sezione controllo; deliberazione 15 gennaio 1996, n. 5; Pres. G. Caianiello, Est. Baldanza; Min.difesaSource: Il Foro Italiano, Vol. 119, No. 9 (SETTEMBRE 1996), pp. 469/470-475/476Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23191642 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

non più in termini di promozione di un'attività apprezzata ma — per la rilevata associazione tra la figura dello sponsor e quel la dello sponsee — in termini di «avversario» o quanto meno

di «parte», in ispecie in occasione di incontri sportivi di grande presa emotiva sui sostenitori delle rispettive squadre; e così per da — quanto meno formalmente — quei caratteri di imparziali tà e di equidistanza che devono ispirare ogni suo comportamen to e che sono presupposto essenziale della legittimità del suo

operato. Ora è appunto la mancanza di tale presupposto che ha inteso

censurare la commissione provinciale di controllo, quando ha

rilevato che l'amministrazione provinciale può sponsorizzare solo

attività obiettivamente considerate (le «manifestazioni», a ca

rattere episodico e limitato nel tempo, e le «iniziative», a carat

tere sistematico e protratto nel tempo, alle quali fa riferimento

il citato art. 13) e non anche le attività di squadre sportive; censura che pertanto doveva ritenersi pienamente legittima.

Né a diversa conclusione può indurre la circostanza che la

stessa commissione provinciale di controllo avesse in preceden za vistato positivamente il bilancio di assestamento della pro vincia regionale, che prevedeva il cap. 2931 denominato «Pro

mozione e valorizzazione della nuova provincia regionale anche

attraverso la sponsorizzazione di sodalizi sportivi militanti nei

campionati nazionali». È noto infatti che l'esistenza di un capi tolo di bilancio che preveda una determinata spesa non legitti ma ex se la spesa stessa; e quindi, qualora quest'ultima risulti

successivamente non conforme a legge, non impedisce né al

l'amministrazione né all'organo di controllo di annullare i prov vedimenti che l'abbiano disposta, senza alcuna preclusione deri

vante, rispettivamente, dall'adozione o dal riscontro positivo del

bilancio. L'appello va pertanto accolto, con conseguente annullamento

della sentenza impugnata.

CORTE DEI CONTI; sezione controllo; deliberazione 15 gen naio 1996, n. 5; Pres. G. Caianiello, Est. Baldanza; Min.

difesa.

CORTE DEI CONTI;

Opere pubbliche — Realizzazione di infrastrutture multinazio

nali Nato — Esecuzione dei lavori in economia — Illegittimi tà (R.d. 17 marzo 1932 n. 365, approvazione del regolamento sui lavori del genio militare, art. 50; d.leg. 19 dicembre 1991

n. 406, attuazione della direttiva 89/440/Cee in materia di

procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici, art. 6; d.l. 3 aprile 1995 n. 101, norme urgenti in materia

di lavori pubblici, art. 24; 1. 2 giugno 1995 n. 216, conversio

ne in legge, con modificazioni, del d.l. 3 aprile 1995 n. 101, art. 1).

Per la realizzazione di infrastrutture multinazionali finanziate dalla Nato non si applicano le statuizioni del d.leg. 19 dicem

bre 1991 n. 406, così come prescrive l'art. 6, punto 3, lett.

a) e c), dello stesso decreto, bensì la normativa Nato che non

fa alcun riferimento ai lavori in economia consentiti dall'art.

50 del regolamento per i lavori del genio militare approvato

con r.d. 17 marzo 1932 n. 365. (1)

(1) Non constano specifici precedenti. La Corte dei conti, facendo puntuale applicazione del principio di

Il Foro Italiano — 1996.

Diritto. — 1. - Con i decreti ministeriali indicati in epigrafe, l'amministrazione della difesa (direzione generale dei lavori, del

demanio e dei materiali del genio) è stata autorizzata ad esegui re in economia, previo esperimento di gara informale, i lavori

sopra descrìtti per i quali il ministero del tesoro (ragioneria ge nerale dello Stato) ha consentito l'impegno pluriennale dei fon

di da porre a carico dei capitoli 4005 (rubrica 12: ammoderna

mento e rinnovamento della difesa) e 7231 (spesa in c/capitale rubrica 5: assistenza al volo, difesa aerea e telecomunicazioni).

I provvedimenti di cui trattasi hanno formato oggetto di in

dagine specifica al fine di determinare la legittimità del compor tamento dell'amministrazione in ordine alle procedure di finan

ziamento delle infrastrutture multinazionali Nato, indagine resa

di maggiore attualità a seguito della legislazione attuativa delle

procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici (d.leg. 19 dicembre 1991 n. 406) e della recente emanazione della legge

quadro in materia di lavori pubblici (1. 11 febbraio 1994 n. 109),

in ordine alla quale non si è ancora delineato uno stabile assetto

normativo.

L'esame dei due provvedimenti indicati in epigrafe, in rela

zione ai quali, nel corso dell'attività istruttoria della corte, sono

state formulate osservazioni varie (nota n. 113 del 23 dicembre

1992, nota n. 202 del 22 dicembre 1993, nota.n. 48 del 9 feb

braio 1994) alle quali l'amministrazione ha opposto le proprie

deduzioni, ha comportato l'approfondimento di tematiche di

generale rilevanza in ordine all'applicazione delle procedure Nato

di esecuzione delle gare internazionali.

In connessione con tale problematica è stata posta in discus

sione la legittimità del ricorso al sistema in economia nei casi

di asserita urgenza e di riservatezza delle opere sicché, ove tale

procedura non dovesse più ritenersi compatibile con le direttive

comunitarie in materia di appalti di lavori pubblici (d.leg. 19 dicembre 1991 n. 406) e con le procedure Nato inerenti alle

gare internazionali, l'amministrazione sarà tenuta ad operare in base alle forme ordinarie di contrattazione.

2. - Ai fini dell'indagine sono da precisare alcuni aspetti, di

valenza generale, in ordine al tema in discussione.

In primo luogo, è da stabilire se, nei casi di specie e ad essi

similari, sussistano i presupposti per l'applicazione dell'art. 50,

lett. c), del regolamento sui lavori del genio militare, approvato con r.d. 17 marzo 1932 n. 365, il quale indica, tra i lavori che

per loro natura possono eseguirsi in economia, ai sensi dell'art.

8 d.leg. 408/91 «i lavori di miglioramento o di nuove costruzio

ni quando ragioni di urgenza o di riservatezza non consentano

l'indugio e la pubblicità delle contrattazioni nelle forme ordina

rie di legge». Devesi rilevare che i lavori da eseguire in base alla norma

suindicata non sono soggetti a limiti di somma, non comporta no i preventivi pareri degli organi consultivi, spostano a con

suntivo l'esame della documentazione di spesa che trae origine da scritura privata con impresa di fiducia (= cottimo fiducia

rio, art. 51, 1° comma, lett. b), atteso che il pagamento degli stati di avanzamento avviene con i fondi delle anticipazioni, di guisa che il controllo preventivo, già prima dell'emanazione

dei decreti-legge limitativi dello stesso e della 1. n. 20 del 1994,

riguardava soltanto l'esame del decreto autorizzativo compren dente la documentazione dell'esperimento di gara non formale

prevalenza della normativa sovranazionale (Cee o Nato) ed in base alle

statuizioni contenute nel d.leg. 19 dicembre 1991 n. 406, mette in rilie

vo che per la realizzazione di infrastrutture multinazionali finanziate

dalla Nato si debbono integralmente applicare le norme stabilite dalla

stessa Nato per le gare internazionali.

Con la medesima pronuncia la corte precisa, peraltro, che, pur trat

tandosi di materia ancora in via di evoluzione, a decorrere dal 1° gen naio 1995, in applicazione dell'art. 24 1. 2 giugno 1995 n. 216 di conver

sione del d.l. 3 aprile 1995 n. 101, l'amministrazione non può più far

luogo alla esecuzione dei lavori con il sistema ad economia tranne che

per lavori di importo inferiore ai 200.000 Ecu.

Sull'argomento, con riferimento alle pubbliche forniture, v. Corte

conti, sez. contr. 9 giugno 1993, n. 93, Foro it., Rep. 1994, voce Stra

de, n. 20; 21 dicembre 1993, n. 163, ibid., voce Contratti della p.a., n. 190.

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PARTE TERZA

(spesso a livello internazionale) e taluni elaborati progettuali.

3. - Ciò posto, procedendo per approssimazioni successive,

occorre stabilire se la norma regolamentare innanzi citata sia

compatibile con la normativa che ha dato attuazione (dubbi po

tevano sussistere anche nei confronti di quella prima vigente)

alla direttiva Cee 89/440 in materia di aggiudicazione degli ap palti di ll.pp. (d.leg. 19 dicembre 1991 n. 406).

La compatibilità, lato sensu, non sembra sia venuta meno

perché tutta la disciplina regolamentare sulla conduzione in eco

nomia deriva dall'art. 8 d.leg. 408/91, al quale può ricondursi

anche la recente normativa (d.p.r. 20 aprile 1994 n. 367) recan

te semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e con

tabili. Né, d'altro canto, può sussistere alcuna preclusione «al

l'economia» quando i lavori, i servizi o le forniture, previsti

dagli appositi regolamenti, siano di importo inferiore ai limiti della soglia comunitaria (5 milioni di Ecu per i lavori e 200.000 unità di conto europeo o valori diversi stabiliti per le pubbliche forniture).

Il problema, quindi, si pone in particolare per i lavori di im

porto superiore e soprattutto per i casi in cui il ricorso all'eco

nomia si giustifica con motivi di urgenza. Con riferimento alla prima fattispecie indicata in epigrafe,

l'amministrazione, per l'appunto, ha addotto l'urgenza al fine

di realizzare l'opera che rientrava, negli intendimenti dello stato

maggiore aeronautica, in un programma operativo da compiersi

entro la fine del 1992.

L'urgenza è stata contestata dalla corte nella fase istruttoria,

avendo riguardo al tempo intercorso fra l'inizio della procedura di gara «informale» (dicembre 1991) e la data del decreto auto

rizzativo all'economia (ottobre 1992) nonché ai prevedibili lun

ghi tempi tecnici occorrenti per la progettazione e l'esecuzione

delle opere. Gli elementi giustificativi addotti dall'amministrazione (i tempi

burocratici, il rallentamento della spesa imposta dal d.l. n. 333

del luglio 1992, ecc.) non hanno fugato i dubbi circa l'asserita

urgenza dell'opera che, spesse volte, l'amministrazione ritiene

insita, per antica consuetudine, in tutto ciò che attiene alle esi

genze militari. A ben vedere, l'urgenza rappresentata dall'amministrazione

per giustificare il ricorso all'economia non ha affatto portato ad una contrazione dei tempi nell'iter procedimentale, conside

rato che essa ha indetto una gara (informale) internazionale,

alla quale sono state invitate (lettera dell'8 novembre 1991) 25

ditte italiane ed estere, 18 delle quali hanno presentato la loro

offerta in diminuzione, secondo le modalità previste da un pro cedimento (formale) e cioè dall'art. 1, lett. a), 1. 2 febbraio

1973 n. 14 e dall'art. 2 bis 1. 26 aprile 1989 n. 155. La gara, tenutasi alla fine del 1991, si è conclusa con l'aggiudicazione

(in senso atecnico) all'associazione temporanea di imprese indi

cata nel decreto approvativo, ma poi sono occorsi ancora vari

mesi perché tale decreto fosse sottoposto alla firma del ministro

(9 ottobre 1992). È molto probabile che, stante l'urgenza invocata dall'ammi

nistrazione, i tempi sarebbero stati più stringati se si fosse fatto

ricorso ad una delle ordinarie forme di contrattazione previste dall'ordinamento contabile o a quelle procedure semplificate che, in caso di urgenza, sono consentite dal d.leg. n. 406 del 1991, il quale non contempla la procedura in economia, ma prevede, a seconda delle specifiche esigenze dell'amministrazione, le pro cedure ristrette o quella negoziata (art. 8) ovvero la trattativa

privata (art. 9). 4. - Le argomentazioni sostenute dall'amministrazione in ri

sposta ai rilievi della corte inducono ad un breve esame del regi me delle esclusioni, di cui all'art. 6 d.leg. 406/91.

È da premettere, in tesi generale, che sono eslusi dalla norma

ora indicata (1° comma, lett. c) i lavori «dichiarati segreti o se la loro esecuzione deve essere accompagnata da particolari misure di sicurezza, conformemente alle disposizioni legislative,

regolamentari o amministrative vigenti o se lo esige la tutela

di interessi nazionali essenziali».

In buona sostanza la norma ha inteso escludere dalla discipli na attuativa della direttiva Cee i lavori che implicano una di

chiarazione di segretazione o che comunque attengano alla tute

la di interessi nazionali essenziali, specificando che in tali ipote

II Foro Italiano — 1996.

si, nel presupposto che i lavori siano interamente realizzati con

fondi del bilancio nazionale, continuerebbero ad applicarsi le

vigenti disposizioni legislative, regolamentari, ecc.

Nei due casi in esame, però, l'amministrazione, poiché si tratta

di lavori di interesse Nato, da eseguire con la compartecipazio

ne finanziaria degli altri paesi aderenti, ha invocato l'applica

zione dell'art. 6, punto 3, lett. a) e c), d.leg. 406 che esclude

dall'area applicativa dello stesso «gli appalti dei lavori pubblici

disciplinati da norme di procedure diverse e aggiudicati in virtù

di un accordo internazionale» nonché gli appalti aggiudicati in

base alla procedura specifica di un'organizzazione internazionale.

In effetti l'amministrazione ha sostenuto la tesi secondo cui

il d.leg. 406/91 non si applica alle fattispecie in esame (e a quel

le similari) in quanto la loro disciplina, trattandosi della realiz

zazione di installazioni militari Nato, ricade nell'ambito delle

procedure per le gare internazionali riguardanti lavori di infra

strutture finanziati con fondi comuni Nato, di cui al documen

to AC/4-D/2261 (ediz. 1987). Tale asserzione appare corretta, tanto più che trova corri

spondenza in una disposizione annualmente riportata nella leg

ge di bilancio (per l'esercizio 1993 trattasi dell'art. 13, 2° com

ma, 1. 23 dicembre 1992 n. 501) che così dispone: «alle spese

per infrastrutture multinazionali Nato sostenute a carico degli

stanziamenti del cap. 4001 dello stato di previsione del ministe

ro della difesa, si applicano le procedure Nato di esecuzione

delle gare internazionali emanate dal consiglio atlantico. Deve

essere in ogni caso garantita la trasparenza delle procedure di

appalto, di assegnazione e di esecuzione dei lavori, ai sensi della

1. 13 settembre 1982 n. 646».

In merito ai lavori concernenti le infrastrutture indicate in

epigrafe, l'amministrazione ha inviato, su richiesta della corte,

una copiosa documentazione volta a chiarire: a) l'applicabilità della procedura Nato relativa ai lavori prefinanziati, come de

vono considerarsi quelli di cui trattasi, e, di conseguenza, la

esclusione, in virtù dell'art. 6, punto 3, lett. a) e c), delle statui

zioni contenute nel d.leg. n. 406; b) la legittimità del ricorso

alla procedura in economia, di cui all'art. 50 del regolamento

per i lavori del genio militare sopra indicato.

5. - La «memoria tecnica» inviata dalla direzione generale del genio militare analizza in modo approfondito i criteri e le

procedure di finanziamento dei lavori di interesse Nato.

Gli aspetti significativi che più direttamente si riferiscono alle

fattispecie in esame e, in genere, agli appalti di lavoro aventi

le medesime caratteristiche possono prospettarsi nei termini se

guenti: — I progetti Nato, che traggono origine dalle esigenze rap

presentate dagli Stati maggiori, sono a volte prefinanziati dal

paese ospite (Host Nation, cioè dal paese nel cui territorio le

opere saranno realizzate) che, ritenendoli urgenti, anticipa la

loro realizzazione rispetto al programma Nato, accollandosi il

relativo onere che viene assunto sul cap. 4005 (analogo discorso

può valere per il cap. 7231 su cui incide la spesa per la base

aerea di Villafranca). Solo dopo che il progetto è stato inserito

nel programma annuale Nato ed è stata chiesta l'autorizzazione

dei fondi, il ministero della difesa (Bilandife) provvede a reinte grare le somme tratte dal cap. 4005 (o dal cap. 7231) prelevan dole dal cap. 4001 (cui si riferisce la disposizione contenuta nel

la legge di bilancio sopra riportata) che specificamente ha per

oggetto «spese e concorso in spese inerenti a lavori di infra

strutture connessi con l'applicazione degli accordi in data 4 aprile 1949» (trattato Nato ratificato con 1. 1° agosto 1949 n. 465).

I progetti prefinanziati devono comunque rispondere ai crite

ri di eleggibilità e agli standards Nato e devono realizzarsi se

guendo le procedure prescritte da tale organizzazione in sede

di appalto, di esecuzione e di autorizzazione finale. In modo

particolare il paese ospite (cioè l'Italia) deve impegnarsi ad at

tuare il progetto esperendo gara internazionale di appalto aper ta a tutti (e soli) i paesi membri dell'alleanza: la relativa disci

plina da applicare è contenuta nel documento AC/4-D/2261 in

nanzi indicato. Solo in casi eccezionali il competente comitato

pagamenti e progressi della Nato potrebbe autorizzare l'esen

zione da gara internazionale. — Per quanto riguarda i tempi, ha rappresentato l'ammini

strazione nella «memoria tecnica» che la nazione ospite, una

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

volta incluso il progetto nel programma annuale (slice) ed effet

tuata la richiesta dei fondi, dispone di un periodo di tempo ristretto (12 mesi) per la stipula del contratto, dopo avere rice

vuto notizia dell'avvenuto finanziamento.

Il mancato rispetto di tali tempi rimette in discussione, in

seno al comitato pagamenti e progressi, il mantenimento dei

lavori progettati nel programma con elevata probabilità di can

cellazione.

In considerazione dei tempi ristretti, l'amministrazione della

difesa ha da molti anni fatto ricorso all'art. 50 del regolamento

dei lavori del genio militare per l'esecuzione delle opere finan

ziate dalla Nato, atteso che queste rientrano sia nel comma c)

che nel comma d) perché tutti i lavori infrastrutturali Nato inte

ressano la difesa della Comunità e del paese ove vengono ese

guiti, essendo ogni progetto finalizzato a sostegno di un'opera

zione militare e dovendo rispondere ad un «minimo requisito

militare» (minimum military requirement). I lavori in questione

rientrano anche nel comma c) che si richiama a ragioni di ur

genza e di riservatezza che non consentono l'indugio o la pub

blicazione delle contrattazioni nella forma ordinaria di legge,

posto che i progetti Nato traggono la loro origine dalla «slice

approved» che è un documento «riservato o riservatissimo» e

tenuto conto che l'urgenza, ad avviso dell'amministrazione, de

riva dai tempi ristretti della procedura cui consegue la possibile

cancellazione del progetto dalla slice ove si superino i 12 mesi

dall'awenuto finanziamento per la stipula del contratto. — L'amministrazione della difesa ha posto altresì in eviden

za che il ricorso all'art. 50 del regolamento dei lavori del genio

militare non deroga ai fondamentali principi della concorrenza

e della trasparenza affermati dal documento AC/4-D/2261 per

ché alla scelta del contraente si addiviene in seduta pubblica,

con ampia partecipazione delle ditte (italiane e dei paesi della

Nato) idonee sotto i profili tecnico-economici e della sicurezza

(in possesso del Nos = nulla osta di sicurezza), attraverso un'in

dagine esplorativa (gara informale) che non obbliga l'ammini

strazione fino a quando il decreto di impegno della spesa non

sia stato registrato dagli organi di controllo (in base alla nuova

normativa sui controlli sarà sufficiente il visto della ragioneria)

e solo successivamente a tali adempimenti si procederà alla sot

toscrizione dell'atto negoziale e alla consegna dei lavori.

— Per quanto concerne, infine, la mancata acquisizione dei

pareri (consiglio superiore delle forze armate e Consiglio di Sta

to) dovuta al ricorso alla procedura in economia sostiene l'am

ministrazione che essi trovano un contrappeso nella complessa

e severa attività preliminare di vaglio e verifica, sotto tutti i

profili, compiuta dai vari organi della Nato, che si conclude

con l'accettazione dell'esigenza e con l'ammissione al finanzia

mento. Ad avviso dell'amministrazione militare (nota dall'uffi

cio del segretario generale n. 1456/coord. del 28 novembre 1989),

l'acquisizione del parere del Consiglio di Stato, nell'ambito dei

progetti dei contratti attinenti alle infrastrutture Nato, finanzia

ti ad hoc sul cap. 4001, non appare necessaria, nella considera

zione che le connesse valutazioni di merito e di legittimità com

petano, in via esclusiva, ai medesimi organi Nato. Queste consi

derazioni sono ritenute valide dall'amministrazione anche nei

casi in cui i progetti di contratto siano prefinanziati con fondi

tratti dal cap. 4005 e dal cap. 7231 (come nelle due fattispecie

in esame), salvo poi ad essere reintegrati, se nessuna eccezione

venga mossa dagli organi Nato, con le somme trasferite, ap

punto, dal cap. 4001.

6. - Ad avviso del collegio, siffatta impostazione del proble

ma, pur presentando aspetti interessanti, non sembra condivisi

bile sul piano giuridico, proprio facendo riferimento al già cita to documento (AC/4-D/2261) concernente le procedure per le

gare internazionali da esperire per i lavori infrastrutturali finan

ziati con fondi Nato.

In tale documento sono richiamate le disposizioni per la sicu

rezza e la classificazione delle informazioni, sono indicate le

prescrizioni che si riconducono al principio di non discrimina zione al fine di assicurare, con pari opportunità, la partecipa

zione alle gare internazionali delle ditte dei vari paesi aderenti

alla Nato, aventi i necessari requisiti tecnici, finanziari e profes

sionali. Disposizioni dettagliate, per quanto riguarda la notifica

degli inviti a gara, si riferiscono inoltre sia alla procedura stan

II Foro Italiano — 1996.

dard e sia alla procedura accelerata da adottare, su richiesta

della nazione ospite, previo assenso del comitato progressi e

pagamenti. Nella valutazione della offerta è specificato, in mo

do particolare (§ 12, pag. 14) che le «nazioni ospiti sono solleci

tate a redigere ed attenersi a procedure formali per assicurare

una piena obiettività e non discriminazione».

L'espressione «procedure formali» (così integralmente tradotta

dal testo inglese) è da ritenere debba riferirsi a forme di con

trattazioni tipizzate, in particolare a procedure in cui vi sia con

correnza e pari opportunità tra le ditte appartenenti ai paesi

della Nato.

Tale assunto trova conferma nel successivo § 13 (pag. 16)

riguardante l'aggiudicazione dei contratti che, di norma, spette

rà alla ditta che abbia presentato l'offerta più bassa nell'osser

vanza dei requisiti richiesti. Anche a questo riguardo il termine

«aggiudicazione», che mai ricorre nelle procedure ad economia

(nemmeno in quella prevista per i lavori del genio militare),

non può che riferirsi, in senso tecnico, alle forme ordinarie di

contrattazione del nostro ordinamento.

Per quanto poi riguarda i tempi ristretti stabiliti dalle proce

dure Nato, ad evitare che dagli organi competenti venga dispo

sto lo slittamento o la cancellazione del programma, va tenuto

conto che lo stesso documento sopra indicato consente il ricor

so, oltre che alla procedura standard anche a quella accelerata

in virtù della quale è lo stesso comitato progressi e pagamenti

che comunica, entro 20 giorni dalla decisione in tal senso assun

ta, alla delegazione della nazione ospite i nominativi delle ditte

interessate a partecipare alla gara. Del resto, le modalità per

il ricorso a procedure accelerate sono stabilite anche dall'art.

15 d.leg. 406/91 che ricalca, perfino nelle espressioni terminolo

giche, le indicazioni contenute nel documento Nato.

In sostanza, può con buon fondamento ritenersi che per gli

appalti in questione si debbano integralmente applicare le nor

me stabilite per le gare internazionali dal già citato documento

Nato, trattandosi di lavori di infrastrutture finanziate con i fondi

comuni dell'organizzazione internazionale. L'applicabilità della

normativa Nato (nella quale non v'è spazio né riferimento alcu

no allo strumentario dei lavori ad economia previsti dall'art.

50 ss. del regolamento sui lavori del genio militare, approvato

con r.d. 17 marzo 1932 n. 365) deriva esplicitamente, come in

nanzi detto, dall'art. 6 d.leg. n. 406 del 1991 che, in pratica,

esclude dalla disciplina in esso contenuta le procedure di aggiu

dicazione dei contratti che attengano a lavori destinati alla rea

lizzazione o utilizzazione di opere finanziate da Stati firmatari

di un accordo internazionale. L'obbligo dell'amministrazione mi

litare di applicare le procedure Nato nelle spese per infrastrut

ture multinazionali trova altresì conferma nelle statuizioni an

nuali di bilancio (con riferimento agli stanziamenti del cap. 4001)

sicché emerge, dall'insieme delle considerazioni esposte, che le

varie fasi contrattuali devono integralmente conformarsi a tale

procedura, la quale fa rinvio ad altro documento Nato per quanto

attiene ai requisiti di sicurezza e alla classificazione degli atti

riguardanti i progetti infrastrutturali.

In definitiva, non sembrano esservi valide giustificazioni per

continuare, in un sistema giuridico come il nostro che afferma

la prevalenza delle norme comunitarie (siano esse Cee o Nato),

ad operare sulla base delle scarne disposizioni del regolamento

per i lavori del genio militare, emanato in un'epoca (anno 1932)

in cui non esistevano né le organizzazioni internazionali suindi

cate né le esigenze di ricorrere, per la difesa comune, a proce

dure e gare (formali) internazionali.

Su questa linea ragionativa, reputa il collegio che non può

da un lato adottarsi la procedura ad economia per la quale si

indicono gare informali (benché, in base alla lettera d'invito,

18 ditte italiane e straniere hanno presentato offerte) e dall'al

tro porre in essere procedimenti formali, tipici, come quello pre

visto dall'art. 1, lett. a), 1. n. 14 del 1973 e dall'art. 2 bis 1.

155/89. Nei casi in esame, in sostanza, si è fatto ricorso ad una gara

informale, complessa, modulata sulla disciplina della licitazione

privata che, quanto ai tempi di attuazione, non poteva certa

mente soddisfare le esigenze della conclamata urgenza.

7. - Da ultimo, la recente legge quadro sugli appalti, tenuto

conto delle rilevanti modificazioni apportate dalla 1. 2 giugno

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PARTE TERZA

1995 n. 216, di conversione al d.l. 3 aprile 1995, n. 101, ha

stabilito che:

a) i lavori in economia sono ammessi fino all'importo di

200.000 Ecu (art. 24, lett. d); ti) le opere destinate ad attività

delle forze armate per la difesa della nazione o per compiti di

istituto, nei casi in cui sono richieste misure speciali di sicurezza

e di segretezza o quando lo esiga la protezione degli interessi

essenziali della sicurezza dello Stato, dichiarate indifferibili ed

urgenti, possono essere eseguite in deroga alle disposizioni rela

tive alla pubblicità delle procedure di affidamento dei lavori

pubblici. In tali ipotesi, le norme regolamentari determineranno

i casi nei quali debbano svolgersi gare informali e le modalità

delle stesse, i criteri di individuazione dei concorrenti ritenuti

idonei all'esecuzione dei lavori, nonché le relative procedure. I lavori di cui sopra saranno sottoposti esclusivamente al con

trollo successivo della Corte dei conti, la quale si pronuncerà altresì sulla regolarità, sulla correttezza e sull'efficacia della ge

stione, dandone conto entro il 30 giugno di ciascun anno in

una relazione al parlamento (art. 33, 1°, 2° e 3° comma). 8. - Nell'ambito degli argomenti trattati s'inquadra l'ulteriore

attività istruttoria volta a meglio specificare la procedura di pre

finanziamento, che comporta l'impegno di spesa su capitali na

zionali, in ordine a lavori per infrastrutture multinazionali Nato

da realizzare sul territorio italiano.

A tale riguardo l'amministrazione ha fatto riferimento ad al

tri documenti Nato che autorizzano la procedura di prefinan

ziamento, in conseguenza della quale la nazione interessata pro

cede, nell'ambito delle proprie specifiche esigenze, all'esecuzio

ne dei lavori c.d. prefinanziati, avendo cura di tenere informata

la stessa Nato dell'andamento dei lavori per il futuro ristoro

dei fondi. In tale ipotesi si applicano parimenti le procedure Nato di

esecuzione di gare internazionali (in particolare per quanto ri

guarda la ricerca dei contraenti) ed i lavori «prefinanziati» tro

vano imputazione su capitoli nazionali, attesa la circostanza che

il ristoro finale non può considerarsi preventivamente assicurato.

Trattasi di procedura del tutto svincolata dal d.leg. 406/91

le cui disposizioni non si applicano, dal momento che essa è

«specifica di una organizzazione internazionale» (art. 6, 3° com

ma, punto c). La direzione del genio militare ha infine confermato la tesi,

almeno fino alla nota 15 giugno 1994, n. 511533, sulla legittimi tà dell'utilizzo della procedura in economia (art. 50 del regola mento del genio) per la maggiore speditezza che essa comporta,

soggiungendo che l'espressione in lingua inglese formalized pro cedures adoperata nel documento sopra citato non sembra deb

ba riferirsi alle «procedure formali di aggiudicazione» quali pre viste dal nostro ordinamento contabile bensì indichi ai paesi membri della Nato una linea direttiva affinché vengano adotta

te, nell'ambito della loro legislazione, soluzioni che soddisfano le esigenze di trasparenza e di celerità nella ricerca della ditta

affidataria dei lavori e ciò a tutela delle necessità operative del

la Nato e dei diritti dei paesi alleati.

Per quanto poi attiene alla legge quadro in materia di lavori

pubblici l'amministrazione della difesa ha fatto presente che il

problema della procedura in economia andrà rivisto in un'otti ca diversa, considerato che l'art. 33 demanda ad apposito rego lamento le procedure contrattuali da seguire nei casi in cui ri

corrano misure speciali di sicurezza e di segretezza o quando lo esiga la protezione degli interessi essenziali della sicurezza

dello Stato.

Sono state anche precisate dall'amministrazione le modalità

contabili che consentono la reintegrazione di fondi (parziale o

totale) dal cap. 4001 ad altri «nazionali» (in particolare cap.

4005) che sono stati incisi ex ante dall'esigenza di avviare pro

grammi infrastrutturali «prefinanziati». 9. - Nel corso dell'adunanza odierna, il rappresentante del

l'amministrazione ha illustrato il contenuto di una «memoria

scritta» dalla quale risulta che i lavori riguardanti la realizzazio ne del deposito carburanti e l'impianto per il rifornimento rapi do degli aerei schierati nella base aerea di Pratica di Mare (de creto n. 3478) hanno avuto inizio dal gennaio 1995 e sono in

corso di esecuzione.

Per quanto attiene invece alla ristrutturazione della rete di

distribuzione elettrica nella base aerea di Villafranca (decreto

Tl Foro Italiano — 1996.

n. 3493) i lavori, pur essendo stati consegnati, non hanno avuto

inizio a causa della messa in liquidazione della ditta appaltatrice. In entrambi i casi l'amministrazione ha ribadito che il ricorso

alla esecuzione in economia, in base all'art. 50 del regolamento dei lavori del genio, è stato determinato dalla necessità di conci

liare le esigenze della Nato in materia di urgenza e riservatezza

con la normativa nazionale.

Nel quadro della recente evoluzione della legislazione in ma

teria di lavori pubblici che limita i lavori in economia fino al l'importo di 200.000 Ecu (art. 24 1. 11 febbraio 1994 n. 209 nel testo modificato dalla 1. 216/95 di conversione del d.l. 101/95) l'amministrazione ha fatto presente nella suindicata memoria

che nella legge di bilancio 1995 (art. 13, 11° comma, 1. 726/94) è stata introdotta una importante novità, nel senso che alle spe se del bilancio della difesa che comportano l'applicazione delle

procedure Nato di esecuzione delle gare internazionali emanate

dal consiglio atlantico «sono applicabili le disposizioni dell'art.

23 1. 18 agosto 1978 n. 497, integrate dalle disposizioni dell'ulti

mo comma dell'art. 3 1. 16 giugno 1977 n. 372».

10. - Nel suo linguaggio criptico, la norma inserita nella legge di bilancio 1995 ha statuito che i progetti di contratto riguar danti lavori per infrastruture Nato, da stipulare nelle forme or

dinarie e non più con il sistema «ad economia», devono essere

sottoposti al previo parere del preesistente comitato previsto dalla

1. 497/78 in materia di costruzioni di alloggi di servizio per le

forze armate, composto dal ministro o da un sottosegretario della difesa, da un magistrato del Consiglio di Stato e della

Corte dei conti, dal presidente del consiglio superiore delle for

ze armate e da altri membri dell'amministrazione militare ovve

ro designati in rappresentanza di altre pubbliche amministrazio

ni. I pareri del comitato, che sostituiscono quello del Consiglio di Stato, e copia dei verbali di ogni seduta sono trasmessi alle

commissioni competenti del parlamento, prima che i singoli pro

getti o contratti siano resi esecutivi o stipulati. Per effetto della normativa ora indicata, l'amministrazione

della difesa è tenuta, a decorrere dal 1° gennaio 1995, ad adot

tare le procedure contrattuali ordinarie e, di conseguenza, non

può più farsi luogo, tranne per gli importi inferiori ai 200.000 Ecu alla esecuzione dei lavori per infrastrutture Nato con il si

stema ad economia, di cui all'art. 50 del regolamento sui lavori

del genio. Devesi tuttavia rilevare che il quadro normativo è ancora in

via di evoluzione, dato che, in virtù dell'art. 33 1. 11 febbraio

1994 n. 109, le opere destinate ad attività delle forze armate

per le quali sono richieste misure speciali di sicurezza e di segre tezza o che comunque coinvolgono interessi essenziali della si

curezza dello Stato possono essere eseguite, in conformità a nor

me regolamentari non ancora emanate, mediante ricorso a gare

informali, le cui modalità ed i criteri di individuazione dei con correnti saranno stabiliti dal regolamento stesso.

L'art. 33 della legge predetta prevede altresì che i lavori in

questione saranno sottoposti al controllo successivo della Corte

dei conti, la quale dovrà pronunciarsi sulla regolarità, sulla cor

rettezza e sull'efficacia della gestione e ne darà conto entro il

30 giugno di ciascun anno in una relazione al parlamento. In attesa della evoluzione del quadro normativo in materia

di lavori pubblici e dei riflessi che potranno aversi sulla discipli na delle opere per infrastrutture multinazionali Nato, l'ammini

strazione della difesa, sulla base delle osservazioni innanzi for

mulate, è tenuta a compiere, in osservanza del disposto dell'art.

3, 6° comma, 1. 14 gennaio 1994 n. 20, un riesame delle due

fattispecie contrattuali indicate in epigrafe sotto i profili della

legittimità nonché della efficacia ed economicità gestionale e a

far conoscere, in tempi ravvicinati, le misure conseguenzialmen te adottate, anche in riferimento ad altre fattispecie della stessa

tipologia per le quali, nel biennio anteriore all'intervento legis lativo contenuto nella legge di bilancio 1995, si è ritenuto di fare ricorso all'art. 50 del regolamento per i lavori del genio militare, approvato con r.d. 17 marzo 1932 n. 365.

Nei termini suindicati è la pronuncia della Corte dei conti in sezione del controllo.

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