sezione I; sentenza 27 febbraio 2004, n. 776; Pres. Barbieri, Est. Giani; Ferri e altri (Avv.Generoso, Di Nicolò) c. Consorzio intercomunale milanese per l'edilizia popolare - Cimep (Avv.Casini), Comune di Peschiera Borromeo (Avv. Pilia)Source: Il Foro Italiano, Vol. 127, No. 5 (MAGGIO 2004), pp. 277/278-283/284Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23199354 .

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277 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 278

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA; sezione I; sentenza 27 febbraio 2004, n. 776; Pres. Barbieri, Est. Giani; Ferri e altri (Avv. Generoso, Di

Nicolò) c. Consorzio intercomunale milanese per l'edilizia

popolare -

Cimep (Avv. Casini), Comune di Peschiera Bor

romeo (Avv. Pilia).

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA; sezione I; sentenza 27 febbraio 2004, n. 776;

Edilizia popolare, economica e sovvenzionata — Cessione di

alloggi — Maggiori costi per l'acquisizione delle aree — Accertamento dell'obbligo degli assegnatari — Giurisdi

zione amministrativa (D.leg. 31 marzo 1998 n. 80, nuove di

sposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro

nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle con

troversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate

in attuazione dell'art. 11, 4° comma, 1. 15 marzo 1997 n. 59,

art. 33, 34; 1. 21 luglio 2000 n. 205, disposizioni in materia di giustizia amministrativa, art. 7).

Edilizia popolare, economica e sovvenzionata — Cessione di

alloggi — Maggiori costi per il risarcimento da occupazio ne appropriativa — Obbligo degli assegnatari di paga mento di conguagli — Esclusione (L. 18 aprile 1962 n. 167,

disposizioni per favorire l'acquisizione di aree fabbricabili

per l'edilizia economica e popolare; 1. 22 ottobre 1971 n. 865,

programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubbli

ca; norme sull'espropriazione per pubblica utilità; modifiche

ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942 n. 1150, 18 aprile 1962 n. 167, 29 settembre 1964 n. 847, ed autorizzazione di

spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia resi

denziale, agevolata e convenzionata, art. 20, 35; d.l. 11 luglio 1992 n. 333, misure urgenti per il risanamento della finanza

pubblica, art. 5 bis; 1. 8 agosto 1992 n. 359, conversione in

legge, con modificazioni, del d.l. 11 luglio 1992 n. 333; 1. 23

dicembre 1996 n. 662, misure di razionalizzazione della fi

nanza pubblica, art. 3, commi 63, 65).

Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la do

manda di accertamento negativo dell'obbligo degli assegna tari di alloggi di edilizia economica e popolare, aventi causa

dalle cooperative superficiarie, di corrispondere all'espro

priarne i maggiori costi per l'acquisizione delle aree. (1)

(1) Le controversie conseguenti all'assegnazione di alloggi di edili

zia economica e popolare sono ricondotte nella decisione in epigrafe alle materie urbanistica e dei pubblici servizi, e dunque alla giurisdi zione esclusiva del giudice amministrativo. Se nella fattispecie (azione

intrapresa nel 2003) il doppio riferimento gioca in senso rafforzativo

all'affermazione della giurisdizione amministrativa (secondo le sezioni

unite, in sede di regolamento per fattispecie analoga, «se la materia

dell'edilizia residenziale pubblica deve qualificarsi come pubblico ser

vizio, non può essere utilmente richiamato l'art. 34 d.leg. 31 marzo

1998 n. 80»: Cass. 22 ottobre 2002, n. 14911, Foro it., Rep. 2002, voce

Concessioni amministrative, n. 31, su cui v. infra), l'attribuzione della

submateria all'una o all'altra delle ipotesi di giurisdizione esclusiva

non sembra questione accademica per le controversie insorte nell'arco di tempo tra il 1° luglio 1998, ed il 9 agosto 2000, in cui, per effetto della dichiarazione d'incostituzionalità dell'art. 33 d.leg. 80/98 (Corte cost. 17 luglio 2000, n. 292, id., 2000, I, 2393, con nota di A. Travi),

vige, per le controversie astrattamente riconducibili alla materia dei

pubblici servizi, il_ tradizionale criterio di riparto diritti-interessi, mentre

per l'urbanistica è già operativa la giurisdizione esclusiva (si rammen

tino — riguardo alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 34, anche per violazione dell'art. 76 Cost. — le pronunce di inammissibi

lità della Consulta — da ultimo. Corte cost. 12 luglio 2002, n. 340, id.,

2002, 1, 2552, con nota di A. Barone —, ma un nuovo esame della que stione è però fissato al ruolo della Corte costituzionale per la camera di

consiglio del 28 aprile 2004, unitamente ai profili di violazione degli art. 25, 103 e 111 Cost.).

L'incerta classificazione dell'edilizia residenziale (su cui L. Mussel

li, L'incerta identità dell'edilizia residenziale pubblica dopo il d.leg. 31 marzo 1998 n. 80. tra la nozione di «servizio pubblico» e quella di

«edilizia e urbanistica», in Foro amm.-Tar, 2002, 1193), trova, nella

giurisprudenza delle sezioni unite, tentativi di razionalizzazione del si

stema nell'ideale frazionamento dell'attività pubblica di attuazione dei

programmi di edilizia residenziale: a) nella fase costruttiva, che rien

trando, senza remore, nell'uso del territorio, appartiene all'edilizia

urbanistica (Cass. 11 febbraio 2003, n. 2063, Foro it., 2003, I, 3092, con nota di D. Piombo); b) nella fase di assegnazione e gestione degli

alloggi di edilizia residenziale pubblica, in quanto afferente a pubblico servizio, che ricomprende le controversie con le quali l'interessato, a

fronte di un provvedimento dell'amministrazione di decadenza dall'as

II Foro Italiano — 2004.

I maggiori costi di acquisizione delle aree per l'attuazione di

un programma di edilizia economica e popolare non possono essere trasferiti dall'espropriante sugli assegnatari degli al

loggi, aventi causa dalle cooperative superficiarie, ove, per il

mancato compimento della procedura espropriativa, l'acqui sto della proprietà alla mano pubblica sia avvenuto per occu

pazione appropriativa. (2)

segnazione per mancato utilizzo del bene, faccia valere il proprio diritto

soggettivo a permanere nell'alloggio (Cass. 16 gennaio 2003, n. 594, ibid., 3093; conf. Cons. Stato, sez. IV, 17 giugno 2003, n. 3447, Cons.

Stato, 2003, I, 1359; in data anteriore all'entrata in vigore della 1. 21

luglio 2000 n. 205, il cui art. 7 riproduce il testo dell'art. 33 d.leg. 80/98, dichiarato incostituzionale per eccesso di delega, l'opposizione al provvedimento di rilascio dell'alloggio è soggetta alle comuni regole di riparto, alla stregua della natura sostanziale della posizione fatta va lere in giudizio: Cass. 7 marzo 2002, n. 3389, Foro it., Rep. 2002, voce

Edilizia popolare, n. 64); c) nella fase dell'esecuzione contrattuale, per la quale, pervenuto a conclusione il procedimento amministrativo volto alla cessione dell'alloggio, si tutelano posizioni soggettive acquisite, in cui non viene più in considerazione l'esercizio di poteri autoritativi dell'amministrazione (Cass. 11 febbraio 2003, n. 2063, cit.; 2 aprile 2003, n. 5107, id., Mass., 436: analogamente, in materia di aggiudica zione e appalti, v. richiami nella nota di A. Travi a Cons. Stato, sez.

IV, 27 ottobre 2003, n. 6666, id., 2004, III, 1): sullo stesso presupposto, del carattere non autoritativo degli atti con cui il comune determina gli importi dovuti e ne chiede il pagamento agli interessati, Cons. Stato, sez. IV, 25 gennaio 2003, n. 361, Cons. Stato, 2003, I, 99, esclude l'o

nere di preventiva impugnazione da parte degli interessati con rispetto del termine decadenziale previsto per il ricorso avverso provvedimenti amministrativi, ferma restando però la giurisdizione esclusiva del giu dice amministrativo, essendo la materia ricompresa in parte nell'urba nistica e in parte nei servizi pubblici.

Fattispecie identica a quella oggetto della decisione in rassegna, di

accertamento dell'obbligo degli assegnatari di corrispondere integra zioni del prezzo per il maggior costo delle espropriazioni, in seguito al

l'occupazione appropriativa, è teoricamente ricondotta alla materia dei

pubblici servìzi da Cass. 22 ottobre 2002, n. 14911, cit., ma assegnata alla giurisdizione ordinaria con riguardo a controversia promossa nel

l'ottobre 1999, ritenendosi ininfluente tanto la nuova disciplina sulla

competenza giurisdizionale in ordine alle controversie in materia di

pubblici servizi dettata dall'art. 33 d.leg. 31 marzo 1998 n. 80, in

quanto dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale, quanto quella (re)introdotta, con effetto dal 10 agosto 2000, dall'art. 7 1. 21 luglio 2000 n. 205, perché priva di efficacia retroattiva, e quindi di attitudine

a regolare la giurisdizione rispetto a processi iniziati anteriormente alla

sua entrata in vigore e pendenti dinanzi al giudice ordinario. Con detta

pronuncia si è stabilito che la controversia nella quale, senza che sia

posto in questione il rapporto di concessione, si discuta del pagamento del corrispettivo da parte del concessionario (o dei soggetti sui quali il

relativo obbligo sia stato trasferito) appartiene alla giurisdizione del

giudice ordinario, a norma dell'art. 5, 2° comma, 1. 6 dicembre 1971 n.

1034; giurisdizione che sussiste anche quando l'ente pubblico territo

riale, nel quadro dell'art. 35, 11° comma, ponga in essere un atto tra

slativo della proprietà verso un corrispettivo per la cui determinazione

la stessa norma indica i criteri. Sullo stesso presupposto per cui la deli

berazione del comune di concedere, ai sensi dell'art. 35 1. 22 ottobre

1971 n. 865, un diritto di superficie finalizzato alla costruzione di al

loggi di tipo economico e popolare, e la relativa convenzione attuativa,

compongono entrambe la fattispecie complessa della concessione am

ministrativa ed istituiscono tra concedente e concessionario un rapporto unitario, si è dichiarata la nullità della clausola compromissoria con cui

si sia affidata alla cognizione arbitrale la cognizione di controversia

inerente a pretese, anche risarcitorie, attinenti alla convenzione, che so

no devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. 6 mag

gio 2003. n. 6856, Foro it., Mass., 601).

Riguardo alla controversia attinente al pagamento del corrispettivo del canone della concessione del diritto di superficie su di un'area inse

rita in un piano di edilizia economica e popolare e assegnata a tale ti

tolo ad una cooperativa edilizia in virtù di apposita convenzione, il

Consiglio di Stato ha invece escluso l'assimilabilità alle concessioni —

per le quali l'art. 16 1. 28 gennaio 1977 n. 10 ha previsto la giurisdizio ne esclusiva del giudice amministrativo — riconducendola comunque alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art.

34 d.leg. 31 marzo 1998 n. 80, atteso che la richiesta di pagamento av

versata costituisce il corrispettivo del denaro versato dall'ente locale

per l'acquisizione di un'area nel piano di edilizia economica e popolare e che detta scelta, così come la concessione dell'area medesima in su

perficie ad una cooperativa, costituisce un concreto uso del territorio,

espressione al tempo stesso di esercizio di poteri pubblicistici, in fun

zione dell'interesse pubblico che l'ente ha voluto così perseguire, e

fonte di obblighi e diritti nei confronti dei soggetti privati beneficiari

dell'assegnazione dell'area (Cons. Stato, sez. IV, 11 ottobre 2001, n.

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279 PARTE TERZA 280

Fatto. — I ricorrenti, premesso di agire per l'accertamento

negativo del loro obbligo al pagamento del conguaglio del cor

rispettivo per la concessione in diritto di superficie di area de

stinata a p.e.e.p., si preoccupano preliminarmente di evidenziare

la sussistenza in materia della giurisdizione del giudice ammini

strativo e a tal fine richiamano giurisprudenza amministrativa e

della Cassazione che, con riferimento agli art. 33 e 34 d.leg. 31 marzo 1998 n. 80, come riformulati dall'art. 7 1. 21 luglio 2000 n. 205, specificamente prevedono la giurisdizione in materia del

giudice amministrativo.

In punto di fatto i ricorrenti evidenziano: — che il comune di Peschiera Borromeo e il Cimep, ciascu

no per quanto di rispettiva competenza, decidevano di realizzare un intervento di edilizia economica e popolare ai sensi della 1.

18 aprile 1962 n. 167, individuando nella cooperativa Lambro il

soggetto cui affidare l'intervento edificatorio in diritto di super ficie, mediante lo strumento della convenzione ex art. 35 1.

167/62; — che con deliberazione n. 1190 del 21 ottobre 1987 il Ci

mep autorizzava l'occupazione d'urgenza della aree afferenti al lotto PS/4 per il tempo massimo consentito dall'art. 20 1. 22 ot tobre 1971 n. 865 e cioè per cinque anni, precisando che «tutte le aree in occupazione d'urgenza ... verranno assoggettate a

procedimenti espropriativi» e che «comunque tali procedimenti

5359, id., Rep. 2001, voce cit., n. 3!). Analogamente, la controversia sul corrispettivo spettante al comune per effetto della concessione del diritto di superficie, comprensivo del costo di acquisizione delle aree e delle opere di urbanizzazione nell'ambito di un p.e.e.p., rientra nella

giurisdizione del giudice amministrativo, costituendo uno specifico uso del territorio per finalità di edilizia residenziale pubblica (Cons. Stato, sez. V, 3 luglio 2003. n. 3981, Cons. Stato, 2003, I, 1523; 1° dicembre 2003, n. 7820, ibid., 2670).

(2) Il principio generale in materia di realizzazione dei programmi di edilizia residenziale da parte dei comuni è quello del pareggio econo mico, con corrispondenza delle entrate e delle uscite, e quindi con rim borso da parte dei cessionari o superficiari delle aree (e dei loro aventi diritto, acquirenti degli alloggi) di tutte le spese sostenute. La ratio del l'art. 35, 8° comma, 1. 22 ottobre 1971 n. 865 (nella formulazione ante riore alle modifiche di cui alla 1. 23 dicembre 1996 n. 662, ma lo stesso concetto è espresso, nella formulazione attuale, dal 12° comma), è di rendere il comune anello di passaggio e garante dell'attuazione dei

programmi di edilizia residenziale (e dunque, per definizione, soggetto neutro), e quindi, in virtù di tale posizione intermedia, avente diritto alla restituzione dei costi di acquisizione delle aree: l'espressione nor mativa per cui «la convenzione deve prevedere il corrispettivo della concessione in misura pari al costo di acquisizione delle aree» suona nel senso di una consequenzialità necessaria del corrispettivo di con cessione agli oneri di acquisizione, e di una incondizionata riversabilità del prezzo pagato dal comune, sul concessionario del diritto di superfi cie e sui suoi aventi diritto.

Nelle convenzioni tra il comune e le cooperative concessionarie del diritto di superficie è in genere ribadito il riversamento degli oneri di

acquisizione delle aree, con richiamo all'art. 35 1. 22 ottobre 1971 n. 865, come in genere nei singoli contratti di vendita degli alloggi realiz zati. Il travaglio legislativo, costituzionale e giurisprudenziale che ha caratterizzato la vicenda dell'indennità di esproprio, ha indotto i comu ni a cautelarsi, introducendo nelle convenzioni clausole di riversamento dei maggiori costi di espropriazione, che. in origine concepite in previ sione dei conguagli cui l'amministrazione era tenuta nella provvisoria validità di criteri indennitari dichiarati incostituzionali (in applicazione della 1. 29 luglio 1980 n. 385), sono divenute border line sia per la di chiarazione d'incostituzionalità degli stessi criteri (Corte cost. 19 luglio 1983, n. 223, Foro it., 1983, I, 2057), sia per l'acquisizione, ormai con caratteri di ordinarietà, delle aree necessarie all'attuazione dei p.e.e.p., per via di occupazione appropriativa, che costituisce fatto illecito, e

comporta comunque esborsi maggiori che non l'indennità, sia per l'e ventualità che l'amministrazione addivenga a transazione con gli espropriami: ipotesi di fronte alle quali gli acquirenti ultimi degli al

loggi, chiamati ad esborsi non prevedibili (a meno che non risulti chia ro dal tenore letterale del contratto che le parti hanno inteso riferirsi al costo comunque sopportato dal comune per l'acquisizione delle aree e la stipula sia intervenuta dopo la dichiarazione d'incostituzionalità del l'art. 16 1. 865/71 e quindi nella piena consapevolezza delle parti del

l'inapplicabilità dei criteri indennitari che collegavano al valore agri colo delle aree le somme da pagare e dell'illegittimità di un indennizzo del tutto svincolato dal valore di mercato del terreno: Cass. 29 settem bre 1999, n. 10819, id., Rep. 2000, voce Edilizia popolare, n. 63), pon gono in discussione il principio del pareggio economico, e con questo la presunzione di neutralità dell'amministrazione intermediaria. [S. Be NINl]

Il Foro Italiano — 2004.

dovranno concludersi in ogni caso prima della scadenza del

quinquennio di occupazione d'urgenza», alla quale autorizza

zione faceva seguito l'occupazione d'urgenza, con decreto in

data 3 dicembre 1987, di porzione del lotto PS/4 per complessi vi 12.750 mq per un periodo massimo di cinque anni dalla presa di possesso (presa di possesso Cimep in data 14 gennaio 1988,

consegna alla cooperativa Lambro in data 22 gennaio 1988); — che con delibera n. 1518 del 18 dicembre 1987 il Cimep,

premesso di avere in corso acquisizione mediante esproprio delle aree di cui al lotto PS/4, concedeva in diritto di superficie l'area residenziale di 10.575 mq alla cooperativa Edil Lambro

per un corrispettivo di lire 238.125.000 ed approvava lo schema

di convenzione ex art. 35, 7° comma, 1. 865/71 e il relativo pia no finanziario;

— che nell'aprile del 1988 il sindaco di Peschiera Borromeo

certificava che, ai fini dell'indennità aggiuntiva di esproprio eventualmente dovuta, i terreni in questione erano terreni agri coli;

— che in data 27 luglio 1988 veniva stipulata convenzione

ex art. 35 1. 865/71 con la quale il Cimep concedeva alla coope rativa Lambro l'area di 10.575 mq in diritto di superficie per anni novanta, la cooperativa si impegnava alla necessaria atti

vità edificatoria, il corrispettivo veniva stabilito in lire

238.125.000, somma che sarebbe stata conguagliata dalla co

operativa o suoi aventi causa qualora il costo di esproprio fosse

risultato superiore (ovvero dal Cimep se inferiore), prevedendo si una fideiussione della cooperativa, a mezzo Banca popolare di Lodi, per un ulteriore importo di lire 238.125.000;

— che la cooperativa Lambro completava l'edificazione

nella primavera 1990 e consegnava gli alloggi ai soci con trasfe

rimento agli stessi anche dell'obbligo di eventuale conguaglio al

Cimep del prezzo di esproprio; — che il Cimep tardava a portare a termine la procedura

espropriativa così che, il 14 gennaio 1993, scaduta l'occupazio ne legittima, si verificava la c.d. accessione invertita con pas

saggio all'amministrazione espropriante della proprietà dei suo

li; — che in data 20 maggio 1993 la commissione provinciale

esproprio di Milano determinava in lire 10.500/mq l'indennità

definitiva di esproprio per tutti i 20.000 mq oggetto di procedu ra ablativa nonché in lire 3.176.500 annue per l'indennità di oc

cupazione d'urgenza per i 12.750 mq occupati in data 14 gen naio 1988 mentre in data 24 gennaio 1995 veniva emesso de

creto di esproprio in favore di Cimep dei terreni necessari per la

realizzazione del lotto PS/4; — che iniziava quindi un complesso contenzioso giudiziario

avente ad oggetto: 1) l'impugnazione da parte del proprietario dei terreni espropriati della stima relativa al calcolo dell'inden nità di espropriazione dinanzi alla Corte d'appello di Milano; 2)

l'impugnazione del decreto di esproprio dinanzi al Tar Lombar

dia; 3) l'azione risarcitoria del proprietario espropriato nei con fronti del Cimep per il risarcimento del danno da accessione in

vertita; — che tale contenzioso portava a: 1) sentenza parziale n.

1409 del 14 maggio 1996 della Corte d'appello di Milano che dichiarava il proprio difetto di competenza per l'area di 12.750

mq oggetto di occupazione, respingeva l'opposizione per i resi dui 7.250 mq e rimetteva la causa in istruttoria per la determina zione dell'indennità di occupazione, che veniva poi determinata in lire 726.181.850 con sentenza definitiva del 16 gennaio 1998, successivamente annullata dalla Cassazione, con sentenza n. 3327 del 2000, con rinvio ad altra sezione della corte d'appello; 2) a sentenza Tar Lombardia 4982/00 di integrale annullamento del decreto di esproprio per avvenuta previa realizzazione del

l'occupazione acquisitiva, modificata poi dal Consiglio di Stato con decisione 3882/01 (Foro it., Rep. 2002, voce Espropriazio ne per p.i., n. 278) secondo cui il decreto di esproprio era ille

gittimo solo nella parte in cui disponeva dei 12.750 mq occupati in via d'urgenza e non con riferimento ai residui 7.250 mq; 3) in

pendenza del contenzioso dinanzi alla corte d'appello in sede di rinvio dalla Cassazione e al tribunale ordinario per l'azione ri sarcitoria il Cimep e i proprietari espropriati addivenivano a transazione che determinava l'indennità per l'esproprio subito

nell'importo onnicomprensivo di 1.833.000 euro, dichiarandosi tra le parti che il decreto di esproprio era da intendersi regolare e tempestivo, con ritrasferimento all'espropriarne, per quanto

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281 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 282

occorrer possa, dei 12.750 mq già trasferiti con l'accessione in

vertita; — che infine il Cimep, sul presupposto di aver sostenuto per

l'acquisto dell'area costituente il lotto PS/4 la somma di

1.915.800 euro, richiedeva ai ricorrenti il pagamento del con

guaglio definitivo per la concessione del diritto di superficie, minacciando il ricorso alle procedure coattive.

A sostegno della loro azione di accertamento negativo i ricor

renti evidenziano in punto di diritto.

1) Con il primo motivo, relativo a natura e limiti dell'obbli

gazione assunta dalla cooperativa Lambro e dai suoi aventi cau

sa, i ricorrenti evidenziano: a) quanto ai limiti: che ai sensi del

l'art. 4 della convenzione ex art. 35 1. 865/71 il pagamento del

conguaglio al Cimep da parte della cooperativa o suoi aventi

causa era subordinato al rispetto sia di un preciso limite tempo

rale, quello stabilito dall'art. 20 1. 865/71 e cioè il limite tempo rale di cinque anni dalla immissione in possesso entro cui

avrebbe dovuto essere posta in essere la procedura espropriati va, sia di un limite di spesa rappresentato dal possibile ulteriore

pagamento di lire 238.125.000, cioè l'importo pari alla fideius

sione bancaria che il Cimep pretese alla stipula della conven

zione; b) quanto alla natura: che l'obbligazione assunta era di

pagare quanto eventualmente dovuto a condizione che i terreni

fossero acquistati mediante una procedura di esproprio legittima o mediante cessione bonaria di aree, niente essendo dovuto dai

ricorrenti poiché il modo di acquisto delle aree, con riferimento

alla verificata accessione invertita, è ontologicamente diverso da

quello previsto dalla 1. 865/71 e dalla convenzione.

2) Con il secondo motivo si evidenzia l'intervenuta prescri zione del diritto vantato da Cimep. Il 14 gennaio 1993 si è avuta

l'irreversibile trasformazione del terreno e, stante la mancata

emissione del decreto di esproprio, il trasferimento della pro

prietà dello stesso all'amministrazione. Da quella stessa data

deve essere computato il termine per l'esercizio di ogni pretesa da parte del Cimep, con conseguente maturarsi della prescrizio

ne, in mancanza di atti interrottivi, il 14 gennaio 2003.

3) Con il terzo motivo si richiama l'effettiva volontà delle

parti che è sempre stata nel senso di rapportare i costi di acqui sizione dell'area al valore agricolo delle stesse.

4) Con il quarto motivo si contesta la non computabilità nel

conguaglio di interessi, rivalutazione monetaria e maggiorazio ne del dieci per cento a titolo di risarcimento del danno ex art. 5

1. 359/92. Le tesi dei ricorrenti sono riprese e più ampiamente svilup

pate in ulteriori atti difensivi.

Il Cimep, costituitosi in giudizio, in primo luogo eccepisce il

difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore di

quello ordinario, con specifico richiamo alla previsione di cui

alla lett. b) del 3° comma dell'art. 34 d.leg. 80/98, contestando

per il resto la fondatezza delle pretese dei ricorrenti.

Anche il comune di Peschiera Borromeo, costituitosi in giu

dizio, evidenzia l'infondatezza delle tesi dei ricorrenti richia

mando l'art. 35 1. 865/71, l'art. 3, comma 63,1. 662/96 e la con

venzione stipulata tra le parti. Alla pubblica udienza del giorno 11 febbraio 2004 la causa

veniva chiamata e, uditi i difensori delle parti come da verbale

d'udienza, la stessa era trattenuta in decisione.

Diritto. — Il collegio, preliminarmente, rilevato che siamo in

presenza di un'azione di accertamento negativo relativa alla

sussistenza dell'obbligo di pagamento del conguaglio del corri

spettivo della concessione in diritto di superficie di area inserita

nel piano di edilizia economica e popolare ai sensi dell'art. 35 1.

865/71, evidenzia la sussistenza nella controversia dedotta in

giudizio della giurisdizione del giudice amministrativo. Ciò in

conformità all'univoco indirizzo espresso dal giudice d'appello, che ha richiamato a tal fine o congiuntamente la giurisdizione esclusiva in materia di urbanistica ed edilizia e in materia di

servizi pubblici (Cons. Stato, sez. IV, n. 361 del 2003) ovvero la

sola giurisdizione esclusiva in materia urbanistica (Cons. Stato,

sez. IV, n. 5359 del 2001, id., Rep. 2001 voce Edilizia popolare,

n. 31). Nel merito i motivi di ricorso primo, terzo e quarto

— che

devono essere esaminati congiuntamente —

riguardano la legit timità della pretesa del Cimep di ottenere dai ricorrenti, quali aventi causa dalla cooperativa Lambro 1, il conguaglio per la

concessione in diritto di superficie dell'area sulla quale sono

stati realizzati gli interventi di edilizia economica e popolare,

Il Foro Italiano — 2004.

sulla base di quanto dallo stesso Cimep pagato ai proprietari dall'area a seguito di transazione che ha posto fine ad una com

plessa serie di cause in corso.

Il tema del contendere, pur nelle diverse articolazioni che as

sume nella prospettazione delle parti, passa attraverso l'inter

pretazione, da un lato, dell'art. 35 1. 22 ottobre 1971 n. 865 e,

dall'altro, dell'art. 4 della convenzione stipulata tra comune di

Peschiera Borromeo, Cimep e cooperativa edilizia Lambro 1 in

data 26 luglio 1988, ai sensi della stessa 1. 865/71.

L'art. 35 1. 22 ottobre 1971 n. 865 prevede che le aree com

prese nei piani per l'edilizia residenziale pubblica ai sensi della

1. 18 aprile 1962 n. 167 vengano espropriate dai comuni o loro

consorzi (2° comma) e da questi concesse in diritto di superficie

per la costruzione di case di tipo economico o popolare (4°

comma); tra ente concedente e richiedente viene stipulata una

convenzione, per atto pubblico e da trascriversi presso il com

petente ufficio dei registri immobiliari (7° comma), la quale de

ve avere un contenuto indicato dalla legge. Il successivo 8°

comma dello stesso art. 35 cit. stabiliva, per le aree concesse in

superficie, che la convenzione di cui al 7° comma prevedesse, tra l'altro, «il corrispettivo della concessione in misura pari al

costo di acquisizione delle aree». L'art. 16 d.l. 22 dicembre

1981 n. 786, convertito nella 1. 51/82, ha poi previsto che il

prezzo di concessione in diritto di superficie delle aree destinate

ad interventi di edilizia economica e popolare «deve essere de

terminato in misura tale da coprire le spese di acquisto», ecc.

L'art. 3, comma 63, 1. 662/96, modificando lo stesso tenore let

terale dell'8° comma dell'art. 35 1. 865/71, ha stabilito che la

convenzione del 7° comma deve prevedere, tra l'altro, «il corri

spettivo della concessione e le modalità del relativo versamento,

determinati dalla delibera di cui al 7° comma con l'applicazione dei criteri previsti dal 12° comma», il quale ultimo prevede che

«i corrispettivi della concessione in superficie, di cui all'8°

comma, lett. a), ed i prezzi delle aree cedute in proprietà devo

no, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese soste

nute dal comune o dal consorzio per l'acquisizione delle aree

comprese in ciascun piano approvato a norma della 1. 18 aprile 1962 n. 167». Da queste norme è stato tratto il principio del per fetto pareggio economico, con corrispondenza delle entrate e

delle uscite e rimborso, quindi, da parte degli assegnatari delle

aree o loro aventi causa, di tutte le spese sostenute per l'acqui sto delle aree medesime. La fattispecie sottoposta all'esame del

tribunale impone, tuttavia, una riflessione aggiuntiva sul come

debba essere inteso detto principio di pareggio, e su quali deb

bano essere i costi di acquisizione delle aree che ricadono ne

cessariamente sugli assegnatari delle aree stesse e loro aventi

causa. In particolare ritiene il collegio che il principio dell'inte

grale copertura dei costi di acquisto delle aree sia necessaria

mente coerenziato, nella disciplina sopra richiamata, al rispetto da parte dell'ente concedente della sequenza individuata dalle

norme, ed in particolare dalla 1. 18 aprile 1962 n. 167, e alla

conseguente necessità che l'acquisizione delle aree avvenga nel

rispetto della procedura espropriativa prevista dalla legge. Al

lorquando, viceversa, si fuoriesca dallo schema legale tipico e

l'acquisizione delle aree da destinare alla realizzazione dei piani di edilizia economica e popolare avvenga, come nel caso di spe

cie, non già attraverso le procedure espropriative di legge, bensì

come effetto di un fatto illecito che da un lato determina l'ac

quisto della proprietà del suolo alla mano pubblica e dall'altro

fa sorgere nei proprietari delle aree il diritto al risarcimento del

danno per la perdita della proprietà ai sensi dell'art. 2043 c.c., il

suddetto principio dell'integrale copertura dei costi sostenuti

per l'acquisto viene meno. Si è infatti fuori dalla lettera e dalla

ratio dell'art. 35 cit., e normativa sopra richiamata, non poten dosi far ricadere sui concessionari delle aree e loro aventi causa

i maggiori costi determinatisi in forza di un'acquisizione delle

aree realizzate attraverso un fatto civilisticamente illecito, come

la c.d. occupazione acquisitiva. D'altra parte a risultati non diversi si giunge, in un'ottica più

squisitamente privatistica, partendo dall'art. 4 della convenzio

ne con cui il comune di Peschiera Borromeo, il Cimep e la co

operativa Lambro, hanno previsto, in esecuzione delle indica

zioni normative, l'obbligo del conguaglio del corrispettivo del

diritto di superficie, rispetto a quanto già pagato. Si legge nella

richiamata clausola contrattuale che «la suddetta somma di lire

238.125.000 dovrà essere conguagliata dalla cooperativa o suoi

aventi causa, in via fra loro solidale, qualora il costo di espro

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283 PARTE TERZA 284

prio o di acquisizione risultasse superiore a quello sopra indi

cato, oppure dal Cimep, qualora tale costo risultasse inferiore. Il

conguaglio, provvisorio o definitivo, verrà effettuato ad iniziati

va del Cimep, sulla base sia della definitiva liquidazione delle

indennità di esproprio calcolate secondo la normativa vigente, sia delle determinazioni consensuali di tali indennizzi pattuiti con i proprietari espropriati e espropriandi, nonché degli acqui sti effettuati in pendenza di esproprio». Tale previsione con

venzionale, in primo luogo, nel suo tenore letterale, correla in

modo necessario il conguaglio del corrispettivo della concessio

ne del diritto di superficie a vicende legate alla procedura

espropriativa, e precisamente: -— definitiva liquidazione delle indennità di espropriazione

calcolate secondo la normativa vigente; — determinazione convenzionale delle indennità espropriati

ve; —

acquisti effettuati in pendenza di esproprio, cioè cessione

volontaria di aree.

Quindi, già sul piano letterale, è escluso che possa sussistere

un obbligo di conguaglio del tutto sganciato dai suddetti para metri. Per altro la suddetta previsione convenzionale deve esse

re necessariamente letta alla luce del principio di interpretazione del contratto secondo buona fede, così da inferirne che la stessa

correli il pagamento del conguaglio ad un corretto comporta mento delle parti, e cioè all'acquisizione delle aree in base alle

procedure espropriative di legge. Ove l'ente, invece di seguire le procedure espropriative di legge, giunga all'acquisizione della proprietà attraverso la consumazione di un fatto illecito, con le conseguenze che ne derivano sul piano risarcitorio, salta

anche l'integrale obbligo di conguaglio assunto contrattual

mente, fuoriuscendosi dal quadro disciplinare convenzional

mente determinato.

Nel caso di specie l'acquisizione di parte delle aree è avve

nuta attraverso occupazione acquisitiva e la transazione tra ori

ginari proprietari e ente occupante-espropriante giunge a deter

minare un costo di acquisizione che ricomprende necessaria

mente il risarcimento del danno per l'illecito perpetrato, ed in

fatti la transazione pone fine alle cause in corso tra le parti, tra

le quali rientra anche la causa civilistica di determinazione del

danno da occupazione acquisitiva. Sulla base delle considerazioni sopra svolte il Cimep non può

pretendere di trasferire automaticamente e integralmente i costi

di acquisizione, così determinati, sugli aventi causa della coope rativa Lambro. E anche vero che — stante anche l'infondatezza

dell'eccezione di prescrizione formulata con il secondo motivo

di ricorso, dal momento che il dies a quo del termine prescrizio nale non può farsi coincidere con la irreversibile trasformazione

dell'area occupata, ma inizia a decorrere, quanto prima, con la

sentenza della Corte d'appello di Milano che si pronuncia sul

l'indennità di espropriazione e che è del 14 maggio 1996 — la

domanda di accertamento negativo non può trovare integrale accoglimento. Non può infatti sostenersi che niente sia dovuto a

titolo di conguaglio ma, posta la non debenza degli importi ri

chiesti dal Cimep, farà carico agli odierni ricorrenti quanto sa

rebbero stati tenuti a pagare in forza di tempestivo e corretto

esercizio dei poteri pubblicistici in materia di edilizia economi

ca e popolare secondo le 1. 18 aprile 1962 n. 167 e 22 ottobre

1971 n. 865.

Conseguentemente il ricorso merita di essere accolto, seppur in parte.

Il Foro Italiano — 2004.

RASSEGNA DELL'ATTIVITÀ CONSULTIVA E DI CONTROLLO SVOLTA DALLA CORTE DEI CONTI

NEL SECONDO SEMESTRE 2003 (*)

Sommario:

A. Sezioni riunite in sede di controllo, 161-180

B. Sezione centrale di controllo (legittimità), 181-185

C. Sezione centrale di controllo (gestione), 186-195

D. Sezione controllo enti, 196-248

E. Sezione autonomie, 249-252

F. Sezione affari comunitari e internazionali, 253

G. Sezioni regionali di controllo, 254-359

(*) A cura di Gaetano D'Auria e Pasquale Le Noci; con la collabo razione di Anna Maria Antonuccio, Matilde Farina. Manuela Lancia, Sonia Sordoni, Rosalba Stabile, Filomena Lea Spinosi.

I. - Questa rubrica è iniziata con la pubblicazione delle Tabelle del l'attività consultiva e di controllo svolta dalla Corte dei conti nel 1996, in Foro it., 1997, III, 321. A partire dal 1998, la rubrica è denominata

Rassegna dell'attività consultiva e di controllo svolta dalla Corte dei conti.

La Rassegna relativa al primo semestre 2003 è riportata id., 2004. Ili, 47 (ivi, sub H/146 e H/148, in luogo di «Regione in genere e regio ni a statuto ordinario - Regione Sardegna», leggasi «Sardegna»).

II. - Da segnalare che le sezioni riunite della Corte dei conti hanno

approvato, con del. 3 luglio 2003, n. 2 (G.U. 16 luglio 2003. n. 163), alcune modifiche al regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della corte (del. 16 giugno 2000, n. 14, sulla quale, v. D'Au ria-Le Noci, Sulla nuova organizzazione della Corte dei conti per l'esercizio delle funzioni di controllo, in Foro it., 2002, III, 169 ss.). Le modifiche hanno inteso adeguare l'ordinamento della corte ai rinnovati

compiti di controllo sulle amministrazioni regionali e locali, ad essa at tribuiti dalla 1. 5 giugno 2003 n. 131 (Le leggi, 2003, I, 1930), di attua zione del nuovo titolo V della Costituzione.

La legge, dopo aver previsto che «la Corte dei conti, ai fini del coor dinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni, province, città metropolitane e regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall'appar tenenza dell'Italia all'Unione europea» (art. 7, 7° comma), ha stabilito che:

— le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il

perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di

principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei con trolli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche ai consigli degli enti

controllati; le regioni a statuto speciale possono adottare «particolari discipline» nel rispetto delle suddette finalità (art. 7, 7° comma);

— le regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione ammini

strativa, nonché pareri in materia dì contabilità pubblica; analoghe ri chieste possono essere formulate, di norma tramite il consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da comuni, province e città metro

politane (art. 7. 8° comma); — le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti possono es

sere integrate da due componenti designati, salvo diversa previsione dello statuto della regione, rispettivamente dal consiglio regionale e dal

consiglio delle autonomie locali, oppure, ove tale organo non sia stato

istituito, dal presidente del consiglio regionale su indicazione delle as sociazioni rappresentative dei comuni e delle province a livello regio nale (questi componenti sono scelti tra persone che, per gli studi com

piuti e le esperienze professionali acquisite, sono particolarmente e

sperte nelle materie aziendalistiche, economiche, finanziarie, giuridiche e contabili; durano in carica cinque anni e non sono riconfermabili; il loro status è equiparato a tutti gli effetti, per la durata dell'incarico, a

quello dei consiglieri della Corte dei conti, con oneri finanziari a carico della regione) (art. 7, 9° comma).

Ora, Corte conti, sez. riun., 2/03 ha inteso, da una parte, raccordare le attività di controllo finanziario svolte dalle sezioni regionali di con trollo con l'attività, già svolta dalla sezione autonomie, avente ad og getto i complessivi andamenti della finanza regionale e locale; dall'al

tra, coordinare l'attività di controllo delle sezioni regionali, favorendo analisi comuni a più sezioni e l'applicazione di metodologie uniformi, nel segno di quel «metodo comparativo» che consente, in sistemi am ministrativi caratterizzati dalla presenza di forti autonomie, di porre a raffronto i risultati dell'azione amministrativa nelle diverse realtà ter ritoriali.

Sommario:

A. Sezioni riunite in sede di controllo, 161-180

B. Sezione centrale di controllo (legittimità), 181-185

C. Sezione centrale di controllo (gestione), 186-195

D. Sezione controllo enti, 196-248

E. Sezione autonomie, 249-252

F. Sezione affari comunitari e internazionali, 253

G. Sezioni regionali di controllo, 254-359

(*) A cura di Gaetano D'Auria e Pasquale Le Noci; con la collabo razione di Anna Maria Antonuccio, Matilde Farina. Manuela Lancia, Sonia Sordoni, Rosalba Stabile, Filomena Lea Spinosi.

I. - Questa rubrica è iniziata con la pubblicazione delle Tabelle del l'attività consultiva e di controllo svolta dalla Corte dei conti nel 1996, in Foro it., 1997, III, 321. A partire dal 1998, la rubrica è denominata

Rassegna dell'attività consultiva e di controllo svolta dalla Corte dei conti.

La Rassegna relativa al primo semestre 2003 è riportata id., 2004. III. 47 (ivi, sub H/146 e H/148, in luogo di «Regione in genere e regio ni a statuto ordinario - Regione Sardegna», leggasi «Sardegna»).

II. - Da segnalare che le sezioni riunite della Corte dei conti hanno

approvato, con del. 3 luglio 2003, n. 2 (G.U. 16 luglio 2003. n. 163), alcune modifiche al regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo della corte (del. 16 giugno 2000, n. 14, sulla quale, v. D'Au ria-Le Noci, Sulla nuova organizzazione della Corte dei conti per l'esercizio delle funzioni di controllo, in Foro it., 2002, III, 169 ss.). Le modifiche hanno inteso adeguare l'ordinamento della corte ai rinnovati

compiti di controllo sulle amministrazioni regionali e locali, ad essa at tribuiti dalla 1. 5 giugno 2003 n. 131 {Le leggi, 2003, I, 1930), di attua zione del nuovo titolo V della Costituzione.

La legge, dopo aver previsto che «la Corte dei conti, ai fini del coor dinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni, province, città metropolitane e regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall'appar tenenza dell'Italia all'Unione europea» (art. 7, 7° comma), ha stabilito che:

— le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il

perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di

principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei con trolli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche ai consigli degli enti

controllati; le regioni a statuto speciale possono adottare «particolari discipline» nel rispetto delle suddette finalità (art. 7, 7° comma);

— le regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione ammini

strativa, nonché pareri in materia dì contabilità pubblica; analoghe ri chieste possono essere formulate, di norma tramite il consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da comuni, province e città metro

politane (art. 7, 8° comma); — le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti possono es

sere integrate da due componenti designati, salvo diversa previsione dello statuto della regione, rispettivamente dal consiglio regionale e dal

consiglio delle autonomie locali, oppure, ove tale organo non sia stato

istituito, dal presidente del consiglio regionale su indicazione delle as sociazioni rappresentative dei comuni e delle province a livello regio nale (questi componenti sono scelti tra persone che, per gli studi com

piuti e le esperienze professionali acquisite, sono particolarmente e

sperte nelle materie aziendalistiche, economiche, finanziarie, giuridiche e contabili; durano in carica cinque anni e non sono riconfermabili; il loro status è equiparato a tutti gli effetti, per la durata dell'incarico, a

quello dei consiglieri della Corte dei conti, con oneri finanziari a carico della regione) (art. 7, 9° comma).

Ora, Corte conti, sez. riun., 2/03 ha inteso, da una parte, raccordare le attività di controllo finanziario svolte dalle sezioni regionali di con trollo con l'attività, già svolta dalla sezione autonomie, avente ad og getto i complessivi andamenti della finanza regionale e locale; dall'al

tra, coordinare l'attività di controllo delle sezioni regionali, favorendo analisi comuni a più sezioni e l'applicazione di metodologie uniformi, nel segno di quel «metodo comparativo» che consente, in sistemi am ministrativi caratterizzati dalla presenza di forti autonomie, di porre a raffronto i risultati dell'azione amministrativa nelle diverse realtà ter ritoriali.

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