sezione Catania; ordinanza 21 maggio 1998, n. 1195; Pres. Zingales, Rel. Anastasi; Treccarichi(Avv. Vaccaro) c. Assessorato reg. sic. agli enti locali (Avv. dello Stato Adorno) ed altriSource: Il Foro Italiano, Vol. 121, No. 7/8 (LUGLIO-AGOSTO 1998), pp. 379/380-385/386Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23193170 .

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PARTE TERZA

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SI CILIA; sezione Catania; ordinanza 21 maggio 1998, n. 1195; Pres. Zingales, Rei. Anastasi; Treccarichi (Avv. Vaccaro) c. Assessorato reg. sic. agli enti locali (Avv. dello Stato Ador

no) ed altri.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SI CILIA; sezione Catania; ordinanza 21 maggio 1998, n. 1195;

Sicilia — Elezioni comunali — Votazioni — Data anteriore alla

scadenza naturale del precedente consiglio — Illiceità (Cost.,

art. 1, 51, 60, 61; d.leg.pres.reg.sic. 20 agosto 1960 n. 3, t.u.

per le elezioni dei consigli comunali nella regione siciliana, art. 169; 1. 8 giugno 1990 n. 142, ordinamento delle autono

mie locali, art. 31; 1. reg. sic. 26 agosto 1992 n. 7, norme

per l'elezione con suffragio popolare del sindaco; nuove nor

me per l'elezione dei consigli comunali, per la composizione

degli organi collegiali dei comuni, per il funzionamento degli

organi provinciali e comunali e per l'introduzione della prefe renza unica, art. 1; 1. reg. sic. 1° settembre 1993 n. 26, nuove

norme per l'elezione con suffragio popolare del presidente della

provincia regionale; norme per l'elezione dei consigli delle pro vince regionali, per la composizione ed il funzionamento de

gli organi di amministrazione di detti enti; norme modificati

ve ed integrative al t.u. approvato con d.leg. pres. reg. sic.

20 agosto 1960 n. 3; 1. reg. sic. 15 settembre 1997 n. 35, nuove norme per l'elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provin

ciale, art. 18).

È illecito il decreto dell'assessorato agli enti locali della regione siciliana, nella parte in cui stabilisce, per l'elezione del sinda

co e del consiglio del comune di Castel di Judica, una data

anteriore alla scadenza naturale dei quattro anni prevista per la durata in carica del sindaco e del consiglio comunale pre cedenti. (1)

1. - Ritenuto di dover, innanzitutto, riaffermare il principio secondo cui il potere (attribuito al presidente del Tar ed ai pre sidenti delle singole sezioni del Tar) di abbreviazione dei termi

ni nella fase cautelare del processo amministrativo può essere

esercitato senza alcuna limitazione temporale, dato che a tale

risultato interpretativo concorrono, oltre a ragioni attinenti al

l'elemento letterale, argomentazioni concernenti l'elemento lo

gico e teleologico, nonché quello logico-sistematico del procedi mento ermeneutico, che possono riassumersi nei seguenti enun

ciati motivatori:

A) In ordine all'elemento letterale dell'interpretazione, occorre

rilevare che l'art. 36, 3° comma, r.d. 17 agosto 1907 n. 642, nel prescrivere che «il presidente può abbreviare il termine» di

dieci giorni dalla notifica del ricorso, stabilito dal precedente 2° comma dello stesso articolo ai fini del deposito, da parte delle amministrazioni e dei controinteressati intimati, di memo rie difensive od istanze, e quindi, sostanzialmente, al fine della

(1) Il tribunale amministrativo regionale siciliano ha ritenuto che la fissazione della data delle elezioni per il rinnovo del sindaco e del consi glio comunale prima della scadenza naturale dei precedenti (la data fis sata era stata quella del 24 maggio 1998, mentre la precedente elezione si era tenuta il 12 giugno 1994) viola il diritto politico dello ius in offi cio e, nel bilanciare le conseguenze negative derivanti da uno slittamen to delle elezioni già indette rispetto a quelle che deriverebbero dall'an nullamento successivo delle elezioni, ha considerato le seconde incom

parabilmente più gravi (anche per le finanze regionali). In via preliminare, il tribunale ha affermato che il potere del presi

dente di abbreviare, ai sensi dell'art. 36, 3° comma, r.d. 642/1907, il termine di dieci giorni dalla notifica del ricorso per il deposito di memorie difensive o istanze, non prevede alcuna limitazione di caratte re temporale, vale a dire alcun ulteriore termine minimo, computabile a ritroso alla data dell'udienza camerale, entro il quale debba essere esercitato tale potere e debba essere notificato il decreto presidenziale di abbreviazione. È stata inoltre ribadita la giurisprudenza, assoluta mente pacifica, secondo cui sono autonomamente ed immediatamente

impugnabili ancor prima della proclamazione degli eletti, in quanto su scettibili di ledere immediatamente la sfera giuridica degli interessati, il decreto di indizione delle elezioni ed i provvedimenti di esclusione di candidati o di liste.

Per l'affermazione del diritto all'espletamento del mandato per l'in tero periodo «naturale» dello stesso, v. Tar Sicilia, sez. I, 16 agosto

Il Foro Italiano — 1998.

legittimità delle pronunzie cautelari (che, a norma del successi

vo 4° comma, non possono essere emanate antecedentemente

alla prima udienza camerale successiva allo spirare del predetto termine di dieci giorni o di quello più breve stabilito con decre

to del presidente ai sensi del menzionato 3° comma), non pre vede alcuna limitazione di carattere temporale, vale a dire alcun

ulteriore termine minimo, computabile a ritroso rispetto alla data

dell'udienza camerale, entro il quale debba essere esercitato tale

potere e debba essere notificato il decreto presidenziale di ab

breviazione;

B) Del resto — e con ciò si passa alla considerazione dell'ele

mento logico e teleologico del procedimento ermeneutico — l'as

senza di ogni limite temporale, che emerga nitidamente già dal

la stessa formulazione lessicale del 3° comma dell'art. 36 in

esame, è chiaramente e coerentemente finalizzata all'esigenza

insopprimibile di consentire al giudice amministrativo di emet

tere con la massima tempestività, anche nei casi di estrema ed

eccezionale urgenza, le pronunzie cautelari volte ad evitare al

ricorrente (e sempre che sussista, ovviamente, l'altro indefetti

bile presupposto del fumus boni iuris) i «danni gravi e irrepara bili derivanti dall'esecuzione dell'atto», così come previsto dal

l'art. 21, ultimo comma, 1. 6 dicembre 1971 n. 1034 (cfr. l'ordi

nanza cautelare di questa sezione III n. 929 del 29 settembre

1993, punto 5, lett. B, della motivazione; si veda ancora, sul

l'incidenza a volte drammatica del fattore tempo sul processo, e sulla conseguente esigenza di una tempestiva tutela cautelare

idonea ad eliminare, o quantomeno attenuare, il progressivo de

terioramento della posizione sostanziale del ricorrente destinata

a subire modifiche sempre più gravi, e spesso irreversibili, per effetto del solo decorso del tempo, l'ordinanza di questa stessa

sezione n. 35 del 1° febbraio 1996 (Foro it., Rep. 1996, voce

Giustizia amministrativa, n. 586) — punto 6.3, in fine, della

motivazione — pubblicata sulla G.U., la s.s., n. 34 del 21 ago sto 1996, pag. 83 ss., qui pag. 93);

C) Tale interpretazione, emersa già dalla considerazione del

l'elemento letterale e precisata e ribadita sotto il profilo logico e teleologico, resta ulteriormente suffragata da un rilievo di ca

rattere logico-sistematico. Ed invero, ritiene il collegio che l'am

bito previsionale dell'art. 669 quaterdecies c.p.c. (introdotto nel

codice di rito dall'art. 74 1. 26 novembre 1990 n. 353) — in

base al quale le disposizioni contenute nei precedenti articoli

da 669 bis a 669 terdecies (inserite con la stessa novella legislati

va), che dettano la nuova disciplina unitaria od uniforme dei

procedimenti cautelari in generale, si applicano anche, in quan to compatibili, «agli altri provvedimenti cautelari previsti dal

codice civile e dalle leggi speciali» — si estenda sino a ricom

prendere il processo cautelare ammininistrativo. Sicché, in par ticolare, deve ritenersi applicabile pure in tal processo (anche

perché costituisce espressione di un principio generale proces suale) l'art. 669 sexies c.p.c. che, da un lato (1° comma), con

1988, n. 511, Foro it., Rep. 1989, voce Elezioni, n. 91, secondo cui, nell'ipotesi che le operazioni per l'elezione del consiglio comunale siano state annullate limitatamente ad una sezione, la proclamazione dei nuo vi eletti, dopo la rinnovazione delle operazioni, costituisce il titolo di

legittimazione per i «nuovi» consiglieri comunali, come anche per gli altri, e tutti hanno, di conseguenza, diritto di espletare per un quin quennio il mandato da quest'ultima data.

Nel senso che, conformemente al carattere speciale del procedimen to elettorale, allo spirare delle ore ventiquattro del quarantesimo gior no antecedente alla data delle elezioni il consiglio comunale non può più adottare provvedimenti avendo consumato il potere deliberativo in relazione alla cessazione del proprio ciclo operativo e, pertanto, è illegittima la delibera il cui procedimento di formazione si sia con cluso dopo le ore ventiquattro del predetto ultimo giorno, v. Tar

Puglia 27 agosto 1981, n. 194, id., Rep. 1982, voce Comune, n. 109. In ordine alla stessa problematica, con riguardo al consiglio regionale, v. Corte cost. 22 dicembre 1995, n. 515, id., 1996, I, 3304, con nota di richiami ed osservazioni di Romboli, la quale ha ritenuto che l'iter legislativo, una volta che i lavori del consiglio regionale siano stati tempestivamente iniziati, può essere concluso an che oltre la scadenza temporale prevista dall'art. 3, 2° comma, 1. 17 febbraio 1968 n. 108 (quarantaseiesimo giorno antecedente la data delle elezioni per il rinnovo del consiglio) allorché la seduta non subisca interruzioni.

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

sente al giudice di sentire le parti «omessa ogni formalità non

essenziale al contraddittorio», e, dall'altro (2° comma), prevede la possibilità di provvedere anche con decreto motivato inaudita

altera parte, fissando però con lo stesso decreto l'udienza di

comparizione successiva delle parti (cfr. al riguardo, più ampia

mente, il decreto 6/98 del presidente di questa sezione III). 2. - Considerato preliminarmente, che il ricorso è ammissibi

le, posto che, alla stregua dell'ormai pacifico orientamento giu

risprudenziale, sono autonomamente ed immediatamente impu

gnabili ancor prima della proclamazione degli eletti, in quanto suscettibili di ledere immediatamente la sfera giuridica degli in teressati, il decreto di indizione delle elezioni ed i provvedimenti di esclusione,di candidati o di liste (cfr., fra le più recenti riaf

fermazioni di tale principio: ad. plen. 24 luglio 1997, n. 15,

punto 6.5 della motivazione, Foro it., 1997, III, 574; Cons.

Stato, sez. V, 15 febbraio 1994, n. 92, id., Rep. 1994, voce

Elezioni, n. 212, per quanto concerne i provvedimenti di esclu

sione; Tar Sicilia, sez. Catania, 20 ottobre 1995, n. 2350, id.,

Rep. 1996, voce cit., n. 80, con particolare riferimento alle pre dette esclusioni successivamente alla sentenza della Corte costi

tuzionale 8 maggio 1995, n. 154, id., 1996, I, 1579, che ha di

chiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 18, ultimo com

ma, d.p. reg. sic. 20 agosto 1960 n. 3; cfr. ancora sulla stessa

materia, in senso affermativo nonostante la vigenza del predet to art. 18, ultimo comma, d.p. reg. sic. 3/60 prima della sua

espunzione dall'ordinamento. Tar Sicilia, sez. Catania, 10 lu

glio 1980, n. 875, punto 1 della motivazione, che ha affrontato

ed approfondito inizialmente la problematica dell'impugnabilità autonoma ed immediata degli atti iniziali ed intermedi lesivi del procedimento elettorale, ed in particolare delle esclusioni, non

ché, successivamente, Tar Sicilia, sez. Catania, 6 dicembre 1993, n. 867, id., Rep. 1994, voce cit., n. 217; si veda inoltre, relati

vamente all'impugnabilità autonoma ed immediata dal decreto

con cui vengono indette le elezioni, Cons. Stato, sez. V, 3 aprile

1990, n. 322, id., Rep. 1990, voce cit., n. 160); e ciò essenzial

mente perché, in estrema sintesi, in base all'art. 83/11, 1° com

ma, d.p.r. 16 maggio 1960 n. 570 (testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni

comunali), inserito dall'art. 2 1. 23 dicembre 1966 n. 1147, l'og

getto del giudizio in materia di contenzioso sulle operazioni elet

torali è, in realtà, la fase o il sub-procedimento del procedimen to elettorale avverso il quale viene rivolta l'impugnativa: fase

che è normalmente costituita dal provvedimento conclusivo e

finale del procedimento elettorale e cioè dell'atto di proclama zione degli eletti, se i vizi di legittimità inficiano soltanto que st'atto, ma che può anche essere costituita da sequenze procedi mentali e provvedimenti precedenti (immediatamente lesivi) ove

sussistano e si denunzino vizi propri di tali fasi precedenti (per tali ordini di argomentazioni, si veda soprattutto Tar Sicilia,

sez. Catania, 875/80, cit.; nonché, fra altre, Cons. Stato, sez.

V, 322/90, cit.; Tar Lazio, sez. II, 4 maggio 1985, n. 1159,

id., Rep. 1985, voce cit., n. 45; Tar Piemonte 401/80; Tar La

zio - Latina 11 luglio 1980, n. 155, id., Rep. 1981, voce cit., n. 287; Tar Toscana 370/80, ibid., n. 264; Tar Friuli-Venezia

Giulia 322/80; Tar Campania 453/80; Tar Marche 38/79; Tar

Lombardia, sez. Brescia, 408/79; e ord. Tar Sicilia, sez. Cata

nia, nn. 441, 442 e 443 del 26 maggio 1993, id., Rep. 1993, voce cit., n. 139).

3. - Considerato che l'eccezione preliminare — sollevata dal

l'avvocatura dello Stato per il resistente assessorato regionale — di «incompletezza del contraddittorio che andrebbe integrato nei confronti di tutti gli altri candidati alla carica di consigliere comunale nonché nei confronti di tutti i consiglieri comunali

uscenti», deve essere disattesa per i seguenti motivi:

A) perché in base al costante ed antico principio giurispru denziale secondo cui, ai fini della individuazione dei controinte

ressati (così come previsti ed individuati dall'art. 21, 1° com

ma, 1. 6 dicembre 1971 n. 1034, e cioè coloro «ai quali l'atto

direttamente si riferisce») e della regolare costituzione del con

traddittorio, l'interesse alla conservazione del provvedimento im

pugnato deve essere accertato con riferimento esclusivo al mo

mento della sua emanazione (cfr., fra altre, Cons, giust. amai,

sic. 18 dicembre 1986, n. 269, id., Rep. 1987, voce Giustizia

amministrativa, n. 605; ad. plen. 21 giugno 1996, n. 9, punto

6 della motivazione, id., 1996, III, 429, e ad. plen. 24 luglio

Il Foro Italiano — 1998.

1997, n. 15, punto 6.4 della motivazione, id., 1997, III, 574), non potendosi riconoscere alcun rilievo a fatti o circostanze ve

rificatisi in epoca successiva (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez.

VI, 6 febbraio 1981, n. 35, id., Rep. 1981, voce cit., n. 541), ancorché acquisiti nel corso della causa o addirittura desumibili

dal merito della controversia (in tal senso, fra altre, Cons. Sta

to, sez. IV, 30 ottobre 1979, n. 872, id., Rep. 1980, voce cit., n. 755, e sez. VI 8 luglio 1980, n. 721, ibid., n. 663), quali (per quanto qui rileva) le presentazioni delle candidature eletto

rali che sono fatti necessariamente successivi al decreto di con

vocazione dei comizi elettorali, di guisa che i candidati non pos sono in alcun modo considerarsi controinteressati in senso tec

nico rispetto all'impugnazione di tale decreto (cfr. ad. plen.

15/97, cit., punto 6.4 della motivazione);

B) perché, inoltre, i consiglieri comunali uscenti — contra

riamente a quanto affermato dall'avvocatura dello Stato — non

possono considerarsi in alcun modo controinteressati, essendo

invece, ovviamente, dei semplici «cointeressati» del ricorrente, con il quale subiscono egualmente la cessazione anticipata della

durata naturale del consiglio comunale.

4. - Ritenuto che, nel merito, il ricorso si appalesa già ad

un primo esame fondato in relazione ad entrambi i motivi de

dotti (violazione per falsa applicazione ed interpretazione del

l'art. 1 1. reg. 26 agosto 1992 n. 7, dell'art. 18 1. reg. 15 settem

bre 1997 n. 35, e dell'art. 169 Orel, nonché eccesso di potere; eccesso di potere per sviamento dell'interesse pubblico), e ciò,

essenzialmente, per le seguenti ragioni.

A) L'art. 1, 2° comma, 1. reg. 7/92 stabilisce che «la durata

in carica del sindaco e del consiglio comunale è fissata in quat tro anni».

L'art. 169, 1° comma, Orel, nel testo sostituito con l'art.

50, 1° comma, 1. reg. 1° settembre 1993 n. 26, prescrive che, «verificandosi le condizioni per le nuove elezioni, esse si svolge ranno in un'unica tornata elettorale da tenersi in domeniche

comprese tra il 15 aprile e il 30 giugno o in domeniche compre se tra il 15 ottobre e il 15 dicembre».

L'art. 18 1. reg. 35/97 stabilisce che le nuove norme dettate

in materia di elezione diretta del sindaco, del presidente della

provincia, nonché dei consigli comunali e provinciali, «si ap

plicano in ciascun comune e ciascuna provincia regionale a

decorrere dalla data di scadenza naturale dei relativi organi».

Inoltre, l'art. 8, 2° comma, d.p.r. 16 maggio 1960 n. 570 (te sto unico delle leggi per la composizione e la elezione degli

organi delle amministrazioni comunali), stabilisce che (nel re

sto d'Italia) le elezioni per il rinnovo dei consigli comunali

«potranno aver luogo a decorere dalla prima domenica succes

siva al compimento del periodo» di quattro anni prescritto dal

precedente 1° comma (ora cinque anni: art. 1, 1° comma, 1. 7 giugno 1991 n. 182).

Da tale quadro di riferimento normativo emerge quindi con

chiarezza che il legislatore (sia regionale che nazionale) — pro babilmente ispirandosi anche (più o meno consapevolmente) al principio della massima tutela della tipica figura di diritto politico consistente nello ius in officio (e cioè il diritto pubbli co soggettivo di mantenere l'ufficio e di esercitare le funzioni

inerenti all'ufficio stesso; diritto affine ma diverso rispetto a

quello dello ius ad officium, afferente alla pretesa ad essere

investito delle funzioni connesse alla nomina), genericamente valorizzato a livello costituzionale dall'art. 51 della Carta fon

damentale, nonché alla disciplina dettata dall'art. 61, 1° com

ma, Cost, che consente le elezioni per il rinnovo delle camere

soltanto dopo la «fine delle precedenti» (e precisamente entro

settanta giorni da tale fine) ha prescelto, per la soluzione del

problema della successione dei titolari degli organi elettivi co

munali e provinciali, il sistema di elezione dei nuvoi titolari dopo la scadenza degli uscenti, con brevissima prorogatio dei

loro poteri, fondamentalmente modellato sul predetto art. 61,

1° comma, Cost, (in combinato disposto col precedente art.

60, 1° comma, Cost.). Ne consegue, sul filo dei principi generali dell'ordinamento

in tema di estinzione dei diritti, l'assoluta illegittimità (ed anzi, più esattamente, illiceità, trattandosi di lesione della durata di

diritti soggettivi perfetti) dei decreti di indizione di elezioni am ministrative nelle parti in cui, stabilendo per la consultazione

elettorale una data anteriore rispetto alla scadenza naturale del

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PARTE TERZA

la durata in carica dell'organo elettivo, limitano e riducono ar

bitrariamente, per uno o più comuni e province (o addirittura

per tutti), e sia pure per pochi giorni, il periodo di tempo stabi

lito dalla legge per l'esercizio del «mandato elettorale» e quindi del diritto politico dello ius in officio, così come riconosciuto

ed attribuito dalla stessa legge attraverso l'adozione del predet to sistema di elezione dopo la scadenza degli uscenti (si veda,

per l'affermazione — sia pure generica — di tale principio, Tar

Sicilia, sez. I, 16 agosto 1988, n. 511, id., Rep. 1989, voce Ele

zioni, n. 91). È appena il caso, invero, di ricordare in proposito (ed in estre

ma sintesi), che la scienza giuridica individua essenzialmente il

fenomeno della estinzione del diritto soggettivo nella sua c.d.

«consumazione» per il sopraggiungere del momento fissato dal

la legge per la cessazione della sua esistenza, o per esaurimento

della sua ragion d'essere, o per mancanza dell'oggetto, ecc., e che, nell'ambito delle molteplici classificazioni dottrinarie del

le vicende o fattispecie estintive dei diritti, la teoria generale del diritto distingue nettamente la figura «fisiologica» della estin

zione o cessazione di vari diritti soggettivi (privati o pubblici)

per scadenza del termine finale, specificamente previsto ed in

derogabilmente stabilito dalla legge per il loro esercizio da parte dei titolari, dalle altre figure o cause «patologiche», spesso di

natura sanzionatoria, che determinano una anticipata estinzio

ne dei diritti stessi (basti pensare appunto, per limitarsi stretta

mente a quanto rileva in questa sede, alla cessazione della cari

ca dei consiglieri comunali e provinciali per la normale scaden

za del periodo di tempo previsto per l'esercizio del mandato

elettorale, che costituisce la figura normale dell'estinzione del

relativo diritto politico, ed alle ben diverse figure di decadenza

e/o di scioglimento anticipato dei consigli comunali o provin ciali nel loro complesso, per cause «patologiche» tassativamen

te previste dalla legislazione in materia.

B) Nella specie, l'impugnato decreto assessoriale di convoca

zione dei comizi ha fissato la data del 24 maggio 1998 per le

elezioni amministrative provinciali e comunali senza tener conto

che la precedente consultazione elettorale per l'elezione del sin

daco e per il rinnovo del consiglio comunale di Castel di ludica

(così come quella di altri numerosi comuni) si è svolta il 12

giugno 1994 (come risulta dal certificato rilasciato dal segreta rio comunale, prodotto in giudizio dal difensore del ricorrente

all'odierna camera di consiglio), e che conseguentemente la pre scritta durata quadriennale di tale consiglio comunale (e, come

si è detto, di altri numerosi comuni, anche se, ovviamente, tale

circostanza, non assume alcuna rilevanza giuridica in questa se

de nella quale viene contestata soltanto l'anticipata elezione del

consiglio comunale di Castel di ludica) è stata inopinatamente abbreviata di diciannove giorni rispetto al compimento naturale

del quadriennio che verrà a scadere il prossimo 12 giugno 1998.

C) Né, ovviamente, si potrebbe in alcun modo affermare la

legittimità dell'indizione delle consultazioni elettorali per la pre detta data del 24 maggio 1998 sulla base dell'art. 2, 2° comma, 1. 10 agosto 1964 n. 663, che, fra l'altro, consentiva lo svolgi mento delle elezioni per il rinnovo dei consigli comunali e pro vinciali «a decorrere dalla quarta domenica precedente il com

pimento del prescritto periodo di durata, e ciò per un duplice ordine di ragioni.

C.l) Innanzi tutto per la semplice quanto decisiva ed assor

bente ragione che il predetto art. 2 1. 663/64 è stato espressa mente abrogato dall'art. 5 1. 7 giugno 1991 n. 182.

C.2) E comunque, prima della sua abrogazione, tale disposi zione non poteva certamente trovare legittima applicazione in

Sicilia, tenuto conto della competenza legislativa esclusiva della

regione siciliana in materia di «regime degli enti locali», e quin di anche nella relativa materia elettorale (art. 14, lett. o, e art.

15 dello statuto). In proposito, occorre appena rilevare, innanzi tutto, che nelle

materie devolute alla competenza o potestà legislativa esclusiva

delle regioni a statuto speciale, come la Sicilia, la normativa

statale è applicabile nell'ordinamento regionale solo se da esso

richiamata ovvero se attinente a submaterie che non abbiano

mai formato oggetto di un'organica disciplina regionale (cfr.

ampiamente sul punto, fra le tante: Corte cost. 21/59, id., 1959,

I, 513; Tar Sicilia, sez. Catania, 12 ir^.izo 1983, n. 175, id.,

Rep. 1983, voce Tributi locali, n. 67; 14 novembre 1987, n.

Il Foro Italiano — 1998.

1381; sez. I 17 ottobre 1994, n. 2272; Cons, giust. amm. sic.

30 marzo 1990, n. 59, id., Rep. 1992, voce Edilizia popolare, n. 39; ord. Tar. Sicilia, sez. Catania, n. 1294 del 18 maggio

1996, id., Rep. 1996, voce Elezioni, n. 62). Ciò posto, occorre poi rilevare che, se è vero che, come ripe

tutamente affermato dalla Corte costituzionale (cfr., fra altre,

le sentenze 45/67, id., 1967, I, 1125, e 166/90, id., 1991,1, 2942), il d. pres. reg. sic. 20 agosto 1960, n. 3 (testo unico delle leggi

per l'elezione dei consigli comunali nella regione siciliana), mo

dificato con d. pres. reg. sic. 15 aprile 1970 n. 1, non ha forza

di legge, trattandosi di semplice compilazione o riproduzione, non innovativa né recettiva, delle disposizioni in materia di ele

zioni comunali contenute nelle leggi dello Stato o della regione, da ciò tuttavia discende semplicemente che la reale forza di leg

ge della normativa elettorale della regione deriva non già dal

predetto testo unico 3/60, ma dalle precedenti norme statali e

regionali in esso indicate, e non anche che tale testo unico venga automaticamente modificato da successive modifiche delle nor

me statali in esso richiamate; e ciò perché il rinvio operato dal

legislatore regionale ha carattere meramente recettizio e non di

namico, tenuto conto che il rinvio dinamico, per il sostanziale

esautoramento della potestà legislativa esclusiva a cui dà luogo, deve essere necessariamente limitato ai soli casi in cui risulti un'i

nequivoca volontà in tal senso del legislatore regionale (Cons,

giust. amm. sic. 27 febbraio 1992, n. 48, id., Rep. 1992, voce

cit., n. 59). Volontà che, nella specie, non emergeva né emerge in alcun modo, avendo il legislatore regionale, oltretutto, disci

plinato compiutamente il procedimento elettorale preparatorio. 5. - Ritenuto che, oltre al fumus boni iuris, nella fattispecie

sussiste ovviamente, ed in re ipsa, il presupposto del danno gra ve ed irreparabile richiesto dall'art. 21, ultimo comma, 1. 6 di

cembre 1971 n. 1034, per l'immediatezza ed irreversibilità (ove non eliminato con la misura inibitoria) della lesione al diritto

politico dello ius in officio tutelato dall'art. 51 Cost., che viene

ad essere menomato o vulnerato nella sua durata e, conseguen

temente, nella pienezza del suo contenuto che va ovviamente

individuato in relazione alla integrale esplicazione (anche sotto

il profilo temporale) del mandato elettorale; tenuto conto, al

tresì, della sostanziale coincidenza del diritto politico dei consi

glieri comunali con il diritto politico dei comuni e delle provin ce all'integrità (anche temporale) delle attribuzioni dei propri

organi consiliari, e della conseguente lesione (gravissima ed inam

missibile sotto il profilo qualitativo, anche se non tale, ma pur

sempre grave, sotto l'aspetto quantitativo) all'interesse pubbli co della collettività — inscindibilmente riconosciuto e fissato

nella stessa normativa che attribuisce per un periodo di tempo, ovviamente non riducibile ad libitum e quindi inderogabile, i singoli diritti politici — alla piena esplicazione del mandato elet

torale attraverso il completo decorso del termine quadriennale dello stesso, che non può essere arbitrariamente ridotto dall'au

torità amministrativa (o, se si vuole, politica) senza ledere gra vemente anche il principio della sovranità popolare codificato

dall'art. 1, 2° comma, Cost., a nulla rilevando in contrario che, a norma dell'art. 31, 3° comma, l. 8 giugno 1990 n. 142 (ordi namento delle autonomie locali), recepito in Sicilia dall'art. 1, lett. e), 1. reg. 11 dicembre 1991 n. 48, che i consigli comunali

e provinciali, dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei

comizi elettoriali, devono limitarsi «ad adottare gli atti urgenti ed improrogabili», dato che i consigli uscenti, come stabilito nella prima parte dello stesso art. 31, 3° comma, «durano in

carica sino all'elezione dei nuovi» (e quindi, nella specie, sino al 24 maggio 1998, anziché, come avrebbe dovuto essere, sino

al 12 giugno 1998), sicché l'attuale consiglio comunale di Castel

di ludica viene a subire arbitrariamente, per effetto dell'impu

gnato decreto di fissazione anticipata delle elezioni, la sottrazio

ne od eliminazione delle predette facoltà (di adozione di atti

urgenti ed improrogabili) insite nel contenuto del diritto politi co in questione.

Considerato ancora, in proposito, che l'accertamento che in

veste il periculum in mora ai fini della concessione della misura

cautelare, comporta necessariamente, con riferimento alla con

notazione della gravità che rende tale periculum giuridicamente

rilevante, una valutazione discrezionale condotta dal giudice am

ministrativo alla stregua di criteri o regole desumibili dalla co

mune esperienza, con apprezzamento che concerne anche la com

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

parazione, in concreto, del danno che il permanere dell'effica

cia del provvedimento impugnato produrrebbe al ricorrente con

il danno che, in caso di accoglimento della domanda cautelare, riceverebbe l'amministrazione (e, ove ve ne siano, i privati con

trointeressati), cosicché si pervenga ad un bilanciamento (o coor

dinamento) in sede cautelare degli interessi pubblici e privati coinvolti nella controversia (cfr. fra altre, su questa problemati

ca, ad. plen. 1/78, punto 3 della motivazione, Cons. Stato, sez.

IV, ord. 240/87, Tar Sicilia, sez. Catania, ord. 14 maggio 1992, n. 240, 35/96, cit., e ord. 25 febbraio 1997, n. 572); e che tale

comparazione conduce indubbiamente a tutelare cautelarmente

la posizione soggettiva dedotta in giudizio con l'azione popola re elettorale proposta dal ricorrente, dato che l'amministrazione

regionale viene soltanto a subire — con la concessione della

misura cautelare — soltanto lo slittamento di poche settimane

del turno elettorale da svolgersi nel comune di Castel di ludica,

e che, comunque, l'unica alternativa configurabile sarebbe quella,

incomparabilmente più grave (anche per le finanze regionali), dell'annullamento successivo delle elezioni con la sentenza di

merito.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA ZIO; sezione I; sentenza 20 aprile 1998, n. 1329; Pres. Schi

naia, Est. Monticelli; Cordova (Avv. Minieri) c. Consiglio

superiore della magistratura e Min. grazia e giustizia (Avv.

dello Stato Basile).

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA ZIO; sezione I; sentenza 20 aprile 1998, n. 1329; Pres. Schi

Ordinamento giudiziario — Consiglio superiore della magistra

tura — Attribuzioni — Difesa della credibilità e del prestigio

del magistrato — Esclusione — Fattispecie (Cost., art. 3, 24,

97, 101, 104, 105, 107; 1. 24 marzo 1958 n. 195, norme sulla

costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore del

la magistratura, art. 10).

Non rientra nelle attribuzioni del Consiglio superiore della ma

gistratura la difesa dei singoli magistrati da attacchi volti a

ledere il prestigio e la credibilità degli stessi (nella specie, il

Consiglio superiore ha deliberato di non provvedere sulla ri

chiesta avanzata dal procuratore della repubblica presso il Tri

bunale di Napoli di essere adeguatamente e tempestivamente

tutelato da numerosi attacchi rivolti alla sua persona ed alla

procura da lui diretta da parte di parlamentari, avvocati e

organi di stampa). (1)

(1) Nella fattispecie, il procuratore della repubblica presso il Tribu

nale di Napoli con ripetute richieste, aveva sollecitato una tutela istitu

zionale della sua immagine contro reiterate campagne di stampa, di

chiarazioni critiche di esponenti della magistratura, di avvocati e di or

gani forensi ed affermazioni dell'on. Violante, all'epoca vice-presidente della camera dei deputati, che assumeva essere lesive della sua persona e della sua attività di magistrato e dirigente della procura partenopea.

Il Consiglio superiore, con motivato provvedimento, aveva deliberato

di non esservi luogo per un intervento specifico facendo applicazione della sua risoluzione del 1° dicembre 1994 e delle sue più generali attri

buzioni in materia, pur se, nel merito, in maniera non completamente esaustiva secondo la interpretazione del procuratore di Napoli.

Ricorre al giudice amministrativo il procuratore richiamando la se

guente risoluzione generale dello stesso consiglio del 1° dicembre 1994:

«1. - Un corretto rapporto tra le istituzioni postula il rispetto recipro

co di quel principio di divisione dei poteri che costituisce il fondamento

dello Stato moderno; ma richiede anche la leale e rigorosa fedeltà di

ciascuna di esse al compito che la Costituzione le assegna.

Compito primario del Consiglio superiore è — come ha più volte

ricordato il presidente della repubblica — tutelare l'indipendenza e l'au

Ii Foro Italiano — 1998.

Fatto. — Il dott. Cordova, procuratore della repubblica pres so il Tribunale di Napoli, con note del 9 e 10 novembre 1995

9, 10, 15 e 19 gennaio 1996, ha chiesto al Consiglio superiore della magistratura, al ministero di grazia e giustizia, al presi dente della commissione parlamentare antimafia, al procurato re generale presso la Corte di cassazione, al procuratore genera le della repubblica di Napoli e p.c. al presidente della repubbli ca «di essere adeguatamente e tempestivamente tutelato» dai

numerosi attacchi alla sua persona in qualità di magistrato e

alla procura da lui diretta.

tonomia della magistratura ed in particolar modo di ciascun magistrato nell'esercizio concreto delle sue funzioni, contro attacchi e condiziona menti indebiti, da qualunque parte essi provengano ed in qualunque modo essi vengano attuati.

Fa parte di questo compito di garanzia la tutela del prestigio e della

credibilità dell'istituzione giudiziaria tenendo presente anche il fatto che

singoli magistrati vengono fatti bersaglio non già di critiche sempre le

gittime — ma di denigrazioni diffamatorie. La tutela contro attacchi

di tal genere è un dovere istituzionale al quale non si può abdicare,

poiché la credibilità della funzione giudiziaria e la fiducia dei cittadini

nella sua imparzialità sono "una garanzia assoluta ed indispensabile della vita democratica". Ed anche tale difesa, che pure è un diritto

per ciascun magistrato, deve essere assunta dal consiglio come funzione

propria, ogni qual volta ciò sia possibile, per evitare che chi esercita

funzioni giudiziarie si trovi costretto ad esporsi in modo non consono

alla sua posizione istituzionale. Il magistrato che sia ingiustamente at

taccato, aggredito o vilipeso deve trovare nel consiglio l'organo che

autorevolmente e pubblicamente ristabilisca la sua immagine. 2. - È del tutto fisiologico — come dimostra la storia delle democra

zie — che, nella difesa della propria indipendenza e della propria auto

nomia, la magistratura, quale istituzione di garanzia, possa venire a

trovarsi in momenti di rapporto dialettico o addirittura conflittuale con

altri poteri: è, questo, un portato naturale del sistema dei "pesi e con

trappesi" che caratterizza una moderna democrazia pluralista. E, d'al

tro canto, la funzione di difesa e garanzia dell'indipendenza e dell'auto

nomia della magistratura sarebbero principi vuoti se dovessero arrestar

si di fronte a comportamenti di soggetti politici che tentino di pregiudicare tali valori o cedere in ragione della loro provenienza da parte di scorret

ti interventi interni alla magistratura. In tali ipotesi, ciò che il consiglio ed i magistrati possono e debbono

fare è, esclusivamente, garantire l'indipendente esercizio della funzione

giudiziaria e specialmente giurisdizionale e la legittimazione di queste

ultime, evitando, peraltro, qualunque ingerenza nel circuito della re

sponsabilità politica al quale essi sono e debbono rimanere estranei.

Ciò non significa soltanto che al Csm è precluso esprimere una qualsia si forma di sfiducia nei confronti del governo, del presidente del consi

glio o di titolari di altre cariche politiche: deve essere evitata ogni mani

festazione che possa apparire quale coinvolgimento nella contrapposi zione tra gli schieramenti politici presenti nel paese, così come deve

essere evitata da parte del consiglio ogni censura o approvazione che

rappresenti un'interferenza nel rapporto processuale. Dal consiglio ci

si aspetta che offra un contributo di razionalità e di equilibrio al dibat

tito sui temi generali e particolari della giustizia, non che alimenti risse

0 che concorra alle degenerazioni della competizione politica. 3. - Nel considerare gli ordini del giorno presentati, il consiglio sente

come primo dovere quello di impegnare tutta l'autorevolezza morale

che gli deriva, non già dalle persone che lo compongono, ma dai grandi meriti che la magistratura italiana ha acquisito nei confronti del nostro

paese, per ricordare a tutti coloro che sono investiti di responsabilità

pubbliche il dovere di correttezza istituzionale che impone di calibrare

1 propri comportamenti e l'esercizio del generale diritto di libera mani

festazione del pensiero in modo da non indurre turbative al fisiologico confronto tra le diverse realtà istituzionali. Il recupero di una misura

di civiltà e di rispetto reciproci nel confronto delle altre istituzioni con

la giurisdizione non può non essere avvertito come una condizione im

prescindibile per la legittimazione dell'intero assetto politico-istituzionale,

dopo le gravi vicende degenerative che gli ultimi anni hanno messo in luce.

I magistrati abbiano per certo che in nessuno dei suoi provvedimenti il consiglio subirà influenze o condizionamenti esterni di alcun genere e che nessuna influenza o condizionamento esterni impediranno al con

siglio di adottare quei provvedimenti di sua competenza che risultassero

necessari per ristabilire le condizioni normali di esercizio indipendente della funzione giudiziaria. La consapevolezza del rigore con cui il consi

glio intende assolvere a questo ruolo di garanzia costituisce il miglior

presidio per lo svolgimento sereno ed imparziale delle funzioni da parte di ciascun magistrato. La magistratura italiana ha subito, nella storia

recente, attacchi di ogni tipo, ed ogni volta, grazie anche al suo sistema

di autogoverno, ne sono usciti rafforzati il senso ed il valore della sua

indipendenza e la sua capacità di praticarla anche nelle condizioni più difficili.

È dovere del consiglio dire una parola a difesa del prestigio e della

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