sentenza 6 maggio 1997, n. 121 (Gazzetta ufficiale, 1 a serie speciale, 14 maggio 1997, n. 20);Pres. Granata, Est. Onida; Province autonome di Trento (Avv. Falcon) e di Bolzano (Avv. Riz,Panunzio) c. Pres. cons. ministri. Conflitto di attribuzioneSource: Il Foro Italiano, Vol. 120, No. 11 (NOVEMBRE 1997), pp. 3113/3114-3115/3116Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23191475 .

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 6 maggio 1997, n. 121

(<Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 14 maggio 1997, n. 20); Pres. Granata, Est. Onida; Province autonome di Trento

(Avv. Falcon) e di Bolzano (Avv. Riz, Panunzio) c. Pres.

cons, ministri. Conflitto di attribuzione.

Trentino-Alto Adige — Province di Trento e Bolzano — Ali

menti e bevande — Somministrazione al pubblico — Esercizi

abilitati — Atto di indirizzo e coordinamento — Parere delle

province — Omessa richiesta — Non spettanza allo Stato —

Annullamento (Statuto speciale regione Trentino-Alto Adige, art. 9, 16; 1. 25 agosto 1991 n. 287, aggiornamento della nor

mativa sull'insediamento e sull'attività dei pubblici esercizi, art. 3; d.leg. 16 marzo 1992 n. 266, norme di attuazione dello

statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rap

porto tra atti legislativi statali e leggi regionali, nonché la po testà statale di indirizzo e coordinamento, art. 3).

Non spetta allo Stato, e per esso al presidente del consiglio dei

ministri, adottare l'atto di indirizzo e coordinamento alle re

gioni per la determinazione del numero di esercizi abilitati

alla somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, sen

za la preventiva consultazione delle province autonome di Tren

to e di Bolzano in ordine alla compatibilità dell'atto con lo

statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige e con le

relative norme di attuazione, ai sensi e per gli effetti dell'art.

3 d.leg. 16 marzo 1992 n. 266; va, conseguentemente, annul

lato il d.p.r. 13 dicembre 1995, recante atto di indirizzo e

coordinamento alle regioni per la determinazione del numero

di esercizi abilitati alla somministrazione al pubblico di ali

menti e bevande, limitatamente ai suoi effetti nel territorio

delle province di Trento e di Bolzano. (1)

(1) La corte innanzitutto riconosce all'atto impugnato i caratteri pro pri dell'atto di indirizzo e coordinamento e deriva da ciò l'illegittima compressione della competenza costituzionalmente riconosciuta alle due

province autonome per il fatto che queste non erano state consultate

preventivamente dalla presidenza del consiglio dei ministri. Viene inol tre precisato che, a tal fine, il parere della conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regioni e province non può essere considerato equi valente alla consultazione delle province autonome.

Nel senso che non spetta allo Stato adottare atti di indirizzo e coordi namento nei confronti della provincia autonoma di Trento al di fuori delle procedure e dei limiti previsti dall'art. 3 d.leg. 266/92 ed introdur

re, con norme regolamentari, prescrizioni sullo svolgimento dei proce dimenti amministrativi di competenza della provincia autonoma, v. Corte

cost. 1° marzo 1995, n. 69, Foro it., 1995, I, 1745, con nota di richiami ed osservazioni di Bin e di Romboli, commentata da Tarli Barbieri, in Giur. costit., 1995, 639.

Nel senso che la 1. 287/91 trova applicazione anche nei riguardi delle

regioni a statuto speciale, v., con riferimento alla regione siciliana, Tar

Sicilia, sez. II, 21 giugno 1993, n. 542, Foro it., Rep. 1993, voce Sicilia, n. 195, secondo cui tale legge trova piena ed immediata applicabilità nel territorio della regione siciliana in quanto, pur essendo titolare di una competenza legislativa esclusiva in materia di commercio, la regio ne siciliana non ha mai legiferato in proposito e pertanto, fino a quan do ciò non accadrà, deve avere applicazione la normativa statale di settore.

In ordine alla normativa regolamentare che disciplina il procedimen to per l'apertura di locali per la somministrazione al pubblico di ali menti e bevande, v. Tar Lazio, sez. I, 11 novembre 1995, n. 1955, id., 1996, III, 235, con nota di richiami, commentata da Cassese, in Giornale dir. amm., 1996, 434, e da Tripodi, in Disciplina comm., 1996, 449, cui adde, Tar Emilia-Romagna, sez. Parma, 23 gennaio 1995, n. 26, Foro it., Rep. 1995, voce Commercio (disciplina del), n. 62, secondo cui, in sede di rilascio di autorizzazioni all'apertura di pubblici esercizi, ai sensi dell'art. 3 1. 287/91, il comune non è tenuto a predeter minare i criteri per il rilascio di dette autorizzazioni, ma può legittima mente limitarsi a fissare il numero degli esercizi autorizzabili.

Sulla nozione di atto di indirizzo e coordinamento e le condizioni

per ciò richieste, v. Corte cost. 7 novembre 1995, n. 482, id., Rep. 1995, voce Opere pubbliche, n. 125; 12 settembre 1995, n. 425, id.,

1995, I, 3071, con nota di richiami, cui adde, in dottrina, Bin, L'atto

di indirizzo e coordinamento può trovare nella giurisprudenza costitu

zionale il fondamento della sua legalità?, in Regioni, 1996, 320; Resci

gno, Regolamenti che si autoqualificano atti di indirizzo e coordina mento e altre questioni in tema di rapporti tra Stato e regioni nella

sentenza n. 69 del 1995, id., 1995, 1125. Per altre ipotesi in cui la corte ha limitato, nell'ambito del conflitto

tra enti, l'efficacia delle sue decisioni di annullamento ai soli ricorrenti, v. Corte cost. 18 luglio 1997, n. 242, in questo fascicolo, I, 3101, e

14 marzo 1997, n. 61, Foro it., 1997, I, 1685, con nota di richiami.

Il Foro Italiano — 1997.

Diritto. — 1. -1 due ricorsi per conflitto di attribuzioni han

no identico oggetto, e possono pertanto essere riuniti e decisi

con unica pronuncia. 2. - L'atto impugnato si qualifica «di indirizzo e coordina

mento alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bol

zano», e si fonda sull'art. 3, 4° comma, 1. 25 agosto 1991 n.

287, che prevede «direttive», proposte dal ministro dell'indu

stria e deliberate «ai sensi dell'art. 2, 3° comma, lett. d, 1. 23

agosto 1988 n. 400» (che attribuiva al consiglio dei ministri la

competenza alla deliberazione degli atti di indirizzo e coordina

mento: disposizione ora parzialmente abrogata dall'art. 8, 5°

comma, lett. c, 1. 15 marzo 1997 n. 59), sulla cui base le regioni debbono fissare periodicamente criteri e parametri atti a deter

minare il numero delle autorizzazioni comunali per gli esercizi

di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande.

La ricorrente provincia di Trento prospetta preliminarmente la tesi secondo cui si tratterebbe in realtà di un atto di direttiva

per l'esercizio di funzioni amministrative delegate alle regioni, che come tale non potrebbe esplicare effetti nei confronti delle

province autonome di Trento e di Bolzano, titolari in questa materia di competenza amministrativa propria, e non di compe tenza delegata alla stregua delle regioni a statuto ordinario.

Al contrario, il decreto in questione va considerato un vero

atto di indirizzo e coordinamento, in conformità alla qualifica zione che esso stesso si attribuisce: e ciò sia tenendo conto del

rinvio operato dall'art. 3 1. n. 287 del 1991, ai fini della proce dura di deliberazione, all'art. 2, 3° comma, lett. d, 1. n. 400

del 1988, sia considerando il contenuto dell'atto, volto ad indi

rizzare secondo criteri uniformi sull'intero territorio nazionale

l'esercizio di una funzione amministrativa la quale — ancorché

rientri in materia delegata alle regioni a statuto ordinario dal

l'art. 52 d.p.r. n. 616 del 1977 — è dalla legge attribuita alla

competenza propria dei comuni, cui spetta rilasciare le autoriz

zazioni (art. 3, 1° comma, 1. n. 287 del 1991), nonché stabilire

le condizioni per il rilascio delle medesime (art. 3, 5° comma, della stessa legge), sia pure in conformità ai criteri e parametro fissati dalle regioni sulla base, a loro volta, delle «direttive»

governative di cui è questione. 3. - I ricorsi sono fondati. L'atto impugnato è lesivo delle

attribuzioni delle ricorrenti, per l'assorbente motivo che esso

è stato emanato, e pretende di esplicare efficacia anche nel ter

ritorio delle due province autonome, senza essere stato preven tivamente sottoposto al parere delle province stesse «per quanto attiene alla compatibilità di esso con lo statuto speciale e con

le relative norme di attuazione», come è prescritto dall'art. 3, 3° comma, d.leg. n. 266 del 1992 (già entrato in vigore, si badi, al momento in cui l'atto in questione risulta essere stato sotto

posto, nella seduta dal 3 dicembre 1992, alla conferenza perma nente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province auto

nome di Trento e di Bolzano). Tale consultazione preventiva — alla quale le norme di attua

zione collegano significativi effetti incidenti sulla efficacia del

l'atto in caso di controversia circa la sua compatibilità con lo

statuto speciale e con le norme di attuazione dello stesso, stabi

lendo la sospensione di tale efficacia per un tempo determinato

nel caso di avviso motivato di incompatibilità espresso dagli enti consultati, e in seguito fino alla pronuncia della Corte co

stituzionale, salvo decisione contraria di questa, nel caso di ri

corso esperito entro detto termine — condiziona in modo inelu

dibile la legittimità degli atti di indirizzo che siano diretti, come

quello in esame, anche alle province autonome di Trento e di

Bolzano (o alla regione Trentino-Alto Adige, se è in giuoco la

rispettiva competenza), e la loro validità nei confronti delle stesse.

La omissione della consultazione, a sua volta, lede direttamente

l'attribuzione consultiva delle province loro derivante dalla nor

ma di attuazione, onde l'atto, ciononostante emanato, integra una menomazione delle attribuzioni delle stesse.

4. - La consultazione degli enti autonomi del Trentino-Alto

Adige non può essere in alcun modo surrogata dal parere della

conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sia perché tale

parere deve essere chiesto, ai sensi dell'art. 12, 5° comma, lett.

b, 1. n. 400 del 1988, «sui criteri generali relativi all'esercizio

delle funzioni statali di indirizzo e coordinamento», mentre l'art.

3, 3° comma, d.leg. n. 266 del 1992 impone al governo di con

sultare regione o province «su ciascun atto amministrativo di

indirizzo e coordinamento»; sia, soprattutto, perché i due pare

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3115 PARTE PRIMA 3116

ri hanno fonte, natura, finalità ed effetti del tutto diversi fra

loro. Il parere della conferenza è infatti previsto dalla legge or

dinaria, quello degli enti autonomi del Trentino-Alto Adige dal

le norme di attuazione; il primo è espresso da un organo colle

giale in cui sono presenti, e non da sole, tutte le regioni, mentre

il secondo è espresso dalla sola regione Trentino-Alto Adige o dalle sole province di Trento e di Bolzano, a seconda delle

rispettive competenze; il primo è un parere generico, il secondo

verte specificamente sulla compatibilità dell'atto di indirizzo con

lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, ed è appun to finalizzato alla tutela delle speciali previsioni statutarie o di

attuazione statutaria in ordine alle modalità del «coordinamen

to tra funzioni e interessi dello Stato e rispettivamente della

regione o delle province autonome» (art. 3, 1° comma, d.leg. n. 266 del 1992); infine, solo il parere prescritto dalle norme

di attuazione condiziona temporaneamente, se negativo, l'effi

cacia dell'atto nel territorio regionale o provinciale (art. 3, 4°

e 5° comma, d.leg. cit.). Onde non vi è luogo a parlare di du

plicazione di procedimenti, poiché la consultazione della regio ne o delle province autonome trova specifico fondamento e ra

gion d'essere nella specialità della relativa disciplina statutaria

e di attuazione e nelle esigenze di tutela di tale specialità. 5. - Ne consegue l'annullamento dell'atto di indirizzo impu

gnato, nel suo complesso, limitatamente ai suoi effetti nei con

fronti delle due province autonome ricorrenti e nel rispettivo territorio.

Restano assorbite le altre censure mosse all'atto, in particola re quelle concernenti singole disposizioni del medesimo.

Per questi motivi la Corte costituzionale, riuniti i giudizi, di

chiara che non spetta allo Stato adottare l'«atto di indirizzo

e coordinamento alle regioni per la determinazione del numero

di esercizi abilitati alla somministrazione al pubblico di alimenti

e bevande», reso con il d.p.r. 13 dicembre 1995, senza preventi va consultazione, a cura della presidenza del consiglio dei mini

stri, delle province autonome di Trento e di Bolzano in ordine

alla compatibilità dell'atto con lo statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige e con le relative norme di attuazione, ai

sensi e per gli effetti dell'art. 3 d.leg. 16 marzo 1992 n. 266

(norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi

regionali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamen

to), e conseguentemente annulla il d.p.r. 13 dicembre 1995, re

cante «atto di indirizzo e coordinamento alle regioni per la de

terminazione del numero di esercizi abilitati alla somministra

zione al pubblico di alimenti e bevande», limitatamente ai suoi

effetti nel territorio delle province autonome di Trento e di

Bolzano.

CORTE COSTITUZIONALE; sentenza 10 febbraio 1997, n.

26 (Gazzetta ufficiale, la serie speciale, 12 febbraio 1997, n.

7); Pres. Granata, Est. Guizzi; Bernardini ed altri (Aw. Mot

zo, Cara vita Di Toritto). Ammissibilità di richiesta di refe rendum abrogativo.

Legge, decreto e regolamento — Referendum abrogativi — Se

nato e camera dei deputati — Sistema elettorale — Inammis

sibilità (Cost., art. 75; 1. cost. 11 marzo 1953 n. 1, norme

integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzio

nale, art. 2; d.p.r. 30 marzo 1957 n. 361, t.u. delle leggi re

canti norme per l'elezione della camera dei deputati, art. 1,

4, 14, 16, 17, 18, 18 bis, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 30, 31, 40, 41, 42, 45, 48, 53, 58, 59, 67, 68, 71, 72, 73, 74, 75, 77, 79, 81, 83, 84, 85, 86; 1. 4 agosto 1993 n. 277, nuove

norme per l'elezione della camera dei deputati; d.leg. 20 di

cembre 1993 n. 533, t.u. delle leggi recanti norme per l'elezio

ne del senato della repubblica, art. 1, 2, 9, 17, 18, 19; d.leg. 20 dicembre 1993 n. 534, modificazioni al t.u. delle leggi re

II Foro Italiano — 1997.

canti norme per l'elezione della camera dei deputati approva to con d.p.r. 30 marzo 1957 n. 361).

Sono inammissibili, in quanto nel caso di esito positivo del voto

popolare scaturirebbe un sistema elettorale che, in assenza di

un intervento del legislatore, non sarebbe in grado di funzio

nare, le richieste di referendum abrogativo:

a.) del d.p.r. 30 marzo 1957 n. 361, come modificato ed inte

grato dalla l. 4 agosto 1993 n. 277 e dal d.leg. 20 dicembre

1993 n. 534, limitatamente alle seguenti parti: art. 1,2° comma, limitatamente alle parole: «La ripartizione

dei seggi attribuiti secondo il metodo proporzionale, a norma

degli art. 77, 83 e 84, si effettua in sede di ufficio centrale

nazionale»; art. 1,3° comma: limitatami'nte alle parole: «settantacinque per

cento del»; art. 1, 4° comma; art. 4, 2° comma, n. 1, limitatamente alle parole: «da esprime

re su apposita scheda recante il cognome e il nome di ciascun

candidato, accompagnato da uno o più contrassegni ai sensi

dell'art. 18, 1 ° comma. I contrassegni che contraddistinguo no il candidato non possono essere superiori a cinque. Nella

scheda, lo spazio complessivo riservato a ciascun candidato,

accompagnato da uno o più contrassegni, deve essere ugua

le», e n. 2: «un voto per la scelta della lista ai fini dell'attri

buzione dei seggi in ragione proporzionale, da esprimere su

una diversa scheda recante il contrassegno e l'elenco dei can

didati di ciascuna lista. Il numero dei candidati di ciascuna

lista non può essere superiore ad un terzo dei seggi attribuiti

in ragione proporzionale alla circoscrizione con arrotonda

mento alla unità superiore. Le liste recanti più di un nome

sono formate da candidati e da candidate, in ordine alternato»; art. 14, 1 ° comma, limitatamente alle parole: «o liste di candi

dati», alle parole: «o liste medesime nelle singole circoscrizio

ni», con esclusione della parola: «medesime»; art. 14, 2° comma, limitatamente alle parole: «le loro liste con»; art. 14, 3 ° comma, limitatamente alle parole: «sia che si riferi

scano a candidature nei collegi uninominali sia che si riferi scano a liste»;

art. 16, 4° comma, limitatamente alle parole: «e delle liste»

e alle parole: «e delle liste»; art. 17, 1° comma, limitatamente alle parole: «e delle liste dei

candidati»; art. 18, 1 ° comma, limitatamente alle parole: «i quali si colle

gano a liste di cui all'art. 1,4° comma, cui gli stessi aderisco

no con accettazione della candidatura. La dichiarazione di

collegamento deve essere accompagnata dall'accettazione scritta

del rappresentante, di cui all'art. 17, incaricato di effettuare il deposito della lista a cui il candidato nel collegio uninomi

nale si collega, attestante la conoscenza degli eventuali colle

gamenti con altre liste. Nel caso di collegamenti con più liste,

questi devono essere i medesimi in tutti i collegi uninominali in cui è suddivisa la circoscrizione. Nell'ipotesi di collegamento con più liste, il candidato, nella stessa dichiarazione di colle

gamento, indica il contrassegno o i contrassegni che accom

pagnano il suo nome e il suo cognome sulla scheda elettorale»; art. 18, 2° comma, limitatamente alle parole: «o i contrasse

gni» ed alle parole: «nonché la lista o le liste alle quali il

candidato si collega ai fini di cui all'art. 77, 1° comma, n.

2. Qualora il contrassegno o i contrassegni del candidato nel

collegio uninominale siano gli stessi di una lista o più liste

presentate per l'attribuzione dei seggi in ragione proporziona le, il collegamento di cui al presente articolo è effettuato, in

ogni caso, d'ufficio dall'ufficio centrale circoscrizionale, sen

za che si tenga conto di dichiarazioni ed accettazioni diffor mi. Le istanze di depositanti altra lista avverso il mancato

collegamento d'ufficio sono presentate, entro le ventiquattro ore successive alla scadenza dei termini per la presentazione delle liste, all'ufficio centrale nazionale che decide entro le

successive ventiquattro ore»; art. 18 bis; art. 19; art. 20, 1 ° comma, limitatamente alle parole: «Le liste dei can

didati o»; art. 20, 2 ° comma, limitatamente alle parole: «Le liste dei can

didati o», alle parole: «e della lista dei candidati», nonché

alle parole: «alle candidature nei collegi uninominali deve es

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