sentenza 31 dicembre 1986, n. 296 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 9 gennaio 1987, n. 2); Pres. La Pergola, Rel. Ferrari; Pres. cons. ministri (Avv. dello Stato Azzariti) c. Regione Valle d'Aosta (Avv. G. Romanelli) Source: Il Foro Italiano, Vol. 110, No. 4 (APRILE 1987), pp. 1007/1008-1009/1010 Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARL Stable URL: http://www.jstor.org/stable/23179868 . Accessed: 25/06/2014 07:19 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp . JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected]. . Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Il Foro Italiano. http://www.jstor.org This content downloaded from 185.2.32.14 on Wed, 25 Jun 2014 07:19:11 AM All use subject to JSTOR Terms and Conditions
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sentenza 31 dicembre 1986, n. 296 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 9 gennaio 1987, n. 2);Pres. La Pergola, Rel. Ferrari; Pres. cons. ministri (Avv. dello Stato Azzariti) c. Regione Valled'Aosta (Avv. G. Romanelli)Source: Il Foro Italiano, Vol. 110, No. 4 (APRILE 1987), pp. 1007/1008-1009/1010Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23179868 .
Accessed: 25/06/2014 07:19
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Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara manifesta
mente non fondata la questione di legittimità costituzionale del
l'art. 55 1. 27 luglio 1978 n. 392 (disciplina delle locazioni degli immobili urbani), sollevata in riferimento agli art. 3 e 24 Cost,
dal Pretore di Lodi con l'ordinanza indicata in epigrafe.
CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 31 dicembre 1986, n. 296
(Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 9 gennaio 1987, n. 2); Pres.
La Pergola, Rei. Ferrari; Pres. cons, ministri (Aw. dello
Stato Azzariti) c. Regione Valle d'Aosta (Avv. G. Romanelli).
Valle d'Aosta — Sanità pubblica — Spese per prestazioni di dia
gnostica strumentale e di laboratorio — Partecipazione degli assistiti — Assunzione a carico della regione — Incostituziona
lità (L. cost. 26 febbraio 1948 n. 4, statuto speciale per la Valle
d'Aosta, art. 2, 3).
È illegittima, per violazione dell'art. 3 dello statuto della Valle
d'Aosta, la legge della regione Valle d'Aosta approvata il 19
aprile 1985 e riapprovata il 4 luglio 1985 dal consiglio regiona
le, la quale prevede l'assunzione a carico della regione della
partecipazione degli assistiti alle spese per le prestazioni di dia
gnostica strumentale e di laboratorio. (1)
(1) Il ricorso del presidente del consiglio dei ministri è pubblicato in
Gazzetta ufficiale 4 settembre 1985, n. 280 bis. Si può osservare che la legge regionale oggetto della sentenza in epigra
fe era comunque destinata a non trovare applicazione, anche se ritenuta
legittima, stante la scadenza nelle more del giudizio costituzionale del termine finale cui era sottoposta (31 dicembre 1985). In una ipotesi ana
loga (si trattava di una legge a termine della regione Lombardia) la corte ha dichiarato la cessazione della materia del contendere per sopravvenuta carenza dell'interesse a ricorrere (cfr. sent. 28 febbraio 1983, n. 37, Foro
it., 1983, I, 1791, con nota di G. Volpe, il quale reputa fuorviarne il richiamo alla categoria dell'interesse a ricorrere ove, più linearmente, l'e stinzione del giudizio in via principale per cessata materia del contendere deriva da vicende sopravvenute relative all'atto legislativo impugnato quali abrogazione, modificazione dello stesso, ecc.; su questo punto cfr. G.
Volpe, in Commentario alla Costituzione, a cura di G. Branca, Bologna Roma, 1981, 357 e 362, sub art. 134-137; sulla declaratoria di cessazione della materia del contendere per promulgazione parziale di una legge sici liana impugnata in via principale cfr. ancora i rilievi critici di G. Volpe
a Corte cost. 1° febbraio 1983, n. 13, Foro it., 1983, I, 1555, nonché G. Palmeri e C. Tramontana, in Regioni, 1983, 486 ss.).
Com'è noto la competenza legislativa d'integrazione e attuazione è pre vista per tutte le regioni a statuto speciale (tranne la Sicilia) al fine di consentire l'adattamento della disciplina statale concernente le materie elencate negli statuti medesimi alle particolari esigenze della regione: la corte ha affermato che nell'esercizio della predetta competenza la disci
plina statale non può essere né modificata né tantomeno derogata (cfr. sent. 22 dicembre 1961, n. 66, Foro it., 1961, I, 1836). Secondo un'opi nione dottrinale (E. Cheli, in Regioni, 1979, 200) non c'è differenza, sotto il profilo del rapporto tra legge regionale e legge statale da integrare e attuare, tra la potestà in parola e quella configurata per le regioni ordi narie dall'art. 117, 2° comma, Cost., essendo comunque legittima in en trambi i casi una disciplina regionale oltre che secundum anche praeter legem (sul presupposto di una maggior latitudine della potestà d'integra zione e attuazione delle regioni speciali, ritengono legittima in tal caso una normazione regionale anche in deroga alla legge statale C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, 1976 Padova, 962 e L. Paladin, Diritto
regionale, Padova, 1979, 70; cfr. anche T. Martines - A. Ruggeri, Li neamenti di diritto regionale, Milano, 1984, 207 ss. e U. Allegretti, in Regioni, 1986, 791). L'introduzione dei c.d. tickets sanitari, perlomeno per le prestazioni farmaceutiche, risale (come rileva S. Giannini, in Sani tà pubbl., 1982, 1062) ad una legge di poco precedente il varo della rifor ma sanitaria, e precisamente la n. 484 del 5 agosto 1978. Il progressivo aumento degli oneri a carico degli assistiti, che doveva avere la funzione di limitare la domanda di talune prestazioni anche sulla base di una scala di priorità terapeutiche rimessa al giudizio del medico curante, non ha
raggiunto il suo scopo (consentendo soltanto un parziale recupero di spe sa per mezzo della quota corrisposta direttamente dall'utente al momento della prestazione: per questi rilievi cfr. F. Sacco id., 1986, 681).
Alcune regioni hanno proposto ricorso in via principale contro l'art. 29 della legge finanziaria del 1986 (1. 28 febbraio 1986 n. 41), che consen te alle regioni di maggiorare il ticket sui medicinali o di sospendere l'assi stenza diretta nell'ipotesi di esaurimento prematuro dei fondi
comma, Cost., secondo cui «la Repubblica tutela la salute come
fondamentale diritto dell'individuo a interesse della collettività»,
la 1. 23 dicembre 1978 n. 833 istituiva il servizio sanitario nazio
nale (SSN), stabilendo espressamente: che i relativi servizi ed atti
vità sono «destinati alla promozione, al mantenimento ed al
recupero della salute di tutta la popolazione senza distinzione di
condizioni individuali o sociali e secondo modalità che assicura
no l'eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio» (art. 1, 3° comma); che «gli obiettivi della programmazione sanitaria na
zionale» vanno determinati, «con il concorso delle regioni», «nel
l'ambito della programmazione economica nazionale» (art. 3, 1°
comma ); che «spetta allo Stato» «la funzione di indirizzo e di
coordinamento delle attività amministrative delle regioni» «anche
con riferimento... ad esigenze di rigore e di efficacia della spesa
sanitaria», oltre che «agli obiettivi della programmazione econo
mica nazionale» (art. 5, 1° comma); che «al finanziamento del
servizio sanitario» art. (51, 1° comma) è destinato «il fondo sani
tario nazionale» (FSN), il cui importo viene iscritto «annualmen
te nel bilancio dello Stato» (art. 53, 1° comma, lett. b). 1.1. - Senonché, perdurando l'emergenza economica ed avver
tendosi conseguentemente l'esigenza di porre un limite alla cre
scente espansione della spesa pubblica, si convenne di adottare
una strategia di contenimento di questa. In tale disegno strategi co di politica economica è stata fatta rientrare anche la manovra
di contenimento della spesa sanitaria, messa a punto per la prima volta con la legge finanziaria del 1982 (26 aprile n. 181), la quale,
infatti, ha disposto (art. 12, 3° comma) la partecipazione degli assistiti alla spesa per le prestazioni di diagnostica strumentale
e di laboratorio, di cui ha stabilito la misura ed il limite minimo
e massimo per ogni indagine, prevedendo peraltro nel contempo
(art. 12, 5° e 7° comma) l'esenzione da tale partecipazione, oltre
che per i grandi invalidi, anche per gli assistiti con reddito perso nale imponibile ai fini dell'i.r.p.e.f. non superiore ad una deter
minata cifra.
Ed al riguardo si legge, sia nella relazione illustrativa del dise
gno di legge, sia nella relazione al senato della commissione per la programmazione economica, bilancio e partecipazioni statali:
che «per la prima volta dall'istituzione del FSN, non è questo ad essere determinato in base alla previsione di spesa del settore, ma sono i livelli di spesa ad essere determinati in base alle dispo nibilità finanziarie»; che pertanto «la spesa sanitaria», non po tendo «essere rapportata al suo costo, ma alle disponibilità della
finanza pubblica», «non deve condizionare il bilancio dello Sta
to, ma deve esserne condizionata»; che «questo principio, indica
to ed applicato per la prima volta, può sembrare rivoluzionario, dato che sino ad oggi l'assistenza sanitaria è stata considerata
un doveroso servizio pubblico generalizzato e gratuito», ecc.
1.2. - Il principio della partecipazione degli assistiti alla spesa
sanitaria, introdotto con la legge finanziaria del 1982 «come estre
ma misura — così si esprime la ricordata relazione illustrativa — per il conseguimento del pareggio tra FSN e spese da sostene
re», è stato negli anni successivi non semplicemente confermato, ma meglio adeguato alla suddetta finalità. Ed invero, il d. 1. 12
settembre 1983 n. 463, convertito nella 1. 11 novembre 1983 n.
638, oltre che stabilire (art. 10, 3° comma) una quota di parteci
pazione su taluni farmaci, ha maggiorato (art. 10, 9° comma) la quota di partecipazione alla spesa sulle prestazioni di diagno stica strumentale e di laboratorio, ed ha modificato il regime del
le esenzioni, specificando (art. 11,2° comma) che sono esentati, non più indiscriminatamente tutti gli invalidi, bensì solo quelli la cui capacità lavorativa risulti ridotta in una determinata misu
ra e la cui menomazione sia ascrivibile a determinate categorie. A sua volta, poi, la legge finanziaria del 1984 (27 dicembre 1983
n. 730) ha precisato che le prestazioni di diagnostica specialistica di alto costo, da prescriversi in ogni caso dallo specialista del
SSN, debbono di regola essere eseguite presso le strutture pubbli
che, con espresso divieto (art. 32, 7° comma) comunque di porre a carico del SSN accertamenti che occorrono «al cittadino per sue esigenze non di tipo diagnostico curativo».
1.3. - Giova aggiungere, ai fini di una migliore valutazione dei
erogati dallo Stato: il rilievo di base è che il progressivo esaurirsi dei fondi stessi prima in alcune e poi in altre regioni potrebbe condurre a discriminazioni nella erogazione dell'assistenza tra cittadini residenti in zone geografiche diverse (dei ricorsi predetti si dà notizia in Rass. amm.
la fattispecie nel quadro della politica economica testé prospetta
ta, che il nuovo principio si trova ribadito anche nelle leggi fi
nanziarie del 1985 (22 dicembre 1984 n. 887) e del 1986 (28 febbraio
1986 n. 41), peraltro non coinvolte nel presente giudizio. La pri ma stabilisce (art. 1) la proroga delle disposizioni relative alle
prestazioni di diagnostica specialistica e la elevazione della quota di partecipazione sui farmaci, la seconda dispone (art. 28, 1° e
2° comma) un'ulteriore maggiorazione della quota di partecipa zione alla spesa sulle prestazioni di diagnostica strumentale e di
laboratorio, nonché una correzione in senso riduttivo della fascia
esente da ogni partecipazione. 2. - A distanza di circa tre anni dalla modifica apportata al
SSN mediante la conversione del principio della gratuità nell'ap
posito principio della compartecipazione alle spese, la regione Valle
d'Aosta deliberava con legge di assumere a proprio carico (art.
1) «sino al 31 dicembre 1985, la partecipazione alla spesa, dovuta
dagli assistiti» «sulle prestazioni di diagnostica strumentale e di
laboratorio», anche se effettuate presso strutture e gabinetti spe cialistici privati convenzionati. L'atto normativo in parola, adot
tato il 19 aprile 1985, ma non vistato dalla commissione di
coordinamento, e tuttavia riapprovato dal consiglio regionale il
4 luglio 1985, veniva impugnato dal presidente del consiglio dei
ministri, a mezzo dell'avvocatura dello Stato, con ricorso notifi
cato il 24 dello stesso mese di luglio, cui resisteva la regione, costituendosi ritualmente in giudizio. E dinanzi a questa corte,
come più ampiamente riportato in narrativa, ha sostenuto l'avvo
catura e contestato la regione, sia negli atti scritti, sia alla pubbli ca udienza, che la legge impugnata contrasterebbe con la
legislazione nazionale e che sarebbero stati perciò travalicati i li
miti della competenza legislativa regionale, quali stabiliti negli art.
2 e 3 dello statuto speciale per la Valle d'Aosta (1. cost. 26 feb
braio 1948 n. 4), e precisamente nelle parti in cui l'uno (art. 2)
prescrive il «rispetto» delle «norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica», e l'altro (art. 3) attribuisce
alla regione «la potestà di emanare norme legislative di integra zione e di attuazione delle leggi della Repubblica» in determinate
materie (fra cui «igiene e sanità, assistenza ospedaliera e profilat
tica»), ma «per adattarle alle condizioni regionali». 3. - Nel merito, la questione è fondata.
L'istituzione del SSN costituisce innegabilmente una delle «ri
forme economico-sociali della Repubblica», di cui al menzionato
art. 2 dello statuto speciale. Dalla legge istitutiva, di cui sub 1), si lasciano dedurre i tratti maggiormente qualificanti: l'eguaglian za dei cittadini nei confronti del servizio», «senza distinzione di
condizioni individuali o sociali» (art. 1); la spettanza allo Stato
del potere di determinare, «nell'ambito della programmazione eco
nomica nazionale» e «con il concorso delle regioni, gli obiettivi
della programmazione sanitaria» (art. 3), ispirandosi peraltro «ad
esigenze di rigore e di efficacia della spesa sanitaria» (art. 5);
la creazione del FSN, iscritto nel bilancio dello Stato e «destinato
al finanziamento del servizio», di cui «le somme stanziate... ven
gono ripartite... fra tutte le regioni» (art. 51); l'adeguazione dello
«importo del FSN... alle spese effettivamente sostenute» (art. 52), nella fase iniziale e, viceversa, delle spese alle disponibilità finan
ziarie del FSN e, quindi, del bilancio statale, nella fase successi
va, con conseguente sostituzione del principio della gratuità con
il principio della partecipazione alle spese (art. 12 1. n. 181/82). Secondo l'avvocatura dello Stato, questo principio della parte
cipazione degli assistiti alle spese sarebbe riconducibile tra le «nor
me fondamentali del SSN», cioè di una di quelle più profonde «riforme economico-sociali della Repubblica», che perciò la re
gione Valle d'Aosta era tenuta a rispettare ai sensi dell'art. 2
dello statuto e che, al contrario, avrebbe violato, restaurando nella
regione il principio della gratuità. Si può, tuttavia, prescindere
nella specie dall'approfondimento di tale motivo, stante la palese
fondatezza della censura formulata in riferimento all'art. 3 dello
statuto speciale. La regione nella materia di che trattasi ha pote
stà legislativa di integrazione ed attuazione delle leggi statali, ma — indipendentemente dalla questione se si configuri una compe
tenza corrente —, riconvertendo il principio della partecipazione
alle spese nel suo contrario, essa non ha, né integrato, né attua
to, bensì radicalmente modificato la legge finanziaria nella parte
attinente al servizio sanitario e, quindi, inciso nell'indirizzo di
contenimento della spesa pubblica, che lo Stato aveva ritenuto
di delineare nell'ambito della programmazione economica nazio
nale mediante l'abolizione — o la sospensione per alcun tempo — della gratuità del SSN.
Il Foro Italiano — 1987.
E si deve rilevare altresì che la potestà legislativa di integrazio ne e di attuazione è legittimamente esercitata — lo dichiara espres samente il dato testuale trascritto sub 2) —, solo se volta al fine
di «adattare» le leggi dello Stato «alle condizioni regionali». Ad
avviso della regione, tale sarebbe soprattutto la «particolare con
figurazione geografica, fortemente montagnosa, con conseguente difficoltà di spostamento (soprattutto nel periodo invernale) delle
persone che abbiano bisogno di assistenza sanitaria e possono
quindi trovarsi in non buone condizioni di salute». A parte ogni altra considerazione, la speciosità dell'argomento appare di tutta
evidenza alla stregua dell'art. 12, 4° comma, della legge finanzia
ria del 1982, ove è testualmente prescritto che «la quota di parte
cipazione è versata... all'atto dell'effettuazione dell'accertamento».
In quanto, poi, ai due residui argomenti — che «la introduzione
dei tickets sanitari... ha importato per la U.s.l. della Valle d'Ao
sta un forte aggravio nei costi di gestione... superiore al modesto
gettito dei tickets medesimi» e che «la popolazione (valdostana) si caratterizza per la naturale avversione per spese inutili» —,
l'uno, posto pure che sia pienamente attendibile, concernerebbe
il sistema, non già le «condizioni regionali», e dall'altro non oc
corre rilevare l'inconsistenza.
Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della regione Valle d'Aosta approvata il 19 aprile 1985 e riapprovata il 4 luglio 1985, recante «interven
to della regione sulla partecipazione degli assistiti alle spese per le prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio».
CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 23 dicembre 1986, n. 286
0Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 31 dicembre 1986, n. 61); Pres. La Pergola, Rei. Saja; Pulos e altri. Ord. App. Napoli 24 aprile 1980 (G.U. n. 311 del 1980).
Contrabbando e contravvenzioni doganali — Tabacchi lavorati
importati da paesi CEE — Sovrimposta di confine — Controlli
