escludendo così che, quando contesta il diritto di procedere ad

esecuzione forzata, il debitore della prestazione patrimoniale pos sa proporre opposizione all'autorità giudiziaria ordinaria.

Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara l'illegitti mità costituzionale dell'art. 17 1. 3 gennaio 1981 n. 6 (norme in materia di previdenza per gli ingegneri e gli architetti), nella

parte in cui, rinviando alle norme previste per la riscossione

delle imposte dirette, impedisce al debitore — nell'ipotesi in cui

contesti l'esistenza o l'entità del credito — di proporre opposi zione all'esecuzione dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria.

I

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 3 luglio 1997, n. 217

(Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 16 luglio 1997 n. 29); Pres. Granata, Est. Capotosti; Li Rosi c. Assess, sanità re

gione siciliana ed altri; interv. Pres. cons, ministri. Ord. Tar

Sicilia, sez. Catania, 11 ottobre 1995 (G.U., la s.s., n. 24

del 1996).

Sanitario — Consorzi antitubercolari provinciali — Direttori —

Inquadramenti nelle qualifiche apicali e subapicali — Que stione infondata di costituzionalità (Cost., art. 3, 97; d.p.r. 20 dicembre 1979 n. 761, stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali, art. 64; tab. all. 2).

È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.

64, 1° comma, d.p.r. 20 dicembre 1979 n. 761 e della tabella

di cui all'allegato 2, nella parte in cui prevedono che al diret

tore di consorzio provinciale antitubercolare sia attribuita la

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

qualifica apicale di direttore amministrativo, se in possesso del diploma di laurea e di un 'anzianità di servizio di almeno

cinque anni, oppure quella subapicale di direttore ammini

strativo, se privo di detti requisiti, in riferimento agli art. 3

e 97 Cost. (1)

II

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 28 febbraio 1997, n.

50 (Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 5 marzo 1997, n. 10); Pres. Granata, Est. Chieppa; Commissario dello Stato per la regione siciliana (Avv. dello Stato O. Russo) c. Regione siciliana (Aw. Ingargiola, Lo Bue).

Sicilia — Assistenza e divulgazione agricola — Ruolo tecnico — Inquadramento — Introduzione di nuova categoria di sog

getti con priorità — Incostituzionalità (Cost., art. 3, 97).

È incostituzionale l'art. 61. reg. sic. approvata il 24 marzo 1996, nella parte in cui, in modifica del primo periodo del 2° com

ma dell'art. 1 l. reg. 30 ottobre 1995 n. 76, introduce tra

i destinatari del beneficio della riserva dei posti per l'inqua dramento nella dotazione organica del ruolo tecnico regionale

per l'assistenza e la divulgazione agricola, una nuova catego ria di soggetti da inquadrare prioritariamente. (2)

IH

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 18 aprile 1996, n. 117

(Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 24 aprile 1996, n. 17); Pres. Ferri, Est. Vari; Gianciotta ed altri (Avv. Medina,

Scoca, Bagnoli) c. Regione Puglia; interv. Pres. cons, mini

stri (Avv. dello Stato Mutarelli), Leone ed altri. Ord. Tar

Puglia 14 dicembre 1994 (quattro) (G.U., la s.s., n. 26 del

1995).

Impiegato dello Stato e pubblico in genere — Inquadramento — Clausola di moratoria e salvaguardia — Proroga — Inco

stituzionalità (Cost., art. 97; 1. 31 maggio 1990 n. 128, proro

ga dei termini previsti da disposizioni legislative, art. 28).

È incostituzionale l'art. 28, 2° comma, I. 31 maggio 1990 n.

128, nella parte in cui dispone che fino alla data di entrata

in vigore dei provvedimenti del governo sono fatti salvi gli

inquadramenti nei ruoli nominativi regionali approvati e resi

esecutivi ai sensi della legislazione vigente alla data del 31

dicembre 1987. (3)

(1-3) Nelle pronunce in epigrafe la corte applica i principi più volte

dettati in tema di inquadramento del personale e di articolazione delle

qualifiche nel pubblico impiego, nel senso di riconoscere al legislatore

(statale e regionale) ampia discrezionalità, censurabile solo qualora emer

gano profili di arbitrarietà o di manifesta irragionevolezza, in contrasto

con il criterio del buon andamento della pubblica amministrazione o con l'esigenza di evitare discriminazioni tra i soggetti interessati, come

viene dato esaurientemente atto nelle motivazioni, con puntuale richia

mo dei precedenti, ai quali adde\ Corte cost. 2 novembre 1996, n. 372, e 24 aprile 1996, n. 127, Foro it., 1997, I, 1002 e 1356, con note di

richiami; per completezza di informazione sul quadro dei principi costi

tuzionali nella disciplina del pubblico impiego, v. Corte cost. 24 giugno 1997, n. 191 ed altre, che seguono.

Sugli specifici argomenti oggetto delle sentenze in epigrafe si vedano:

Tar Sicilia, sez. Catania, ord. 10 aprile 1996, n. 554, id., Rep. 1996, voce Sanitario, n. 32, di rimessione alla corte della questione decisa

con sent. 217/97; Tar Lazio, sez. I, 21 novembre 1987, n. 1790, id.,

Rep. 1988, voce cit., n. 195, sui criteri di computo del quinquennio di anzianità di servizio richiesto dall'art. 64 d.p.r. 761/79 per l'attribu

zione della qualifica apicale; Corte conti, sez. giur. reg. Abruzzo 13

marzo 1996, n. 58R, id., Rep. 1996, voce Responsabilità contabile, n.

416; 13 giugno 1995, n. 194R, ibid., voce Sanitario, n. 346; 16 maggio 1994, n. 31, id., Rep. 1995, voce Responsabilità contabile, n. 220; sez.

giur. reg. Puglia 25 ottobre 1994, n. 95, ibid., n. 735; 17 dicembre

1993, n. 94, id., Rep. 1994, voce cit., n. 1080; sez. riun. 2 aprile 1992, n. 757A, id., Rep. 1992, voce cit., n. 697, ed altre, che hanno ritenuto

ininfluente la disposizione di cui all'art. 28, 2° comma, 1. 128/90 ai

fini della configurazione di responsabilità degli amministratori per gli

illegittimi inquadramenti operati in violazione delle regole dettate dal

l'art. 64 d.p.r. 761/79 (che «è immediatamente operativo ed ha valore

Il Foro Italiano — 1997.

I

Diritto. — 1. - La questione di legittimità costituzionale sol

levata con l'ordinanza in epigrafe concerne le disposizioni del

l'art. 64, 1° comma, d.p.r. 20 dicembre 1979 n. 761 e della

tabella di cui all'allegato 2, nella parte in cui prevedono che

al direttore di consorzio provinciale antitubercolare sia attribui

ta la qualifica apicale di direttore amministrativo, se in posses so del diploma di laurea e di un'anzianità di servizio di almeno

cinque anni, oppure quella subapicale di direttore amministrati

vo, se privo di detti requisiti. Il sistema previgente, disciplinato dal d.p.r. 1° giugno 1979

n. 191, era caratterizzato, secondo il giudice rimettente, dal pie no «parallelismo» retributivo-funzionale fra direttori dei con

sorzi provinciali antitubercolari e direttori di ripartizione degli enti locali, in base al quale il loro inquadramento al IX livello

o all'VIII livello derivava dal fatto che l'ufficio afferisse rispet tivamente a provincia di classe I/A, ovvero di calsse I/B. Le

norme impugnate riferendosi invece, ai fini dell'inquadramen

to, ai soli requisiti del titolo di studio e dell'anzianità di servi

zio, hanno introdotto — a detta del giudice a quo — irragione voli disparità di trattamento sia rispetto al prospettato «paralle lismo» con i direttori di ripartizione degli enti locali, sia rispetto alle precedenti posizioni di inquadramento dei direttori dei con

sorzi provinciali antitubercolari; ne deriverebbero quindi «situa

zioni di tensione e malcontento tra i dipendenti» con conse

guente pregiudizio del buon andamento dell'amministrazione.

2. - La questione è infondata sotto tutti i profili prospettati. In via preliminare, va ricordato che questa corte ha più volte

affermato che il legislatore ha, in tema di inquadramento del

personale e di articolazione delle qualifiche, specie nel passag

gio da un ordinamento ad un altro, un'ampia discrezionalità,

peraltro censurabile qualora emergano profili di arbitrarietà o

di manifesta irragionevolezza, tali da ledere il principio di buon

andamento della pubblica amministrazione o da determinare di

scriminazioni tra i soggetti interessati (ex plurimis: sentenze n.

4 del 1994, Foro it., Rep. 1994, voce Impiegato dello Stato, n. 353; n. 448 del 1993, ibid., voce Istruzione pubblica, n. 506; n. 324 del 1993, ibid., voce Guardia di finanza, n. 6; n. 332 del 1992, id., 1992, I, 2903). In particolare, nelle decisioni che

hanno avuto per oggetto proprio la tabella di equiparazione ora

in esame, la lesione del principio di eguaglianza è stata indivi

duata in quelle ipotesi in cui le qualifiche poste a raffronto pre sentavano profili di professionalità sostanzialmente omogenei ed equivalenti e non si riscontravano, per contro, elementi ido

nei a giustificare — sulla base della descrizione normativa delle

qualifiche attribuite — una diversità di funzioni svolte negli en

ti di provenienza, cosicché la differenza di trattamento appariva

di norma di salvaguardia in quanto impedisce a quella data qualsiasi mutamento nelle qualifiche ... a ristrutturazione dei servizi» laddove la sanatoria ex 1. 128/90 «se impedisce l'annullamento di inquadramen ti illegittimi, non esclude l'azione risarcitoria per danno erariale»), non ché Corte conti, sez. I, 9 gennaio 1989, n. 6, id., 1990, III, 268, con nota di richiami sulla responsabilità degli amministratori per quegli in

quadramenti illegittimi; Tar Puglia, sez. II, 11 giugno 1992, n. 312, ibid., voce Sanitario, n. 508, che ha ritenuto valida ed operante la sana toria di cui all'art. 28 1. 128/90 («ancorché l'art. 2, 2° comma, d.l. 29 dicembre 1990 n. 415 che proroga al 31 dicembre 1991 il termine

predetto, sia stato soppresso dalla 1. di coversione 26 febbraio 1991 n. 58»); Corte cost. 9 gennaio 1996, n. 1, id., 1996, I, 1, che ha dichia rato l'incostituzionalità della sanatoria generalizzata degli inquadramenti illegittimi operati dagli enti locali, in fattispecie simile a quella decisa con la sent. 117/96, ma con effetti definitori della questione sostanziale che sono carenti in quest'ultima, ove la declaratoria della incostituzio nalità della sola normativa di proroga indeterminata lascia intatta la

valenza della originaria disposizione contenuta nell'art. 116 d.p.r. 270/87 che fa comunque riferimento generico ad un intervento governativo non ancora intervenuto e non invocabile da parte degli interessati con stru

menti giuridici adeguati, nonostante la scadenza del termine del 31 di

cembre 1987; al fine di dare una valenza concreta alla pronunzia ed

evitare che permangano gli effetti lesivi dei medesimi precetti costitu

zionali posti a suo fondamento, si potrebbe ipotizzare, stante la natura

regolamentare della vecchia disposizione di cui al d.p.r. 270/87 — di

recepimento dell'accordo sindacale per il triennio 1985/87 relativo al

comparto del servizio sanitario nazionale —, che la stessa possa essere

annullata dal giudice di merito in applicazione dei principi contenuti

nella sent. 117/96, o che l'adempimento governativo possa essere fatto

oggetto di diffida e di successiva azione giudiziaria da parte degli inte

ressati perché avente contenuti negoziali e non politici.

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3503 PARTE PRIMA 3504

basata solo sulla provenienza da enti diversi (tra le più recenti:

sentenze n. 404 del 1994, id., 1995, I, 3045; n. 476 del 1993,

id., 1994, I, 1280; n. 331 del 1992, id., 1993, I, 39). In questo orientamento giurisprudenziale si deve segnalare, in particolare, che il criterio della diversità dell'ente di provenienza è stato ri

tenuto inidoneo a giustificare un differente inquadramento del

personale, tutte le volte che non esercitasse alcuna influenza

diretta e specifica sull'identità dei compiti da espletare (senten za n. 827 del 1988, id., 1989, I, 2680).

Ciò premesso, per una più compiuta analisi del quadro nor

mativo sembra opportuno ricordare che, anteriormente alla di

sciplina introdotta dal d.p.r. n. 761 del 1979, il d.p.r. n. 191

del 1979, recante l'accordo nazionale, stipulato ai sensi dell'art.

6 1. 27 febbraio 1978 n. 43, concernente il personale dipendente dai comuni, dalle province e dai loro consorzi, nell'ali. A pre vedeva nove livelli retributivo-funzionali degli impiegati e ne de

scriveva i profili professionali. L'allegato predetto soltanto in

alcuni casi stabiliva direttamente l'inquadramento di alcune fi

gure professionali, come accadeva per i direttori delle riparti zioni nei comuni e nelle province, per i quali era espressamente

valorizzata, ai fini dell'inquadramento, la già indicata classifi

cazione dell'ente locale di afferenza, poiché le dimensioni del

l'ente influivano, in modo specifico, sulla tipologia dei compiti

assolti, che risultavano identici solo a parità di ambito spaziale.

Viceversa, per i direttori dei consorzi antitubercolari, non espres samente previsti nella tabella, la peculiarità delle funzioni asse

gnate ai relativi enti e la loro stessa struttura non solo non con

sentivano di affermare l'identità dei compiti assolti rispetto a

quelli dei direttori di ripartizione, ma anzi inducevano ad attri

buire rilievo anche a situazioni non direttamente correlate alle

dimensioni della provincia di afferenza.

Sotto questo profilo quindi non sussiste alcuna disparità di

trattamento rispetto al presunto «parallelismo» tra direttori di

ripartizione e direttori dei consorzi antitubercolari, poiché la

mancata considerazione, ai fini dell'inquadramento dei direttori

dei consorzi antitubercolari, della dimensione e quindi della clas

sificazione della provincia, che è rilevabile nel passaggio al nuo

vo ordinamento disposto dalle norme impugnate, non può, di

per sé sola, essere valutata come determinativa dell'eccepita di

sparità di trattamento, quando già tale profilo nel precedente

inquadramento non era stato valorizzato.

Non è infatti irragionevole che, in riferimento a personale

dipendente da enti, per i quali, già in passato, il dato dimensio

nale non era stato ritenuto sufficientemente espressivo della im

portanza del servizio e della acquisizione di una peculiare quali ficazione professionale, il legislatore abbia identificato, come

criteri di nuovo inquadramento, sia l'anzianità di servizio, e

cioè l'esercizio dell'attività per un apprezzabile lasso di tempo, sia il titolo di studio. Si tratta infatti di indici rivelatori dell'ac quisizione dell'esperienza e della preparazione professionale in

dispensabili per il riconoscimento della qualifica apicale. Tanto

più, se l'attività professionale da svolgere non è direttamente

e specificamente influenzata dal dato dimensionale dell'ente di

provenienza, come invece può accadere in altri casi individuati

dalla stessa tabella, con riferimento ad altre categorie di per sonale.

Sotto questo profilo è pertanto da escludere la presunta di

sparità di trattamento rispetto alle precedenti posizioni di in

quadramento dei direttori dei consorzi provinciali antituberco

lari. (Omissis) Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara non fonda

ta la questione di legittimità costituzionale dell'art. 64, 1° com

ma, d.p.r. 20 dicembre 1979 n. 761 (stato giuridico del persona le delle unità sanitarie locali) e della tabella di «equiparazione delle qualifiche e dei livelli funzionali del personale da inqua drare nei ruoli nominativi regionali» riportata nell'allegato 2,

sollevata, limitatamente alle disposizioni riguardanti i direttori

amministrativi o segretari dei consorzi provinciali antituberco

lari, in riferimento agli art. 3 e 97 Cost., dal Tar per la Sicilia

con l'ordinanza indicata in epigrafe.

II

Diritto. — 1. - Il ricorso investe la legittimità costituzionale

dell'art. 6 della legge approvata dall'assemblea regionale sicilia

na il 24 marzo 1996 (iniziative a sostegno e valorizzazione della

Il Foro Italiano — 1997.

produzione agrumicola siciliana. Provvedimenti per i divulgato ri agricoli), nella parte in cui modifica il primo periodo del 2°

comma dell'art. 1 1. reg. 30 ottobre 1995 n. 76. Questa stabili

va, al 1° comma, l'incremento della dotazione organica del ruolo

tecnico regionale per l'assistenza e la divulgazione agricola. Al

2° comma del testo originario, garantita la riserva dei posti ai

divulgatori in corso di formazione e che sarebbero stati formati

in base alla graduatoria di cui al bando di concorso pubblicato nella Gazzetta ufficiale della repubblica italiana n. 52 del 3 lu

glio 1992, nella struttura siciliana del Consorzio interregionale

per la formazione dei divulgatori agricoli (Cifda), disponeva che

venissero collocati nel ruolo tecnico per l'assistenza tecnica e

la divulgazione agricola della regione siciliana, nel limite dei

posti disponibili, i divulgatori agricoli che avessero già conse

guito il relativo attestato in strutture diverse da quella siciliana, a domanda, da presentarsi entro il 30 novembre 1995. La nor

ma impugnata introduce tra i destinatari del beneficio una nuo

va categoria di soggetti, da inquadrare prioritariamente rispetto ai divulgatori in possesso di attestato conseguito presso altri

Cifda, e cioè quella di coloro i quali saranno ammessi ai corsi

di formazione gestita dal Cifda costituito tra le regioni Sicilia

e Sardegna, secondo la graduatoria di un bando di concorso

pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 72 del 22 settembre 1989.

La disposizione viene censurata sotto i profili della violazione:

a) dell'art. 3 Cost., per l'ingiustificato trattamento di favore

rispetto a quei soggetti che, in virtù dell'art. 1, 2° comma, 1.

reg. sic. n. 76 del 1995, avevano già acquisito una legittima

aspettativa;

b) dell'art. 97 Cost., per contrasto con il principio di impar zialità e buon andamento della pubblica amministrazione, il cui

rispetto avrebbe imposto una rapida definizione delle procedure

già avviate e la conseguente, celere immissione in servizio degli aventi diritto;

c) ancora dell'art. 97 Cost, sotto il profilo della inosservanza

del principio generale in materia di pubblico impiego, secondo

il quale la pubblica amministrazione non può fare ricorso, per la copertura di posti di nuova istituzione, a graduatorie di ido

nei in precedenti concorsi, quali sarebbero i soggetti beneficiati

dalla disposizione censurata.

2. - Il ricorso è fondato per violazione degli art. 3 e 97 Cost., sotto il profilo che, a distanza di vari mesi dalla scadenza del

termine procedurale fissato da precedente legge incrementativa

di posti di organico, sono stati riaperti gli ambiti dei destinatari

della riserva di posti. In tal modo, si è, infatti, introdotta con

norma a contenuto particolare una nuova categoria di soggetti da inquadrare prioritariamente, costituita da coloro che sono

risultati semplicemente idonei in una procedura selettiva non

recente, con bando risalente a oltre sei anni, finalizzata all'e

spletamento di un corso di formazione a suo tempo regolar mente svolto. Per di più, l'effetto di tale riapertura è contra

stante con le finalità, essenziali per il buon andamento della

pubblica amministrazione, di una rapida definizione delle pro cedure già avviate per una immissione in servizio ed utilizzazio

ne degli aventi diritto (divulgatori che avevano già frequentato e superato un corso di formazione). Invece per la nuova catego ria prioritaria (idonei in base al bando di cui alla Gazzetta uffi ciale n. 72 del 22 settembre 1989) si sarebbe dovuto attendere

lo svolgimento e l'esito di un nuovo corso di formazione.

Tale anzidetta situazione acquista ulteriore rilevanza negativa sul piano costituzionale dalla circostanza che, per la limitatezza

dei posti disponibili, si viene ad incidere, con evidente irragio nevolezza ed arbitrarietà, su posizioni di soggetti che già aveva

no acquisito, in base alla preesistente normativa, le posizioni

per il collocamento in ruolo (divulgatori agricoli che abbiano

conseguito il relativo attestato presso un Cifda diverso da quel lo Sicilia-Sardegna, struttura sicialiana), dopo circa quattro me

si dalla scadenza del termine della domanda fissato con legge

(30 novembre 1995) e quando doveva già essere in fase avanza

ta la definizione della procedura di inquadramento. 3. - In realtà, la disposizione censurata produce la reviviscen

za, a distanza di anni, di preesistenti graduatorie (obsolete), già utilizzate per coprire i posti all'epoca previsti, con grave pregiu dizio all'interesse pubblico ad una procedura selettiva (concor suale pubblica, cioè aperta a tutti i soggetti in possesso dei re

quisiti predeterminati con riferimento alla data della procedura) intesa all'effettiva verifica dell'attuale idoneità e capacità attitu

dinale dei candidati (sentenza n. 514 del 1995, Foro it., 1996,

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

I, 2935). Nello stesso tempo la selezione per i nuovi posti istitui

ti dopo la formazione dell'originaria graduatoria acquisterebbe i tratti sostanziali di un'assunzione ad personam (sentenza n.

266 del 1993, id., Rep. 1993, voce Sicilia, n. 52). Né può avere rilevanza l'assunto della regione secondo cui

la norma risponderebbe ad esigenze che soddisfano finalità de

rivanti da obblighi assunti in campo comunitario. Da un canto

è evidente che l'adempimento di tali obblighi deve avvenire at

traverso mezzi non illegali e deve corrispondere ai termini entro

i quali dovevano essere assunti i divulgatori (proprio per le esi

genze indilazionabili della divulgazione agricola) e cioè entro

il 31 dicembre 1995 (decisione della commissione delle Comuni

tà europee 26 luglio 1995 C(95) 1409). D'altro canto, il rinvio

dell'adempimento tempestivo dell'esigenza di potenziare le strut

ture pubbliche di divulgazione agricola si verifica quasi esclusi

vamente nell'interesse di soggetti non ancora in possesso dei

requisiti prescritti, per non avere ancora frequentato e superato il corso di formazione professionale (a suo tempo svolto dal

27 aprile 1992 al 6 marzo 1993), essendo risultati in graduatoria al di fuori dei posti (venticinque) per i quali erano state bandite

le procedure di selezione.

È altresì evidente che le misure per garantire l'effettivo im

piego e l'assunzione dei divulgatori agricoli riguardavano i «di

vulgatori formati», con un indissolubile riferimento, quindi, ai

posti per i corsi di formazione, e non potevano riferirsi ai sog

getti che nella prima selezione erano risultati meramente idonei

oltre il numero dei posti dei corsi previsti. Nello stesso tempo la garanzia di assunzione, allo scopo di incentivare la partecipa zione alla formazione professionale dei divulgatori, riguardava coloro che partecipavano o avevano partecipato (essendo stati

ammessi) ai corsi per la formazione dei divulgatori agricoli, di

modo che i relativi corsi e prove finali dovessero avere valore

di corso/concorso per l'assunzione nei servizi dell'amministra

zione (v. piano-quadro divulgazione agricola in base a regola mento Cee 270/79, parte B, punto 1.4).

Ovviamente, la garanzia di assunzione non poteva riguardare e non poteva essere invocata dalla regione a favore di coloro

che non avevano ancora partecipato e superato i corsi di forma

zione, perché non rientranti negli originari posti previsti e per di più oltre i termini allora vigenti per le assunzioni.

Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara l'illegitti mità -costituzionale dell'art. 6 1. reg. sic. approvata il 24 marzo

1996 (iniziative a sostegno e valorizzazione della produzione agru micola siciliana. Provvedimenti per i divulgatori agricoli).

Ili

Diritto. — 1. - Con le cinque ordinanze di cui in epigrafe, tutte di analogo contenuto, il Tar della Puglia ha sollevato, in

riferimento agli art. 3, 97 e 113 Cost., questione di legittimità costituzionale del'art. 28, 2° comma, 1. 31 maggio 1990 n. 128

(proroga di termini previsti da disposizioni legislative), «nella parte in cui dispone che fino alla data di entrata in vigore dei

provvedimenti del governo sono fatti salvi gli inquadramenti nei ruoli nominativi regionali approvati e resi esecutivi ai sensi

della legislazione vigente alla data del 31 dicembre 1987».

Secondo il giudice rimettente la disposizione si porrebbe in

contrasto con:

l'art. 97 Cost., in quanto, violando il principio del buon an

damento, impedirebbe all'amministrazione «non solo di predi

sporre una definitiva distribuzione del personale per una mi

gliore soddisfazione delle esigenze di lavoro, ma anche di utiliz

zare il personale in relazione alle qualifiche effettivamente

spettanti», considerato che, con gli inquadramenti oggetto di

contestazione, agli interessati risultano attribuite posizioni fun

zionali superiori a quelle spettanti in base alla stretta interpreta zione dell'art. 64 d.p.r. n. 761 del 1979, in difetto, cioè, di

quei requisiti dai quali deriva beneficio sia per l'utenza che per la stessa amministrazione;

lo stesso art. 97 Cost., sotto il profilo dell'«imparzialità» del

l'azione amministrativa, in quanto — oltre a risultare fortemen

te minato il principio della certezza dei rapporti giuridici dalla

mancanza per il governo di un obbligo di adempimento in un

tempo stabilito — potrebbe verificarsi che «il personale prove niente da alcuni enti pubblici abbia ottenuto, in qualche regio

ne, "equiparazione" più favorevole rispetto a quella effettuata

Il Foro Italiano — 1997.

da altre regioni nell'inserire personale con le medesime qualifi che nei propri ruoli nominativi», con effetti di sostanziale di

sparità, anche in occasione di procedure di copertura di posti mediante mobilità interregionale;

l'art. 3 Cost., in quanto l'incertezza dei dipendenti circa il

proprio status giuridico-economico e la conseguente precarietà della posizione si risolverebbe «in una ingiustificata disparità di trattamento nei confronti degli altri appartenenti al servizio

sanitario nazionale la cui posizione funzionale è stata definita

secondo il regime normativo ordinario» e, specularmente, a svan

taggio di questi ultimi, per la circostanza che «a parità di requi

siti, per lungo tempo altri dipendenti, a causa dell'inerzia go

vernativa, si trovino a rivestire qualifiche superiori, in ipotesi non spettanti», continuando ad occupare posti che diversamen

te potrebbero essere «disponibili per mobilità o per concorso»; l'art. 113 Cost., in quanto non si consentirebbe né all'ammi

nistrazione né ai dipendenti, per un tempo che è nella potestà del governo di rendere determinato, di «far definire da un giu dice la legittimità o meno degli originari provvedimenti di in quadramento», in contrasto sia con il diritto alla tutela giurisdi zionale sia con il divieto di esclusioni o limitazioni della medesi

ma, attraverso atti «demandati al potere del governo». (Omissis) 5. - Nel merito la questione è fondata.

Ai fini della più compiuta valutazione della stessa, la corte

ritiene opportuno prendere le mosse dal contesto normativo nel

quale si colloca la disposizione censurata, di cui sono parte in

tegrante, da un lato, l'art. 64 d.p.r. 20 dicembre 1979 n. 761

e, dall'altro, l'art. 116 d.p.r. 20 maggio 1987 n. 270. La prima

disposizione, e cioè l'art. 64 d.p.r. n. 761 del 1979 — nel rego lare il passaggio, nei ruoli nominativi regionali, del personale

proveniente dagli enti e dalle amministrazioni le cui funzioni

erano state trasferite alle unità sanitarie locali ai sensi della 1.

23 dicembre 1978 n. 833 — ne stabilì l'inquadramento in base

alla tabella di equiparazione di cui all'allegato 2 allo stesso d.p.r. La seconda disposizione, e cioè l'art. 116 d.p.r. 20 maggio 1987

n. 270, nel recepire le norme dell'accordo sindacale, per il trien

nio 1985-1987, relativo al comparto del servizio sanitario nazio

nale, dispone che, ove i provvedimenti in materia di promozio ni e inquadramento del personale dipendente — assunti nel pe riodo fra la emanazione del predetto decreto presidenziale del

1979 e il 31 dicembre 1985 — avessero formato oggetto di con

testazioni, il governo avrebbe adottato, «sentite le regioni, l'Anci, l'Uncem e le organizzazioni sindacali firmatarie» dell'accordo

di categoria, i provvedimenti di sua competenza, entro il 31

dicembre 1987.

L'art. 28, 1° comma, 1. 31 maggio 1990 n. 128, ricollegando si alle disposizioni testé rammentate, ha prorogato fino al 31

dicembre 1990 detto termine, stabilendo al 2° comma — dispo sizione sulla quale si appuntano le censure del giudice rimetten

te — la salvezza fino alla stessa data, «e comunque fino alla

data di entrata in vigore dei provvedimenti del governo», degli

«inquadramenti stabiliti nei ruoli nominativi regionali approva ti e resi esecutivi ai sensi della legislazione vigente alla data del

31 dicembre 1987».

6. - Da quanto riferito emerge che la disposizione censurata, nel prevedere la salvaguardia, ancorché in via provvisoria, di

inquadramenti e promozioni che abbiano formato oggetto di

contestazione, ha inteso conferire temporanea efficacia ad atti

assunti in difformità dai principi fissati dall'art. 64 d.p.r. n.

761 del 1979, in attesa dell'adozione da parte del governo dei

provvedimenti di sua competenza. In via generale, va ricordato che la corte, in numerose sue

pronunzie, ha ritenuto competere al legislatore ordinario ampia discrezionalità nel disciplinare l'inquadramento e la carriera del

personale dipendente; ma questo non senza evidenziare l'indis

solubile rapporto che, sul piano della razionalità degli assetti

in chiave di efficienza degli apparati e di tutela delle aspettative

degli interessati, deve sussistere fra assegnazione del personale alle varie funzioni e professionalità posseduta dai dipendenti destinatari dell'inquadramento stesso (da ultimo, sentenza n. 1

del 1996, Foro it., 1996, I, 1). La disposizione denunciata, attraverso il generico richiamo

ai «provvedimenti del governo», comporta — specie se conside

rata nella sequenza temporale che la lega ai precedenti testi nor

mativi — un rinvio sine die di adempimenti di fondamentale

rilievo per il corretto inquadramento dei dipendenti del servizio

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3507 PARTE PRIMA 3508

sanitario nazionale, materia da ritenere affidata precipuamente alle competenze amministrative delle regioni.

Ne deriva un assetto del tutto precario delle posizioni del per

sonale, a prescindere dal fatto che si tratti di provvedimenti di inquadramento più o meno favorevoli, con ulteriore conse

guente paralisi di eventuali iniziative, anche in via di autotutela, da parte delle amministrazioni, sì da non potersi individuare, nel complesso, altra ratio ispiratrice, nella disposizione censura

ta, che non sia quella diretta al consolidamento di situazioni

di illegittimità. In tal modo la norma appare in contrasto con l'art. 97 Cost.,

in quanto contraria al principio del buon andamento nonché

alle esigenze di una razionale e coerente attività di amministra

zione, contribuendo a perpetuare — specie se si considera il

tempo ormai trascorso dagli iniziali inquadramenti operati ai

sensi dell'art. 64 d.p.r. n. 761 del 1979 — una transitorietà di

disciplina che impedisce all'amministrazione di procedere ad una

definitiva distribuzione ed utilizzazione del personale in relazio

ne alle qualifiche effettivamente spettanti, con il rischio oltre

tutto di situazioni di disparità di trattamento fra i dipendenti, a seconda dell'ente di appartenenza.

L'accoglimento della questione nei termini sopra precisati as

sorbe ogni altro profilo. Per questi motivi, la Corte costituzionale, riuniti i giudizi,

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 28, 2° comma, 1.

31 maggio 1990 n. 128 (proroga dei termini previsti da disposi zioni legislative), limitatamente alle parole «e comunque fino

alla data di entrata in vigore dei provvedimenti del governo».

I

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 24 giugno 1997, n. 191

(Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 2 luglio 1997, n. 27); Pres. Granata, Est. Chieppa; Commissario dello Stato per la regione siciliana (Avv. dello Stato Di Pace) c. Regione siciliana (Avv. Torre, Castaldi).

Sicilia — Personale tecnico — Stabilizzazione — Incostituzio

nalità (Cost., art. 97).

È incostituzionale l'art. 1 della legge approvata dall'assemblea

regionale siciliana il 24 marzo 1996, nella parte in cui dispone la stabilizzazione, in via permanente e definitiva, dei rapporti di lavoro del personale tecnico con il quale era stato instaura

to un rapporto di lavoro a tempo indeterminato ai sensi del

l'art. 1 l. reg. 12 gennaio 1993 n. 9 ed in servizio presso i comuni. (1)

(1-3) Con le odierne pronunce la corte fa giustizia di vari tentativi dell'amministrazione regionale di stabilizzare rapporti di lavoro preca rio senza l'adozione delle procedure concorsuali ed il coordinamento delle nuove assunzioni con la verifica dei carichi di lavoro e delle piante organiche, in applicazione di principi più volte ribaditi in materia, se condo quanto viene dato esaurientemente conto nelle motivazioni, con esaustivi richiami alle decisioni più significative emesse dalla corte nella

materia, in particolare in ordine al dettato dell'art. 97 Cost, ed alla necessità del concorso pubblico di accesso; fra i precedenti citati si se

gnalano: Corte cost. 22 dicembre 1995, n. 514, e 31 ottobre 1995, n. 478, Foro it., 1996, I, 2935, 17 giugno 1996, n. 205, ibid., 2616, con note di richiami, anche in ordine alla portata delle norme fondamentali di riforma economico-sociale dettate dall'art. 2 1. 421/92 nei confronti delle regioni per la riforma del rapporto di pubblico impiego.

L'indirizzo costituzionale dettato al legislatore nella disciplina del pub blico impiego viene completato dalle recenti sentenze della corte 3 lu

glio 1997, n. 217, 28 febbraio 1997, n. 50, e 18 aprile 1996, n. 117, che precedono, con ulteriori richiami anche in ordine alla responsabilità

Il Foro Italiano — 1997.

II

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 29 maggio 1997, n. 153

(Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 4 giugno 1997, n. 23); Pres. Granata, Est. Zagrebelsky; Commissario dello Stato

per la regione siciliana (Avv. dello Stato O. Russo) c. Regio ne siciliana (Avv. Ingargiola, Lo Bue).

Sicilia — Personale già dipendente dell'Italter e della Sirap —

Rinnovo dei precedenti contratti di lavoro — Incostituziona

lità (Cost., art. 97; 1. 23 ottobre 1992 n. 421, delega al gover no per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in

materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di fi

nanza territoriale, art. 2).

È incostituzionale la legge approvata dell'assemblea regionale siciliana il 10 agosto 1996, che dispone il rinnovo per un trien

nio dei rapporti di lavoro a termine instaurati, ai sensi del

l'art. 76 I. reg. 25/93, con i dipendenti provenienti dalle so

cietà Italter e Sirap in liquidazione. (2)

III

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 4 marzo 1997, n. 59

(Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 12 marzo 1997, n. 11); Pres. Granata, Est. Zagrebelsky; Commissario dello Stato

per la regione siciliana (Avv. dello Stato Mazzella) c. Regio ne siciliana (Avv. Ingargiola, Lo Bue).

Sicilia — Personale per la catalogazione del patrimonio artisti

co — Contratti di lavoro a termine — Trasformazione a tem

po indeterminato — Incostituzionalità (Cost., art. 97).

È incostituzionale la legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 24 marzo 1996 che dispone la trasformazione a

tempo indeterminato dei contratti di lavoro a termine stipula ti dall'amministrazione regionale con il personale già utilizza

to, ai sensi dell'art. Ill l. reg. 25/93, per la catalogazione del patrimonio culturale ed ambientale siciliano e prevede la

possibilità di stipulare nuovi contratti di lavoro con personale utilizzato per attività di catalogazione di altri progetti. (3)

I

Diritto. — 1. - La questione di legittimità costituzionale, sot

toposta in via principale all'esame della corte, riguarda l'art. 1 della legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 24

marzo 1996 (disposizioni in materia di personale tecnico di cui

all'art. 14 1. reg. 15 maggio 1986 n. 26, e successive modifiche

ed integrazioni. Norme concernenti l'affidamento del servizio

di tesoreria degli enti locali. Reiscrizione di somme), nella parte in cui dispone la stabilizzazione, in via permanente e definitiva, dei rapporti di lavoro del personale tecnico con il quale era

stato instaurato un rapporto di lavoro a tempo indeterminato

ai sensi dell'art. 1 1. reg. 12 gennaio 1993 n. 9 ed in servizio

presso i comuni.

Il ricorso del commissario dello Stato per la regione siciliana

propone come motivi di impugnazione la violazione dell'art. 3

Cost., per ingiustificato trattamento di favore rispetto ad altri

che aspirano all'accesso nell'impiego pubblico; nonché dell'art.

51 Cost., in relazione alle aspettative di coloro i quali sono in

attesa di accedere agli uffici pubblici mediante la partecipazione a concorsi pubblici aperti; dell'art. 97 Cost., per contrasto con il principio di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione (che subordina le assunzioni al concorso pub

contabile degli amministratori per le disinvolte operazioni di inquadra menti, promozioni e stabilizzazioni delle quali talvolta si rendono col

pevoli artefici; sul rapporto a tempo determinato nel pubblico impiego, v. Cons. Stato, sez. VI, 25 giugno 1993, n. 451, e Tar Sicilia, sez. Catania, 8 febbraio 1993, n. 55, Foro it., 1994, IH, 22, con nota di G. Albenzio, L'accertamento della natura e della durata del rapporto di pubblico impiego-Rassegna di giurisprudenza; Id., I principi e gli istituti comuni nei contratti collettivi dopo la riforma del pubblico im

piego, id., 1997, V, 89, per riferimenti sulla nuova disciplina dopo la riforma ex d.leg. 29/93. Per ulteriori riferimenti, cfr. la nota di richia mi a Corte cost. 309/97, in questo fascicolo, I, 3484.

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