Sezione I; sentenza 20 maggio 1981, n. 393; Pres. Tozzi, Est. Ferrari; Associazione nazionalefamiglie dei caduti e dei dispersi in guerra (Avv. M. Nigro) c. Pres. cons. ministri (Avv. delloStato Tamiozzo), Regione Liguria (Avv. Glendi)Source: Il Foro Italiano, Vol. 104, No. 11 (NOVEMBRE 1981), pp. 623/624-625/626Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23174159 .

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PARTE TERZA

categoria interessata, da una « attività assistenziale previdenzia le», differenziata dalla prima per la presenza di elementi previ

denziali, quali, appunto, la contribuzione e l'applicazione a de

terminate categorie, anziché alla generalità. Non vi è dubbio che, nei casi in esame, si è in presenza di attività assistenziale « pre

videnziale», come tale non soggetta al trasferimento, proprio sulla base della norma contenuta nella nota della tabella B.

Tale interpretazione — sulla base dell'indirizzo costantemente

seguito da questa sezione (v., ad es., la deliberazione n. 797 del

30 giugno 1977, Foro it., Rep. 1978, voce Impiegato dello Stato, n. 953) — appare fondata sul piano logico, oltre che letterale, in quanto rende ostensiva la volontà del legislatore di conser

vare agli enti in esame quell'attività assistenziale svolta in fa

vore delle categorie interessate, che non possa essere travasata

nell'assistenza generalizzata in quanto collegata con aspetti pre videnziali.

Per le considerazioni dianzi esposte, la sezione ritiene non

conformi a legge i due provvedimenti sottoposti al suo esame.

Per questi motivi, ecc.

D'altra parte, per « mantenimento » s'intende la somministra

zione dei mezzi sufficienti alla sussistenza dell'assistito.

In sostanza, l'assistenza insieme con la beneficenza (con la

quale è frequentemente abbinata), è qualunque prestazione gra tuita di beni o servizi, fatta a persona bisognosa a scopo di soc

corso. E generalmente interviene là dove non può arrivare la

previdenza. Essa comprenderebbe le attività volte a prestare agli aventi ragione mezzi idonei per soddisfare il minimo di esigenza

vitale, e per difenderli contro i principali rischi dai quali pos sono essere colpiti nella loro vita sociale. Essa ha come presup

posto l'esistenza di uno stato di bisogno nell'individuo da pro

teggere. Si diversifica dalla previdenza, in quanto quest'ultima, pur

non ignorando il requisito del bisogno ed adeguando ad esso

la entità di certe prestazioni, richiede preliminarmente la qua lità di assicurato o di congiunto di persona assicurata; e gli as

sicurati stessi partecipano a costituire i fondi coi quali si dovrà

poi provvedere, in caso di necessità, a corrispondere loro (o ai

loro familiari) determinate provvidenze. E poiché la legge stessa

stabilisce le suddette provvidenze, nella loro qualità e quantità, manca ogni discrezionalità dell'istituto erogatore nell'adempimen to della loro obbligazione.

Nelle assicurazioni sociali di previdenza le obbligazioni hanno

la loro fonte nella legge, a differenza delle assicurazioni private,

per le quali la fonte è il contratto. Ambedue, però, presuppon

gono l'esistenza del rischio di un evento futuro ed incerto, cosa

che non avviene a proposito dell'assistenza, la quale è praticata in relazione ad un bisogno attuale.

Fatta questa puntualizzazione d'ordine sistematico, occorre sta

bilire se le competenze che i due decreti presidenziali in esame

trasferiscono agli enti locali territoriali siano da ricondursi al set

tore dell'assistenza (e, quindi, possono essere trasferite), ovvero

afferiscano a quello della previdenza (nel qual caso il trasferi

mento non dovrebbe avvenire). Ed il problema deve essere esa

minato con riferimento alla posizione dei due enti interessati.

Per potersi riconoscere la legittimità del trasferimento occorre,

per l'E.n.p.a.s., che vengano soddisfatte due condizioni: a) che

trattisi di « enti e casse che gestiscono forme obbligatorie di pre videnza e assistenza»; b) che l'attività assistenziale non abbia

carattere previdenziale. In concreto, tali due condizioni non

appaiono soddisfatte.

Infatti, per quanto concerne la prima, i compiti che nel caso

di specie si trasferiscono sono ascrivibili alle attività facoltative

dell'ente; ciò risulta dall'ultimo comma del citato art. 33 t. u.

n. 1032 del 1973, che qualifica espressamente come obbligatorie soltanto le prestazioni di cui alla lett. a) dello stesso art. 33, non

le altre. E se il legislatore ha aggettivato solo le prime nel senso

della obbligatorietà per distinguerle dalle rimanenti, queste ul

time, stabilite in via di contrapposizione, non potrebbero che

definirsi facoltative. Né risulta soddisfatta la seconda condizione, in quanto le attività in esame — almeno secondo la nozione

di assistenza e previdenza che è stata più sopra delineata —

sembrano riconducibili al settore previdenziale. D'altra parte, il legislatore, nelle norme che disciplinano la

materia, usa sempre le locuzioni « previdenza » e « previden ziali » (art. 32 - 33 - 35 - 37), che hanno un preciso significato concettuale, soprattutto se considerate nel contesto normativo in cui sono inserite.

Per quanto riguarda l'I.n.a.d.e.l., valgono le stesse conside

razioni rappresentate per l'E.n.p.a.s. Anche per questo ente, in

fatti, non pare che le attività trasferite possano utilmente ricon dursi alla nozione di assistenza dianzi esaminata.

Per quanto concerne, infine, l'altro criterio distintivo indicato dall'ufficio nei rilievi istruttori — secondo cui anche il finanzia mento delle prestazioni poteva ritenersi utile al fine di indivi duare le attività assistenziali previdenziali rispetto a quelle che

previdenziali non sono — va rilevato che, per l'apprestamento dei servizi di cui è contestata la natura, gli interessati hanno versato propri contributi all'ente; contributi che, a seguito del trasferimento dei compiti dei due enti, verrebbero a perdere la loro finalità originaria per finire nel coacervo delle attività rela tive alla beneficenza pubblica di cui all'art. 22 d. pres. 616, destinata alla generalità dei cittadini; norma, questa, che, nella sua ultima parte, esclude espressamente dalla nozione di benefi cenza pubblica le funzioni relative alle prestazioni economiche di natura previdenziale.

A conferma della illegittimità dei provvedimenti in esame è sufficiente una men che superficiale lettura della nota della ta bella B, ove viene fatto riferimento — ai fini della sottoposizione al procedimento di cui all'art. 113 — alle «attività di carattere assistenziale non previdenziale ». Da ciò si desume la volontà del legislatore di distinguere una « attività assistenziale non pre videnziale», alimentata esclusivamente con mezzi esterni alla

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA

ZIO; Sezione I; sentenza 20 maggio 1981, n. 393; Pres. Tozzi, Est. Ferrari; Associazione nazionale famiglie dei caduti e dei

dispersi in guerra (Avv. M. Nigro) c. Pres. cons, ministri (Avv. dello Stato Tamiozzo), Regione Liguria (Avv. Glendi).

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA

ZIO; Sezione I; sentenza 20 maggio 1981, n. 393; Pres. Tozzi,

Regione — Ente assistenziale a struttura associativa — Trasfe

rimento di beni non destinati ad attività assistenziali — Ille

gittimità (D. pres. 24 luglio 1977 n. 616, attuazione della

delega di cui all'art. 1 legge 22 luglio 1975 n. 382, art. 115, 117).

È illegittimo il decreto presidenziale con il quale viene tolta la

personalità giuridica di diritto pubblico ad un ente assistenzia le a struttura associativa (nella specie, Associazione nazionale

famiglie dei caduti e dispersi in guerra), nella parte in cui

dispone il trasferimento alla regione di suoi beni che, pur non essendo stati acquisiti attraverso atti di liberalità o con tributi degli associati, non sono mai stati utilizzati per la

erogazione di servizi o per lo svolgimento di attività assisten ziali (nella specie, complesso immobiliare utilizzato come fon te di reddito derivante da contratti di locazione). (1)

(1) Per riferimenti, sul problema per qualche aspetto analogo dei limiti del trasferimento agli enti locali delle funzioni assistenziali pre cedentemente esercitate da enti nazionali o interregionali, previsto dall'art. 113 d. pres. 24 luglio 1977 n. 616, Corte conti, Sez. contr., 22 maggio 1980, n. 1067, che precede; in particolare, tale delibera zione ha dichiarato illegittimo il trasferimento agli enti locali di de terminate funzioni esercitate dall'I.n.a.d.e.l. e dall'E.n.p.a.s. perché considerate, viceversa, di carattere previdenziale.

Per altri riferimenti, sotto diverso profilo, v. T.A.R. Lazio, Sez. I, 11 aprile 1979, n. 354, Foro it., 1980, III, 545, con nota di richiami, relativo alla soppressione di un ente pubblico a struttura associativa avente sede in una regione a statuto speciale, l'Ente giuliano auto nomo per la Sardegna, avvenuto non in base al citato d. pres. n. 616 del 1977, ma alla legge 20 marzo 1975 n. 70, art. 2 e 3: tale sen tenza ha dichiarato manifestamente infondata la questione di costitu zionalità del decretò presidenziale avente valore di decreto legisla tivo delegato emanato sul fondamento di questa meno recente nor mativa. con la quale è. stato soppresso l'ente stesso, e quindi legittima l'acquisizione integrale della sua amministrazione da parte del com petente ufficio liquidazioni della ragioneria centrale dello Stato pres so il ministero del tesoro; la successiva normativa del d. pres. n. 616 del 1977, che consentirebbe la trasformazione degli enti pubblici assistenziali a struttura associativa in enti morali di diritto privato, con conservazione dei beni necessari per lo svolgimento della loro attività è stata considerata inapplicabile al caso, perché questo de creto riguarda solo le regioni a statuto ordinario, e non anche quelle a statuto speciale.

Sulla vicenda della soppressione di enti pubblici in base agli art. 2 e 3 della legge n. 70/1975, v. Corte conti, Sez. contr., 19 ottobre 1978, n. 896, id., 1980, III, 203, con nota di richiami, relativa alla legittimità della soppressione dell'Ente per l'esposizione universale di Roma, e. alla illegittimità del trasferimento dei suoi beni e del suo personale alla regione Lazio e al comune di Roma; nonché 21 dicem bre 1978, n. 929, id., 1980, III, 63, parimenti con nota di richiami, relativa alla legittimità della dichiarazione di ente necessario del fondo di assistenza sociale per i lavoratori portuali.

Proprio in relazione alla Associazione nazionale famiglie caduti e dispersi in guerra, Cons. Stato, Sez. VI, 29 maggio 1981, n. 238, Cons. Stato. 1981, I, 589, ha affermato che la perdita della personalità giu ridica di diritto pubblico di un ente che seguita a sussistere come persona giuridica di diritto privato non determina né la cessazione della giurisdizione del giudice amministrativo né il venir meno del l'interesse del ricorrente, in ordine al ricorso contro provvedimenti precedentemente emessi dall'ente stesso.

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

Il Tribunale, ecc. — 1. - Nel sistema di cui al d. pres. 24

luglio 1977 n. 616 {recante « attuazione della delega di cui al l'art. 1 legge 22 luglio 1975 n. 382 ») il principio fondamentale che presiede alla sorte del patrimonio appartenente agli enti as sistenziali a struttura associativa (che continuano a sussistere co me enti morali, avendo perso la personalità giuridica di diritto

pubblico ed acquistato quella di diritto privato) è che gli enti in questione conservano la proprietà dei beni acquisiti attra verso atti di liberalità o contributi degli associati, qualunque sia

l'utilizzo che dei beni in questione sia fatto (art. 115, 1° comma). Nell'ambito dei rimanenti beni, acquisiti per altra via, gli

enti conservano la titolarità di quelli « necessari per lo svolgi mento dell'attività associativa », mentre perdono quelli « utiliz

zati per la erogazione dei servizi o per lo svolgimento delle at

tività » trasferiti agli enti locali.

Tale criterio di riparto, che sul piano edittale può apparire addirittura esemplare per la sua chiarezza e semplicità, presenta notevoli difficoltà sul piano applicativo, dal momento che non

è facile stabilire quando finisce la necessità, per l'ente, di di

sporre di un bene per i propri scopi associativi.

Non è dubbio che il legislatore ha voluto non solo che gli enti a struttura associativa continuino a svolgere la loro attività

istituzionale, ma che dispongano anche dei mezzi patrimoniali

adeguati a tale fine.

Deve pertanto ritenersi che essi conservano tutto il loro pa

trimonio, in quanto considerato tutto necessario allo svolgimen to dell'attività associativa, ad eccezione di quei beni (non pro venienti da atti di liberalità o da contributi degli associati) ai

quali, anche nel passato, è stata impressa una specifica destina

zione assistenziale.

Tale destinazione assume pertanto, nel sistema della legge, la

funzione di limite rispetto alle necessità associative dell'ente, nel

senso che quest'ultimo non può spingere le sue pretese nei con

fronti di quei beni che, anche nel passato, sono stati utilizzati

come strumenti diretti per l'erogazione di un servizio o per lo

svolgimento di un'attività ora trasferiti agli enti locali.

2. - Non può essere seguita la resistente regione Liguria allor

ché afferma che la norma disciplinatrice della materia è rappre sentata dall'art. 117 d. pres. cit., il quale considera tutti i beni

appartenenti agli enti elencati nella tabella B.

È infatti sufficiente osservare, in senso contrario, che per gli enti a struttura associativa il decreto delegato ha dettato una

apposita disciplina (quella contenuta nell'art. 115), ed è ad essa

che occorre fare riferimento.

3. - Non ha neppure pregio l'osservazione della regione, se

condo cui nei confronti dei beni considerati necessari allo svol

gimento dell'attività associativa dovrebbe essere adottato un cri

terio di interpretazione restrittivo, « coerentemente al carattere

eccezionale o comunque residuale delle funzioni » rimaste al

l'associazione.'

È vero invece proprio il contrario.

La legge, nel momento in cui prevede il mantenimento in vita

dell'ente, esprime un giudizio di valore nei confronti delle fina

lità che esso persegue e gli riconosce il diritto a conservare il

patrimonio necessario per la loro realizzazione.

Nella specie, infatti, non si tratta di distribuire fra i due enti,

sulla base di un giudizio di prevalenza fra le rispettive funzioni, un patrimonio proveniente aliunde, bensì di definire la sorte del

patrimonio di cui l'associazione è proprietaria.

Nella logica del trasferimento delle funzioni assistenziali dal

l'associazione agli enti locali il trapasso patrimoniale non può che essere rigorosamente limitato a quei beni che sono legati a

dette funzioni da un nesso di strumentalità diretto ed attuale.

Ciò comporta anche l'infondatezza del rilievo della regione, secondo cui il trasferimento dovrebbe riguardare anche i beni

potenzialmente utilizzabili per finalità assistenziali.

Tale conclusione, oltre ad essere contraria al testo e alla ratio

della norma (come sopra indicati), non tiene conto dell'esigenza

già segnalata di stabilire un criterio di riparto uniforme ed obiet

tivo, ma finisce per abbandonare alla completa discrezione del

l'amministrazione la quantificazione di volta in volta dell'ambito

applicativo del criterio e della « necessità » e della « utilizza

zione ».

4. - Sulla base di queste conclusioni, le uniche — ad avviso

del collegio — che possano garantire un'applicazione uniforme

della norma, superando le incertezze applicative derivanti dal

suo testo letterale, è agevole concludere che il ricorso è fon

dato.

La ricorrente ha infatti affermato, senza trovare opposizione da parte delle amministrazioni resistenti, che l'ex hotel Esperia, in Bordighera, non è stato mai utilizzato per la erogazione di

servizi o per lo svolgimento di attività assistenziali; ma solo

come fonte di reddito, attraverso contratti di locazione. Manca

quindi il presupposto richiesto dalla legge per il trasferimento alla regione Liguria del complesso immobiliare in questione, in

quanto quest'ultimo al momento del trasferimento delle funzioni assistenziali dall'associazione all'ente locale non era utilizzato come strumento diretto di erogazione di servizi assistenziali.

5. - Per le ragioni sopra esposte il ricorso deve essere accolto.

(Omissis) Per questi motivi, ecc.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA

ZIO; Sezione I: sentenza 9 luglio 1980, n. 743; Pres. Tozzi, Est. Elefante; Fargion (Avv. Scoca), Comune di Roma (Avv.

Carnovale, Barnicinti) c. Medico provinciale di Roma, Re

gione Lazio (Avv. Dall'Aglio, Damiani), Ferrari e altri (Avv. Ranieri, Cochetti, Picozza, Ramadori).

Giustizia amministrativa — Farmacia — Pianta organica —

Provvedimenti del medico provinciale — Ricorso — Omessa

notificazione al comune — Ammissibilità.

Giustizia amministrativa — Farmacia — Pianta organica —

Ricorso di farmacista — Ammissibilità. Giustizia amministrativa — Farmacia — Pianta organica —

Ricorso del comune — Ammissibilità (Legge 2 aprile J968 n.

475, norme concernenti il servizio farmaceutico, art. 2).

Regione — Farmacia — Provvedimenti del medico provinciale —

Illegittimità (Cost., art. 121; d.pres. 14 gennaio 1972 n. 4, trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di assistenza sanitaria e ospe daliera e dei relativi personali e uffici, art. 12).

È ammissibile il ricorso contro i provvedimenti di revisione della

pianta organica delle farmacie emessi dal medico provinciale, che non siano stati notificati al comune come controinteres sato. (1)

È ammissibile il ricorso contro i provvedimenti con i quali, in sede di revisione della pianta organica delle farmacie, viene istituita una nuova zona di decentramento, proposto dal far macista che, pur non vedendo ridotta la propria zona, fa va

lere il proprio interesse al suo ampliamento, mediante attri

buzione di tale nuova zona. (2) È ammissibile il ricorso proposto dal comune, chiamato ad inter

venire in due distinte fasi del procedimento di revisione della

pianta organica delle farmacie, contro i provvedimenti conclu

sivi di tale procedimento. (3)

(1) La massima è interessante non solo in relazione al caso di spe cie ma anche per i profili più generali in quanto affronta il problema della notificazione del ricorso giurisdizionale agli eventuali controin teressati non individuabili prima facie dal provvedimento impugnato.

Per l'affermazione del principio generale, cfr. T.A.R. Liguria 3

maggio 1979, n. 187, Foro it.. 1980, III, 78, con ampia annotazione di G. B. Garrone e T.A.R. Lazio, Sez. Ili, 11 luglio 1977, n. 410, id., 1978. Ili, 678, con nota di richiami. Per riferimenti sulla mate ria farmaceutica, v. T.A.R. Veneto 16 giugno 1977, n. 586, id., Rep. 1979, voce Giustizia amministrativa, n. 658, che, pur in una fatti

specie oggettivamente diversa (impugnazione dell'istituzione di una nuova farmacia al fine di farla caducare o di modificarne l'ubicazio

ne), ritiene la inammissibilità del ricorso non notificato al comune nel

quale deve essere situato l'esercizio farmaceutico. (2-3) La sentenza si iscrive nel noto e consolidato filone giurispru

denziale che riconosce un'ampia legittimazione attiva ai singoli far macisti contro i provvedimenti di revisione della pianta organica delle farmacie.

Circa la legittimazione attiva dei farmacisti, cfr., da ultimo, T.A.R.

Campania, Sez. Napoli. 10 dicembre 1980, n. 1075, Trib. amm. reg., 1981, I, 624; Cons. Stato, Sez. IV, 26 settembre 1980, n. 955, Foro

it., Rep. 1980, voce Giustizia amministrativa, n. 265; T.A.R. Lom bardia 27 aprile 1978, n. 270, ibid., n. 266; Cons. Stato, Sez. IV, 8

luglio 1980, n. 741, ibid., n. 622 (che afferma, a contrario, l'inam

missibilità, per difetto di interesse, del ricorso del farmacista con tro la nuova pianta organica la quale, pur modificando la perimetra zione della zona di sua competenza, non istituisca nuove farmacie o ne muti la dislocazione); T.A.R. Veneto 2 agosto 1977, n. 690, id., Rep. 1979, voce cit., n. 593; Cons. Stato, Sez. IV, 14 novembre 1978, n. 989, ibid., n. 594; T.A.R. Puglia 25 maggio 1976, n. 157, id., Rep. 1978, voce Farmacia, n. 27; T.A.R. Liguria 27 ottobre 1977, n. 367, ibid., voce Giustizia amministrativa, n. 786; T.A.R. Emilia-Romagna 12 febbraio 1976, n. 75, ibid., n. 787; T.A.R. Lombardia 14 dicem bre 1976, n. 657, id., Rep. 1977, voce Farmacia, n. 13; T.A.R. Lazio, Sez. I, 19 gennaio 1977, n. 53, ibid., n. 14; T.A.R. Emilia-Romagna, Sez. Parma, 13 maggio 1977, n. 140, ibid., voce Giustizia ammini

strativa, n. 682. In ordine alla legittimazione attiva degli enti territoriali, avverso

i provvedimenti di revisione della pianta organica (e quando abbiano

Il Foro Italiano — 1981 — Parte II1-44.

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