Sezione IV; decisione 11 aprile 1983, n. 223; Pres. Mezzanotte, Est. Agresti; Impr. Mambrini,soc. Co.ge.ma. e soc. Russo (Avv. Giordano, Scoca, D'Amelio) c. A.n.a.s. (Avv. dello Stato Ferri).Annulla T.A.R. Lazio, sez. III, 18 ottobre 1982, n. 1012Source: Il Foro Italiano, Vol. 106, No. 10 (OTTOBRE 1983), pp. 317/318-319/320Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23175259 .

Accessed: 25/06/2014 00:23

Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at .http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp

.JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range ofcontent in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new formsof scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.

.

Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to IlForo Italiano.

http://www.jstor.org

This content downloaded from 185.2.32.121 on Wed, 25 Jun 2014 00:23:30 AMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

317 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 318

CONSIGLIO DI STATO; Sezione IV; decisione 11 aprile 1983, n. 223; Pres. Mezzanotte, Est. Agresti; Impr. Mambrini, soc. Co.ge.ma. e soc. Russo (Avv. Giordano, Scoca, D'Ame

lio) c. A.n.a.s. (Avv. dello Stato Ferri). Annulla T.A.R. La

zio, sez. Ili, 18 ottobre 1982, n. 1012.

CONSIGLIO DI STATO:

Contratti e obbligazioni della pubblica amministrazione — Appal to — Aggiudicazione a licitazione privata — Diniego ministe

riale di approvazione per gravi motivi di interesse pubblico —

Illegittimità — Fattispecie (R.d. 18 novembre 1923 n. 2440, nor

me sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità gene rale dello Stato, art. 19; r.d. 23 maggio 1924 n. 827, regolamento

per l'esecuzione della legge sull'amministrazione del patrimo nio e sulla contabilità generale dello Stato, art. 113).

È illegittimo il diniego ministeriale, per gravi motivi di interesse

pubblico, di approvazione dell'aggiudicazione a licitazione pri

vata dell'appalto di un'opera pubblica, previa esclusione di una

offerta anormalmente bassa, motivato con la possibilità che in

un'altra gara l'amministrazione ottenesse condizioni più vantag

giose, per l'esiguità del numero delle imprese che avevano

partecipato, e per l'inasprimento del prezzo dovuto alla sua

revisione, se in realtà sia incerto il vantaggio che l'amministra

zione ritrarrebbe dalla ripetizione della gara, anche in conside

razione dell'incidenza sull'aumento dei costi dell'inflazione ve

rificatasi nel frattempo, e del danno sociale derivante dal

ritardo della utilizzabilità dell'opera. (1)

Diritto. — Il raggruppamento di società appellante impugna

una sentenza con la quale il T.A.R. per il Lazio (sez. Ili) gli ha

respinto, dopo averli riuniti, un ricorso avverso il diniego di

approvazione dell'aggiudicazione provvisoria di un appalto a lici

tazione privata di lavori stradali e un altro ricorso avverso il

provvedimento con il quale era stata iniziata la procedura per

l'indizione di una nuova gara. Il diniego era stato decretato dal

ministro per i lavori pubblici in qualità di presidente dell'A.n.a.s.

(1) La decisione si iscrive nel filone giurisprudenziale, non più

recentissimo, secondo il quale le due fattispecie di cui, rispettivamente, all'art. 19 r.d. 18 novembre 1923 n. 2440 e all'art. 113 r.d. 23 maggio 1924 n. 827, sarebbero qualitativamente diverse; in particolare, giusto

quanto segnala il giudice amministrativo nella decisione in epigrafe, mentre il cit. art. 19 r.d. n. 2440/23 pone una «facoltà generale di

non approvazione dei contratti», il cit. art. 113 r.d. n. 827/24

rappresenta una fattispecie « del tutto speciale » e a carattere eccezio

nale; di modo che, in quest'ultimo caso, l'amministrazione «... è

tenuta ad esercitare con particolare cautela la facoltà di non approva re i risultati di gara ed è tenuta a dare piena ed appagante

giustificazione dei gravi motivi di eventuali rifiuti ». In questo senso,

v., soprattutto, T.A.R. Abruzzo 26 settembre 1975, n. 178, Foro it.,

1976, III, 73, con nota di richiami, per cui è illegittimo il provvedi mento con il quale il ministro dei lavori pubblici nega l'approvazione

dell'aggiudicazione provvisoria di un contratto di appalto all'impresa vincitrice della gara, senza indicarne le ragioni di interesse pubblico (e

il decisum — si noti bene — si riferisce ad ambedue le fattispecie

considerate, e, cioè, sia al cit. art. 19 che al cit. art. 113), e T.A.R.

Lazio, sez. III, 22 dicembre 1975, n. 507, id., 1977, III, 47, con

annotazione di C. Montanari, ove si riporta la giurisprudenza, anche meno recente, formatasi sulle due predette fattispecie di control

lo ministeriale, e nella quale si distingueva fra la motivazione, sempre

richiesta, nel caso del cit. art. 113, e la fattispecie di cui al cit. art.

19, secondo cui il diniego di approvazione, in quanto espressione di

una facoltà generale dell'amministrazione, non doveva essere motivato,

anche quando fosse determinato da mere ragioni di convenienza.

A questo riguardo, v., pure, recentemente, T.A.R. Sicilia, sede di

Catania, 13 luglio 1979, n. 376, id., Rep. 1980, voce Contratti della

p.a., n. 49, ove si afferma, in riferimento alla fattispecie del diniego di

approvazione ministeriale di cui al cit. art. 113, che la valutazione dei

gravi motivi di interesse pubblico concerne anche la congruità del

prezzo, e, parallelamente, Cons. Stato, sez. IV, 6 giugno 1978, n. 533,

id., Rep. 1978, voce cit., nn. 41, 42 (e ci si riferisce, in questo caso,

all'analoga fattispecie normativa di cui all'art. 296 t.u. 3 marzo 1934

n. 383, ritenendosi che fra i « gravi motivi di interesse pubblico » che

rendono legittimo il provvedimento negativo di controllo sui contratti

dei comuni rientri l'interesse dell'ente a conseguire condizioni di

offerta più convenienti). In questo quadro, un ulteriore problema, al quale appena si

accenna, in questa sede, è rappresentato dall'interrogativo se il diniego

di approvazione, da parte della p.a., possa eventualmente generare una

variante di responsabilità precontrattuale in capo a questa stessa,

allorché, ad esempio, il provvedimento negativo di controllo risulti

illegittimo: cfr., orientativamente, Cass. 23 maggio 1981, n. 3383, id.,

1982, I, 2012, con annotazione di A. M. Marini.

In dottrina, v., per riferimenti, A. Cancrini- P. Piselli, / sistemi di

scelta del contraente nell'appalto di opere pubbliche. Orientamenti

giurisprudenziali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1982, 1175 ss., e G.

Berliri, Ancora in tema di approvazione contrattuale, in Cons. Stato,

1976, II, 1391 ss.

per «gravi motivi di interesse pubblico» ai sensi dell'art. 113 del

regolamento per l'esecuzione della legge sull'amministrazione del

patrimonio e sulla contabilità di Stato, approvato con r.d. 23

maggio 1924 n. 827. A motivazione del diniego di approvazione è

il rilievo che « anche sulla base delle considerazioni tecnico-finan

ziarie esposte nella relazione dell'ing. Mancini, sembra sussistere

concretamente la possibilità che i lavori in argomento possano essere appaltati a condizioni più vantaggiose per l'amministrazio

ne, particolarmente ove si tenga conto dell'esiguo numero delle

imprese che hanno presentato le offerte (sei) e dell'inasprimento del prezzo di appalto per revisione dei prezzi... ». L'appello, riproducendo i motivi proposti con il ricorso introduttivo, pro

spetta innanzitutto la tesi che, essendo prevista nel bando di

gara l'aggiudicazione anche in presenza di una sola offerta, l'A.n.a.s. si era preclusa la possibilità di giudicare le offerte sotto

il profilo del numero dei concorrenti e che, comunque, anche a

voler convenire nel rilievo dei primi giudici che l'amministrazio

ne può certo valutare a posteriori se l'unica offerta presentata sia

conveniente, non si può giudicare l'offerta stessa non conveniente solo perché non ve ne erano state altre.

Come osservato dall'avvocatura generale dello Stato, l'argomen to è solo apparentemente calzante. Invero un giudizio di non

convenienza formulato unicamente con riferimento al numero

delle offerte sarebbe sicuramente apodittico, ma nella specie il

rilievo della esiguità della partecipazione alla gara era congiunto a quelli del basso valore della media generale delle offerte

avutesi nella gara e a quello dell'inasprimento del prezzo di

appalto per revisione dei prezzi.

Anche sul punto dell'anzidetto inasprimento del prezzo non

appare manifestamente irrazionale la tesi dell'avvocatura geperale dello Stato che, stante la particolarità del meccanismo revisionale, la ripetizione della gara a prezzi aggiornati può comportare, anche a parità di ribasso, un vantaggio economico per l'ammi

nistrazione.

In linea di principio, il collegio conviene con i primi giudici sul punto che i gravi motivi di interesse pubblico che possono

giustificare il diniego di approvazione dei risultati della gara (anche quando la stessa è stata formalmente regolare) possono consistere in considerazioni di opportunità riferite alla previsione che il prezzo offerto sia superiore a quello ricavabile da una

nuova gara.

Va, peraltro, tenuto presente che, a differenza della facoltà

generale di non approvazione dei contratti contemplata dall'art. 19 1. sulla contabilità di Stato, l'altra prevista dall'art. 113 del

regolamento ha natura del tutto speciale e carattere eccezionale e

l'amministrazione è tenuta ad esercitare con particolare cautela la facoltà di non approvare i risultati di gara ed è tenuta a dare

piena ed appagante giustificazione dei « gravi motivi » di even tuali rifiuti.

Nella specie è stata usata la seconda facoltà e, in concreto, il

provvedimento di diniego non si sottrae ai vizi di illogicità e

contraddittorietà denunciati dal raggruppamento appellante nei

motivi di appello finora non esaminati.

Gioverà considerare che già la commissione ministeriale incari

cata di pronunciarsi sul problema dell'esclusione di un'offerta

considerata anormalmente bassa, esprimendosi nel senso dell'e

sclusione, aveva ricordato l'obbligo posto dalla legge di aggiudi care al secondo classificato e, con riferimento alla facoltà di non

approvare l'aggiudicazione al secondo, nel ricordare che il dinie

go avrebbe dovuto essere basato su incontrovertibili considera

zioni di merito da esporre in modo logicamente ineccepibile, aveva sottolineato il rischio che, per effetto dell'aumento dei

prezzi verificatosi dalla data della gara (28 agosto 1980) all'attua

lità (19 maggio 1981), i prezzi offerti in un'eventuale nuova gara siano meno favorevoli di quelli conseguiti.

La relazione dell'ing. Mancini, successivamente incaricato di

esprimere un parere sull'opportunità di ripetere la licitazione,

dopo aver detto che la licitazione presenta una partecipazione fra

le più limitate di tutto il gruppo (si era trattato di una tornata

di quattro licitazioni il 28 agosto 1980 e quattro licitazioni il 29

agosto 1980) e che la media generale delle offerte valide, come

pure la media delle offerte non classificate anomale, risultano tra

le più basse, soggiungeva che la partecipazione nella gara all'e

same può essere considerata mediamente in linea con quella delle

altre tre tornate più prossime, che lo sconto tra offerta massima

e minima è elevato nella maggior parte delle gare, con particolari

punte per quelle di importo più elevato, che la media relativa alle sole offerte non considerate anomale è, ancora nel caso

all'esame, fra le più basse dell'intero insieme, « ma dello stesso

ordine di grandezza con altri lavori di notevole importo e con

presenza di gallerie ».

Il Foro Italiano — 1983 — Parte III-23.

This content downloaded from 185.2.32.121 on Wed, 25 Jun 2014 00:23:30 AMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

PARTE TERZA

Nelle sue conclusioni la relazione, richiamato il raffronto in

precedenza fatto tra costo eventualmente aggiornato dell'opera e

costo totale comprensivo dell'onere revisionale, faceva presente che un beneficio sul costo generale (costo iniziale + onere revi

sionale) valutabile in circa 167 milioni (importo a base di

appalto 11.100.000.000) si sarebbe avuto solo nella «concomitante

ipotesi che l'istruttoria sui risultati della nuova licitazione non

comporti tempi superiori ai due mesi. Tale beneficio si tramuta

in un danno di circa 291 milioni al mese qualora tale tempo si

protragga ».

Seguiva una previsione del beneficio conseguibile qualora si

fosse ritenuto di poter ottenere una maggiore e migliore parteci

pazione al nuovo esperimento di gara, ma si concludeva richia

mando la perdita di beneficio sociale, non esattamente quan

tificabile, derivante dalla protrazione nell'utilizzazione dell'opera. Il collegio non ha dubbi sul fatto che in presenza di siffatti

elementi, dai quali risultava quanto meno incerto il vantaggio della ripetizione della gara, l'esistenza di gravi motivi di interesse

pubblico, presupposto necessario e da valutare con ogni cautela

in sede di esercizio di una facoltà di carattere eccezionale, è da

escludere sul piano della logica e della coerenza dell'azione

amministrativa. Argomento rafforzativo della incongruenza del

comportamento dell'amministrazione è la circostanza che il ter

mine della presentazione delle domande per essere invitate alla

nuova licitazione era stato fissato al 31 agosto 1981, e cioè ad

oltre due mesi dalla data della relazione Mancini. Senza contare

che nulla è detto in motivazione sul punto della perdita del

beneficio sociale derivante dalla protrazione nell'utilizzazione del

l'opera, non quantificabile in termini meramente economici ma

indubbiamente da considerare in sede di valutazione dell'interesse

pubblico, nei suoi vari aspetti. Alla stregua del riconosciuto fondamento dei suaccennati moti

vi, l'appello deve essere accolto e debbono essere, conseguente

mente, annullati sia il diniego di approvazione sia, per illegittimi tà derivata, l'avviso della nuova gara, del quale con separata ordinanza si dispone la sospensiva. (Omissis)

CONSIGLIO DI STATO; Adunanza plenaria; decisione 8 apri le 1983, n. 5; Pres. Pescatore, Est. Cossu; Alliaud e altri

(Avv. A. M. Sandulli) c. Camera di commercio di Varese

(Avv. Monti, Piga).

Giustizia amministrativa — Appello — Riunione di ricorsi con

tro diverse sentenze — Mancata impugnazione di un capo di

sentenza — Effetti.

Nel caso che una unica decisione abbia deciso gli appelli riuniti

proposti contro diverse sentenze di tribunali amministrativi

regionali, se l'amministrazione appellante non abbia impugnato un capo di sentenza, deve ottemperare ad esso, anche se

l'analogo capo delle altre sentenze sia stato riformato, perché investito dagli appelli proposti dalle altre amministrazioni soc

combenti. (1)

(1) La questione affrontata dall'adunanza plenaria è provocata dal

l'avvenuta decisione, con unico atto da parte del medesimo consesso, di più appelli proposti nei confronti di diverse sentenze pronunciate dai vari tribunali in giudizi tra parti differenti: la riunione, nel

caso discrezionale (come è riconosciuto da Cons. Stato, sez. V, 7

settembre 1982, n. 635, Foro it., Rep. 1982, voce Giustizia amministra

tiva, n. 624; sez. VI 3 luglio 1981, n. 342, id., Rep. 1981, voce cit., n. 751), a differenza di quanto avviene nel caso di più appelli nei

confronti della medesima sentenza (la giurisprudenza è costante nel

l'applicare l'art. 335 c.p.p.: per tutte, Cons. Stato, sez. VI, 5 marzo

1982, n. 106, id., Rep. 1982, voce cit., n. 695, oltre ad altre non

massimate sul punto), ha evidenziato come il meccanismo giurisdizio nale (ed il problema è più evidente ora stante l'aumento del conten

zioso e la generalizzazione del doppio grado) possa giocare un ruolo

significativo nella definizione dei rapporti tra p.a. e privati, anche conducendo a disarmonie evidenti. Nel caso di più impugnazioni avverso la medesima sentenza, al problema la giurisprudenza pone rimedio ricorrendo alle norme del codice di procedura civile, e, oltre all'art. 335 già citato, in particolare facendo applicazione dell'art. 333 che impone, a chi voglia gravarsi avverso una sentenza già appellata, di proporre impugnazione incidentale: sez. IV 21 giugno 1982, n. 398, ibid., n. 764; 23 marzo 1982, n. 167, ibid., n. 766; 28 agosto 1981, n.

677, id., Rep. 1981, voce cit., n. 359; sez. V 19 ottobre 1979, n. 584, id., 1980, III, 247, con nota di richiami (con il temperamento di ritenere ammissibile l'impugnazione proposta formalmente come princi pale, ma nei termini previsti per l'impugnazione incidentale, come riconosciuto anche da Cons. Stato, sez. IV, 25 marzo 1983, n. 165, Cons. Stato, 1983, I, 242, oltre che dalle pronunzie sopra citate). Con

Diritto. — (Omissis). 2. - Il ricorso è in parte fondato e deve

essere accolto nei limiti di cui appresso. Sia i ricorrenti, sia la camera di commercio di Varese concor

dano in parte circa la portata del giudicato: non è controverso

quali debbano essere le voci di retribuzione da considerare nella

formazione della base di calcolo sulla quale conteggiare i singoli fondi individuali e le c.d. « eccedenze », rispettivamente propri di

quanti, essendo in servizio al 16 marzo 1970, preferirono mante

nere il previgente fondo individuale di previdenza a capitaliz zazione o, invece, optarono per l'inscrizione alla cassa di previ denza per i dipendenti degli anti locali.

Ed altrettanto pacifico è il punto che, sulla base di calcolo, come sopra individuata, debbano applicarsi le varie aliquote succedutesi nel tempo; neppure vi è contrasto circa la rivaluzio ne monetaria dei crediti e la corresponsione degli interessi.

Le concordi prospettazioni delle parti al riguardo mostrano di

intendere rettamente e compiutamente la portata del giudicato, rendendo cosi superflua ogni ulteriore precisazione su questi punti.

Controversia sussiste invece circa altri punti. a) In primo luogo si assume e si richiede dai ricorrenti che il

fondo di previdenza o le « eccedenze » siano determinati appli cando le varie aliquote agli assegni ritenuti computabili nei

sensi sopra precisati, considerando però tutti quelli percepiti al momento della cessazione dal servizio o dell'opzione per la

CPDEL; mentre la camera di commercio oppone che tale non è la soluzione accolta nella decisione n. 5/82 (Foro it., Rep. 1982, voce Camera di commercio, nn. 7-12), ove si afferma invece che, una volta individuati gli assegni computabili, si deve tener conto

non della retribuzione « attuale » (quella, cioè, percepita al mo

mento della cessazione dal servizio o dell'opzione per la CPDEL) ma della retribuzione, risultante dalla somma degli assegni com

putabili, via via succedutisi nel corso del rapporto e che ben

possono risultare soppressi all'epoca di liquidazione del fondo.

Replicano i ricorrenti di non contestare che tale ultima sia la

soluzione indicata come esatta dalla decisione n. 5/82; contestano

però che possa applicarsi nei loro confronti in quanto la senten

za di primo grado che asseriva l'opposta regola del computo sulla base dell'ultima retribuzione (quella in essere al momento

della liquidazione e che, sia pure fittiziamente, dovrebbe conside

rarsi percepita durante tutto il rapporto) non è stata oggetto di

ciò, peraltro, si impone al secondo appellante il rispetto del duplice termine (per l'impugnazione ordinaria e l'incidentale), ammettendosi diversamente l'impugnazione incidentale tardiva soltanto se essa è

rivolta avverso lo stesso capo gravato dall'appello principale, o contro un capo connesso o dipendente (secondo la definizione di Cons. Stato, sez. VI, 31 marzo 1981, n. 133, Foro it., Rep. 1981, voce cit., n.

676): Cons. Stato, sez. VI, 27 novembre 1981, n. 723, id., Rep. 1982, voce cit., n. 614; sez. IV 18 marzo 1980, n. 275, id., Rep. 1980, voce

cit., n. 788; 4 novembre 1980, n. 1055, id., Rep. 1981, voce cit., n. 680 (per un'applicazione particolare dell'art. 334 c.p.c., anche, sez. VI 31 maggio 1982, n. 285, id., Rep. 1982, voce cit., n. 620).

Pur essendo frequente, nella giurisprudenza che affronta i problemi dell'appello, il riferimento al codice di rito, vi sono ancora dubbi sui rapporti tra l'appello incidentale e da un lato le impugnazioni giurisdizionali incidentali e dall'altro lato il ricorso incidentale: cosi, è stata rimessa all'esame dell'adunanza plenaria la questione relativa

all'applicazione all'appello incidentale, da un punto di vista di caratte re generale, delle regole che disciplinano il ricorso incidentale o piuttosto delle regole che disciplinano le impugnazioni incidentali nel processo civile (Cons. Stato, sez. IV, 23 marzo 1979, n. 199, id., Rep. 1979, voce cit., n. 1002) e la questione relativa, in particolare, alla sopravvivenza o meno del giudizio sull'appello incidentale (nella specie, tendente ad ottenere la condanna della p.a. al pagamento della rivalutazione monetaria) nel caso di rinuncia da parte dell'appellante principale (viene in rilievo la regola della non necessità dell'accetta zione della rinuncia: Cons. Stato, sez. IV, 18 ottobre 1982, n. 673, Cons. Stato, 1982, I, 1208).

L'ambito dell'impugnazione viene in rilievo anche per determinare qual è l'obbligo dell'amministrazione nel caso in cui l'appello non abbia investito tutti i capi della sentenza; è stato ritenuto inammissibi le il ricorso per l'ottemperanza se la parte passata in giudicato della sentenza non costituisce un capo dotato di propria autonomia e individualità (Cons. Stato, sez. IV, 27 gennaio 1981, n. 70, Foro it., 1982, III, 157, con nota di richiami, riferita ad un caso di ottempe ranza a sentenza pronunciata da un giudice civile) e si è ritenuto che, qualora l'amministrazione abbia dato esecuzione alla parte non appel lata della decisione, e questa venga annullata in appello, cadono automaticamente i provvedimenti emanati se la parte della sentenza eseguita non era autonoma rispetto a quella appellata (Cons. Stato, ad. plen., 3 dicembre 1982, n. 18, id., 1983, III, 130, con nota di richiami: il fatto che l'appello fosse parziale risulta dalla motivazione, e ancor più dall'ordinanza di rimessione, sez. V 5 febbraio 1982, n. 68, id., 1982, III, 410, con nota di richiami). Con riferimento al concetto di capo di sentenza, cfr. la nota di richiami di G. P. Volpe a Cons. Stato, ad plen., 22 dicembre 1982, n. 21, id., 1983, III, 287.

This content downloaded from 185.2.32.121 on Wed, 25 Jun 2014 00:23:30 AMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions