sezione II; ordinanza 24 settembre 1985, n. 670; Pres. Chieppa, Rel. Zeviani Pallotta; Senia (Avv.Speranza) c. Min. finanzeSource: Il Foro Italiano, Vol. 108, No. 12 (DICEMBRE 1985), pp. 469/470-471/472Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23180608 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

della Costituzione che, rappresentando gli elementi cardine del

l'ordinamento, non consentono alcuna possibilità di deroga nem

meno ad opera della legge ordinaria.

La corte precisava, infine, che nei casi in cui la Costituzione

stabilisce che la legge provveda direttamente a disciplinare una

determinata materia, non può concepirsi che nella materia stessa

l'art. 2 permetta la emanazione di atti che dispongano in diffor

mità della legge prevista dalla Costituzione.

Laddove, invece, la riserva di legge sia relativa nulla vieta che, nella materia, una disposizione di legge ordinaria conferisca al

prefetto il potere di emettere ordinanze di necessità ed urgenza, ma occorre che le stesse risultino adeguate ai limiti posti all'eser

cizio del potere conferito.

Delimitato in questi sensi — da cui il collegio non ha motivo

di discostarsi — il potere di intervento del prefetto, di cui all'art. 2

t.u. n. 773 del 1931, il collegio ritiene che non vi è stata, nel

caso di specie, alcuna esorbitanza dai limiti medesimi, per cui è

da escludere che possa ipotizzarsi la dedotta assoluta carenza del

potere amministrativo. In primo luogo, va sottolineato che non è stata adottata alcuna

disciplina astratta del diritto di sciopero, e non vi è stata, quindi, alcuna interferenza nel potere legislativo dal momento che ci si è

limitati in concreto ad ordinare ad alcuni dipendenti di assicura

re la prosecuzione del servizio, la cui perdurante interruzione

implicava gravi ripercussioni per l'ordine e la sicurezza pubblica.

Circostanza, quest'ultima, la quale implicava, altresì, che l'in

tervento doveva ritenersi consentito (anche tenuto conto che si

interferiva con il diritto di sciopero) in quanto la limitazione non

incideva sul contenuto del diritto stesso quale tutelato dalla

Costituzione, bensì riguardava profili afferenti la identificazione

del diritto, in relazione ai suoi limiti « coessenziali », e con

riferimento ad un interesse (sicurezza ed ordine pubblico) rispetto al quale l'interesse all'autodisciplina di categoria doveva conside

rarsi cedevole.

La precettuazione, infine, aveva il carattere della provvisorietà, essendo strettamente correlata alla situazione di emergenza che

l'aveva provocata; ed il provvedimento adottato osservava i limiti

spaziali di operatività correlati all'autorità che l'avevano emanato.

Nessun particolare principio dell'ordinamento è stato violato;

ché, anzi, la misura straordinaria veniva adottata, sia pure sa

crificando il diritto di sciopero per alcuni dipendenti, proprio allo

scopo di assicurare la salvaguardia dei valori fondamentali (ordi ne e sicurezza generale ed individuale) dell'ordinamento medesi

mo.

Per quanto qui rileva, pertanto, si deve ritenere che il provve dimento del prefetto, adottato a norma dell'art. 2 t.u. n. 773 del

1931, era adeguato alla situazione eccezionale che si intendeva

fronteggiare e rispetto ad esso non era configurabile alcuna

mancanza di presupposti che potessero implicare assoluta carenza

di potere amministrativo.

Sussiste, quindi, la giurisdizione del giudice amministrativo e

gli atti vanno rimessi al T.A.R., cui competerà verificare se il

potere stesso è stato, in concreto, esercitato legittimamente, in

relazione alle censure svolte dalle parti, ed anche alla asserita

incompetenza (relativa) del prefetto. (Omissis)

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA

ZIO; sezione II; ordinanza 24 settembre 1985, n. 670; Pres.

Chieppa, Rei. Zeviani Pallotta; Senia (Avv. Speranza) c.

Min. finanze.

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA

ZIO; sezione II; ordinanza 24 settembre 1985, n. 670; Pres.

Giustizia amministrativa — Impiegato pubblico — Pretese patrimo niali — Ordinanza d'urgenza — Fattispecie (Cod. proc. civ., art. 700; 1. 6 dicembre 1971 n. 1034, istituzione dei tribunali

amministrativi regionali, art. 21).

Il giudice amministrativo, adito in sede di giurisdizione esclusiva

con ricorso del pubblico dipendente inteso ad ottenere il

pagamento di somme per arretrati di stipendio, indennità di

buonuscita e ratei di pensione, può ordinare in via d'urgenza

all'amministrazione, che non ha contestato con specifiche argo mentazioni l'esistenza di tali crediti, il pagamento di una parte di quelle somme, destinate al sostentamento del ricorrente e

della sua famiglia. (1)

(1) Una delle prime (se non la prima in assoluto) ordinanze cautelari che il giudice amministrativo abbia emesso in giudizi concer nenti pretese patrimoniali del pubblico dipendente, in diretta e esplici ta applicazione di Corte cost. 28 giugno 1985, n. 190, Foro it., 1985,

Fatto e diritto. — Il ricorso, benché formalmente diretto

all'annullamento del silenzio-rifiuto, formatosi sulla domanda inte

sa ad ottenere il pagamento di lire 40.000.000 complessive per arretrati di stipendio, indennità di buonuscita e ratei di pensione,

riguarda in realtà l'accertamento dei diritti soggettivi del ricorren

te, aventi ad oggetto tali crediti.

Ciò posto, va rilevato che, con decisione n. 190 del 25-28

giugno 1985 (Foro it., 1985, I, 1881) la Corte costituzionale ha

dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 21, ult. comma, 1. 6

dicembre 1971 n. 1034, nella parte in cui, limitando l'intervento di urgenza del giudice amministrativo alla sospensione dell'esecu

zione dell'atto impugnato, non consente al giudice stesso di

adottare, nelle controversie patrimoniali in materia di pubblico

impiego, sottoposte alla sua giurisdizione esclusiva, i provvedi menti di urgenza che appaiano secondo le circostanze più idonei ad assicurare gli effetti della futura decisione sul merito.

Conformemente all'insegnamento della corte, è da ritenere che il potere-dovere del giudice di emanare siffatti provvedimenti cautelari « innominati » derivi da un principio generale dell'intero

ordinamento processuale avente valore costituzionale (art. 8, 24 e

113 Cost.) e del quale è espressione l'art. 700 c.p.c., secondo cui

ciascuno ha diritto ad una effettiva tutela giurisdizionale delle

situazioni soggettive azionate, il che necessariamente presuppone che debba essere assicurata anche nel corso del giudizio, con

mezzi idonei, la concreta piena operatività della decisione sul

merito. t-ii

Nella specie, pertanto, avendo la decisione sul merito ad

oggetto, fra l'altro, l'accertamento dei diritti del ricorrente ad

ottenere il pagamento di arretrati di stipendio e di indennità di

buonuscita e conseguentemente — in ipotesi — la eventuale condanna delle amministrazioni competenti al pagamento delle

relative somme, rientrando per tali aspetti la controversia nella

giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ben può il

collegio ordinare in via di urgenza il pagamento di tali somme o

di parte di esse, ove — beninteso — sussistano gli estremi del

pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti azionati.

Tale pregiudizio sussiste indubbiamente, attesa la natura retri

butiva dei crediti vantati, relativi a somme di denaro destinate al

sostentamento del ricorrente e alla di lui famiglia, tenuto anche

conto del fatto che l'esistenza dei crediti in questione non è stata

contestata con specifiche argomentazioni dalle amministrazioni

resistenti.

Deve pertanto, in accoglimento dell'istanza cautelare, ai sensi

del combinato disposto dell'art. 21 1. 6 dicembre 1971 n. 1034 e

dell'art. 700 c.p.c., ordinarsi al ministero delle finanze ed al

I, 1881, con nota di A. 'Proto Pisani e 2491, con nota di A. Romano. Sul contenuto, significato e portata di tale sentenza, non resta che

rinviare alle note richiamate. Per quel che riguarda, specificamente, l'ordinanza che ora si riporta, si deve osservare: essa è motivata unicamente in relazione all'art. 700 c.p.c. (oltre che, ben s'intende, all'art. 21 1. n. 1034/71); è scomparso il richiamo all'art. 423, 2°

comma, c.p.c. (nel testo novellato dalla 1. 11 agosto 1973 n. 533), al

quale pure la corte si era riferita, e sia pure mediandolo, per la concreta sua inapplicabilità al contenzioso del pubblico impiego, attra verso l'art. 700, perciò qualificato come norma di chiusura; in tal

modo, l'ordinanza pare orientata anche per quel che riguarda i giudizi aventi per oggetto le pretese patrimoniali del pubblico dipendente, verso una accentuazione della tipicità dei caratteri della tutela cautela re amministrativa; in questo senso, può risultare significativa anche la

quantificazione della provvisionale concessa: operata più su base equita tiva, sembra, che in riferimento ai «... limiti della quantità per cui ritiene già raggiunta la prova », come recita per il giudice civile del lavoro l'art. 423 suddetto; ancora, l'ordinanza affronta la questione della sussistenza nel caso concreto dei presupposti tipici del provvedi mento cautelare amministrativo: sotto questo profilo, si basa, oltre che su una sommaria delibazione del fumus boni iuris (peraltro riconosciu to sussistente perché l'amministrazione resistente non aveva sviluppato argomentazioni a sostegno delle proprie contestazioni), sull'affermazione dell'esistenza del danno grave e irreparabile che altrimenti il ricorrente avrebbe subito: dedotto puramente e semplicemente dalla destinazione al sostentamento del ricorrente e della sua famiglia delle somme di denaro in discussione (su tutti questi punti v. la richiamata nota di

Romano, spec. § 6); inoltre, l'ordinanza si è pronunciata su un ricorso che riguardava vari crediti, sì tutti del pubblico dipendente, ma che solo alcuni dei quali presentavano natura retributiva (il che colora di una luce particolare l'affermazione della sussistenza nel caso del danno grave e irreparabile); quindi, sembra ricondurre sotto una unitaria tutela cautelare amministrativa dei crediti che per altro verso hanno un differenziato trattamento nel giudizio amministrativo, in

particolare per quel che concerne la loro rivalutabilità automatica in

questa sede (per l'esclusione della rivalutabilità, specificamente, dell'in dennità di buonuscita, ad. plen. 28 gennaio 1985, n. 1, id., 1985, III, 142, con nota di richiami).

Il Foro Italiano — 1985.

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PARTE TERZA

l'E.n.p.a.s. il pagamento di complessive lire 5.000.000 (cinquemi

lioni) in favore del ricorernte, a titolo di provvisionale, ponendo a carico di ciascuna amministrazione la metà dell'ammontare di

tale somma.

Deve, inoltre, ordinarsi in sede istruttoria, al ministero delle

finanze, nonché all'E.n.p.a.s., ciascuno per la parte di propria

competenza, di far conoscere l'esatto ammontare delle somme

spettanti al ricorrente a titolo di stipendio e di indennità integra tiva speciale dal 12 aprile 1983 al 31 luglio 1983; l'esatto

ammontare del rateo di 7/12 della 13° mensilità del 1983 e della

maggiore retribuzione complessivamente dovuta a seguito della

sua promozione a direttore di divisione — R. E. — con effetto

dal 13 luglio 1980; l'esatto ammontare dell'indennità di buonusci

ta, calcolata sullo stipendio di dirigente superiore e l'importo della pensione spettante a seguito della ricongiunzione col servi

zio prestato alle dipendenze di privati, anteriormente a quello

prestato presso lo Stato.

Per questi motivi, accoglie l'istanza cautelare proposta da Senia

Dante e, per l'effetto, ordina al ministero delle finanze e al

l'E.n.p.a.s. di pagare al ricorrente la somma di denaro di cui in

motivazione. (Omissis)

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA

CAMPANIA; sezione I; ordinanza 7 agosto 1985, n. 855; Pres. Brignola, Rei. Orciuolo; Soc. immob. « Arancia » (Avv.

Imparato) c. Min. beni culturali ed ambientali (Avv. dello

Stato ScoLPiNi).

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA

CAMPANIA; sezione I; ordinanza 7 agosto 1985, n. 855;

Bellezze naturali (proiezione delle) — Dichiarazione di notevole interesse pubblico — Vincolo di inedificabilità a termine —

Decreto ministeriale — Sindacato di legittimità nonostante

l'intervento legislativo — Sussistenza (D.m. 21 settembre 1984, dichiarazione di notevole interesse pubblico dei territori costie

ri, dei territori contermini ai laghi, dei fiumi, dei torrenti, dei

corsi d'acqua, delle montagne, dei ghiacciai, dei circhi glaciali, dei parchi, delle riserve, dei boschi, delle foreste, delle aree

assegnate alle università agrarie e delle zone gravate da usi

civici; d.m. 28 marzo 1985, dichiarazione di notevole interesse

pubblico del comune di Piano di Sorrento; d.l. 27 giugno 1985 n. 312, disposizioni urgenti, per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale; 1. 8 agosto 1985 n. 431, conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 27 giugno 1985 n. 312).

Bellezze naturali (protezione delle) — Dichiarazione di notevole

interesse pubblico — Vincolo di inedificabilità a termine —

Imposizione per legge — Opere edilizie autorizzate in prece denza ed iniziate — Applicabilità — Decreto ministeriale —

Istanza di sospensione dell'esecuzione — Rigetto — Fattispecie

(L. 6 dicembre 1971 n. 1034, istituzione dei tribunali ammini

strativi regionali, art. 21; d.m. 21 settembre 1984; d.m. 28

marzo 1985; d.l. 27 giugno 1985 n. 312; 1. 8 agosto 1985 n. 431).

È soggetto al sindacato di legittimità e può, pertanto, formare

oggetto di interventi cautelari del giudice amministrativo, il prov vedimento di individuazione di beni soggetti temporaneamente al vincolo di inedificabilità previsto dall'art. 2 d.m. 21 settembre

1984, pur dopo l'intervento della l. 8 agosto 1985 n. 431. {1)

Attesa la finalità del d.l. 27 giugno 1985 n. 312, convertito, con

modificazioni, in l. 8 agosto 1985 n. 431, il divieto di

modificazione esteriore del territorio, imposto all'art. 1 quin

quies, è riferibile anche agli interventi edilizi autorizzati in

epoca anteriore al d.m. 21 settembre 1984 (c.d. decreto Galas

so) e non ancora completati, onde deve essere respinta l'istan

za di una società immobiliare di sospensione del decreto mi

nisteriale con il quale (in attuazione del d.m. 21 settembre 1984)

viene temporaneamente vietata l'attività edilizia sull'intero ter

ritorio comunale. (2)

(1-2) Ritorna a pronunziarsi il T.A.R. Campania sul regime di

inedificabilità (temporanea) imposto da uno dei decreti applicativi

(d.m. 28 marzo 1985, Le leggi, 1985, 1065) dell'art. 2 d.m. 21

settembre 1984 (c.d. decreto Galasso), non investito dalla decisio ne di annullamento del T.A.R. Lazio, sez. II, 31 maggio 1985, n. 1548, Foro it., 1985, III, 252.

Disincentivate le amministrazioni comunali dal contenuto delle pre cedenti ordinanze nn. 648 e 649 del 19 giugno 1985 (la prima si legge ibid., 251, ove in nota riferimenti alla seconda), con le quali il T.A.R.

Campania, nel respingere le istanze di sospensione di analoghi decreti avanzate dai comuni di Capri e Pompei, aveva chiaramente escluso che un intervento statale a protezione di interessi paesaggistici potesse risultare confliggente con gli interessi istituzionali dei comuni (e, in

Ritenuto che il provvedimento impugnato ha sottoposto a

regime di assoluta inedificabilità previsto dall'art. 2 decreto 21

settembre 1984 i beni del ricorrente il quale deduce il danno

grave ed irreparabile conseguente. Considerato che l'individuazione dei beni soggetti temporanea

mente al vincolo di inedificabilità è soggetta al sindacato di

legittimità, e può formare oggetto d'interventi cautelari del giudi ce amministrativo;

ciò, contrariamente a T.A.R. Lombardia, sede di Brescia, 21 gennaio 1985, n. 39, ibid., 169, che tra le varie motivazioni addotte a fondamento della sospensione del vincolo generalizzato, introdotto dal c.d. decreto Galasso su tutti i beni ivi elencati, aveva invocato anche « una lata vulnerazione della potestà urbanistica » dei comuni), la via della tutela cautelare è questa volta imboccata da privati, nella specie una società immobiliare cui il d.m. 28 marzo 1985, impugnato unitamente al provvedimento sindacale di diniego di concessione edilizia per le relative opere di urbanizzazione, veniva a bloccare un

piano di lottizzazione già approvato e in corso di realizzazione. La sommarietà della cognizione tipica della fase in cui si è trovato

ad operare non ha impedito al T.A.R., pronunziatosi — in questa come in altre ordinanze coeve: nn. 856 e 857, caratterizzate da

motivazione pressoché identica — all'indomani dell'approvazione del testo della legge di conversione del d.l. 27 giugno 1985 n. 312 (1. 8

agosto 1985 n. 431), di affrontare due problemi di immediata applica zione delle nuove disposizioni legislative.

Innanzitutto, il tribunale ha avvertito la necessità di puntualizzare che i beni e le aree, in relazione ai quali l'art. 1 quinquies della 1. n. 431 ha riprodotto il vincolo di immodificabilità dell'assetto del territorio già previsto dall'art. 2 del c.d. decreto Galasso, a differenza di quelli enumerati nell'art. 1 della legge medesima, vincolati ope legis

per interesse paesaggistico, restano pur sempre individuati da atti

amministrativi, come tali soggetti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo e, quindi, ai suoi poteri di intervento cautelare. Il che sta a significare che la trasfusione in legge del decreto Galasso lascia in piedi tutto il contenzioso rivolto alla impugnativa dei provvedimenti di individuazione di nuove aree vincolate che il ministero per i beni culturali e ambientali ha emanato in attuazione dell'art. 2 del d.m. 21

settembre 1984 e ai quali si affiancheranno quelli che le regioni possono adottare entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della legge n. 431. Per gli uni e per gli altri, a parte, in relazione ai primi, gli

emergenti problemi di presunta violazione di sfere di competenza regionale, sui quali risulta che la Corte costituzionale sia già stata chiamata a pronunziarsi nell'udienza del 22 ottobre 1985, la verifica dei tribunali amministrativi sarà condotta essenzialmente sulla congrui tà e sufficienza della motivazione che enunzi i fattori di pregio paesistico ed ambientale che il vincolo intende tutelare.

Particolare interesse riveste la seconda parte della motivazione

dell'ordinanza, nella quale è affrontato il problema dell'ambito di

operatività dell'art. 1 quinquies della 1. n. 431 e, cioè, se il divieto di modificazione dell'assetto esteriore delle aree e dei beni vincolati, disposto dalla richiamata norma, incida anche sulle iniziative edilizie in corso alla data di entrata in vigore della legge.

Il T.A.R., in perfetta coerenza con l'ispirazione di fondo del suo orientamento (manifestatasi fin dalle prime ordinanze nn. 648 e 649), che attribuisce prevalenza all'interesse paesaggistico su quello stretta mente urbanistico, esclude l'applicazione analogica delle misure di

salvaguardia urbanistica (che, come noto, si applicano solo a lavori da eseguire) ed afferma l'efficacia del vincolo temporaneo di inedificabilità anche in riferimento ad opere già assentite, ma non ancora ultimate, e secondo il criterio di « agevole recupero » del territorio, illustrato in motivazione. In definitiva il T.A.R. ripropone come elemento discrimi

natorio, ai fini dell'applicazione della inibitoria alle opere in corso,

quello fondato sulla valutazione dello stadio di avanzamento dei

lavori, già in altre sedi giurisprudenziali scartato. Ci si intende riferire a Cons. Stato, sez. VI, 14 dicembre 1979, n. 890, Foro it., Rep. 1980

voce Bellezze naturali, n. 31, che muovendo da una concezione unitaria dell'opera, ai fini della tutela del paesaggio, definisce come artificiosa una distinzione tra le varie fasi di lavori di costruzione, e,

pertanto, esclude che l'imposizione di un vincolo ambientale possa avere effetto su un programma edilizio già iniziato. Dello stesso avviso è T.A.R. Umbria 14 luglio 1983, n. 298, id., 1984, III, 105, con nota di V. Capozza, che si segnala, altresì, per aver richiamato, tra i vari

argomenti addotti a sostegno della dichiarata illegittimità di un

provvedimento cautelare di tutela ambientale incidente su un'opera pubblica già in fase di avanzata attuazione, anche quello tratto da una

presunta violazione del principio di irretroattività. È certo che l'interpretazione dell'art. 1 quinquies è uno dei grossi

nodi della legge n. 431 e, proprio per questo, rappresenterà il banco di

prova del governo nel garantire l'attuazione della tutela ambientale e della pianificazione paesistico-territoriale con lo stesso impegno (e ferma determinazione) con cui il relativo programma è stato trasferito dalla sede amministrativa a quella legislativa.

Sintomi premonitori di una malcelata recessività della posizione assunta dal ministero per i beni culturali e ambientali sono, tuttavia, già manifesti. Questo, infatti, nella circolare n. 8 del 31 agosto 1985

(Le leggi 1985, 1983) si è affrettato a chiarire, ma senza motivare al

riguardo, che le opere in corso, debitamente autorizzate ed iniziate,

Il Foro Italiano — 1985.

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