Sezione IV; decisione 14 febbraio 1964, n. 57; Pres. Polistina P., Est. Landi; Gallotti (Avv. Raggi)c. Min. lavori pubblici (Avv. dello Stato Gentile)Source: Il Foro Italiano, Vol. 87, No. 6 (1964), pp. 233/234-235/236Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23156220 .

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233 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 234

può esservi più legittimo esercizio del potere di proroga. A prescindere da ogni altra considerazione, tale rilievo vale ad escludere in radice clie il potere di prorogare il termine per il compimento dei lavori possa interferire sul diritto alla retrocessione dei beni. Onde la relativa pretesa

dell'espropriato, comunque prospettata, non può assumere

altra configurazione che quella del diritto soggettivo, seb

bene l'indagine sulla sua fondatezza possa offrire l'occa

sione per un accertamento incidentale sulla legittimità di

un eventuale atto di proroga del termine emanato dalla

pubblica amministrazione.

Si deve pertanto, concludere che questo Consiglio difetta

di giurisdizione in ordine all'oggetto del ricorso in esame

che va, quindi, dichiarato improponibile. Le spese seguono la soccombenza.

Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione IY ; decisione 14 febbraio 1964, n. 57 ; Pres. Poli

stina P., Est. Landi ; Callotti (Avv. Raggi) c. Min.

lavori pubblici (Avv. dello Stato Gentile).

Piano regolatore, (li ricostruzione e disciplina delle

costruzioni — Comune soggetto a piano paesistico — Piano regolatore generale e particolareggiato — Approvazione di concerto col ministero della

p. i. — Necessità (Legge 29 giugno 1939 n. 1497, pro tezione delle bellezze naturali, art. 12 ; legge 17 agosto 1942 n. 1150, legge urbanistica, art. 10, 16, 45).

Piano regolatore, di ricostruzione e disciplina delle

costruzioni — Comune soggetto a piano paesistico — Piano regolatore generale — Approvazione di

concerto col ministero della p. i. — Modalità —

Fattispecie (R. d. 3 giugno 1940 n. 1357, regolamento

per l'applicazione della legge 29 giugno 1939 n. 1497, art. 24, 26 ; legge 9 agosto 1954 n. 640, provvedimenti

per l'eliminazione delle costruzioni malsane, art. 16). Piano regolatore, di ricostruzione e disciplina delle

costruzioni — Piano regolatore generale — Con

tenuto -— Determinazione di zone di sviluppo del

l'abitato — Omissione — Sindacato di legittimità — Limiti (L. 17 agosto 1942 n. 1150, art. 1, 7).

Piano regolatore, di ricostruzione e disciplina delle

costruzioni -—- Piano regolatore generale —- De

terminazione di zona di rispetto —■ Identificazione

con zona di rispetto assoluto — Sindacato di le

gittimità.

L'approvazione dei piani regolatori, sia generali sia parti

colareggiati, dei comuni il cui territorio sia sottoposto ai vincoli (« piani paesistici ») previsti dalla legge 29

giugno 1939 n. 1497, deve essere data di concerto col mi

nistero della p. i., anche quando i piani regolatori non

apportino modifiche a detti vincoli o li rendano più

rigorosi. (1)

L'obbligo del « concerto » col ministero della p. i. nell'approva zione di piani regolatori implica la partecipazione del

ministero alla proposta rivolta al Capo dello Stato e la con

trofirma del decreto presidenziale, e non può essere soddisfat to con l'assenso dato dalla soprintendenza ai monumenti,

e con la partecipazione del direttore generale delle belle arti

nel Consiglio superiore dei lavori pubblici, sebbene il

ministro non sia tenuto a sentire il parere delle commissioni

consultive previste per l'approvazione o la modifica di

piani paesistici. (2)

(1-2) Non si rinvengono precedenti specifici sull'obbligo del concerto col ministero della p. i. anche nel caso che il piano

regolatore non apporti varianti al piano paesistico, nè sulle

modalità dell'intervento del ministro. L'importante decisione

Cons. Stato, Sez. IV, 1° febbraio 1961, n. 60, richiamata nella

decisione che si annota, è riportata in Foro it., 1961, III, S4,

Dal piano regolatore generale può essere esclusa la precisa zione delle zone di ampliamento dell'abitato urbano, quando

l'ampliamento non sia prevedibile, o sia giudicato con trastante con altri interessi generali, come quelli turistici e panoramici ; pertanto, la questione sollevata in ordine a tale esclusione esula dal sindacato di legittimità. (3)

Sfugge al sindacato di legittimità la questione tendente a sta bilire se un piano regolatore abbia posto limitazioni tali

alla costruzione in una zona definita « di rispetto », da

fare sostanzialmente di quest'ultima una zona di « rispetto assoluto », dove le costruzioni sono vietate. (4)

La Sezione, eco. — L'art. 12 della legge 29 giugno 1939 n. 1497, sulla protezione delle bellezze naturali, prescrive ohe « l'approvazione dei piani regolatori e d'ampliamento dell'abitato deve essere impartita, quanto ai fini della pre sente legge, di concerto con il ministero per l'educazione

nazionale » (oggi per la pubblica istruzione). Tale disposi zione, come ha già ritenuto la IV Sez. nella decisione 1°

febbraio 1961, n. 60 (Foro it., 1961, III, 54), deve ritenersi

tuttora in vigore, senza che si debba distinguere tra « piani

generali » e « piani particolareggiati », per i quali ultimi

l'intervento del ministero della pubblica istruzione è espres samente prescritto dall'art. 16, 2° comma, della legge 17

agosto 1942 n. 1150, con esplicito richiamo alla legge 29

giugno 1939 n. 1497. Tale ultima legge considera infatti

un istituto — il piano territoriale paesistico — la cui spe cifica disciplina non è assorbita dalla sopravvenuta legge urbanistica, e le cui interferenze con la disciplina dei piani

regolatori persistono, rendendo necessario, quando esiste

il piano paesistico, il coordinamento tra l'azione ammini

strativa delle autorità istituzionalmente all'una ed al

l'altra materia preposte. La legge del 1939 si riferiva ad

uno stadio della legislazione urbanistica di cui, malgrado le disposizioni di varie leggi speciali, le norme generali

(art. 86 segg. legge 25 giugno 1865 n. 2359) non distingue vano tra piani generali e piani particolareggiati, dimodoché

la disposizione dell'art. 16 della legge 17 agosto 1942 n. 1150

deve essere intesa coma precisazione e chiarimento del

l'art. 12 della legge del 1939 e non come manifestazione

di volontà legislativa, rivolta ad escludere il ministero della

pubblica istruzione dall'approvazione dei piani regolatori

generali, quando già esistano nel territorio comunale vin

coli panoramici. Osserva peraltro l'amministrazione resistente che in

questo caso, diversamente da quello cui si riferisce la deci

sione dianzi citata, le prescrizioni del piano paesistico,

lungi dall'essere derogate, erano anzi rese più rigorose, come risulta dalla nota della soprintendenza ai monumenti

della Liguria 15 novembre 1960 n. 5500, riprodotta nel

parere dell'assemblea generale del Consiglio superiore dei

lavori pubblici 17 novembre 1960 n. 2207. E perciò non

con ampia nota di richiami, pur affermando il perdurante vigore dell'art. 12 della legge 29 giugno 1939 n. 1497, subordina l'ob

bligo suddetto all'ipotesi — ricorrente nella fattispecie allora

giudicata — che dal piano regolatore conseguano modifiche ai vincoli panoramici, oltre ad affermare anch'essa l'irrilevanza, ai fini dell'adempimento dell'obbligo, della partecipazione nel

Consiglio superiore dei lavori pubblici del direttore generale delle antichità e belle arti.

Sui rapporti fra vincoli paesistici e piani regolatori, v. ta

luni spunti di carattere generale in Cattaneo, nota a decisione

Sez. VI 31 maggio 1961, n. 469, in Riv. giur. edilizia, 1961,

I, 568.

(3) Conf., per l'ammissibilità della omissione di previsioni relative alle zone di ampliamento, Cons. Stato, Sez. IV, 27

febbraio 1959, n. 269 (richiamata nella decisione che si annota), Foro it., Rep. 1959, voce Piano regolatore, nn. 71-76, senza espressa enunciazione in massima del principio che trovasi affermato in

motivazione : v. Rass. Cons. Stato, 1959, I, 173, e Riv. giur.

edilizia, cit., 269, nella quale ultima il principio è pure mas

simato. Sul contenuto* dei piani regolatori, v. D'Angelo, Ras

segna critica di giurisprudenza sui piani regolatori generali,

id., II, 4 e segg. (4) Non constano precedenti.

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235 PARTE TERZA 236

sarebbe stato necessario il concerto col ministro della p. i.

La Sezione rileva che l'art. 12 della legge 29 giugno 1939 n. 1497 non dice che i piani regolatori debbono es

sere approvati di concerto col detto ministero quando conten

gono modificazioni dei piani paesistici, bensì che tale con

certo è necessario « quanto ai fini » della legge. E, del resto, anche l'art. 16 della legge urbanistica dispone l'intervento

del ministero della pubblica istruzione quando nei piani

particolareggiati siano compresi immobili vincolati, e non

soltanto quando i vincoli debbono essere modificati. Le

disposizioni citate sono, in sostanza, norme attributive di

competenza, che debbono essere osservate allorché le pre visioni di piano regolatore interferiscono con l'atto d'im

posizione di vincoli panoramici, e che non possono essere

derogate in base ad una casistica fondata sulla maggiore o minore incidenza dell'una sull'altra previsione. È op

portuno considerare, d'altra parte, che il piano regolatore

può non incidere direttamente sul piano paesistico, e tut

tavia contenere previsioni che hanno su di esso influenza ; donde la pratica difficoltà di distinguere le ipotesi in cui

sarebbe necessario o meno provocare il concerto, in base

ad una valutazione che, si noti, dovrebbe essere compiuta dal ministero dei lavori pubblici, cioè da autorità diversa

da quella competente in materia panoramica, con la pos sibilità della moltiplicazione dei dubbi e delle conseguenti controversie giurisdizionali. Nè si può ritenere che la tu

tela panoramica costituisca interesse subordinato e di minor

rilievo rispetto alla disciplina urbanistica : v'è anzi una

notissima norma della Costituzione, l'art. 9, capov., la quale

proclama che la Repubblica « tutela il paesaggio ed il pa trimonio storico ed artistico della nazione ».

I fini che il legislatore ha avuto di mira nel prescrivere il

« concerto » col ministro della pubblica istruzione non si

possono d'altra parte ritenere soddisfatti con l'assenso dato

dalla soprintendenza ai monumenti, che è organo perife rico e subordinato ; e nemmeno con la partecipazione del

direttore generale delle belle arti nel Consiglio superiore dei

lavori pubblici, poiché, come si è rilevato nella citata de

cisione, questi partecipa come semplice membro di un or

gano consultivo, a parità di voti con altri, ed il parere del

Consiglio superiore non è nemmeno vincolante. La prescri zione del concerto implica invece la partecipazione del mi

nistro della pubblica istruzione alla proposta rivolta al

Capo dello Stato, e l'assunzione, con la relativa controfirma

del decreto, della responsabilità ministeriale. La rilevanza

costituzionale di tale partecipazione risulta tanto più certa, in quanto il ministro della pubblica istruzione è l'autorità

specificamente preposta all'attuazione di fini, che una norma

della Costituzione, il citato art. 9, assume esplicitamente tra

gli interessi perseguiti dallo Stato.

È invece da escludere che il ministro della pubblica

istruzione, nell'esprimere la propria adesione all'approva zione del piano regolatore, debba sentire il parere delle

commissioni consultive di cui agli art. 24 e 26 del r. decreto

3 giugno 1940 n. 1357. Tale parere è previsto quando si

debba procedere in via autonoma alla approvazione o alla

modificazione del piano paesistico ; ma non si vede la ra

gione di inserire in sede di approvazione di piano regolatore, dove interviene il parere del Consiglio superiore dei lavori

pubblici, l'avviso della commissione speciale « nominata

volta per volta », che dovrebbe essere manifestato, neces

sariamente, dopo che il Consiglio superiore ha deliberato il

proprio voto. Si affiderebbe in sostanza ad una commissione

nominata con piena discrezionalità dal ministro della

pubblica istruzione una funzione di revisione dei pareri d'un organo che è tra i più elevati tra quelli investiti dalla

funzione consultiva, e del resto, trattandosi di piano ge nerale, trova piena applicazione l'art. 16 della legge 9 agosto 1954 n. 640, secondo il quale « il parere del Consiglio supe riore dei lavori pubblici sostituisce ogni altro parere d'am

ministrazione attiva e corpi consultivi, salvo il parere del

Consiglio di Stato ». II ricorrente ha dedotto altre censure, che concernono

le previsioni sostanziali del piano regolatore generale. Va rilevato anzitutto

~ che non è esatto sia sfuggito al

ministero l'aggravamento dei vincoli già contenuti nel piano

territoriale paesistico : al contrario, ciò è espressamente e

ripetutamente rilevato nel parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, che, richiamato nelle premesse del de

creto del Capo dello Stato, ne integra la motivazione.

È questione di merito (a parte il dubbio sull'interesse

del ricorrente a dedurre tale censura) che il piano regolatore, tenuto conto del decremento della popolazione, non abbia

previsto zone d'ampliamento, e si sia occupato piuttosto dei problemi turistici ed ambientali. Anche se l'art. 7, n. 2, della legge urbanistica prevede tra gli elementi del piano

generale la precisazione delle zone destinate all'espansione dell'abitato urbano, certo è che tra i fini della disciplina urbanistica è anche quello di frenare l'urbanesimo (art. 1, 2° comma ; cfr. Sez. IV 27 febbraio 1959, n. 269, Foro it.,

Eep. 1959, voce Piano regolatore, n. 74). E perciò ben si può escludere la delimitazione della

zona d'ampliamento, quando questo non solo non sia pre

vedibile, ma addirittura contrastante con altri interessi

generali (quelli turistici e panoramici). Infine, è del pari questione di merito quella concernente

la previsione d'ima zona « di rispetto » che per le difficoltà

opposte alla costruzione si identificherebbe in sostanza, ad avviso del ricorrente, con la zona di « rispetto assoluto », dove le costruzioni sono vietate.

In conclusione, l'unico vizio ravvisabile nel decreto impu

gnato, è che esso è stato adottato dal Capo dello Stato

« sulla proposta del ministro dei lavori pubblici », senza che

nella proposta stessa sia intervenuto, e sia stato normal

mente fatto risultare, il concerto col ministro della pubblica istruzione. In tali limiti il decreto deve essere annullato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione.

Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione VI ; decisione 11 dicembre 1963, n. 986 ; Pres.

Breglia, Est. Anelli ; Bertini (Avv. Sorrentino) c. Min. lavori pubblici, Commissione di vigilanza per l'edilizia popolare ed economica (Avv. dello Stato

Ricci) e Coop, edilizia « Perseo ».

Case popolari ed economiche — Declaratoria di de

cadenza dell'assegnatario — Revoca degli eliciti

« ope lcgis » — Improcedibilità del ricorso (Legge 28 aprile 1938 n. 1165, t. u. delle leggi sull'edilizia

popolare ed economica, art. 98 ; legge 6 febbraio 1963

n. 131, norme aggiuntive al t. u. 28 aprile 1938 n.

1165, per quanto concerne la decadenza degli assegna tari, art. 2).

È improcedibile per difetto di interesse il ricorso avverso un

provvedimento amministrativo di decadenza dell'assegnata rio di appartamento di case popolari, divenuto inefficace a seguito della legge 6 febbraio 1963 n. 131. (1)

(1) Sulla questione specifica decisa, v. Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 1963, n. 857 (citata nella motivazione), Foro it., Rep. 1963, voce Case popolari, n. 86.

Il Consiglio di Stato ritiene che debba essere dichiarata

l'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse e non la cessazione della materia del contendere quando il giudice potrebbe ancora esercitare la sua potestà di annullamento, non essendo stato eliminato l'atto impugnato con il primo ricorso, ma essendo soltanto stato superato dal provvedimento succes sivo : così parla di improcedibilità quando il provvedimento impugnato sia stato sostituito con altro provvedimento auto nomamente impugnabile (Sez. IV 30 maggio 1962, n. 400, id., Rep. 1962, voce Giustizia amm., n. 296). Invece, quando al silen zio rifiuto sia seguito il provvedimento definitivo, deve essere di chiarata la cessazione della materia del contendere riguardo al primo ricorso (Cons. Stato, Sez. V, 17 novembre 1962, n. 886, id., 1962, III, 414) ; quando il provvedimento impugnato sia stato annullato dalla Corte costituzionale nel giudizio sul con flitto di attribuzioni (Sez. IV 24 ottobre 1962, n. 564, id., Rep. 1962, voce cit., n. 472 : la parte della motivazione su questo

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