REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA CAMPANIA

composta dai seguenti magistrati:

dott. Fiorenzo SANTORO Presidente

dott. Federico LUPONE Consigliere

dott. Rossella CASSANETII Referendario relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità, iscritto al n. 61829 del registro di

Segreteria, instaurato a istanza della Procura Regionale della Corte dei

Conti per la Regione Campania nei confronti dei sigg.:

1. Giosuè DE ROSA, nato a Cardito (NA) il 27.02.1951 e residente a Casoria

(NA) in via Enrico Caruso n. 27, rappresentato e difeso, giusta procura a

margine della memoria di costituzione depositata in Segreteria il 29.10.2010,

dall'avv. William Esposito ed elettivamente domiciliato presso il suo studio

in Napoli alla via R. Bracco n. 15/A;

2. Gaetano PICCOLELLA, nato ad Andretta (AV) il 28.07.1931 e residente a

Roma in via Marco Aurelio n. 31, rappresentato e difeso, giusta procura a

margine della memoria di costituzione depositata in Segreteria il 28.10.2010,

dagli avvocati Mario e Antonio D'Urso ed elettivamente domiciliato presso il

loro studio in Salerno alla via Arce n. 122;

3. Francesco RICCIARDI, nato a Roma il 11.10.1956 e residente in Salerno in

via Michelangelo Testa n. 8, rappresentato e difeso, giusta procura a margine

della memoria di costituzione depositata in Segreteria il 28.10.2010, dagli

avvocati Mario e Antonio D'Urso ed elettivamente domiciliato presso il loro

studio in Salerno alla via Arce n. 122;

4. Casoria Ambiente s.p.a., nella persona del legale rappresentante, nella

sede legale sita in Casoria (NA), Casa comunale, piazza Cirillo n. 10,

rappresentata e difesa, giusta procura in calce alla copia notificata

dell'atto di citazione, dagli avvocati Antonio Sabino e Alessandro Lipani ed

unitamente ad essi elettivamente domiciliata presso lo studio dell'avv.

Lipani in Napoli alla via Ponte di Tappia n. 47;

VISTO l’atto di citazione della Procura Regionale depositato presso questa

Sezione Giurisdizionale il 22.02.2010;

VISTE le memorie di costituzione depositate presso la Segreteria di questa

Sezione Giurisdizionale dalle difese dei convenuti;

VISTI gli atti di giudizio;

CHIAMATA la causa nella pubblica udienza del giorno 18 novembre 2010, con

l’assistenza del segretario dr. Francesca Cerino, sentiti il relatore primo

referendario Rossella Cassaneti, gli avvocati Mario D'Urso e Alessandro

Lipani, nonchè il rappresentante del pubblico ministero in persona del Vice

Procuratore Generale dott. Antonio Buccarelli;

Ritenuto in

FATTO

Con citazione depositata presso questa Sezione Giurisdizionale il 22.02.2010

la Procura Regionale ha evocato in giudizio Giosuè DE ROSA, Gaetano

PICCOLELLA, Francesco RICCIARDI e la Casoria Ambiente s.p.a., per sentirli

condannare, ognuno per la parte che vi ha preso, al risarcimento in favore

del Comune di Casoria, del danno patrimoniale di € 1.713.132,97, derivato

secondo la prospettazione attorea dal mancato raggiungimento degli obiettivi

di legge riferiti alla raccolta differenziata dei rifiuti, il cui saldo

contabile negativo sarebbe addebitabile agli odierni convenuti in relazione

alla lacunosa ed inefficiente strategia di raccolta adottata da un soggetto

creato ed organizzato in forma imprenditoriale proprio per l’esecuzione di

tale servizio pubblico ed alla mancanza di controlli da parte dell’ente

comunale di riferimento, all’interno del quale era incardinata la società in

house Casoria Ambiente s.p.a. Invero, con convenzione n. rep. 636 del

29.04.2000 il Comune di Casoria ha affidato con decorrenza 01.05.2000 il

servizio di igiene urbana proprio alla “Casoria Ambiente” s.p.a., avente

capitale interamente pubblico in quanto costituita dal Comune di Casoria

(50,56%), da Italia Lavoro (23,71%), dal Consorzio GeoEco (25,23%) e dal

Comune di Casavatore (0,50%). Nel 2001, con separata postilla convenzionale

(rep. n. 698 del 13.8.2001) il servizio di raccolta è stato esteso anche alla

raccolta differenziata. Nonostante l'elevato ammontare delle spese sostenute

a vario titolo dal Comune di Casoria per l'effettuazione del servizio di r.d.

dei rifiuti, nel periodo 2004-2007 (considerato nell'atto introduttivo del

giudizio) sono stati raggiunti livelli di r.d. estremamente bassi, tant'è

vero che il Comune stesso ha dichiarato per il quadriennio in questione le

seguenti percentuali: 12,82% nel 2004, 14,95% nel 2005, 9,25% nel 2006, e

10,99% nel 2007. In citazione si precisa, altresì, che un terzo della

raccolta differenziata effettuata nel periodo in considerazione - e riguardo

lo specifico segmento operativo della carta e del cartone - è da attribuire

alla collaborazione di altro soggetto istituzionale deputato a tale attività,

il Consorzio di Bacino “Napoli 2”, sebbene il Comune di Casoria non si sia mai

servito sulla base di specifico accordo delle prestazioni di tale Consorzio,

neppure successivamente all’introduzione del regime precettivo di cui

all’art. 4 del D.L. n. 61 del 11.05.2007 (convertito in legge n. 87 del

05.07.2007) che obbligava i comuni ad avvalersi in via esclusiva dei

consorzio di bacino.

L'istruttoria è attivata dalla Procura a seguito della comunicazione e

pubblicazione dei dati ufficiali e dell’ulteriore crisi del ciclo integrato

dei rifiuti ha dimostrato, tra l'altro, che l'efficienza del sistema

specificamente inerente la r.d. non è incisa dalla gestione più o meno

carente del ciclo dei rifiuti, bensì incide significativamente su di essa,

nel senso sia dell’alleggerimento quantitativo e sia di un aumento marginale

del risultato qualitativo, con l'effetto conseguente della riduzione dei

costi del servizio.

In punto di diritto, il requirente ha, in primo luogo, descritto

analiticamente il quadro della disciplina (normativa e di attuazione) di

settore, dal d.lgs 22/1997 (cd. decreto Ronchi, confluito nel d.lgs.

152/2006), al DPR 158/1999, alle leggi n. 21/2006, n. 290/2006, n. 87/2007 e

n. 123/2008, nonchè alle varie OPCM ed ordinanze commissariali succedutesi

sull'argomento, per poi evidenziare come da tale quadro discenda che

l’attuazione di un’efficiente raccolta differenziata è un puntuale,

razionale, cogente, non derogabile e coerente obbligo di legge è oltre che

una evidente esigenza sociale ed ambientale e uno dei due perni (essendo

l’altro lo smaltimento/trattamento dei rifiuti) sui quali si fonda il ciclo

integrato dei rifiuti - delle amministrazioni comunali comunque ed a

prescindere dall’istituzione di organismi ed enti partecipi ed attuatori di

un sistema di raccolta più complesso e strutturato su compagini territoriali

più ampie ed omogenee

Nel caso di specie, la mancata attivazione nel Comune di Casoria di un

efficiente sistema di raccolta differenziata dei rifiuti nonostante

l'affidamento del relativo servizio ad un'impresa pubblica in house viene

ritenuta causa secondo l'avviso di parte attrice di due distinte fattispecie

di danno erariale di natura patrimoniale.

La prima fattispecie di nocumento è data dai mancati introiti a titolo di

corrispettivo per la vendita di materiale raccolto in maniera differenziata,

secondo un importo che si ottiene comparando anno per anno il reddito minimo

potenzialmente realizzabile in base alla legge con gli introiti

effettivamente incamerati per il conferimento presso i consorzi di filiera

del materiale stesso, per ogni singola frazione merceologica, quantificato

effettuando le opportune detrazioni in considerazione dell'apporto causale di

elementi oggettivi esterni nonchè dei costi elevati connessi allo smaltimento

della frazione umida - complessivamente in € 622.764,87 (€ 38.454,10 per il

2004, € 113.543,79 per il 2005, € 262.068,27 per il 2006 ed € 208.698,71 per

il 2007).

Il secondo pregiudizio è nel danno emergente determinato dai maggiori costi

sostenuti a titolo di tariffa smaltimento rifiuti per il conferimento presso

i C.D.R. di materiale che avrebbe potuto essere destinato proficuamente alla

raccolta differenziata per ogni singola annualità e che invece ha costituito

peso aggiuntivo da pagare, quantificato sempre previe opportune defalcazioni

- in complessivi €2.803.501,08 (€ 597.328,63 nel 2004, € 585.742,90 nel

2005, € 751.518,41 nel 2006 ed € 868.911,13 nel 2007). L'importo di €

3.426.265,95, risultante dalla somma tra le due suindicate voci di danno, è

stato ulteriormente rideterminato dal requirente, in sede di vocatio in ius

degli odierni convenuti, al fine di renderlo compatibile con tutte le

componenti concausali derivanti dall'incidenza dell'operato di altri soggetti

(p.es. Commissario Straordinario per l'Emergenza Rifiuti in Campania) e,

pertanto, ulteriormente ridotto del 50%, cioè ricalcolato in € 311.382,43

quanto alla prima voce di danno ed in € 1.401.750,53 quanto alla seconda voce

di danno, per la somma finale complessiva di € 1.713.132,97.

Secondo l'avviso della procura attrice, del complessivo nocumento dovrebbero

rispondere per la misura di un quarto di esso, i convenuti appartenenti

all'epoca dei fatti all'amministrazione comunale del Comune di Casoria, ed

ancor più specificamente per il 2004 ed il 2005 Giosuè DE ROSA e per il 2006-

2007 Gaetano PICCOLELLA e Francesco RICCIARDI (ognuno per la parte che ha

preso nella determinazione dell'esborso illecito). Per la restante parte, il

danno pubblico sopra descritto e quantificato dovrebbe essere ascritto alla

Casoria Ambiente s.p.a., in quanto essa, pur costituendo un'entità dotata di

propria autonomia decisionale nettamente distinta da quella del Comune di

Casoria (socio di maggioranza), ha accettato convenzioni ineseguibili, ha

subito iniziative contrarie a contratti stipulati e ratificati e non ha mai

posto in essere le misure legittime di tutela contrattuale, cioè non ha mai

fatto ricorso pur dovendo farlo in ragione sia della propria strutturazione

in forma privatistica e sia dell'affidamento in gestione di fondi e servizi

pubblici - a drastici modelli contrattuali ed industriali semmai

contrapponendosi al socio contraente di maggioranza.

Si sono costituiti in giudizio, con memoria depositata il 28.10.2010 per il

tramite dei difensori incaricati Mario e Antonio D'Urso, i convenuti Gaetano

PICCOLELLA e Francesco RICCIARDI, che hanno pregiudizialmente eccepito la

nullità (degli atti istruttori e) dell'atto di citazione ai sensi dell'art.

17, comma 30 ter, D.L. n. 78/2009 conv. in L. 102/2009, mod. dall’art. 1 ,

D.L. n. 103/2009, conv. in L. 141/2009, nonchè per inesistenza del rilevato

danno erariale stante la copertura integrale del servizio di raccolta e

smaltimento dei rifiuti solidi urbani mediante la tariffa RSU gravante sui

cittadini, ai sensi dell'art. 61 d.lgs. 507/1993 e, comunque, per inesistenza

nell'attuale quadro normativo di un sistema sanzionatorio a carico degli

amministratori locali che non realizzino le percentuali minime di r.d. dei

rifiuti, cioè in buona sostanza - in ragione del principio secondo cui i

maggiori oneri connessi al servizio di smaltimento RSU e gli incentivi

premiali non incidono, in senso negativo o positivo, sul bilancio dei Comuni

interessati, poichè al precetto consistente nel raggiungimento degli

obiettivi minimi di raccolta differenziata corrisponde nell'attuale sistema

normativo la sanzione economica consistente nell'integrale copertura del

servizio gravante sui cittadini inadempienti. In via preliminare di merito,

PICCOLELLA e RICCIARDI hanno rilevato la prescrizione dell'azione di

responsabilità amministrativo contabile con riferimento al primo bimestre

2004, in quanto la notifica dell'invito a dedurre è avvenuta il 25.02.2009.

In punto di merito, hanno in primo luogo evidenziato l'insussistenza del

nesso di causalità tra il danno erariale rilevato dal requirente e le

rispettive condotte tenute in qualità di commissario straordinario e

componente della commissione prefettizia, avendo essi ricoperto tali

incarichi per un limitato periodo di tempo ed in un contesto ambientale

dominato da consolidate situazioni d'illegalità e dunque difficile e

rischioso; in secondo luogo, hanno rilevato l'incontestabilità ad essi

deducenti dell'elemento soggettivo della colpa grave, visto che la soluzione

dei problemi esistenti nel rapporto Comune di Casoria Casoria Ambiente

s.p.a. da attribuire proprio a PICCOLELLA ed in particolare a RICCIARDI, il

quale assunse nel 2007 l'incarico di presidente c.d.a. della predetta società

in house. Sul punto, hanno concluso per il rigetto della domanda attorea,

chiedendo nel contempo che si tenga conto dei vantaggi perseguiti dalla

comunità amministrata per effetto dell'istituzione e dello svolgimento del

servizio di r.d. e che comunque, nel caso di condanna, si faccia applicazione

del potere riduttivo nella misura massima.

Si è poi costituita, con memoria presentata il 29.10.2010 con il patrocinio

degli avvocati Alessandro Lipani e Antonio Sabino, la Casoria Ambiente

s.p.a., la quale ha pregiudizialmente eccepito il difetto di giurisdizione

contabile nei confronti della società medesima in quanto società in house (con

capitale interamente facente capo al Comune di Casoria) soltanto a partire

dal 2008; sempre in via pregiudiziale, ha rilevato la nullità (degli atti

istruttori e) dell'atto di citazione ai sensi dell'art. 17, comma 30 ter,

D.L. n. 78/2009 conv. in L. 102/2009, mod. dall’art. 1 , D.L. n. 103/2009,

conv. in L. 141/2009, nonchè l'inammissibilità dell'atto introduttivo del

giudizio perchè emesso dopo la scadenza del termine di legge di 120 giorni;

in via preliminare di merito, ha eccepito la prescrizione dell'azione di

responsabilità amministrativo-contabile con riferimento al primo bimestre

2004, in quanto la notifica dell'invito a dedurre è avvenuta il 04.03.2009.

In punto di merito, la Casoria Ambiente s.p.a. ha evidenziato, premessa

un'articolata ricostruzione fattuale e giuridica della fattispecie all'esame

del Collegio, la mancanza in essa di tutti gli elementi costitutivi

dell'illecito amministrativo-contabile: in primo luogo, del danno pubblico,

perchè la r.d. dei rifiuti non rappresenta un vero e proprio obbligo a tenore

delle disposizioni normative che l'hanno introdotta e regolata ma più che

altro un precetto di carattere generale; in secondo luogo, del nesso di

causalità, non avendo la Casoria Ambiente s.p.a. alcun obbligo istituzionale

(e fino ad una certa data nemmeno contrattuale e successivamente solo per una

certa percentuale) in ordine al servizio di che trattasi, rimesso

principalmente ai Comuni; in terzo luogo, dell'elemento soggettivo della

colpa grave, del resto già escluso dalla Procura attrice per tutti i soggetti

aventi posizioni dirigenziali all'interno della società convenuta e

palesemente insussistente per la società medesima in ragione della copiosa

attività compiuta dalla Casoria Ambiente s.p.a. per contrastare la gravissima

situazione emergenziale a dispetto delle scarse risorse economiche, della

mancanza di programmazione pluriennale e dell'azione quasi ostruzionistica

del Comune di Casoria, tutti elementi per contro gravemente e negativamente

incidenti sull'efficacia del servizio di r.d. dei rifiuti. Infine, la

convenuta società ha contestato sia la sussistenza del danno erariale

potendo i costi connessi al servizio di smaltimento RSU incidere non sul

patrimonio pubblico ma sulla tariffa di raccolta e smaltimento dei rifiuti

urbani gravante sui cittadini e sia la sua quantificazione così come operata

dal requirente, per una sottostima della quantità di frazione umida da

considerare e per la mancata considerazione dei costi connessi

all'attivazione del servizio di raccolta differenziata. Per tutto quanto

rilevato in punto di merito, la Casoria Ambiente s.p.a. ha chiesto il proprio

proscioglimento da ogni addebito; in subordine, ha fatto istanza di

applicazione del potere riduttivo nella misura massima.

Il convenuto Giosuè DE ROSA si è a sua volta costituito, per il tramite del

difensore incaricato avvocato William Esposito, con memoria presentata in

data 29.10.2010. Pregiudizialmente, ha eccepito la nullità dell'atto di

citazione per mancata indicazione delle specifiche contestazioni mosse al

convenuto DE ROSA. In via preliminare di merito, ha eccepito la prescrizione

dell'azione di responsabilità amministrativo-contabile con riferimento al

primo bimestre 2004, in quanto la notifica dell'invito a dedurre è avvenuta

il 21.02.2009. In punto di merito, ha osservato quanto segue: 1. il danno

erariale va sensibilmente ridotto nel suo ammontare, rispetto alla

prospettazione offerta dal requirente, perchè va tenuto conto della notevole

percentuale (rispetto al totale dei rifiuti) della frazione organica, il cui

smaltimento si è prospettato estremamente costoso soprattutto a causa della

mancanza di impianti di compostaggio sul territorio regionale; 2. manca il

nesso di causalità tra la condotta del DE ROSA ed il preteso danno erariale

in ragione della disposizione recata dall'art. 107 d.lgs. 267/2000,

sostanzialmente riproduttiva di quella contenuta nell'art. 51 legge 142/1990,

cioè perchè la tenuta dei rapporti con la Casoria Ambiente s.p.a. rientrava

nella competenza gestionale esclusiva del Dirigente di Settore, nonché per il

fatto che la mancata attuazione della r.d. dei rifiuti va addebitata in

maniera esclusiva alla Casoria Ambiente s.p.a.; 3. non è ravvisabile la colpa

grave del DE ROSA, perchè la costituzione della società in house preposta

allo svolgimento del servizio di raccolta dei rifiuti urbani è stata

necessitata dalla mancata trasformazione in s.p.a. del Consorzio di bacino

“Napoli 2” nel cui distretto di competenza rientra il Comune di Casoria, alla

Casoria Ambiente s.p.a. sono state mosse tutte le dovute contestazioni per le

sue inadempienze convenzionali ed il contesto ambientale ed organizzativo in

cui il DE ROSA operava era estremamente difficile, tant'è vero che il Comune

è stato commissariato nel 2005 per infiltrazioni di tipo camorristico e che è

comunque la percentuale del 35 % di r.d. non è stata in effetti raggiunta da

nessun comune campano. Sul punto, ha dunque concluso per il proprio

proscioglimento nel merito e, in subordine ed in via estremamente gradata,

per l'applicazione del potere riduttivo.

In data 17.11.2010 la difesa di PICCOLELLA e RICCIARDI ha presentato memoria

integrativa, in cui è stata fatta pregiudiziale istanza d'integrazione del

contraddittorio con la chiamata in causa del Commissario Straordinario di

Governo per l'emergenza rifiuti e dei Presidenti p.t. del Consorzio di Bacino

NA2. Nel merito, è stato posto in evidenza che, in ragione della disposizione

recata dall'art. 3, comma l C-ter, D.L. n. 543/1996, convertito in legge n.

639/1996, essi sono esenti da censura, avendo approvato integralmente, con le

delibere n. 158/2006 e n. 90/2007, per gli anni 2006 e 2007, la TARSU, la

relazione tecnico-finanziaria come elaborata dall'Ing. Aniello Scafuto

(Dirigente del Settore Ambiente del Comune di Casoria) e il piano di

investimento redatto dai tecnici della Casoria Ambiente s.p.a. Inoltre, è

stata prodotta documentazione allegata a testimonianza degli interventi

svolti dalla Commissione prefettizia insediata presso il Comune di Casoria

nel 2005-2008 per contrastare la situazione emergenziale riguardante il

prelievo e lo smaltimento dei rifiuti giacenti nelle strade comunali.

Nella pubblica udienza odierna il P.M. ha evidenziato, in primo luogo, che

non può ravvisarsi nullità degli atti istruttori compiuti dall'ufficio

requirente, in quanto la notitia damni è stata desunta da atti ufficiali e

che non vi è alcun elemento ostativo a radicare la giurisdizione contabile nei

confronti della società Casoria Ambiente s.p.a., rispondente ad uno dei

possibili modelli di gestione del servizio pubblico ed evocabile in giudizio

quale persona giuridica in ragione della progressiva eliminazione dal nostro

sistema giuridico (operata a partire dal D.L. 231/2001 sino alla legge

122/2010) del principio secondo cui societas delinquere non potest, nonchè in

ragione della sussistenza nel caso di specie di quel “difetto di

organizzazione” che integra l'elemento psicologico dell'illecito commesso

dalle persone giuridiche, appunto; inoltre è sempre con riferimento al

profilo della sussistenza della giurisdizione contabile nei confronti di

Casoria Ambiente s.p.a. - ha posto in rilievo, in sede di replica, che si

deve ritenere o che siano rimaste violate nella fattispecie le regole che

disciplinano l'evidenza pubblica oppure che si tratta di soggetto

sottoponibile alla giurisdizione della Corte dei conti perchè gestore di un

servizio pubblico essenziale. Sotto il profilo del nesso di causalità, ha

sottolineato la necessità di individuare gli apporti concausali alla

determinazione del danno erariale derivante dalla mancata raccolta

differenziata: per il caso di specie, ha espresso parere favorevole

all'applicazione del potere riduttivo, entro certi limiti, per i soli

convenuti PICCOLELLA e RICCIARDI, membri di un'amministrazione comunale

straordinaria. Con riferimento al preteso “azzeramento” del danno pubblico da

mancata raccolta differenziata mediante l'applicazione della T.A.R.S.U., il

P.M. di udienza ha infine rilevato che quest'ultima non ha con tale esborso

alcuna relazione, perchè trattasi di un servizio non effettuato e perchè vi è

totale disomogeneità tra la tassa in questione e il costo qui considerato,

che è straordinario ed imprevedibile, così come altri enormi costi sostenuti

dal Comune di Casoria per fronteggiare la situazione emergenziale e che non

sono oggetto di contestazione nel presente giudizio.

L'avv. Mario D'Urso, reiterando e meglio specificando le deduzioni e le

istanze difensive scritte, ne ha confermato le conclusioni, evidenziando in

particolare che la nullità degli atti istruttori deriva a suo avviso dal

fatto che l'odierna pretesa risarcitoria deriva da un'indagine cd. “a

tappeto”, che i suoi assistiti (PICCOLELLA e RICCIARDI) hanno operato con

impegno facendo programmazione, approvando la T.A.R.S.U. mediante la quale

ricoprire tutti i costi relativi alla raccolta dei rifiuti e promuovendo un

accordo con la società pubblica incaricata del servizio nonostante avessero

di fronte un soggetto (la Casoria Ambiente s.p.a.) pesantemente

“caratterizzato” sul piano penale.

L'avvocato Alessandro Lipani, infine, ha pregiudizialmente insistito

nell'istanza di nullità degli atti istruttori e nell'eccezione di difetto di

giurisdizione contabile nei confronti di Casoria Ambiente s.p.a., che in

quanto società non in house ma mista è espressamente sottratta alla

giurisdizione della Corte dei conti, concludendo sul punto per la sospensione

del giudizio con rimessione degli atti alle SS.RR. di questa Corte per la

soluzione di questione di massima; nel merito, ha ribadito e chiarito le

argomentazioni presentate per iscritto, confermandone le conclusioni.

Considerato in

DIRITTO

1. Il Collegio deve anzitutto pronunciarsi, in via pregiudiziale, sulla

domanda d'integrazione del contraddittorio avanzata dalla difesa dei

convenuti PICCOLELLA e RICCIARDI con riferimento al Commissario Straordinario

di Governo per l'emergenza rifiuti ed ai Presidenti p.t. del Consorzio di

Bacino NA2, atteso che trattasi di questione che investe il regolare

instaurarsi del rapporto processuale.

Sul punto, deve evidenziarsi che a seguito delle innovazioni legislative

all'istituto della responsabilità amministrativa recate dalla legge 14

gennaio 1994 n. 20, come poi modificata dalla l. 20 dicembre 1996, n. 639,

con l'introduzione del principio della personalità e parziarietà in luogo di

quello previgente della solidarietà (fatta eccezione soltanto per il caso del

dolo con illecito arricchimento), al di fuori delle ipotesi di litisconsorzio

necessario di cui all'art. 102 c.p.c. - che presuppone l'unicità e

l'inscindibilità del rapporto giuridico sostanziale - l'integrazione

cosiddetta “facoltativa” del contraddittorio (artt. 107 c.p.c. e 47 R.D. n.

1038 del 1933) è rimessa alla valutazione di opportunità del Collegio ove si

versi in una fattispecie di comunanza di cause, cioè quando dall'impianto

accusatorio (ed entro i limiti dallo stesso imposti, ai sensi dell'art. 112

c.p.c.) emergano condotte autonome di terzi che abbiano potuto incidere sul

processo di causazione del danno, sovrapponendosi o unendosi alla condotta

degli evocati in giudizio, in tal modo rendendosi opportuna la loro chiamata

per ragioni di economia processuale, anche al fine di evitare conflitto di

giudicati (cfr. solo alcune fra le più recenti pronunce sul punto: Sezione

Giurisdizionale Campania, sentenza n. 1135/2007; Sezione III Centrale,

sentenza n. 419/2007; Sezione II Centrale, sentenza n. 234/2007; Sezione

Giurisdizionale Umbria, sentenza n. 223/2007).

In ogni caso, la Sezione può attribuire ai soggetti convenuti esclusivamente

la quota di danno agli stessi imputabile, secondo quanto previsto dall'art. 1

quater della legge n. 20 del 1994, che impone al giudice contabile,

nell'ipotesi di danno determinato da più persone, di valutare le singole

responsabilità e condannare “ciascuno per la parte che vi ha preso”.

Orbene, nel caso in esame la domanda risarcitoria risulta promossa con

l'intera intestazione del debito erariale ai soli convenuti.

Spetta al Collegio, pertanto, stabilire, non più se vi siano i presupposti

per la chiamata in giudizio anche dei soggetti indicati è oltretutto in modo

piuttosto generico - dalla difesa PICCOLELLA-RICCIARDI, bensì pronunciarsi

nel merito della riferibilità a costoro (ed agli altri convenuti)

dell'integrale somma riportata nell'atto introduttivo del giudizio, ovvero di

altra somma che costituisca (eventualmente) danno erariale in rapporto alle

condotte tenute come fonti della singola responsabilità nel senso indicato

dalla legge.

Per quanto dianzi esposto, la richiesta d'integrazione del contraddittorio

deve essere respinta.

2. Il Collegio deve - sempre pregiudizialmente - farsi carico dell'esame

dell'eccezione, sollevata dalla Casoria Ambiente s.p.a., di difetto di

giurisdizione della Corte dei conti nei confronti della medesima società,

motivata dal fatto che quest'ultima è divenuta soltanto nel 2008 propriamente

in house, in quanto da tale momento avente capitale interamente facente capo

al Comune di Casoria.

In realtà come ben noto – l’affidamento in house è un modello organizzativo

mediante il quale la pubblica amministrazione reperisce prestazioni a

contenuto negoziale non già sul mercato bensì al proprio interno, servendosi

di un proprio ente strumentale, da essa giuridicamente distinto sul solo

piano formale. Come ripetutamente chiarito dalla Corte di Giustizia delle

Comunità Europee (V., ad es., C.G.C.E., 18.11.1999, C-107/98, Teckal, inter

alia; C.G.C.E., 17.07.2008, C-371/05, Commissione c. Italia), affinchè simili

affidamenti non contrastino con il diritto comunitario, è necessario il

soddisfacimento di due condizioni, sinteticamente definite 'controllo

analogo' e 'destinazione prevalente dell’attività'. Per 'controllo analogo'

si intende la circostanza in forza della quale l’amministrazione pubblica,

che è un’amministrazione aggiudicatrice, esercita sull’ente giuridicamente

distinto di cui trattasi un controllo analogo a quello che ha sui propri

servizi, mentre con l’espressione 'destinazione prevalente dell’attività' si

intende che siffatto ente svolge la parte più importante della propria

attività con l’ente o gli enti pubblici che lo detengono.

Invero, la fattispecie societaria di che trattasi è prevista dall'art. 133,

d.lgs. 267/2000, che al comma 4, lett. a), dispone: “Qualora sia separata

dall'attività di erogazione dei servizi, per la gestione delle reti, degli

impianti e delle altre dotazioni patrimoniali gli enti locali, anche in forma

associata, si avvalgono: a) di soggetti allo scopo costituiti, nella forma di

società di capitali con la partecipazione totalitaria di capitale pubblico

cui può essere affidata direttamente tale attività, a condizione che gli enti

pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo

analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la

parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici

che la controllano. Poichè la disposizione appena riportata discorre

espressamente di enti pubblici titolari del capitale sociale”, appare di

tutta evidenza che è contrariamente a quanto sostenuto da Casoria Ambiente

s.p.a. - non occorre che la società in house providing possieda il capitale

di un unico ente pubblico per essere definita come tale, potendo anzi

senz'altro venire costituita da più partners pubblici.

Ciò chiarito, va ora ricordato che dopo una lunga evoluzione

giurisprudenziale, la Corte di Cassazione ha più volte affermato che è sempre

il danno subito dal pubblico erario il presupposto obiettivo del

riconoscimento della giurisdizione del giudice contabile; ma il danno,

nell'elaborazione giurisprudenziale della Corte regolatrice, ha acquistato

un’identità più complessa e variegata, per cui danno al pubblico erario non è

solo quello che si traduce in una diretta perdita patrimoniale materiale, ma

anche quello che si concretizza nella mancata realizzazione del fine per il

quale le risorse del soggetto pubblico erano state dapprima stanziate e poi

erogate. E lo sviamento dall’interesse pubblico comporta la responsabilità di

chiunque (anche soggetto privato individuale o persona giuridica) con il

proprio comportamento (doloso o gravemente colposo) abbia pregiudicato (con

vantaggio personale o meno) la realizzazione del fine pubblico.

E’ questa, la c.d. funzionalizzazione pubblica dell’attività di gestione che

rende anche il soggetto privato compartecipe diretto e fattivo di attività

istituzionali pubbliche e, conseguentemente, responsabile del danno ingiusto

inferto al patrimonio di una pubblica amministrazione.

Quindi, l’affidamento da parte di un ente pubblico ad un soggetto esterno, da

esso controllato o ad esso collegato, della gestione di un servizio pubblico

“integra una relazione funzionale fondata sull’incardinamento dello stesso

soggetto esterno nella organizzazione istituzionale e funzionale dell’ente

pubblico. Ne consegue, in tal modo, la soggezione alla cognizione

giuscontabile per il danno erariale, indipendentemente dalla natura privata

dello stesso soggetto e dello strumento negoziale mediante il quale si sia

costituito e perfezionato il rapporto” (Sez. Giur. Lazio, sentenza n.

1990/2010).

L’orientamento giurisprudenziale inaugurato dalle SS.UU. Della C. Cass. con la

sentenza n. 26806/09, poi confermato in successive pronunce (fino alle più

recenti nn. 519/10, 16286 e 16287/10), non ha eliminato il concetto di

'funzionalizzazione' ai fini dell’individuazione dei casi in cui il danno

provocato sia ricollegabile all’ente pubblico partecipante al capitale

sociale, con conseguente sottoposizione alla giurisdizione contabile. Si

vuole, in sostanza, riaffermare che in tutti i casi in cui la società mista

operi per una finalità pubblica propria del soggetto pubblico partecipe del

capitale sociale è sempre il patrimonio di quest’ultimo che viene inciso

ogniqualvolta la perdita afferisca alle risorse pubbliche impiegate nella

specifica attività imprenditoriale nell’attuazione della quale si è prodotto

il danno. La mancata realizzazione del fine pubblico per il quale le risorse

finanziarie vengono erogate alla società mista costituiscono sempre un danno

all’erario, ancorchè tali risorse entrino a far parte delle disponibilità

della società. E' soltanto quando il danno deriva da attività industriali o

commerciali non aventi finalità pubbliche che, non affiorando alcun interesse

generale ma solo quello tipico della gestione caratteristica della società e

del suo fine lucrativo, l’eventuale danno incide esclusivamente sul

patrimonio della società e giustifica il riconoscimento della giurisdizione

ordinaria davanti alla quale esercitare le azioni di responsabilità

disciplinate dal codice civile.

Per quanto sin qui considerato, l’eccezione di difetto di giurisdizione

risulta priva di fondamento per due ordini di motivi: in primo luogo, perchè

la Casoria Ambiente s.p.a. è una società a capitale interamente pubblico

specificamente costituita per il raggiungimento di fini pubblici e, in

secondo luogo, perchè il presente giudizio è stato promosso per il ristoro

del pregiudizio patrimoniale sofferto esclusivamente dal Comune di Casoria.

Inoltre, come giustamente posto in rilievo dal P.M. di udienza, con il cd.

“sistema 231” - cioè con l'entrata in vigore del d.lgs. 231/2001 - il

legislatore nazionale ha voluto allontanare definitivamente lo spettro

dell’antico brocardo latino “societas delinquere non potest”: è stato,

infatti, introdotto il principio della “responsabilità amministrativa

dipendente da reato” delle persone giuridiche nell’ipotesi di reato commesso

dai vertici dell’Ente o dai soggetti ad essi sottoposti. In particolare,

oltre all’affermazione del coinvolgimento delle società sul piano della

responsabilità sostanzialmente penale e delle conseguenti e pesanti risposte

sanzionatorie, l’altra grande novità del d.lgs. n. 231/2001 sull’esempio del

modello americano dei compliance company programs aziendali è stata

l’introduzione dei modelli di organizzazione e gestione, alla cui adozione ed

efficace attuazione all’interno dell’ente il legislatore ha riconosciuto

un’efficacia esimente. Attualmente, infatti, comportamenti illeciti quali le

frodi, il riciclaggio, la corruzione e soprattutto la lesione di nuovi beni

giuridici super-individuali (quale ad esempio l’ambiente) sono compiuti da

persone giuridiche. Pertanto, il principio che per effetto dell'evoluzione

innescata dal d.lgs. 231/2001 oggi prevale nel nostro ordinamento, è quello

secondo cui “societas saepe delinquit”. Da ciò, la disciplina della

colpevolezza e della colpa di organizzazione contenuta negli artt. 6 e 7 del

d.lgs. 231/2001, a tenore dei quali l’ente deve adottare ed efficacemente

attuare, prima della commissione del reato, i modelli di organizzazione al

fine di ottenere l’esclusione della responsabilità.

Quindi, posta la possibilità di evocare in giudizio la società pubblica ex se

quale titolare autonoma di responsabilità amministrativo-contabile, risulta

altresì fondata l'ulteriore osservazione svolta sul punto dal P.M. di

udienza, secondo cui delle due l'una: o si deve ritenere che siano rimaste

violate nella fattispecie le regole che disciplinano l'evidenza pubblica

oppure deve pervenirsi alla conclusione che il Collegio condivide - che la

Casoria Ambiente s.p.a. è soggetto sottoponibile alla giurisdizione della

Corte dei conti perchè gestore di un servizio pubblico essenziale.

Di conseguenza, anche l'istanza di sospensione del giudizio con remissione

degli atti alle SS.RR. di questa Corte per la risoluzione della prospettata

questione, avanzata nel corso della pubblica udienza dall'avv. Alessandro

Lipani, deve essere rigettata, unitamente alla sollevata eccezione di difetto

di giurisdizione contabile.

3. Venendo ora all'esame dell'eccezione di nullità degli atti istruttori e

dell'atto di citazione ai sensi dell'art. 17, comma 30 ter, D.L. n. 78/2009

conv. in L. 102/2009, mod. dall’art. 1 , D.L. n. 103/2009, conv. in L.

141/2009 è sollevata dalle difese di PICCOLELLA e RICCIARDI e di Casoria

Ambiente s.p.a. - va rilevato che la Procura ha avviato l'indagine che ha

condotto all'apertura del presente giudizio sulla base dei dati rappresentati

nell'adeguamento del piano regionale dei rifiuti approvato dal Commissario di

governo per l'emergenza rifiuti nella Regione Campania con ordinanza n. 77

del 10 marzo 2006, pubblicata in G.U. - Suppl. Ord. - n. 70 del 24.03.2006

(cfr. nota istruttoria prot. n. GN/140789 del 06.02.2007, all. n. 2 al

fascicolo di Procura).

Orbene, la Sezione ha già provveduto a respingere eccezione del tutto

identica con vari provvedimenti, fra i quali si ritiene di menzionare in

questa sede, in particolare, l'ordinanza n. 395/2009, depositata in data

19.11.2009, in cui si è conclusivamente osservato che “l’attività istruttoria

posta in essere dalla Procura regionale ..., il conseguente invito a dedurre

e atto di citazione proprio perchè sono stati originati dalla segnalazione -

conoscenza di un fatto specifico e concreto - costituente, ove se ne

riscontri l'esattezza, un danno erariale non possono ritenersi affetti da

alcun vizio di nullità ai sensi dell’art. 17, comma 30 ter, del decreto

legge 1/7/2009, n. 78, conv. in legge 3/8/2009, n. 102, e smi”.

Da tali conclusioni, già formulate dalla Sezione in ordine a rilievi

difensivi del tutto sovrapponibili a quelli dedotti nell'odierno giudizio sul

punto, il Collegio non intende discostarsi, stante l'assoluta condivisibilità

delle conclusioni precedentemente riportate, con la conseguenza che

l'eccezione in esame deve senz'altro essere ritenuta priva di fondamento

giuridico.

4. Va ora esaminata l'eccezione è sollevata da Casoria Ambiente s.p.a. -

d'inammissibilità dell'atto di citazione perchè depositato oltre la scadenza

del termine previsto dall'art. 5, comma 1, del d.l. 15 novembre 1993 n.453,

convertito in legge 14 gennaio 1994 n. 19, come sostituito dall'art. 1, comma

3 bis, del d.l. 23 ottobre 1996 n. 543, convertito in legge 20 dicembre 1996,

n. 639 (120 giorni a loro volta decorrenti dalla scadenza del termine, nella

specie sessanta giorni, assegnato nell'invito a dedurre e decorrente dalla

data della notifica di esso per la presentazione delle controdeduzioni).

Sul punto, occorre premettere che le Sezioni Riunite della Corte dei Conti,

con orientamento che il Collegio condivide appieno, hanno affermato che il

momento giuridicamente rilevante ai fini dell'esercizio dell'azione, entro la

sequenza temporale imposta dal legislatore, va individuato con riferimento

alla data in cui l'atto di citazione viene depositato presso la segreteria

della Sezione adita, essendo questo il momento che giuridicamente ne segna

l'”emissione” (sentenza n. 18/QM/1998 del 27 maggio-4 agosto 1998).

Con riferimento al dies a quo del predetto termine nel caso di pluralità

d'invitati, le SS.RR. di questa Corte hanno affermato, nella sentenza n.

1/2005/QM ormai uniformemente applicata e condivisa anche dalle Corti di

merito, che gli aspetti strutturali e di garanzia del soggetto indagato e

quelli incidenti sulla completezza della fase istruttoria, potessero essere

entrambi soddisfatti attraverso l'applicazione della disposizione contenuta

nell'art. 7, comma 3, del r.d. n. 1038 del 1933, a tenore della quale “quando

nello stesso procedimento siano più i convenuti, vale per tutti il termine

maggiore”, in quanto norma funzionale all'esigenza di garantire, nel solo

caso di pluralità di presunti corresponsabili del medesimo danno pubblico,

esattamente individuati nell'invito a dedurre loro contestualmente

comunicato, la valutazione unitaria e comparata delle relative posizioni. Per

le altre ipotesi, invece, ivi compresa quella in cui eventuali

corresponsabili vengano individuati solo successivamente, le Sezioni Riunite

hanno ritenuto di confermare il precedente orientamento espresso nella

sentenza n. 13/2003/QM, ovvero quello di ancorare il dies a quo del termine

di centoventi giorni dalla data di notifica di ciascun invito a dedurre.

Orbene, nella fattispecie in esame la data di notifica dell'ultimo invito è

il 27.06.2009 (Fiora FASANO). Pertanto, l'atto di citazione avrebbe dovuto

essere depositato il 08.02.2010, termine di originaria scadenza. Senonchè,

l'Ufficio di Procura ha depositato in Segreteria il 02.10.2009 istanza di

proroga del termine medesimo, ottenendone il pieno accoglimento, con

l'assegnazione di ulteriori 120 giorni per l'emissione dell'atto di

citazione, decorrenti dall'originaria scadenza (decreto n. 14/09, depositato

in Segreteria il 12.11.2009: all. n. 8 al fascicolo di Procura). Dunque

l'eccezione va senz'altro respinta, essendo l'atto di citazione stato emesso

in data 22.02.2010, cioè ben prima della scadenza del termine utile

(08.06.2010).

5. Riguardo il rilievo d'inammissibilità dell'atto di citazione per

genericità delle contestazioni mosse dalla Procura al convenuto DE ROSA, Il

Collegio ritiene che anche l'eccezione in parola sia priva di fondamento

giuridico.

Si deve osservare, in proposito, che l’art. 1 del R.D. n. 1038/33 richiede,

quali elementi oggettivi dell’atto introduttivo “la esposizione dei fatti e

la qualità nella quale furono compiuti, l'oggetto della domanda e

l'indicazione dei titoli su cui è fondata” mentre l’art. 163 c.p.c., -

evocabile a fini di integrazione ex art. 26 del medesimo R.D. n. 1038/33 -

con norma sostanzialmente sovrapponibile” richiede, a pena di nullità, 3) la

determinazione della cosa oggetto della domanda; 4) l'esposizione dei fatti e

degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con le

relative conclusioni”.

Se ne deduce che l’editio actionis è vulnerata, nella sua esigenza di

assicurare un compiuto diritto di difesa, da un’insufficiente determinazione

dell’oggetto della domanda, ossia di petitum e di causa petendi, di modo che

vi sia assoluta incertezza sugli elementi identificatori del diritto fatto

valere.

Tale verifica, però, deve effettuarsi, da parte del Giudice, attraverso un

esame complessivo dell’atto introduttivo e dei documenti allegati (cfr. Cass.

Sez. I Civ., sentenza n. 17023/03) con la conseguenza che una valutazione in

termini di nullità/inammissibilità della pretesa può essere fatta solo

allorchè l’oggetto sia “assolutamente” incerto, tale da ledere il diritto

costituzionale all’approntamento di un’adeguata ed informata difesa.

Nel caso di specie l’opera di verifica non consente di poter formulare una

pronuncia nel senso richiesto dalla difesa del DE ROSA.

L'atto introduttivo del giudizio, infatti, delinea con chiarezza espositiva,

indicazione esaustiva dei fatti contestati, articolata deduzione dei motivi

di diritto, la domanda risarcitoria, sicchè la stessa si presenta come

prospettazione lucida, coerente ed appagante sia dell’oggetto di

contestazione del P.M., sia delle ragioni che sono alla base delle censure

mosse ai soggetti evocati in giudizio.

Poichè, inoltre, la congrua ed esaustiva esposizione degli elementi probatori

offerti alla valutazione del Collegio al fine di verificare la sussistenza

nella concreta fattispecie di tutti gli elementi dell'illecito amministrativo

contabile contestato attengono notoriamente al merito della medesima

questione, le osservazioni sin qui svolte depongono per un’infondatezza della

doglianza formulata, che va perciò disattesa.

6. Per quanto ora riguarda l'eccezione di prescrizione sollevata da tutti i

convenuti, da esaminare in via preliminare di merito riguardo la questione

prospettata dalla Procura per l'azionato danno patrimoniale materiale, si

osserva quanto segue.

In base alla legislazione vigente in materia di responsabilità

amministrativo-contabile (art.1, comma 2, della legge n. 20/1994) il diritto

al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni decorrenti

dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di

occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta. Quindi, non è

sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale, il semplice compimento

di una condotta trasgressiva degli obblighi di servizio. Tale assunto

discende in maniera evidente dalla lettura sistematica dell'art. 1 della

legge n. 20/1994 sopra richiamato (che parla di “fatto” dannoso), coordinata

con il fondamentale principio dell'art. 2935 del c.c., secondo cui "la

prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto

valere".

La giurisprudenza di questa Corte, nel solco della pronuncia delle Sezioni

Riunite (n. 63/96/A del 03.07.1996) che, richiamando la regola generale

recata dall’art. 2935 cod. civ., ha stabilito che ai fini della decorrenza

della prescrizione non è “sufficiente il compimento della condotta illecita”

ma occorre un “evento dannoso avente i caratteri della concretezza e

dell’attualità (da ultimo, SS.RR. n. 5/QM del 2007), ha più volte ribadito

che l'exordium praescriptionis va fissato al momento della conoscibilità

dell'evento dannoso da parte della pubblica amministrazione, conoscibilit�

che deve essere valutata facendo riferimento sia alle norme ed alla prassi

amministrativa che disciplinano l'attività nella quale è stato posto in

essere il comportamento illecito, sia alla concreta percezione dell'esistenza

del danno, in quei casi in cui la manifestazione dello stesso non sia

immediata ed evidente (nello stesso senso, cfr., a mero titolo

esemplificativo, Sez. I Centrale, sentenza n. 28/2002).

E’ evidente, alla luce di tale principio che, nei casi concreti, il momento

in cui l’Amministrazione è posta nelle condizioni di esercitare la pretesa

risarcitoria può essere temporalmente anche molto distante dall’evento

dannoso.

Nel caso in esame, il depauperamento erariale su cui si fonda l'azione

attorea concerne il danno determinato dai mancati introiti derivanti dalla

vendita del materiale oggetto di r.d. e dalla spesa sostenuta per la tariffa

di smaltimento del “tal quale” nel Comune di Casoria nel periodo 2004-2007.

Ora, l'invito a dedurre è stato notificato ai convenuti - come già in

precedenza evidenziato - tra il 21.02.2009 ed il 04.03.2009, con la

conseguenza che si potrebbe considerare estinta l'azione risarcitoria

esperita nei loro confronti soltanto, tutt'al più, con riferimento al periodo

gennaio-febbraio 2004. Tuttavia, appare di tutta evidenza come il nocumento

determinato nei termini delle due voci di danno qui azionate dalla bassa

percentuale di r.d. effettuata nel Comune di Casoria non fosse di immediata è

anzi, addirittura contestuale - percettibilità e conoscibilità da parte della

collettività comunale amministrata, in quanto il depauperamento patrimoniale

rilevato dall'Ufficio requirente si presenta come conseguente in via diretta

ma non immediata dalla suddetta mancata attivazione della r.d.

Per quanto dianzi osservato, va affermata la tempestività dell’azione

risarcitoria, e la relativa azione di prescrizione deve essere disattesa.

7. Sgombrato il campo dalle questioni pregiudiziali e preliminari proposte

dalle difese dei convenuti, il Collegio può esaminare in punto di merito la

vicenda descritta nella premessa in fatto. Deve quindi procedersi alla

verifica della sussistenza, nel caso concreto, degli elementi tipici della

responsabilità amministrativa che, com’è noto, si sostanziano in un danno

patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato alla pubblica

amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o dolo, nel nesso

di causalità tra il predetto comportamento e l'evento dannoso, nonchè nella

sussistenza di un rapporto di servizio fra coloro che lo hanno determinato e

l'ente che lo ha subito.

Con riferimento, in primo luogo, all’elemento oggettivo del danno pubblico,

la valutazione della relativa sussistenza nel caso all'esame della Sezione,

richiede la ricostruzione delle disposizioni normative vigenti sull'argomento

all'epoca dei fatti contestati agli odierni convenuti.

Come giustamente illustrato nell'ordinanza n. 242/2010 di questa Sezione

Giurisdizionale, il diritto comunitario ha già provveduto a imporre agli

Stati membri, con la direttiva del Consiglio n. 91/156/CEE del 18.03.1991, di

adottare tutte le misure necessarie ad assicurare il recupero o lo

smaltimento dei rifiuti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza l'uso

di procedimenti o di metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente,

vietandone al contempo l’abbandono, lo scarico e lo smaltimento incontrollato

(art. 4) e precisando, altresì, che il servizio di gestione dei rifiuti

implica “la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti,

compreso il controllo di queste operazioni” (art. 1 dir. 91/156/CEE, cit.).

Gli artt. 6 e 7 della suindicata direttiva comunitaria, inoltre, prevedono -

ha rilevato ancora l'ordinanza n. 242/2010 di questa Sezione - il compito per

gli Stati membri di individuare l’autorità (o le autorità) preposte

all'attuazione delle disposizioni della direttiva medesima, elaborando uno o

più piani di gestione dei rifiuti, intesi ad indicare tipo, quantità e

origine dei rifiuti da recuperare o da smaltire.

Per quanto concerne la normativa interna, già la L.R. Campania n. 10/1993,

recante “Norme e procedure per lo smaltimento dei rifiuti in Campania”, ha

fissato all’art. 2, comma 1, lett. c), soglie specifiche di raccolta

differenziata (10% per il 1993, 20% per il 1994 e 25% per il 1995).

Ciò testimonia il motivo per cui da alcuni decenni la raccolta differenziata

dei rifiuti viene proposta in quasi tutti i Comuni d'Italia, dove negli

ultimi trenta anni la produzione di rifiuti solidi urbani (RSU) pro-capite

giornaliera è raddoppiata. L’aumento indiscriminato delle quantità di rifiuti

che vengono smaltiti nelle discariche controllate (oggi quasi tutte in

esaurimento) ha portato alla ricerca di nuove vie da percorrere, cioè alla

realizzazione di un modello definibile, anzichè dell'”usa e getta”, dell'”usa

e riusa”. Alle discariche si sono allora affiancate ulteriori e molto diverse

possibilità di smaltimento dei rifiuti solidi urbani: il riciclaggio, il

compostaggio della frazione organica e la termovalorizzazione. Il cd. Decreto

Ronchi del 1997 e la successiva normativa del 2006, che regolamentano la

gestione dei rifiuti solidi urbani, impongono infatti alle amministrazioni

locali di ridurre la quantità di rifiuti mediante il reimpiego e il

riciclaggio e garantiscono incentivi alle aziende che utilizzano prodotti

realizzati con materiale riciclato. La raccolta differenziata, quindi, mira

al riutilizzo dei prodotti di scarto di qualsiasi presidio soprattutto

abitativo per poterne produrre di nuovi ottenendo diversi vantaggi a livello

sia economico e sia ecologico. Grazie al riciclaggio, infatti, si ottiene la

triplice e consistente riduzione dei rifiuti da smaltire nonchè dell'energia

e delle materie prime impiegate.

Il decreto legislativo 5 febbraio 1997 n. 22 (c.d. decreto Ronchi) ha

costituito la normativa quadro sulla gestione dei rifiuti fino all’entrata in

vigore del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, di attuazione della

delega contenuta nella legge 15 dicembre 2004, n. 308, per il riordino, il

coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale,

dando attuazione alle direttive comunitarie 91/156/Cee sui rifiuti,

91/689/Cee sui rifiuti pericolosi e 94/62/Cee sugli imballaggi e i rifiuti di

imballaggio. Il testo legislativo in parola contiene numerose innovazioni,

rispetto alla normativa precedente, le principali delle quali possono

indicarsi come segue: nuove definizioni; nuova classificazione dei rifiuti;

redistribuzione delle competenze tra Stato, Regioni e Province; revisione del

sistema di pianificazione; introduzione del sistema tariffario in

sostituzione della tassa sullo smaltimento (T.A.R.S.U.); introduzione del

regime di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio. Ma in

particolare, per ciò che qui specificamente rileva, il d.lgs. n. 22/1997, al

contempo individuando le funzioni amministrative relative alla gestione dei

rifiuti a livello regionale, provinciale e comunale, “spinge ... fortemente a

favorire le operazioni di recupero, riutilizzo e riciclo dei materiali e la

progressiva riduzione delle discariche come sistema ordinario di smaltimento

solo per i rifiuti inerti e per quelli residuati dalle operazioni di

riciclaggio e di recupero. A conforto della validità, anche economica, di

tale opzione, giova richiamare quanto affermato dall’Agenzia per la

protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (Apat), secondo cui

'l’analisi dei costi relativi alla raccolta differenziata consente di

affermare che la raccolta differenziata in nessun caso determina un aggravio

dei costi di gestione'. Non solo, ma il livello del costo non è comunque

correlato alla complessità del sistema di gestione: vi sono, infatti,

situazioni con alta raccolta differenziata, importanti attività di

trattamento ed incenerimento che hanno costi più bassi di situazioni

associate a bassa raccolta differenziata e ricorso quasi esclusivo alla

discarica'” (deliberazione n. 6/2007/G della Sezione centrale di controllo

sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato della Corte dei conti, “La

gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai Commissari straordinari del

Governo”).

Per quanto concerne, quindi, specificamente la raccolta differenziata, al

Capo II del decreto Ronchi vengono disciplinate le competenze ai vari livelli

amministrativi inerenti la gestione del ciclo dei rifiuti. Per quanto in

particolare riguarda la raccolta differenziata, è stabilito che lo Stato

indichi i criteri generali per l'organizzazione e l'attuazione della raccolta

differenziata dei rifiuti urbani (art. 18, comma 1 , lettera m), che le

Regioni provvedano alla “regolamentazione delle attività di gestione dei

rifiuti, ivi compresa la raccolta differenziata di rifiuti urbani, anche

pericolosi, con l'obiettivo prioritario della separazione dei rifiuti di

provenienza alimentare, degli scarti di prodotti vegetali e animali, o

comunque ad alto tasso di umidità, dai restanti rifiuti” (art. 19, comma 1 ,

lettera b), che le Province curino l'organizzazione delle attività di

raccolta differenziata dei rifiuti urbani e assimilati sulla base di ambiti

territoriali ottimali delimitati ai sensi dell'articolo 23 (cd. ATO: art. 20,

comma 1 , lettera g) e che i Comuni stabiliscano “le modalità del

conferimento, della raccolta differenziata e del trasporto dei rifiuti urbani

al fine di garantire una distinta gestione delle diverse frazioni di rifiuti

e promuovere il recupero degli stessi” (art. 21, comma 1 , lettera c).

Dopo aver previsto all'art. 24 le percentuali minime di raccolta

differenziata dei rifiuti urbani rispetto al totale dei rifiuti prodotti, da

realizzare entro determinate scadenze, il d.lgs n. 22/1997 si sofferma a

lungo nel disciplinare dettagliatamente, nel Titolo II, la gestione dei

rifiuti di imballaggi.

Tale impianto normativo trova la propria ratio nel fatto che “la raccolta

differenziata svolge un ruolo prioritario nel sistema di gestione integrato

dei rifiuti, in quanto consente sia di ridurre il flusso dei rifiuti da

avviare allo smaltimento che di condizionare positivamente l’intero sistema

di gestione, garantendo: a) la valorizzazione delle componenti merceologiche

dei rifiuti sin dalla fase della raccolta; b) la riduzione delle quantità e

della pericolosità dei rifiuti da avviare allo smaltimento indifferenziato,

individuando tecnologie più adatte di gestione e minimizzando l’impatto

ambientale dei processi di trattamento e smaltimento; c) il recupero di

materiali e di energia nella fase del trattamento finale; d) la promozione di

comportamenti più corretti da parte dei cittadini, con conseguenti

significativi cambiamenti nelle abitudini di consumo, a beneficio di

politiche di prevenzione e di riduzione” (deliberazione n. 6/2007/G della

Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello

Stato della Corte dei conti, “La gestione dell’emergenza rifiuti effettuata

dai Commissari straordinari del Governo”, già citata in precedenza).

Per quanto specificamente concerne la Regione Campania, già con l'ordinanza

P.C.M. n. 2425/1996, che affidò al Commissario delegato dal Governo per

l'emergenza rifiuti in Campania è Presidente della Giunta Regionale specifici

adempimenti finalizzati all’avvio di un programma di interventi, si previde

che l’attivazione della raccolta differenziata occupasse una posizione

primaria nell'ambito di tali interventi, fra i quali anche l’obbligo a carico

dei Comuni - da disporre a cura del Commissario - di conferimento dei rifiuti

urbani nei siti di produzione del cdr.

Con la successiva ordinanza n. 2948/1999 fu stabilito che il Commissario

delegato-Presidente della Regione realizzasse gli interventi per la

produzione e l’utilizzo del combustibile derivato da rifiuti e, in materia di

raccolta differenziata, la realizzazione della stessa (per carta, plastica,

vetro, metalli, legno e frazione umida) in collaborazione con i presidenti

dei consorzi di bacino costituiti con la L.R. n. 10/1993 e sentiti i sindaci

dei comuni interessati, in modo tale da raggiungere le percentuali (minime)

del 15% di r.d. entro il 31.12.1999 e del 25% negli anni successivi

(rispettivamente del 10% e del 15% per la frazione umida). L’art. 2

dell’ordinanza 2948/1999 dianzi citata affida al commissario delegato anche

il compito (punto 1.14) di disporre “le modalità per il calcolo e l’accollo

degli oneri gestionali a carico dei comuni”; al successivo art. 5 introduce

una maggiorazione “nella misura del 6% per ogni punto percentuale in meno di

raccolta differenziata rispetto all’obbiettivo minimo del 35%” della tariffa

per il conferimento dei rifiuti urbani provenienti dai comuni che non abbiano

realizzato nel mese precedente sul proprio territorio la raccolta

differenziata nelle misure percentuali stabilite.

Con l'ordinanza n. 3100/2000 l’obiettivo minimo di raccolta differenziata da

realizzare a partire dal 01.01.2001 è stato indicato al 30%, rispetto al

precedente 35%, dopo di che l'ordinanza n. 3479/2005 ha previsto una

riduzione della tariffa di smaltimento dei rifiuti per i comuni che alla data

del 31.12.2004 avessero raggiunto una percentuale di raccolta differenziata

almeno pari al 30% ed una ulteriore riduzione della medesima tariffa per

quelli che avessero realizzato una percentuale di r.d. almeno pari al 35% al

31.12.2005. Successivamente, sono intervenute una serie di ulteriori

disposizioni legislative è il d.lgs. n. 152/2006 e la legge 296/2006, con cui

sono state previste le percentuali di raccolta differenziata dei rifiuti da

realizzare entro varie scadenze, fino a pervenire alla percentuale del 65%

entro il 31.12.2012, nonchè la legge n. 87/2007, in cui è stato previsto lo

scioglimento dei consorzi costituiti ai sensi dell’articolo 6 della legge

Reg. Campania n. 10/1993 per lo svolgimento del servizio di raccolta

differenziata, ove tali consorzi “non adottino le misure prescritte da una

specifica ordinanza commissariale ... per l’incremento significativo dei

livelli di raccolta differenziata” dei rifiuti, da realizzare mediante misure

idonee a determinare il raggiungimento degli obiettivi minimi di cui ai commi

1108 e 1109 dell’articolo 1 della legge n. 296/2006 – nonché contenute

nell'ordinanza P.C.M. n. 3639/2008 - che ha previsto all'art. 3 l'obbligo per

i comuni campani di elaborare entro un dato termine un piano delle misure

necessarie per la raccolta differenziata, da realizzare in tempi brevi, pena,

in caso di inadempimento, la nomina di un commissario ad acta da parte del

commissario delegato. Del resto, con la precedente ordinanza P.C.M. n.

3529/2006 era stato assegnato un ulteriore contributo di 43 milioni di euro

per lo sviluppo della raccolta differenziata. Eppure, come giustamente posto

in risalto nella deliberazione n. 6/2007/G della Sezione centrale di

controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato di questa Corte è

già dianzi menzionata - nell'Indagine conoscitiva sull’attività della

protezione civile in relazione alle situazioni emergenziali del Paese del

2007 della XIII Commissione permanente del Senato della Repubblica tutti

lamentano una situazione debitoria pregressa molto pesante, legata al fatto

che i Comuni facenti parte del consorzio non affidano al consorzio medesimo

il servizio di raccolta differenziata. Molti di questi consorzi gestiscono

pochi Comuni rispetto a quelli per i quali dovrebbero espletare il servizio

di raccolta differenziata. I Comuni che non si avvalgono dei consorzi spesso

fanno ricorso a soggetti terzi ai quali affidano questo servizio, a volte

anche senza gara ad evidenza pubblica, oppure costituiscono delle società ad

hoc. E’ evidente quindi lo sperpero di denaro dal momento che essi pagano ai

consorzi la quota di adesione e nel contempo istituiscono nuove società, il

che vuol dire nuovi consigli di amministrazione e nuovo personale. Il tutto

senza ottenere risultati ottimali: spesso e volentieri si tratta di Comuni

che raggiungono un massimo di 7-8 per cento di raccolta differenziata. Ciò

sostanzialmente ha portato ... ad una sorta di proliferazione di società, che

hanno messo in piedi consigli di amministrazione ... e hanno fatto ricorso

all’assunzione di altro personale, quando già la normativa prevedeva che,

comunque, i Comuni si dovevano avvalere dei lavoratori socialmente utili.”

Le precitate prescrizioni normative vengono riportate nell'atto introduttivo

del giudizio al fine di evidenziare, condivisibilmente, il ruolo di primo

piano della raccolta differenziata ai fini della corretta gestione del ciclo

dei rifiuti, su cui sono state svolte osservazioni anche nella “Relazione

Territoriale sulla Campania” approvata il 26.01.2006 dalla Commissione

parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e trasmessa alle Presidenze

delle Camere il 01.02.2006, dove la mancata o insufficiente attivazione in

molti comuni campani della r.d., con conseguente crescita a dismisura delle

quantità di rifiuti indifferenziati, viene indicata quale concausa dei

problemi di blocco e cattivo funzionamento dei sette impianti di produzione

del CDR, cioè come fonte di ripetute situazioni emergenziali date dalla

presenza di tonnellate di rifiuti giacenti nelle strade.

Sia la relazione della commissione parlamentare e sia la relazione della

Sezione centrale contabile di controllo (entrambe ricordate in precedenza)

hanno evidenziato che le priorità stabilite per l'attuazione del sistema di

gestione del ciclo dei rifiuti dalle varie disposizioni legislative ed

attuative (ordinanze P.C.M. e commissariali) sin dal 1997 - in particolare,

attività di produzione di cdr, trasferenza e costruzione di impianti di

compostaggio sono rimaste totalmente inattuate in assenza di un'efficace

raccolta differenziata ed a causa del grave ritardo nella realizzazione degli

unici 2 impianti di termovalorizzazione previsti, con il conseguente collasso

del Piano Regionale di smaltimento rifiuti del 1997 e con la drammatica

situazione di emergenza nell’emergenza ciclicamente ricorrente nella Regione.

Tuttavia, la relazione del 2006 della Commissione parlamentare d'inchiesta

della XIV Legislatura ha rilevato come le percentuali di raccolta

differenziata realizzate in talune zone della Regione siano estremamente

elevate, registrando la presenza di comuni particolarmente virtuosi, con la

conseguenza che non può “invocarsi a comoda, quanto superficiale,

giustificazione una sorta di invincibile ritardo culturale che segna le

comunità campane; se è vero, come è vero, che vi sono molteplici comuni in

cui le percentuali di raccolta differenziata viaggiano stabilmente al di

sopra dei parametri indicati dal decreto Ronchi”. Infatti, la relazione del

2007 della Sezione centrale contabile di controllo ha puntualmente riportato

che “secondo 'Comuni ricicloni 2005', le percentuali riferite al 2004 dei

Comuni più virtuosi sono le seguenti: Atena Lucana 77,1%; S. Cipriano

Picentino 72%; Bellizzi 71,8%; Montecorvino Rovella 70,9%; Giffoni Sei Casali

70,6%; S. Mango Piemonte 68,7%; Rofrano 68,6%; Fisciano 62,9%; Corbara 60%.

Tali percentuali coincidono, sostanzialmente, con quelle della nota

commissariale n. 21263 del 6/10/2005”.

Conclusivamente, deve osservarsi che il clamoroso fallimento dell'attività

regionale campana di gestione dei rifiuti, ascrivibile in considerevole

percentuale alla più che insufficiente attivazione della raccolta

differenziata, è disceso non solo dall'errato e talora dissennato impiego

delle risorse disponibili da parte delle varie gestioni commissariali, bensì

anche dall'inadempimento da parte di molte amministrazioni comunali delle

prescrizioni impartite in materia appunto di raccolta differenziata.

Orbene, che ai Comuni fossero attribuiti una serie di obblighi nella

regolamentazione della materia di che trattasi, si desume non solo dall'art.

21 del d.lgs n. 22/1997 - precedentemente riportato - e dalle disposizioni

contenute nelle ordinanze sopra ricordate, ma anche da quanto stabilito nel

Piano regionale di smaltimento dei rifiuti, approvato nel 1997, aggiornato

nel 2002 ed adeguato alla legge n. 21 del 2006 nello stesso anno.

In primo luogo, va evidenziato che il Piano regionale per lo smaltimento dei

rifiuti venne adottato, per la prima volta, nell'anno 1997 in esecuzione di

quanto prescritto dall'ordinanza n. 2560/1997 del Ministero dell'Interno, che

previde, appunto, l'adeguamento del piano medesimo alle disposizioni del

d.lgs. n. 22/1997 e stabilì, all'art. 1, comma 4, punto 4.1., che “ai fini

dell'attuazione del piano, il commissario delegato dispone: l'attivazione ...

della raccolta differenziata” in determinate percentuali entro dati termini,

con l'avvalimento a tal fine “della collaborazione dei sindaci dei comuni

capoluogo di provincia”.

Il piano regionale del 1997, quindi, ha previsto, alla parte sesta, dedicata

specificamente al sistema della raccolta differenziata dei rifiuti, punto

6.3, che entro il 31.07.1997 i Comuni, ai sensi dell'art. 21 del d.lgs. n.

22/1997, dovessero approntare ed approvare “appositi regolamenti con i quali,

tra l'altro, disciplineranno, nel rispetto dei principi di efficienza,

efficacia ed economicità, le modalità del conferimento di raccolta e

trasporto dei rifiuti provenienti dalla raccolta differenziata nell'ambito

del proprio territorio ... con tali regolamenti i Comuni dovranno individuare

i 'PUNTI DI RACCOLTA' diffusi sul territorio e l'area di ubicazione

dell''ISOLA ECOLOGICA'”. Nel caso di mancata adozione dei regolamenti in

parola, il piano regionale del 1997 ha stabilito che le Province avrebbero

dovuto provvedere alla nomina di appositi commissari ad acta per l'adozione

dei provvedimenti di approvazione dei regolamenti stessi. E' stato, inoltre,

previsto che entro il medesimo termine del 31.12.1997 i Comuni dovessero

attuare “almeno la raccolta differenziata multimateriale secca” e che entro

il 31.12.1999 dovessero realizzare la raccolta differenziata monomateriale,

“al fine del raggiungimento dell'obiettivo fissato al 35%”, cioè tutti i

cittadini avrebbero dovuto “conferire presso i punti di raccolta (negli

appositi contenitori o campane stradali) o presso i cassonetti condominiali

il materiale riciclabile costituito essenzialmente da 'MATERIALE RICICLABILE

SECCO' (carta, plastica, metalli e vetro) e da 'MATERIALE RICICLABILE

UMIDO'”.

Con ordinanza n. 319/2002 del commissario delegato sono stati poi approvati

il piano di ridefinizione gestionale del ciclo integrato dei rifiuti nella

regione Campania e il piano economico finanziario riferito allo sviluppo del

ciclo integrato dei rifiuti nei rispettivi ambiti; inoltre, sono stati

istituiti gli Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) coincidenti con le Province

di Avellino, Benevento, Caserta, Salerno, Napoli (oltre a due sub ATO per la

Provincia di Napoli) e - per ogni ATO e sub ATO - gli Enti d’Ambito per il

ciclo integrato dei Rifiuti (EPAR), a cui - affidata la gestione

amministrativa del ciclo integrato dei rifiuti a valle della raccolta degli

stessi (ivi compreso il “coordinamento dei soggetti di cooperazione dei

Comuni all’interno dell’Ambito Territoriale Ottimale”).

In particolare, il piano di ridefinizione gestionale del ciclo integrato dei

rifiuti nella regione Campania dianzi citato, approvato nel 2002, ha posto,

in primo luogo, le seguenti premesse:

“Al fine di adempiere a quanto previsto dal D.L. 22/97 e dalle OO.MM. in

particolare art. 4 dell’O.M. 3100/00 si rende necessario definire ed

istituire gli enti di gestione e coordinamento degli ambiti territoriali

ottimali e i soggetti di cooperazione tra comuni a cui affidare l’esercizio

in forma associata delle funzioni amministrative in materia di rifiuti ... il

nuovo modello impiantistico realizzato ed in via di realizzazione e la

necessità di basare il ciclo integrato dando priorità alla raccolta

differenziata ed alle conseguenti attività di recupero, impone una totale

revisione ed un coordinamento di tutte le fasi in un quadro di

razionalizzazione e di ottimizzazione dei servizi in assenza del quale i

costi a carico dei comuni e di riflesso dei cittadini diventerebbero

insostenibili ... Ulteriore elemento che rende fondamentale ed

improcastinabile la rimodulazione delle forme gestionali del ciclo integrato

dei rifiuti è dato dalla necessità di stabilire una tariffa unica, in ambiti

provinciali che si riferisca non alle varie fasi delle attività di

trattamento, recupero o smaltimento, ma che rappresenti la tariffa del ciclo

integrato dei rifiuti in grado di premiare coloro che, attraverso la raccolta

differenziata sostengono un modello economico basato sulla priorità del

recupero di materia”.

Inoltre, “Per quanto concerne le attività di raccolta dei rifiuti e

l’individuazione dei soggetti di cooperazione per la gestione amministrativa

in forma associata delle attività di raccolta unitaria dei rifiuti, al fine

di raggiungere l’obiettivo della economicità dei servizi di raccolta, del

coordinamento tra le attività di raccolta del sistema impiantistico

realizzato o realizzando, della razionalizzazione dei mezzi e del personale

impegnato, si istituiscono, sulla base delle forme organizzative previste

dalla normativa esistente, soggetti di cooperazione tra i comuni, di cui

all’art. 4 dell’O.M. 3100/00.

Gli attuali consorzi di Bacino di cui alla L. R. 10/93 attualmente esistenti

in ogni ambito andranno a costituire soggetti di cooperazione tra i Comuni”.

Fra le competenze dei soggetti di cooperazione viene indicata la

“determinazione di una tariffa su scala sovracomunale, relativamente alla

raccolta, che tenga conto dei necessari correttivi determinati da particolari

esigenze da parte dei singoli Comuni, in particolare in funzione del numero

dei lavoratori già impegnati nella raccolta, all’incidenza del periodo

turistico e di altri fattori oggettivi che determinano significative

differenze tra i Comuni”.

E' poi previsto l'obbligo per i soggetti di cooperazione di elaborare “entro

90 giorni dalla loro costituzione, un piano di raccolta integrata dei rifiuti

su tutto il bacino di competenza”, conforme ai piani ed alle linee-guida

stabiliti dal commissariato di governo, che avrebbe dovuto comunque

contenere: - un piano di raccolta integrato con specificato le modalità di

raccolta - un piano economico finanziario - elaborazione della tariffa

suddivisa per utenze domestiche e non domestiche sulla base della formula

generale del presente atto - un regolamento di igiene urbana o un’Ordinanza

Sindacale conforme al piano stesso che contempli le modalità di conferimento

dei rifiuti e le sanzioni ai trasgressori - sistemi di controllo da parte del

Comune rispetto al gestore del servizio e rispetto agli utenti”.

Quindi, secondo quanto specificato dal piano economico-finanziario allegato

al piano di ridefinizione gestionale del ciclo integrato dei rifiuti,

“l’attivazione dei nuovi servizi di raccolta differenziata è legata ad una

gestione associata dei servizi in tutti i Comuni rispondente a criteri di

efficienza, efficacia ed economicità.

Successivamente, il piano regionale del 2006 ha esposto, al punto 1.3

intitolato “La raccolta differenziata”, quanto segue: “Sebbene la RD sia

posta in primo piano nelle attività degli Enti interessati, i risultati

acquisiti sul territorio regionale al 31 dicembre 2004 attestano al 13 % la

percentuale di materiali inviati a recupero. Detto risultato è la sintesi di

realtà sensibilmente differenti. Infatti, analizzando in dettaglio i dati

forniti dai Comuni delle diverse aree geografiche, si evincono i seguenti

risultati:

provincia di Avellino: 17,4 %

provincia di Benevento: 9,0 %

provincia di Caserta: 10,2 %

provincia di Napoli: 10,0 %

provincia di Salerno: 20,4 %

In generale, si pone in evidenza che nei grandi agglomerati urbani la

raccolta differenziata fino ad oggi non ha prodotto risultati apprezzabili.

Numerosi, invece, sono i Comuni, di medie e piccole dimensioni, che hanno

ormai superato la soglia del 35% di raccolta differenziata. In generale,

comunque, nessuna provincia, in media, ha raggiunto i livelli previsionali

dettati dalla vigente normativa.

Infine, appare opportuno rilevare, al fine di delineare compiutamente i

contorni normativi e gestionali amministrativo-contabili della fattispecie

oggetto del giudizio, che l'ordinanza commissariale n. 28/2004 fissava

l’obbligo per tutti i Comuni campani di avviare sul proprio territorio un

definito servizio di raccolta differenziata (secondo le linee guida approvate

con la precedente ordinanza commissariale 27/04), in ragione del fatto che

“lo sviluppo della raccolta differenziata rappresenta nel territorio campano

oltre che un obbligo di legge supportato dalle note valenze ambientali, anche

un ineludibile elemento per superare l’emergenza nel settore rifiuti” e che

“ulteriori ritardi nello sviluppo della raccolta differenziata

comporterebbero tra l’altro, maggiori difficoltà operative nelle forme di

smaltimento, pesanti oneri economici nella gestione di una enorme quantità di

frazione organica derivante da selezione meccanica e un irrazionale utilizzo

della manodopera già impiegata nel settore”.

Sul punto, la relazione della Sezione centrale di controllo sulla gestione

delle Amministrazioni dello Stato della Corte dei conti approvata con

deliberazione n. 6/2007/G (precedentemente citata) ha rilevato l'enormità

delle “risorse spese per far fronte alla situazione di emergenza

nell’emergenza, derivanti, sostanzialmente, dai costi connessi allo

smaltimento dei rifiuti in impianti fuori Regione ed in territorio estero”,

quantificando in € 561.517.499 la spesa affrontata dal Commissariato rifiuti

campano per l’emergenza fino all’anno 2005.

Dall'articolato quadro sopra descritto emerge, ad avviso del Collegio,

l'obbligo, ricadente per quanto di competenza e sotto i vari profili

evidenziati anche sulle singole amministrazioni comunali, di attuare le

prescrizioni legislative e commissariali in materia di raccolta differenziata

dei rifiuti, fase imprescindibile e rilevantissima della gestione integrata

del ciclo dei rifiuti, finalizzata a scopi di tutela ambientale, di risparmio

energetico e di realizzazione di nuovi prodotti mediante riciclaggio.

D'altra parte, della conclusione suesposta con riferimento al carattere

cogente, e non meramente precettivo, delle disposizioni regolanti la r.d. dei

rifiuti - è possibile trovare ulteriore conferma anche negli atti di causa.

Invero, nella parte in premessa dell'ordinanza sindacale n. 55 del 18.07.2002

del Comune di Casoria (cfr. allegato n. 1, fascicolo n. 2, al fascicolo di

Procura), con cui si impartivano una serie di prescrizioni alla cittadinanza

per il deposito dei rifiuti secondo un sistema organizzato di raccolta

differenziata e si prevedevano corrispondenti sanzioni per i casi di

inosservanza, si osservava che “la vigente normativa in materia dispone di

provvedere ad istituire un sistema di raccolta integrata differenziando i

rifiuti secondo diverse tipologie, favorendo così la riduzione dello

smaltimento finale attraverso il reimpiego, il riciclaggio e il recupero di

parte dei rifiuti prodotti”; inoltre, nella medesima ordinanza vengono

richiamati, a sostegno normativo delle prescrizioni in essa impartite, gli

artt. 14 e 50 del d.lgs. n. 22/1997 (riguardanti rispettivamente il divieto

di abbandono e deposito incontrollato dei rifiuti nel suolo e nel sottosuolo

e l'applicazione di sanzioni nel caso di inosservanza), il Regolamento di

Polizia Urbana (“con particolare riferimento alle norme in materia di

salvaguardia dell'igiene ambientale e del territorio”), nonchè gli artt. 50 e

54 d.lgs. n. 267/2000 (concernenti “il potere del Sindaco di emanare

provvedimenti a salvaguardia dell'igiene pubblica”).

7.a. Ciò posto, e venendo all'esame della specifica vicenda sottoposta

all'esame del Collegio, si osserva, sulla base delle risultanze degli atti di

causa, quanto segue.

La Casoria Ambiente s.p.a. venne costituita nel 1998, con capitale

interamente pubblico (Comune di Casoria: 50,56%; Italia Lavoro: 23,71%;

Consorzio GeoEco: 25,23%; Comune di Casavatore: 0,50%). Con convenzione rep.

n. 636 del 29.04.2000 stipulata tra la società suindicata ed il Comune di

Casoria, vennero affidati alla Casoria Ambiente s.p.a. a far data dal

01.05.2000 e per la durata di un decennio, i servizi di igiene urbana, fra

cui la raccolta dei rifiuti ed il trasporto degli stessi presso gli impianti

di smaltimento; già tale convenzione prevedeva, all'art. 32, la possibilità

di estendere i servizi di che trattasi anche alla raccolta differenziata dei

rifiuti, affidata in effetti alla Casoria Ambiente s.p.a. con separata

postilla convenzionale (rep. n. 698/2001) a decorrere dal 20.08.2001 e fino

al 31.12.2001 (cfr. allegato n. 1, fascicolo n. 1, al fascicolo di Procura).

Con ulteriori atti convenzionali si è poi annualmente provveduto ad affidare

alla società mista il servizio di raccolta differenziata dei rifiuti sul

territorio comunale, implementando inizialmente la r.d. soltanto di alcune

frazioni di rifiuto, quali la frazione organica, la carta ed il cartone

presso gli esercizi commerciali ed il vetro, per poi estendersi

progressivamente alla plastica, agli inerti, ai beni durevoli (rifiuti

ingombranti) ed alla frazione secca anche presso le utenze domestiche, con il

sistema del “porta a porta” e con quello dei contenitori stradali secondo la

tipologia delle abitazioni (cfr. relazione prot. n. 14674 del 15.05.2007 del

Dirigente del 7° Settore del Comune di Casoria, allegato n. 1, fascicolo n.

8, al fascicolo di Procura).

A dispetto delle suddette previsioni convenzionali, nel Comune di Casoria

sono state realizzate è come anticipato in premessa - le seguenti percentuali

di raccolta differenziata dei rifiuti: 12,82% nel 2004, 14,95% nel 2005,

9,25% nel 2006, e 10,99% nel 2007.

Ebbene, che il servizio di che trattasi venisse svolto in maniera più che

insoddisfacente, risulta in maniera chiara ed incontrovertibile, non solo dai

dati oggettivi sopra riportati, ma anche da quanto dettagliatamente esposto

nelle numerose note di contestazione, rivolte dal Dirigente del 7° Settore

del Comune di Casoria Ing. Aniello Scafuto alla Casoria Ambiente s.p.a., ai

fini giustificativi delle penali applicate alla società in conseguenza

dell'inadempimento degli obblighi convenzionali contratti in materia di

raccolta differenziata dei rifiuti (cfr. allegato n. 1, fasc. n. 6, al

fascicolo di Procura). A titolo meramente esemplificativo, si riporta qui di

seguito un estratto della nota prot. n. 4597 del 10.10.2004 del Dirigente del

7° Settore del Comune di Casoria Ing. Aniello Scafuto, in cui si provvede a

(ulteriormente) motivare la determinazione dell'Amministrazione comunale di

Casoria di applicare alla Casoria Ambiente s.p.a. le penali previste

dall'art. 6 della convenzione in ragione del fatto che il servizio della

raccolta integrata non risulta essere stato effettuato nella totalità: “... si

allega la relazione tecnica del ns. servizio di controllo, dalla quale si evidenzia

chiaramente che ancora non sono state poste in essere nemmeno le attività di supporto

quali consegna di sacchetti, completamento del posizionamento dei contenitori per

plastica e vetro e conseguente mancato avvio della raccolta del multimateriale,

raccolta carta e cartoni e umido per le utenze domestiche, campagna informativa come

da convenzione (anzi al riguardo, come già segnalato in precedenza, sta pervenendo ai

cittadini un foglietto con qualche spiegazione parziale sul come effettuare la

raccolta solo per poche frazioni rinviando successivamente le modalità di raccolta per

altre frazioni). Le contestazioni di cui sopra si rilevano attraverso le ispezioni che

quotidianamente vengono operate sul territorio dal ns. personale dipendente nonchè

dalle continue proteste e lamentele che arrivano tutti i giorni nei ns. uffici da

parte degli stessi cittadini-utenti, i quali sono ovviamente disorientati e

conseguentemente esasperati per la carente o inesistente informazione e per le non

chiare modalità e tempi di esecuzione dei servizi in argomento”.

Che le contestazioni di che trattasi è con conseguente applicazione delle

previste penalità - siano state numerose e ripetute per l'intero periodo qui

considerato o comunque almeno sino al 2006, è dato chiaramente evincere dalla

copiosa documentazione allegata alle controdeduzioni presentate nella fase

pre-processuale dal Dirigente del 7° Settore del Comune di Casoria Ing.

Aniello Scafuto (cfr. allegato n. 43, fasc. n. 1 Penalità e contestazioni

vari anni 2002-2003-2004-2005-2006, al fascicolo di Procura). Dalla lettura

di tali note di contestazione e conseguente decurtazione del corrispettivo

convenzionale pattuito è dato chiaramente evincere che in effetti il servizio

di raccolta differenziata dei rifiuti, affidato alla Casoria Ambiente s.p.a.,

veniva effettuato in modo oltremodo insufficiente; inoltre, dall'esposizione

dettagliata dei rilievi in esse contenute emerge chiaramente, a conferma di

quanto evidenziato nella relazione prot. n. 14674 del 15.05.2007 del

Dirigente del 7° Settore del Comune di Casoria, citata in precedenza, che “si

è sempre cercato di tenere separate, nelle attività di controllo e di indirizzo nei

riguardi della soc. Casoria Ambiente, le situazioni di inefficienza dovute a cause di

forza maggiore da quelle direttamente imputabili alla società affidataria del

servizio”.

Orbene, non convince l'assunto difensivo, secondo cui, in primo luogo,

l'insufficiente effettuazione del servizio di raccolta differenziata ad opera

della Casoria Ambiente s.p.a. rappresenterebbe mero inadempimento di clausole

convenzionali come tali irrilevante ed insindacabile in questa sede e, in

secondo luogo, tutt'al più tale insufficiente svolgimento potrebbe essere

riferito alla percentuale di r.d. prescritta in convenzione, e cioè al 15%,

non a quella normativamente stabilita.

Invero, per quel che concerne il primo punto, basti rinviare a quanto

osservato in precedenza circa la sottoposizione di Casoria Ambiente s.p.a.

alla giurisdizione contabile in quanto preposta allo svolgimento di un

servizio pubblico, con capitale interamente pubblico e dietro corrispettivo a

carico di ente locale (il Comune di Casoria, appunto); per quanto riguarda il

secondo punto, basti riportare testualmente quanto giustamente posto in

rilievo dal Dirigente del 7° Settore del Comune di Casoria Ing. Aniello

Scafuto nelle proprie controdeduzioni (pervenute all'Ufficio requirente il

23.04.2009: cfr. allegato n. 43 al fascicolo di Procura) e, del resto,

ripetutamente osservato in numerose note di contestazione rivolte alla

società affidataria: “Naturalmente negli atti convenzionali venivano previste

penalità rapportate a percentuali di raccolta differenziata che, per il Comune

committente, erano da considerarsi obiettivo minimo avendo il solo scopo di stimolare

all'efficace pratica dei servizi di raccolta differenziata la soc. Casoria Ambiente,

essendo chiaro che la normativa in materia disponeva il raggiungimento di percentuali

più alte ed alle quali la stessa soc. Casoria Ambiente aveva l'obbligo di tendere

essendo strutturata quale braccio operativo dell'ente per la materia”.

8. In merito alla quantificazione del danno precedentemente descritto e

ritenuto sussistente nella fattispecie, il Collegio ritiene sostanzialmente

condivisibile la prospettazione attorea, secondo cui la mancata attivazione

nel Comune di Casoria di un efficiente sistema di raccolta differenziata dei

rifiuti nonostante l'affidamento del relativo servizio ad un'impresa pubblica

in house viene ritenuta causa secondo l'avviso di parte attrice di due

distinte fattispecie di danno erariale di natura patrimoniale.

La prima fattispecie di nocumento è data dai mancati introiti a titolo di

corrispettivo per la vendita di materiale raccolto in maniera differenziata,

secondo un importo che si ottiene comparando anno per anno il reddito minimo

potenzialmente realizzabile in base alla legge con gli introiti

effettivamente incamerati per il conferimento presso i consorzi di filiera

del materiale stesso, per ogni singola frazione merceologica. Applicando tali

criteri, tenendo conto dei redditi incamerati dal Comune di Casoria con la

vendita del materiale recuperato con r.d. e della percentuale di

differenziazione raggiunta dal medesimo Comune, il danno determinato dai

mancati introiti derivanti dalla vendita del materiale oggetto di r.d.

risulta complessivamente pari ad € 622.764,87 (€ 38.454,10 per il 2004, €

113.543,79 per il 2005, € 262.068,27 per il 2006 ed € 208.698,71 per il

2007).

Più specificamente, per ciascun anno il “lucro cessante” che rappresenta la

prima voce di danno indicata dalla Procura attrice deriva dalla differenza

tra l'importo incamerabile dal Comune di Casoria per effetto della vendita

del materiale riciclabile in presenza della corretta realizzazione della

percentuale legislativamente stabilita (35% del totale dei rifiuti raccolti)

ed il totale dei corrispettivi effettivamente incamerati (rectius, accertati,

sebbene non interamente riscossi), con le defalcazioni del 10% per gli anni

2004 e 2005 e del 30% per gli anni 2006-2007 applicate in ragione

dell'improduttività della frazione organica. Quindi, per il 2004 il danno di

€ 38.454,10 dato dalla differenza tra € 69.734,66 (importo astrattamente

realizzabile = € 31.280,56 [somma effettivamente incamerata] x 28,58 [35%-

6,42%, percentuale di r.d. da realizzare]: 12,82 [percentuale effettivamente

realizzata]) ed € 31.280,56; per l'anno 2005 il danno di € 113.543,79 dato

dalla differenza tra € 238.911,57 (importo astrattamente realizzabile =

€125.367,78 [somma effettivamente incamerata] x 28,49 [35%-6,51%, percentuale

di r.d. da realizzare]: 14,95 [percentuale effettivamente realizzata]) ed €

125.367,78; per l'anno 2006 il danno di € 262.068,27 dato dalla differenza

tra € 508.870,44 (importo astrattamente realizzabile = € 134.487,19 [somma

effettivamente incamerata] x 35 [percentuale di r.d. da realizzare]: 9,25

[percentuale effettivamente realizzata]) ed €134.487,19, con l'ulteriore

defalcazione del 30%; per l'anno 2007 il danno di € 208.698,71 dato dalla

differenza tra € 431.151,15 (importo astrattamente realizzabile = €

133.010,13 [somma effettivamente incamerata] x 40 [percentuale di r.d. da

realizzare]: 12,34€ [percentuale effettivamente realizzata]) ed € 133.010,13,

con l'ulteriore defalcazione del 30%.

Il secondo pregiudizio è nel danno emergente determinato dai maggiori costi

sostenuti a titolo di “tariffa smaltimento rifiuti” per il conferimento presso

i C.D.R. di materiale che avrebbe potuto essere destinato proficuamente alla

raccolta differenziata per ogni singola annualità e che invece ha costituito

peso aggiuntivo da pagare; per tale conferimento il Comune di Casoria ha

speso 0,0840/kg nel 2004 e nel 2005, 0.0993/kg nel 2006 ed 0,1070/kg nel

2007, producendo kg. 10.158.650 di rifiuto indifferenziato nel 2004, kg.

9.961.614 nel 2005, kg. 10.811.658,93 nel 2006 e kg. 11.600.949 nel 2007.

Moltiplicando per tali quantitativi la tariffa di smaltimento del “tal quale”

sopra indicata e defalcando gli importi così ottenuti della percentuale del

30%, la seconda voce di danno patrimoniale verificatosi a carico del Comune

di Casoria risulta pari a complessivi € 2.803.501,08 (€ 597.328,63 nel 2004,

€ 585.742,90 nel 2005, € 751.518,41 nel 2006 ed € 868.911,13 nel 2007). Dalla

somma di tale voce di danno con quella illustrata per prima risulta l'importo

complessivo di € 3.426.265,95.

Tuttavia, tale importo è stato dal requirente rideterminato, in sede di

vocatio in ius degli odierni convenuti, al fine di renderlo compatibile con

tutte le componenti concausali derivanti dall'incidenza dell'operato di altri

soggetti (p.es. Commissario Straordinario per l'Emergenza Rifiuti in

Campania) e, pertanto, ulteriormente ridotto del 50%, cioè ricalcolato in €

311.382,43 quanto alla prima voce di danno ed in € 1.401.750,53 quanto alla

seconda voce di danno, per la somma finale complessiva di € 1.713.132,97.

Valga evidenziare altresì, in tema di tassa per lo smaltimento dei rifiuti

solidi urbani, che si rivela infondato l'assunto difensivo secondo cui la

copertura integrale del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi

urbani avverrebbe mediante la tariffa RSU gravante sui cittadini, con

conseguente inesistenza del danno pubblico azionato con l'atto introduttivo

del giudizio. Invero, il principio, stabilito dall'art. 61 del D.Lgs. 15

novembre 1993 n. 507, di corrispondenza tra gettito complessivo della tassa e

costo di esercizio del servizio di smaltimento dei rifiuti riguarda il limite

di importo complessivo annuale al quale devono soggiacere le tariffe

determinate dal Comune (e quindi le scelte gestionali delle amministrazioni

comunali: Cass. Civ. Sez. V, sent. n. 21719 del 17-11-2004).

A ciò aggiungasi che, sebbene il surrichiamato art. 61 d.lgs. 507/1993

preveda al primo comma che il gettito complessivo della tassa non può

superare il costo di esercizio del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi

urbani interni ... nè può essere inferiore ... al 70 per cento del predetto

costo per gli enti locali con situazioni strutturalmente deficitarie, al

secondo comma precisa che “il costo del servizio di cui al comma 1 comprende

le spese inerenti e comunque gli oneri diretti e indiretti, nonché le quote

di ammortamento dei mutui per la costituzione di consorzi per lo smaltimento

dei rifiuti”, cioè una serie di costi come giustamente evidenziato dal P.M.

di udienza ordinari e prevedibili, in quanto tali irrelazionabili a quelli

sostenuti per l'emergenza rifiuti in generale e per l'abbandono nelle strade

cittadine di quantità enormi di rifiuti indifferenziati in particolare.

Inoltre, è ammissibile che la T.A.R.S.U. copra come in effetti copre il

costo di un servizio di raccolta rifiuti che si effettua in concreto, non

quelli di un servizio che invece resta sostanzialmente inattuato, come la

raccolta differenziata dei rifiuti presso il Comune di Casoria nel periodo

2004-2007.

Conseguentemente, non ritiene il Collegio di dover attribuire alcun rilievo

alla deduzione difensiva, sollevata in merito alla copertura dei costi di

smaltimento dei rifiuti urbani mediante la riscossione della TARSU ai sensi

dell'art. 61 D.LGS. 507/1993, dalle difese PICCOLELLA-RICCIARDI e Casoria

Ambiente s.p.a.

Posto che gli importi indicati dal requirente trovano puntuale riscontro

negli atti di causa (cfr. ad es. allegato n. 6 al fascicolo di Procura), va

opportunamente ricordato, altresì, che è come del resto già anticipato in

premessa “ la Procura attrice ha effettuato una quantificazione del danno

patrimoniale dianzi esposto in modo estremamente prudenziale, per quanto di

seguito si rileva.

In primo luogo, nel calcolo del danno da “lucro cessante” (mancati introiti

derivanti dalla vendita del materiale oggetto di r.d.) il requirente: 1. non

ha considerato i maggiori rendimenti ottenibili mediante l'attivazione di

valide modalità di selezione dei materiali e di resa degli stessi in ragione

della loro migliore qualità, in modo da operare una quantificazione del danno

in parola tenendo in debita considerazione il contesto amministrativo ed

imprenditoriale regionale e le sue difficoltà operative; 2. ha tenuto conto,

con specifico riferimento alla r.d. della frazione umida, che la relativa

selezione è stata economicamente improduttiva, non solo fino a tutto il 2005,

ma anche in tempi successivi ed ancora oggi, di modo che il recupero di tale

frazione non avrebbe prodotto utili ma “soltanto” rilevanti benefici

indiretti sulla qualità del “tal quale” conferito agli impianti di C.D.R. e

sul decongestionamento degli impianti stessi: quindi, la Procura attrice ha

ritenuto più corretto non tenere conto della mancata raccolta di tale

materiale ai fini del calcolo reale della voce di danno in parola, defalcando

in via equitativa fino al 2005 del 10% i livelli di raccolta differenziata da

raggiungere per formare il 35% richiesto dal “decreto Ronchi” e quindi

fissandolo al 25% (cioè considerando la quota di frazione organica

compostabile che, secondo il Piano Regionale dei Rifiuti, astrattamente

dovrebbe essere raccolta) e poi, per gli anni successivi al 2005, defalcando

del 30% il danno economicamente valutato nell’invito a dedurre.

Inoltre, per quanto riguarda il “danno emergente” (tariffa di smaltimento del

“tal quale”), è stata operata analoga defalcazione nella misura del 30%.

Infine, la somma totale ritenuta addebitabile agli odierni convenuti è stata

ulteriormente ridotta del 50%, onde tener conto di ulteriori e distinti

apporti concausali, come già poco sopra ricordato.

Tuttavia, appare opportuno operare un'ulteriore decurtazione di tale cifra,

nella misura del 30%, in ragione delle considerazioni svolte più avanti in

punto di nesso di causalità, con la conseguenza che il nocumento derivato

dalla mancata attivazione nel Comune di Casoria di un efficiente sistema di

raccolta differenziata dei rifiuti nonostante l'affidamento del relativo

servizio ad un'impresa pubblica in house nel periodo 2004-2007, viene

definitivamente quantificato nella somma di € 1.199.193,08 (€ 1.713.132,97 -

30%)

9. Sotto il profilo del rapporto di servizio, basti operare rinvio, per la

sussistenza di esso riguardo la Casoria Ambiente s.p.a., alle considerazioni

svolte in punto di giurisdizione della Corte dei conti al punto 2. che

precede. Per quanto poi concerne i restanti convenuti, va ritenuta ovviamente

in re ipsa la sussistenza del rapporto di servizio tra essi e

l'Amministrazione comunale danneggiata, essendo costoro tutti inquadrati

nell'apparato amministrativo del Comune di Casoria perchè aventi rispetto ad

esso un incarico politico (Giosuè DE ROSA) o prefettizio (Gaetano PICCOLELLLA

e Francesco RICCIARDI).

10. Per quanto, poi, concerne, il nesso di causalità rilevabile tra il danno

descritto e quantificato al punto 8. che precede e le condotte tenute dai

convenuti, anche sotto tale profilo la prospettazione attorea si rivela

sostanzialmente condivisibile. Invero, il nocumento di che trattasi si è

senz’altro prodotto in conseguenza delle condotte, prevalentemente omissive e

talora commissive, della Casoria Ambiente s.p.a., affidataria del servizio di

raccolta differenziata dei rifiuti presso il Comune di Casoria, e degli

Amministratori comunali preposti alla vigilanza sul corretto espletamento del

servizio medesimo in carica nel periodo considerato, cioè Giosuè DE ROSA

(Sindaco fino all’ottobre 2005), Gaetano PICCOLELLA (Presidente della

commissione prefettizia da novembre 2005 in poi) ed a Francesco RICCIARDI

(componente della commissione prefettizia con delega all'ecologia a partire

da novembre 2005).

Valga precisare, per quel che specificamente concerne gli Amministratori

comunali evocati in giudizio, che si rivela priva di pregio l’eccezione, da

tutti sollevata, finalizzata ad invocare la cd. esimente delle “buona fede”

di cui all’art. 1 della legge n. 20/1994 che non rende punibili gli organi

politici che, in buona fede abbiano approvato o dato l’assenso all’operato

degli uffici tecnici. Giurisprudenza contabile consolidata e pacifica

afferma, invero, che la c.d. "scriminante politica" non è applicabile nelle

materie riservate agli organi di governo, nelle quali gli uffici

amministrativi e tecnici della struttura abbiano espletato funzioni

istruttorie o consultive e comunque di mero supporto strumentale; oppure, è

esclusa quando l'evidenza dell'erroneità dell'atto sia stata tale da

escludere qualsiasi buona fede (Sez. Giur. II Centr., sentenze n. 29/A/1999 e

n. 303/A/2003; Sez. Giur. Lazio, sentenza n. 2087/2005; Sez. Giur. Lombardia,

sentenza n. 323/2003).

Nel caso di specie, la competenza a valutare e deliberare in materia di

raccolta differenziata dei rifiuti sul territorio comunale era senz’altro

atto rientrante nelle attribuzioni degli organi di governo preposti

all’attività d’indirizzo politico, di modo che non è ad essa applicabile la

“scriminante politica” (Sez. Giur. I Centr., sentenza n. 154/2008). Di ciò

fornisce incontrovertibile conferma quanto stabilito dall’art. 50 d.lgs.

267/2000, richiamato in precedenza e riportato nella parte in premessa

dell’ordinanza sindacale n. 55/2002 del Comune di Casoria, adottata a

disciplina del conferimento differenziato dei rifiuti. Più specificamente, il

Sindaco, unitamente all’assessore delegato a cui spettano i poteri di

sovrintendenza al funzionamento dei servizi e degli uffici ed all'esecuzione

degli atti con riferimento al settore cui è preposto, rispetto al quale

questi si trova nella medesima posizione del sindaco ed ha pertanto il dovere

giuridico di assumere le iniziative necessarie a stimolare gli organi dotati

di poteri di impulso: Sez. Giur. Liguria, sentenza n. 414/2002 - sovrintende,

a norma dell'art. 50 T.U.E.L., al funzionamento degli uffici e dei servizi

comunali, essendo pertanto titolare del dovere d'intervenire in caso di

manchevolezze, attivando le opportune misure correttive. E’ quindi, un

basilare dovere del Sindaco - nella sua qualità di "organo responsabile

dell'amministrazione del Comune" - prendere visione piena e consapevole

dell'oggetto delle proprie deliberazioni; conseguentemente, “anche in

presenza di un elaborato tecnico, la c.d. “esimente politica” - prevista per

gli amministratori politico/elettivi i quali si limitino ad “approvare atti

che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi”

(art. 1, comma 1 ter l. n. 20/1994) - vale nei limiti in cui l'organo

politico abbia approvato tali atti “in buona fede” ovvero senza alcun

sospetto di irregolarità di essi ma - se si omette di far presente aspetti

problematici” di ciò che si va a deliberare - l'approvazione non può essere

qualificata come attività svolta in buona fede, perchè si corre il rischio

che l'oggetto dell'approvazione” attenga a qualcosa di non autorizzato dalla

legge, o dagli atti di indirizzo degli stessi organi politici comunali, o

contenga (come nella presente fattispecie) elementi che, in qualche modo,

possano realizzare risultati contrari all'interesse pubblico” (Sez. Giur.

Toscana, sentenza n. 114/2010).

Non a caso, infatti, in atti risulta con incontrovertibile chiarezza che nel

caso all’esame del Collegio l’Amministrazione comunale del Comune di Casoria

ha attivamente realizzato l’indirizzo politico con riferimento al servizio di

r.d. nei confronti della Casoria Ambiente s.p.a.; invero, nella nota prot. n.

801 del 09.12.2004 del Dirigente il 7° Settore Ing. Aniello Scafuto,

concernente contestazioni alla Casoria Ambiente s.p.a. di disservizi

riguardanti la raccolta differenziata dei rifiuti, si dice espressamente che

“le considerazioni già svolte e le conseguenti determinazioni a cui si è pervenuti

sono state condivise anche dall’Amministrazione comunale, che, con proprie note al

riguardo, ha lamentato e segnalato altrettanto quanto dallo scrivente già constatato e

contestato”. Inoltre, lo stesso Ing. Scafuto ha condivisibilmente rilevato,

nelle proprie controdeduzioni rese nella fase pre-processuale, che sulla

materia in controversia vi era un “faticoso e continuo confronto tra

l’Amministrazione comunale e la soc. Casoria Ambiente, rimanendo onere della dirigenza

l’attuazione degli accordi raggiunti ed a cui spettava il compito di tradurli in atti

convenzionali”, nel senso che “il dirigente del settore era responsabile della

gestione del rapporto contrattuale con la consociata “Casoria Ambiente”.

Posta per quanto dianzi considerato la sostanziale condivisibilità della

prospettazione del requirente in punto di nesso causale tra le condotte degli

odierni convenuti ed il danno rilevato, si ritiene, tuttavia, di dover

apportare a tale prospettazione un ulteriore correttivo rispetto a quelli

già indicati dallo stesso requirente e ricordati in punto di quantificazione

del danno - riportando le considerazioni svolte dalla delibera n. 155/2010

della Sezione di Controllo per la Campania, intitolata La gestione

dell'emergenza rifiuti in Campania ed approvata nell’adunanza del 28.09.2010:

�Tra i fattori determinanti il persistere dell’emergenza sono da annoverare:

� gli insufficienti livelli di raccolta differenziata;

� il malfunzionamento e sovraccarico degli impianti di selezione;

� l’insufficienza degli impianti di compostaggio di qualità;

� i ritardi nella realizzazione del termovalorizzatore di Acerra;

� l’eccessivo frazionamento del servizio di raccolta e trasporto dei

rifiuti urbani;

� la temporanea assenza di sufficienti volumi di discarica.

Alla base delle gravi emergenze (in termini di rischi per la salute e per

l’ambiente) determinate dalla gestione rifiuti, vi è una serie di omissioni

ed inadempienze. Di questi, le principali responsabilità sono da attribuire

alle molteplici incertezze normative, ad una carente programmazione (spesso

aggravata da insufficiente coordinamento) nonchè alla incapacità di taluni

amministratori di Comuni e Consorzi di Bacino di attivare tempestivamente i

fondi stanziati per la realizzazione di essenziali infrastrutture e di

ottemperare ad una corretta comunicazione con le popolazioni di riferimento,

così da mitigarne la naturale avversione e diffidenza verso ogni tipo di

insediamento impiantistico per quanto necessario e vantaggioso se

correttamente gestito.

A tali lacune non sempre ha corrisposto l’azione sostitutiva delle Strutture

commissariali, necessaria soprattutto per utilizzare efficacemente i fondi

stanziati ed assicurare il normale svolgimento del ciclo dei rifiuti, specie

nei casi di palesi incapacità nell’organizzazione della raccolta

differenziata o di omesso pagamento della tariffa dovuta per il conferimento

dei rifiuti agli impianti. Al contrario, il perdurante ricorso alla gestione

straordinaria ha comportato il radicamento delle Strutture commissariali, le

quali hanno assunto un ruolo 'omnicomprensivo' di programmazione, attuazione

e gestione dell’intero ciclo dei rifiuti, con la graduale esternalizzazione

delle funzioni e la tendenza alla deresponsabilizzazione da parte dei livelli

istituzionali ordinariamente competenti in materia.

Le surriportate osservazioni, svolte nella recentissima delibera della

Sezione di Controllo per la Campania e sostanzialmente molto simili a quelle

esposte dal requirente nell'atto introduttivo del giudizio, non solo

risultano condivisibili perchè formulate a conclusione di un'indagine

estremamente complessa ed articolata relativa in modo specifico alla

situazione emergenziale campana, ma anche inducono ad attribuire alle

condotte degli odierni convenuti un ruolo leggermente più contenuto rispetto

a quello prospettato dalla Procura attrice nell'atto introduttivo del

giudizio nella determinazione del danno indicato e già ridimensionato per

quanto qui osservato è al punto 8. che precede.

11. Riguardo, infine, all'elemento soggettivo dell'illecito amministrativo-

contabile in controversia, che la Procura ha indicato come colpa grave,

questo deve, del pari essere ritenuto sussistente, per le considerazioni che

di seguito si espongono.

I nocumenti patrimoniali precedentemente quantificati vengono, invero,

ritenuti dal requirente addebitabili, in primo luogo, alla Casoria Ambiente

s.p.a., per non aver attribuito alla gestione del servizio di r.d. il

carattere di essenzialità che essa, invece, riveste per le ragioni suesposte,

nonostante si trattasse di un “soggetto creato in forma societaria ed

industriale agile e flessibile per attendere al servizio di raccolta rifiuti

urbani comunali, con una propria dotazione patrimoniale e finanziaria, con un

proprio presidente e un consiglio di amministrazione per la definizione delle

linee strategiche, con un amministratore delegato ed uno staff dirigenziale

per dare concreta esecuzione agli obiettivi di impresa, con una convenzione

di oltre 8 milioni di euro annui, con una rete di collaborazione, di

contribuzione e di assistenza da parte di altre realtà istituzionali dello

stesso settore (Commissariato straordinario, consorzi di bacino, imprese

pubbliche e private), con la disponibilità di un patrimonio di conoscenze

tecniche” .

In effetti, in atti risulta, non solo che alla Casoria Ambiente s.p.a.

vennero trasferiti in comodato d’uso mezzi ed attrezzature assegnati al

Comune di Casoria dal Commissariato di Governo per l’Emergenza Rifiuti

proprio ai fini dello svolgimento del servizio di raccolta differenziata, ma

anche che la società affidataria ha ogni volta provveduto ad elaborare

direttamente, ai fini della stipula di tutte le convenzioni succedutesi con

il Comune di Casoria, il progetto per la realizzazione della raccolta

differenziata, ogni volta sottoposto al vaglio del Commissariato di Governo e

da questo approvato, con conseguente autorizzazione all’affidamento da parte

del Comune di Casoria del servizio di che trattasi alla Casoria Ambiente

s.p.a. Ciò risulta, in particolare, dalla lettura di tutte le determinazioni

comunali di affidamento del servizio e di tutte le convenzioni

conseguentemente stipulate tra il socio di maggioranza (Comune di Casoria) e

società mista affidataria (cfr. allegato n. 1, fasc.li 1 e 4, al fascicolo di

Procura).

Quindi, la Casoria Ambiente s.p.a. ha omesso di espletare correttamente un

servizio per il cui svolgimento essa stessa provvedeva di volta in volta ad

elaborare apposito progetto, che veniva trasfuso nell’atto convenzionale,

sottoscritto dal Comune di Casoria e dalla stessa Società: ciò indica una

inescusabile e macroscopica negligenza da parte della Casoria Ambiente s.p.a.

nel raggiungimento delle percentuali di raccolta differenziata dei rifiuti

stabilite dalla legge, restando il suo obiettivo primario la risoluzione dei

problemi societari al mero fine del mantenimento dei livelli occupazionali,

secondo quanto risulta dalla lettura del verbale di riunione del 27.09.2006

presso la Struttura di coordinamento e supporto delle attività dei Commissari

di Governo per l’emergenza rifiuti. In tale verbale, invero, viene riportato

l’intervento dell’Assessore comunale del Comune di Casoria, in cui si dice

espressamente che ”il Comune non prevede di poter affidare il servizio nel suo

complesso al Consorzio anche per le problematiche derivanti dall’impiego del

personale” (cfr. allegato n. 1, fasc. n. 6, al fascicolo di Procura).

Inoltre si osserva ancora condivisibilmente nell'atto introduttivo del

giudizio il danno in questione è stato conseguenza del comportamento assunto

dall'amministrazione comunale del Comune di Casoria ed in particolare dal

Sindaco Giosuè DE ROSA che ha ritenuto di non aderire alle attività del

Consorzio “Napoli 2”, scegliendo di fare da sè con la propria società, in tal

modo favorendo la duplicazione di funzioni e di strutture e la loro

sovrapposizione, la disarticolazione dei servizi e la formazione di

diseconomie.

Inoltre, dalla lettura di vari verbali relativi alle audizioni degli intimati

svoltesi nel corso della fase pre-processuale, risulta l’esistenza

evidenziata dal requirente nell’atto introduttivo del giudizio di consistenti

difficoltà di rapporti tra la Casoria Ambiente s.p.a. ed il socio di

maggioranza/committente Comune di Casoria, dovute al fatto che quest’ultimo

era riluttante ad eseguire la propria parte di prestazione tant’è vero che

non venivano nemmeno individuati i siti di stoccaggio del materiale

selezionato ed assumeva addirittura un atteggiamento ostruzionistico nei

confronti delle proposte di programmazione elaborate dalla società

affidataria (cfr. a titolo esemplificativo il verbale di audizione di

Giovanni Maisto, componente del C.d.A. di Casoria Ambiente s.p.a., allegato

n. 74 al fascicolo di Procura). Tale difficoltà di rapporti culminò nel

gennaio 2005, quando l’ex Sindaco del Comune di Casoria provvide a revocare

il C.d.A. della società per il mancato raggiungimento dei livelli di raccolta

differenziata e ad affidare l’incarico di Presidente del C.d.A. medesimo

all’ing. Raffaele Grieco in quanto ritenuto maggiormente qualificato (cfr.

verbale di audizione del Giosuè DE ROSA, allegato n. 71 al fascicolo di

Procura): sul punto, va osservato che nel 2004 la percentuale di r.d.

raggiunta dalla Casoria Ambiente s.p.a. fu pari al 12,82%, mentre nel 2005

anno in cui la città di Casoria aveva il più alto livello di raccolta

differenziata tra i Comuni di oltre 50.000 abitanti: cfr. ancora verbale di

audizione di Giosuè DE ROSA, allegato n. 71 al fascicolo di Procura è la

medesima percentuale risultà pari al 14,95%, cioè di ben poco superiore a

quella dell’anno precedente. Da ciò emerge a carico del convenuto DE ROSA una

gestione dei profili d’indirizzo del rapporto convenzionale con la società

affidataria improntata alla totale assenza di collaborazione e

all’interposizione di rilievi di consistenza inferiore a quella effettiva,

con conseguente negativa incidenza sull’efficacia del servizio di r.d. nel

suo complesso, sintomo di grave negligenza nell’adempimento dei propri

obblighi di servizio. Inoltre, va evidenziato, sul punto, che il nuovo

progetto di raccolta integrata dei rifiuti era operativo soltanto dal

settembre 2004, per scelta della stessa Amministrazione comunale, nonostante

l’affidamento dell’attività di raccolta differenziata fosse già stato

provvisoriamente prorogato dal Dirigente il 7° Settore su indicazione

dell’Amministrazione per il 2004 alle stesse condizioni tecnico-economiche del

2003 (cfr. controdeduzioni dell’Ing. Aniello Scafuto, allegato n. 43 al

fascicolo di Procura). Orbene, suscita notevoli perplessità il fatto che dopo

soli quattro mesi di operatività del progetto di r.d., l’attività svolta dalla

Casoria Ambiente s.p.a. sia stata ritenuta dall’ex Sindaco DE ROSA così

carente da giustificare la revoca del C.d.A., nel senso che un comportamento

siffatto indica sostanziale e grave disinteresse in ordine all’efficace

svolgimento del servizio di r.d. ad esclusivo vantaggio della collettività.

Invero, ove quest’ultimo fosse stato correttamente perseguito dal convenuto

DE ROSA, la determinazione da assumere, a fronte di concreti e rilevanti

inadempimenti degli obblighi convenzionali da parte della società

affidataria, avrebbe dovuto semplicemente consistere nell’affidamento del

servizio al Consorzio di Bacino e nel contestuale scioglimento della società

mista precedentemente costituita, non certo nella sostituzione del C.d.A.,

foriera di situazioni conflittuali del tutto improduttive come dimostrato

dal trascurabile incremento di r.d. dei rifiuti ottenuto dal Comune di

Casoria nel 2005 rispetto al 2004, seguito dal declino al 9,25% nel 2006.

Un ruolo concausale nella produzione dell'esborso illecito oggetto del

presente giudizio è da attribuire, infine secondo la prospettazione attorea

al commissario straordinario Gaetano PICCOLELLA che presiedeva la commissione

prefettizia ed al componente Francesco RICCIARDI, titolare di delega

all'ecologia, per la condotta assunta nella gestione sia del servizio di r.d.

dei rifiuti e sia dei rapporti del Comune di Casoria con la società pubblica.

In effetti, non emerge in atti da parte di PICCOLELLA e RICCIARDI, membri

dell’amministrazione prefettizia del Comune di Casoria dal novembre 2005,

l’assunzione di alcuna concreta iniziativa ai fini del miglioramento del

servizio di r.d. dei rifiuti sul territorio comunale, tant’è vero che nel

2006 e nel 2007 si è semplicemente avuto l’affidamento alla Casoria Ambiente

s.p.a. in prosecuzione delle attività già svolte nel 2005. Inoltre, ancora

una volta risulta dalle puntuali (e copiosamente documentate) controdeduzioni

rese in fase pre-processuale dall’Ing. Aniello Scafuto dianzi richiamate -

che gli amministratori comunali pro-tempore non hanno mai impartito

disposizioni al fine di affidare al Consorzio di Bacino il servizio di r.d.

dei rifiuti. A ciò aggiungasi che il 7° Settore del Comune di Casoria ebbe la

possibilità di usufruire, per il controllo delle attività della Casoria

Ambiente s.p.a. e per il monitoraggio del territorio in riferimento ai

rifiuti, “di apposito personale (7-8 unità), che tra l’altro aveva provveduto a

formare attraverso apposito corso, solo fino alla fine del 2005, quando

l”Amministrazione comunale ritenne doverne disporre il trasferimento presso il corpo

di Polizia Municipale”.

Pertanto, a carico di PICCOLELLA e RICCIARDI si configura un atteggiamento di

fondamentale inerzia riguardo qualsiasi iniziativa intesa al miglioramento

del servizio di r.d. dei rifiuti sul territorio comunale, accompagnato

altresì dalla destinazione ad altre funzioni di personale precedentemente

impiegato per il controllo delle attività della Casoria Ambiente s.p.a. e per

il monitoraggio del servizio di raccolta dei rifiuti sul territorio comunale,

comportamenti che indicano anche per costoro inescusabile negligenza in

riferimento allo svolgimento delle funzioni istituzionali affidategli.

12. Conclusivamente, questo Collegio ritiene che la mancata attivazione nel

Comune di Casoria di un efficiente sistema di raccolta differenziata dei

rifiuti nonostante l'affidamento del relativo servizio ad un'impresa pubblica

in house nel periodo 2004-2007, rappresenti il risultato di una condotta

gravemente colposa attribuibile agli odierni convenuti e che la conseguente

erogazione della somma di € 1.199.193,08, nel configurarsi come un danno

ingiusto all’ente, vada addebitato ai soggetti convenuti nel presente

giudizio, nella misura per quanto considerato in precedenza è del 75% (€

899.394,81) a carico della Casoria Ambiente s.p.a., del 20% (€ 239.838,62) a

carico di Giosuè DE ROSA e del 5% (€ 59.959,65), da ripartire ulteriormente

nella misura di metà ciascuno (€ 29.979,82), a carico di Gaetano PICCOLELLA e

Francesco RICCIARDI.

La somma addebitabile a questi ultimi due soggetti viene ridotta del 20%,

risultando quindi pari ad € 23.983,86, nell'esercizio del potere di ridurre

l'addebito, attribuito al Giudice Contabile (art. 52 TUCL n. 1214 del 1934),

sottoposta al prudente apprezzamento del Collegio la circostanza del contesto

estremamente difficile in cui i membri della commissione prefettizia hanno

operato presso il Comune di Casoria a seguito del commissariamento.����

Dette somme, rivalutate, saranno gravate di interessi legali a far data dalla

pubblicazione della presente decisione.

Per quanto riguarda, infine, le spese di giudizio, queste ai sensi dell'art.

97 c.p.c., seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte de Conti

Sezione Giurisdizionale per la Campania

1. RESPINGE l’istanza d’integrazione del contraddittorio;

2. RESPINGE l’eccezione di difetto di giurisdizione;

3. RESPINGE l’eccezione di nullità degli atti istruttori e dell'atto di

citazione ai sensi dell'art. 17, comma 30 ter, D.L. n. 78/2009 conv. in L.

102/2009, mod. dall’art. 1 , D.L. n. 103/2009, conv. in L. 141/2009;

4. RESPINGE le eccezioni d'inammissibilità dell'atto di citazione;

5. RESPINGE l’eccezione di prescrizione;

6. CONDANNA la Casoria Ambiente s.p.a., Giosuè DE ROSA, Gaetano PICCOLELLA e

Francesco RICCIARDI al pagamento, in favore del Comune di Casoria, della

somma complessiva di € 1.199.193,08 da ripartirsi nelle rispettive somme di €

899.394,81 (75% del totale) a carico di Casoria Ambiente s.p.a., € 239.838,62

(20% del totale), a carico di Giosuè DE ROSA e di € 23.983,86 (5% del totale,

ridotto del 20%) ciascuno a carico di Gaetano PICCOLELLA e Francesco

RICCIARDI.

Dette somme, rivalutate, saranno gravate di interessi dalla data di

pubblicazione della presente sentenza al soddisfo.

I predetti soggetti sono, poi, tenuti al pagamento, nei confronti

dell'erario, delle spese di giustizia che si liquidano in euro

.............................................

Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2010.

IL I REF. ESTENSORE IL PRESIDENTE

(Rossella Cassaneti) (Fiorenzo Santoro)

Depositata in Segreteria il

Il Direttore della Segreteria (Dott. Giuseppe Volpe)