sezione I; parere 22 maggio 2002, n. 1225/02; Pres. Salvatore, Rel. Barberio Corsetti; Min.internoSource: Il Foro Italiano, Vol. 127, No. 3 (MARZO 2004), pp. 155/156-157/158Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23199520 .

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PARTE TERZA

CONSIGLIO DI STATO; sezione i; parere 22 maggio 2002, n. 1225/02; Pres. Salvatore, Rei. Barberio Corsetti; Min.

interno.

Cittadinanza — Acquisto per matrimonio — Matrimonio

fittizio — Preclusione all'acquisto della cittadinanza —

Esclusione (L. 5 febbraio 1992 n. 91, nuove norme sulla cit

tadinanza, art. 6).

Nell'ordinamento italiano il matrimonio fittizio (accompagnato da un accordo tra i coniugi con il quale essi abbiano conve

nuto di non adempiere agli obblighi e di non esercitare i di

ritti del matrimonio stesso), contratto allo scopo di eludere le

nonne sull'ingresso e il soggiorno degli stranieri, non integra

l'ipotesi dei «comprovati motivi inerenti la sicurezza della

repubblica» di cui all'art. 6 l. 5 febbraio 1992 n. 91, al fine di precludere l'acquisto della cittadinanza italiana da parte dello straniero. (1)

(1) Con il parere in epigrafe il Consiglio di Stato interviene per ri

spondere al quesito posto dal ministero dell'interno al fine di compren dere le problematiche inerenti al rapporto tra la questione dell'acquisto della cittadinanza e la fattispecie del matrimonio c.d. fittizio, celebrato tra un cittadino italiano ed uno straniero, sulla base di un accordo se condo cui i coniugi convengono di non adempiere agli obblighi e di non esercitare i diritti derivanti dal matrimonio.

La questione in particolare verte sulla possibile sussunzione della

fattispecie del matrimonio simulato tra le ipotesi relative ai comprovati motivi inerenti la sicurezza della repubblica che precludono l'acquisto della cittadinanza anche in caso di matrimonio, così come previsto dal l'art. 6 1. 91/92.

Secondo il Consiglio di Stato la certezza o anche soltanto il sospetto della simulazione del matrimonio non vale ad integrare l'ipotesi dei

comprovati motivi inerenti la sicurezza della repubblica. A tal propo sito il giudice amministrativo riafferma quanto già sostenuto da Cons.

Stato, sez. I, 3 luglio 1987, n. 1225/87, Foro it.. Rep. 1989, voce Citta

dinanza, n. 11, secondo cui non è consentito impedire l'acquisto della cittadinanza italiana, al di fuori dei casi previsti dalla 1. 21 aprile 1983 n. 123, nei confronti del coniuge straniero che abbia contratto matrimo nio con un cittadino italiano al solo scopo di precostituire le condizioni

per il suddetto acquisto. Il Consiglio di Stato nel ribadire tale precedente orientamento torna

ad auspicare che, in presenza di un matrimonio in apparenza fittizio, l'amministrazione debba verificare con particolare attenzione se dietro la conclusione dello stesso non si nascondano in realtà situazioni giuri dicamente rilevanti e rientranti sotto il profilo della sicurezza della re

pubblica. Tale ultimo concetto, a parere del giudice amministrativo, deve essere inteso in senso restrittivo, molto più delle semplici ragioni di ordine pubblico o di pubblica sicurezza. In tal senso qualora i motivi

riguardanti la sicurezza dello Stato non siano sufficientemente provati la simulazione del matrimonio non potrà, anche se conclamata, essere addotta in sostituzione delle prove mancanti.

Sempre in merito alle problematiche sottese all'esatta interpretazione dell'art. 6 1. 5 febbraio 1992 n. 91, v. Tar Lombardia, sez. I, 22 dicem bre 2000, n. 9160, id., Rep. 2002, voce cit., n. 12, il quale ha affermato che ai sensi della predetta disposizione deve essere annullato il provve dimento con il quale è negata l'attribuzione della cittadinanza in se

guito a matrimonio qualora non siano comprovati i motivi attinenti alla sicurezza della repubblica. Sempre in merito alla medesima questione, Cons. Stato, sez. IV, 6 aprile 2000, n. 1978, id., Rep. 2000, voce cit., n.

9, ha dichiarato manifestamente infondata la questione di costituziona lità dell'art. 6, n. 1, lett. c), 1. 91/92, nella parte in cui consente di fon dare il diniego di concessione della cittadinanza italiana anche sul sem

plice sospetto di motivi inerenti alla sicurezza della repubblica. Per ciò che concerne la verifica di questi ultimi, Tar Lombardia, sez. I, 26 mar zo 1999, ibid., n. 19, ha dichiarato l'illegittimità del diniego di attribu zione della cittadinanza italiana richiesta da un cittadino straniero co

niugato con una cittadina italiana, nel caso in cui la valutazione in me rito alla sussistenza di gravi e comprovati motivi inerenti alla sicurezza della repubblica non sia fondata su un'adeguata istruttoria né su ele menti obiettivi. Sempre a proposito della medesima tematica, con spe cifico riguardo al profilo della giurisdizione, v. Cons. Stato, sez. IV, 15 dicembre 2000, n. 6707, id., Rep. 2001, voce cit., n. 13; sez. I 9 dicem bre 1999, n. 1024/99, id.. Rep. 2000, voce cit., n. 10, e, per ciò che concerne la concessione della cittadinanza in caso di condanna per de litto non colposo, Cons. Stato, sez. I. 28 agosto 2002, n. 2508/02, id., Rep. 2002, voce cit., n. 11, secondo cui è preclusa l'emanazione del decreto di rigetto dell'istanza di acquisto della cittadinanza, motivata da gravi ragioni inerenti la sicurezza della repubblica, una volta decor so il termine biennale previsto dall'art. 8, 2° comma, 1. 91/92.

Sempre con riferimento alla questione del rapporto tra matrimonio ed

acquisto della cittadinanza alla luce delle disposizioni contenute nella 1.

91/92, v. Cass. 19 settembre 2000, n. 12411. id., Rep. 2000, voce cit., n. 22; Cons. Stato, sez. I, 5 marzo 1997, n. 199/97, id., Rep. 1999, voce cit., n. 14; Trib. Torino 20 febbraio 1998, id., Rep. 1998, voce Nome, n.

Il Foro Italiano — 2004.

Considerato. — Il ministero dell'interno ripropone il quesito circa il rilievo che può assumere, ai fini dell'acquisto della cit

tadinanza, la circostanza che il matrimonio celebrato tra il citta

dino italiano e lo straniero sia «fittizio», vale a dire che sia pre ceduto o accompagnato da un accordo tra i coniugi con il quale essi «abbiano convenuto di non adempiere agli obblighi e di

non esercitare i diritti» che conseguono al matrimonio stesso.

Il ministero dà atto che nulla è cambiato, dal punto di vista

legislativo, rispetto alla data in cui fu reso il precedente parere, ma rappresenta che il fenomeno dei matrimoni fittizi si è nel

frattempo molto diffuso, destando vive preoccupazioni anche in

sede europea. Chiede pertanto se la fattispecie della simulazio

ne, alla luce della mutata situazione di fatto, possa essere sus

sunta sotto l'ipotesi dei «comprovati motivi inerenti la sicurezza

della repubblica», che, a norma dell'art. 6 1. 5 febbraio 1992 n.

91, precludono l'acquisto della cittadinanza anche in caso di

matrimonio.

La sezione, pur comprendendo la gravità del problema, non

può che ribadire le conclusioni già raggiunte nel parere 3 luglio 1987, n. 1225 (Foro it., Rep. 1989, voce Cittadinanza, n. 11), nelle quali si suggeriva tra l'altro al ministero di valutare se «sia

il caso di assumere un'iniziativa legislativa che, peraltro, attesa

la delicatezza della materia, dovrebbe essere rispettosa dei prin

cipi generali sopra ricordati ed escludere ogni possibilità di ar

bitrio». Non sfugge alla sezione che esistono, in questa direzione, mol

ti ostacoli, come dimostra l'andamento dei lavori dell'atto came

ra n. 2454 recante «modifica alla normativa in materia di immi

grazione e di asilo». In quella sede il problema è stato evi

dentemente ben rappresentato al parlamento, come dimostra

l'art. 26, già approvato dal senato, avente ad oggetto «matrimoni

contratti al fine di eludere le norme sull'ingresso e sul soggiorno

degli stranieri». Tale disposizione non sembra peraltro suffi

ciente ai fini del problema dell'acquisto della cittadinanza posto che si limita a prescrivere l'immediata revoca del permesso di

soggiorno qualora sia accertato che al matrimonio non è seguita l'effettiva convivenza salvo che dal matrimonio sia nata prole.

La revoca del permesso di soggiorno può infatti impedire che

lo straniero coniugato maturi il periodo di sei mesi di residenza

legale necessari ad acquisire la cittadinanza, ma non impedisce che maturi il termine triennale necessario a raggiungere l'iden

tico scopo. Nel citato parere n. 1225 del 1987, al quale integralmente si

rinvia anche per quanto riguarda l'analisi della tradizione civili

stica del favore del vincolo e della prevalenza della dichiarazione

sulla volontà, la sezione ipotizzava in astratto la soluzione dell'u

tilizzazione dei margini di discrezionalità insiti nella legge (ora nell'art. 6 1. n. 91 del 1992) per rigettare la domanda di ricono

scimento della cittadinanza per motivi di ordine pubblico. Esclu

deva peraltro che tale soluzione fosse consentita dall'ordinamento

perché impedita dalla considerazione che la legge sulla cittadi

nanza attribuisce rilievo solo ai «comprovati motivi inerenti alla

sicurezza della Repubblica»: concetto ben più restrittivo delle

semplici ragioni di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.

«Non pare alla sezione» proseguiva il parere «che il sospetto, o anche la certezza, della simulazione valga ad integrare l'ipote si dei 'comprovati motivi inerenti alla sicurezza della repubbli ca'. Questi motivi prescindono totalmente dalla sincerità o me

no degli sposi nel contrarre il vincolo matrimoniale; essi posso no ben ricorrere anche nel caso di matrimonio indiscutibilmente veritiero e non simulato, ed all'opposto possono del tutto man

care nel caso di matrimonio simulato. Tutt'al più si potrà dire

6; Cons. Stato, ad. gen., 17 maggio 1993, n. 44/93, id., Rep. 1994, voce

Cittadinanza, n. 14. Più in generale, a proposito della legge sostanziale applicabile in ca

so di divorzio tra due coniugi di cui uno cittadino italiano con altra cit tadinanza, v. App. Bari 18 dicembre 2001, id., 2002, I, 886, con nota di richiami; con riguardo al problema del riconoscimento della titolarità della cittadinanza italiana ai figli di madre italiana, Cass. 22 novembre 2000, n. 15062, id., 2001, I, 2299, con nota di richiami e osservazioni di Passaglia, ed infine Cass. 27 novembre 1998, n. 12061, id., 1999, I, 865, con nota di richiami e osservazioni di Bucciante.

Per quanto riguarda i diritti attribuiti ai cittadini a seguito dell'acqui sto della cittadinanza, v. Cons. Stato, sez. I, 28 novembre 2001, n. 1077/01, id., 2003, III, 154, con nota di richiami, e, per ciò che concer ne l'esenzione dagli obblighi di leva per coloro che abbiano perduto la cittadinanza italiana a seguito dell'acquisto di quella di altro Stato, Corte cost. 15 maggio 2001, n. 131. id., 2001, I, 2147, con nota di ri chiami.

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

che in presenza di un matrimonio apparentemente simulato, l'amministrazione sarà indotta ad investigare con particolare cu

ra se dietro di esso non si celino situazioni rilevanti sotto il pro filo della 'sicurezza della repubblica' nel senso restrittivo sopra accennato; ma nel caso che non emergano i 'motivi inerenti alla sicurezza della repubblica' o che essi non siano sufficiente mente 'comprovati', la simulazione del matrimonio, anche se

conclamata, non potrà essere addotta in sostituzione delle prove mancanti».

Come si è detto sopra, nell'ordinamento dal 1987 ad oggi non

è intervenuto nulla che giustifichi una diversa interpretazione della vigente normativa; al contrario, le disposizioni della 1. 21

aprile 1983 n. 123 in materia di acquisto della cittadinanza per matrimonio sono state integralmente confermate nella 1. 5 feb

braio 1992 n. 91, recante «nuove norme sulla cittadinanza».

Ne consegue che il problema sottoposto al parere non può es

sere risolto in via interpretativa nei sensi suggeriti dal ministero.

I principi sopra illustrati potranno eventualmente valere come

punti di riferimento per l'amministrazione per la soluzione del caso specifico rappresentato.

CONSIGLIO DI STATO; sezione VI; decisione 25 febbraio 2002, n. 1101; Pres. Ruoppolo, Est. Caringella; Fiorentino e

altri (Avv. Carrozzo) c. Min. istruzione (Avv. dello Stato

Zerman). Annulla Tar Lazio, sez. Ili bis, 3 aprile 2001, n.

2797.

Istruzione pubblica — Personale docente della scuola ma

terna, elementare e secondaria — Nomina in ruolo —

Graduatorie uniche permanenti — Servizio prestato pres so scuole paritarie e scuole statali — Equiparazione —

Punteggio dimezzato per servizio svolto nelle scuole priva te — Legittimità (D.l. 3 luglio 2001 n. 255, disposizioni ur genti per assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico

2001/2002, art. 1; 1. 20 agosto 2001 n. 333, conversione in

legge, con modificazioni, del d.l. 3 luglio 2001 n. 255).

A seguito della equiparazione, con decorrenza dal 1° settembre

2000, del servizio di insegnamento svolto presso le scuole pa ritarie a quello prestato in quelle statali, è legittima la clau

sola che assegna al primo un punteggio dimezzato rispetto al

secondo, tenendo anche presente il differente sistema di re

clutamento, libero in ambito privato e ispirato a criteri di

procedimentalizzazione in sede pubblica. (1 )

(1) Con la decisione in epigrafe il Consiglio di Stato, annullando Tar

Lazio, sez. Ili bis, 3 aprile 2001, n. 2797, interviene in merito alla que stione relativa alla formazione delle graduatorie permanenti alla luce delle norme contenute nel d.l. 3 luglio 2001 n. 255, convertito nella 1. 20 agosto 2001 n. 333, recante disposizioni urgenti per assicurare l'or dinato avvio dell'anno scolastico 2001/2002. Tale legge ha sancito da un lato il passaggio dal precedente sistema di concorso per soli titoli a

quello nuovo, basato sull'inserimento del personale docente della scuola nelle graduatorie uniche permanenti e dall'altro ha enunciato il

principio della parificazione, ai fini dell'inclusione in tale graduatoria, dei servizi prestati nelle scuole paritarie e in quelle statali.

Con particolare riguardo al profilo relativo alla prima integrazione delle graduatorie permanenti, l'art. 1 1. 333/01, interpretando l'art. 2, 1° e 2° comma, 1. 3 maggio 1999 n. 124, ha fissato l'ordine secondo cui le diverse categorie di docenti hanno titolo all'inserimento, a seconda dei

requisiti posseduti, individuando a tal fine due scaglioni. Sempre in merito alla disposizione in esame, la decisione in epigrafe

ha affermato inoltre che è manifestamente infondata, con riferimento

agli art. 3, 51, 97, 101 e 103 Cost., la questione di legittimità costitu zionale dell'art. 1 1. 20 agosto 2001 n. 333, poiché tale norma, per un

verso, intende tutelare i diritti acquisiti da coloro che avessero matura

to, alla data di entrata in vigore del nuovo sistema della graduatoria permanente, i requisiti richiesti per partecipare ai soppressi concorsi

per soli titoli. Per altro verso, inoltre, sulla base di una scelta, a parere del Consiglio di Stato, discrezionale, seppur non illogica, la medesima norma ritiene opportuno attribuire una via preferenziale, non solo ai

soggetti già inseriti in graduatoria, ma anche a quelli in possesso di un'anzianità di servizio tale da giustificarne la preferenza rispetto a

Il Foro Italiano — 2004.

Fatto e diritto. — 1. - Con la sentenza appellata i giudici di

primo grado hanno accolto in parte il ricorso proposto dai do

centi in epigrafe specificati avverso i d.m. 27 marzo 2000 e 18

maggio 2000 n. 146 con i quali, ai sensi dell'art. 2 1. 3 maggio 1999 n. 124, sono state dettate le modalità delle operazioni di

prima integrazione delle graduatorie permanenti. Il tribunale ha reputato fondati i motivi di ricorso con i quali

era stata sottoposta a critica la previsione di quattro scaglioni di

coloro che, senza vantare tale pregresso punteggio, abbiano di recente

superato un concorso di abilitazione. In merito alla stessa questione, Cons. Stato, sez. VI, 26 aprile 2002,

n. 2259, Foro it., Rep. 2002, voce Istruzione pubblica, n. 78, ha dichia rato manifestamente infondata la questione di costituzionalità della 1.

333/01, in riferimento agli art. 3, 51, 97, 100 e 103 Cost., nella parte in cui viene accordata una posizione poziore nella graduatoria unica per manente ai docenti che, alla data di entrata in vigore della 1. 3 maggio 1999 n. 124, erano in possesso dei requisiti previsti dalla normativa

previgente per partecipare a concorsi per soli titoli. Secondo il giudice amministrativo, infatti, non è irragionevole tutelare il loro maturato af fidamento e la pendenza di un giudizio non impedisce al legislatore di emanare nuove norme alle quali si deve dare applicazione nel giudizio stesso. Successivamente, Cons. Stato, sez. VI, 8 maggio 2002, n. 2496, ibid., n. 85, ha nuovamente chiarito la portata dell'art. 1 1. 333/01 af fermando che tale disposizione, ferma restando la priorità accordata ai

soggetti già inseriti nella graduatoria permanente, ha ribadito la pozio rità attribuita dalle norme ministeriali dei decreti del 27 marzo 2000 e 18 maggio 2000 ai docenti che, alla data di entrata in vigore della 1. 3

maggio 1999 n. 124, fossero in possesso dei requisiti previsti dalla normativa previgente per i soppressi concorsi per titoli (abilitazione e trecentosessanta giorni di servizio nel triennio precedente), mentre ha

accorpato in un'unica seconda fascia i docenti prima suddivisi nel terzo e nel quarto scaglione. Nello stesso senso, v. Cons. Stato, sez. VI, 17

maggio 2002, n. 2695, ibid., n. 86. Sulla materia relativa alla formazione delle graduatorie permanenti e

alle modalità di inserimento delle diverse categorie di docenti, con par ticolare riferimento a quelli in possesso di abilitazione sulla base dei vecchi requisiti richiesti per legge e ai docenti abilitati presso le scuole di specializzazione per l'insegnamento secondario, è poi nuovamente intervenuto Cons. Stato, sez. VI, 30 dicembre 2002, n. 8252, id., 2003, III, 139, con nota di richiami e osservazioni di Campanelli. In merito a tale particolare profilo va altresì ricordato come alla luce della 1. 20

agosto 2001 n. 333 è stata poi approvata la 1. 28 marzo 2003 n. 53, re cante delega al governo per la definizione delle norme generali sull'i struzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzio ne e formazione professionale (Le leggi, 2003, I, 1141), e sulla base di

quest'ultima il d.m. 16 aprile 2003 n. 40 che ha regolato la nuova ta bella di valutazione dei titoli ai fini della formazione delle graduatorie permanenti. In merito a tale profilo, da ultimo, v. Cons. Stato, sez. VI, 23 dicembre 2003, n. 8499, in questo fascicolo, III, 131, con nota di ri

chiami, che ha dichiarato illegittimo il d.m. 40/03 nella parte in cui at tribuisce un punteggio aggiuntivo rispetto a quello spettante per il con

seguimento dell'idoneità all'insegnamento ai docenti in possesso di abilitazione diversa da quella conseguita presso le Ssis e nella parte in cui consente ai diplomati presso le Ssis di avvalersi di un punteggio ag giuntivo in alternativa a quello previsto e di sommarlo alla valutazione del servizio prestato durante il periodo di durata convenzionale dei cor si di specializzazione.

Per ciò che concerne invece il profilo relativo alla distinzione tra scuola pubblica e privata, l'art. 2 1. 333/01 ha stabilito che, a decorrere dall'anno scolastico 2002/2003, l'aggiornamento delle graduatorie deve essere ispirato al principio della parificazione dei servizi resi dal 1° settembre 2000 nelle scuole paritarie, di cui alla 1. 10 marzo 2000 n. 62, a quelli prestati nelle scuole statali.

In merito a tale questione la sesta sezione del Consiglio di Stato ha chiarito che tale parificazione non comporta l'esistenza di una norma che imponga la valutazione, per il periodo precedente alla 1. 333/01, del servizio in termini identici. Ciò vuol dire che la ricordata parificazione, essendo stata sancita con decorrenza dal 1° settembre 2000 e non es sendo stata prevista precedentemente non comporta la illegittimità della

previsione, contenuta in anteriori decreti ministeriali, dell'assegnazione al servizio nelle scuole paritarie di un punteggio dimezzato rispetto a

quello nelle scuole statali. In tal senso la clausola limitativa del servizio

presso un istituto privato è da considerare logico corollario del diffe rente sistema di reclutamento, libero in ambito privato e ispirato a crite ri di procedimentalizzazione in sede pubblica. Da ciò deriva anche, se condo il giudice amministrativo, la legittimità della disciplina normati va sopravvenuta che, nel prevedere l'equiparazione nella valutazione del servizio, ha fondato tale principio su quello della parità scolastica

espresso dalla 1. 10 marzo 2000 n. 62. In definitiva secondo il Consiglio di Stato esiste una naturale corrispondenza tra parificazione dei servizi e parificazione delle scuole anche sulla base della presenza di adeguati parametri che consentono di valutare l'omogeneità qualitativa dell'of ferta formativa. Tale orientamento è stato anche confermato da Cons.

Stato, sez. VI, 26 aprile 2002, n. 2255, Foro it., Rep. 2002, voce cit., n.

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