sezione IV; decisione 16 ottobre 2001, n. 5445; Pres. Venturini, Est. Salvatore; Min. interno(Avv. dello Stato Macaluso) c. Soc. Umbria security e altra. Annulla Tar Umbria 27 settembre2000, n. 747Source: Il Foro Italiano, Vol. 125, No. 7/8 (LUGLIO-AGOSTO 2002), pp. 361/362-367/368Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23196578 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

Sulla base di tutte queste considerazioni, posto che nel caso

in esame non è contestato che gli anticipi in questione furono

corrisposti prima dell'avvio della procedura concorsuale, può

ipotizzarsi il dedotto divieto a carico dell'amministrazione di

dar corso ad azioni cautelari individuali e, perciò, in una situa

zione di carenza assoluta di potere, che giustifica la devoluzione

al giudice ordinario dell'intera vertenza (cfr. ancora Cass. 3

settembre 1996, n. 8053), che coinvolge posizioni funzional

mente proprie dello stesso giudice. Il ricorso va, pertanto, dichiarato inammissibile per difetto di

giurisdizione.

CONSIGLIO DI STATO; sezione IV; decisione 16 ottobre

2001, n. 5445; Pres. Venturini, Est. Salvatore; Min. interno

(Avv. dello Stato Macaluso) c. Soc. Umbria security e altra.

Annulla Tar Umbria 27 settembre 2000, n. 747.

Guardia privata e istituti di vigilanza e di investigazione — Autorizzazione amministrativa —

Approvazione prefetti zia delle tariffe proposte dagli istituti (R.d. 18 giugno 1931 n. 773, approvazione del t.u. delle leggi di pubblica sicurezza, art. 134; r.d. 6 maggio 1940 n. 635, approvazione del regola mento per l'esecuzione del t.u. 18 giugno 1931 n. 773 delle

leggi di pubblica sicurezza, art. 257).

L'esclusione di ogni valutazione prefettizia nel merito delle ta

riffe minime da applicare per i servizi di vigilanza privata, in

seguito alla c.d. liberalizzazione del sistema di determinazio

ne tariffaria, non modifica il regime di approvazione delle ta

riffe che deve realizzarsi col provvedimento di autorizzazio

ne. (1)

(1) Pur attestando che le nuove direttive ministeriali recate con cir

colare min. 559/C. 14154.10089.D del 15 novembre 1997 e con circola re min. 559/C.23488.10089.D dell'8 novembre 1999 hanno eliminato il

sindacato di congruità delle tariffe esercitato dai prefetti mediante la fissazione dei livelli minimi inderogabili (sicché legittimamente un istituto di vigilanza, in una gara per l'affidamento del servizio di vigi lanza, può offrire i propri servizi a tariffe inferiori a quelle approvate dal prefetto: in questo senso, v. Cons. Stato, sez. V, ord. caut. 15 feb braio 2000, n. 765, Foro it., Rep. 2000, voce Guardia privata, n. 9), la decisione in epigrafe stabilisce che le circolari citate non hanno modifi

cato, sotto il profilo procedimentale, il regime di approvazione delle ta

riffe, che deve avvenire, a norma dell'art. 257 r.d. 6 maggio 1940 n. 635 (regolamento di esecuzione del t.u. 18 giugno 1931 n. 773), conte stualmente al rilascio dell'autorizzazione.

Il potere discrezionale prefettizio sul merito delle singole tariffe era

stato espressamente censurato dal giudice amministrativo (cfr. Tar Lombardia 28 ottobre 1998, n. 2411, id., Rep. 1999, voce cit., n. 6; Tar

Toscana, sez. I, 24 novembre 1998, n. 662, ibid., n. 7; Tar Umbria 5

agosto 1998, n. 829, ibid., n. 8). La ribadita permanenza dell'atto di approvazione delle tariffe con il

provvedimento autorizzatorio consente di giustificare la sussistenza di

un potere di valutazione della pubblica amministrazione (Cons. Stato, sez. IV, 14 gennaio 1997, n. 6, id., Rep. 1997, voce cit., nn. 32, 33; 29

novembre 2000, n. 6347, id., 2001, III, 67), che è, invece, da escludersi, secondo parte della giurisprudenza, nel caso in cui l'attività di vigilan za e custodia, svolta da istituti privati, non richieda l'uso di armi e non

comporti la previsione dell'intervento diretto degli operatori, ma si

esplichi soltanto mediante segnalazione alle forze dell'ordine di circo

stanze pericolose o dannose per la proprietà vigilata (App. Bari 15 gen naio 2001, ibid., II, 598) (sull'atto di autorizzazione, v., in dottrina, Leite de Converti, Investigazione privata (contratto di), voce del Dige sto civ., Torino, aggiornamento 2000, 540).

Va segnalato che il contenuto della decisione in epigrafe si collega indirettamente alla vexata quaestio concernente il diffìcile equilibrio tra

esigenze di liberalizzazione, anche di rango comunitario, dello specifi

1l Foro Italiano — 2002.

Diritto. — 1. - In via prioritaria è necessario precisare che il

presente appello investe la sentenza impugnata solo nella parte in cui ha accolto il ricorso (n. 343 del 2000) proposto dalla Um

bria security contro la nota della prefettura di Perugia n.

316/2000/Sett.l del 28 gennaio 2000, nonché contro la circolare

del ministero dell'interno n. 559/C.4770.10889.D in data 7 ot

tobre 1999.

Trattandosi di impugnativa, esplicitamente rivolta ad ottenere

una corretta interpretazione delle circolari ministeriali, il suo

esito non produce alcun effetto sulle statuizioni del Tar in ordi

ne all'aggiudicazione della gara di appalto, che resta di conse

guenza definita nei termini fissati dalla sentenza impugnata, di

venuta per tali profili inoppugnabile e quindi passata in giudi cato.

2. - Secondo il Tar il ministero dell'interno con le circolari n.

559/C.14154.10089.D del 15 novembre 1997 e n. 559/C.

23488.10089.D dell'8 novembre 1999, emanate in materia di ta

riffe minime da applicare per la prestazione dei servizi di vigi

co mercato (Corte giust. 31 maggio 2001, causa C-283/99, Foro it.,

2001, IV, 535) e particolarità del settore commerciale degli istituti pri vati di vigilanza, connotato da una non infrequente esasperata concor

renza (Cons. Stato, sez. IV, 15 maggio 2001, n. 2670, Nuova rass.,

2002, 242 (m), secondo cui il diniego di autorizzazione per un nuovo

istituto privato di vigilanza si dovrebbe fondare su di un giudizio di ec

cessività e di negatività di una nuova autorizzazione sotto il profilo del

turbamento che potrebbe derivare all'ordine pubblico da un eccesso di

concorrenza) non di rado latrice di uno scadimento qualitativo dei ser

vizi tale da procurare nocumento all'ordine ed alla sicurezza pubblica, si da indurre il ministero dell'interno, prima, con circolare 11 luglio 1988 n. 559/C.21581.10089.D, a suggerire ai prefetti l'opportunità di

valutare la congruità delle tariffe sottoposte alla loro valutazione per evitare che venissero praticati prezzi inferiori ai costi sopportati per la

produzione dei servizi di vigilanza, poi, con circolare 21 novembre

1991, n. 559/C.20863.10089.D, a sollecitare i prefetti ad esercitare il

loro sindacato sui prezzi mediante la determinazione, con apposito

provvedimento, dei limiti minimi delle tariffe da osservare. Seguendo

questo orientamento, nella maggior parte delle province italiane i pre fetti avevano provveduto a fissare le tariffe minime ed in taluni casi an

che le tariffe massime per i servizi prestati dagli istituti di vigilanza

privata, destando, per questo, motivi di censura, sotto il profilo della

concorrenzialità, da parte dell'Autorità garante della concorrenza e del

mercato (Autorità garante della concorrenza e del mercato, segnalazio ne 15 maggio 1997, Bollettino, 1997, fase. 20), sicché siffatto indirizzo

ministeriale è stato modificato con le circolari n. 559/C. 14154.10089.D

del 15 novembre 1997 e n. 559/C.23488.10089.D dell'8 novembre

1999 (determinazione delle c.d. tariffe di legalità), in materia di tariffe

minime da applicare per i servizi di vigilanza, le quali hanno eliminato

il sindacato di congruità delle tariffe che i prefetti, nel regime prece dente, esercitavano tramite la fissazione dei livelli minimi inderogabili, ma non hanno intaccato l'obbligo dell'approvazione in sede di autoriz

zazione prefettizia delle tariffe liberamente determinate dagli stessi

istituti di vigilanza (Romeo, Istituti di vigilanza privata: un decisivo no

alla «deregulation», in Riv. polizia, 1997, 643). Va segnalato che la bozza di circolare dei ministero dell'interno n.

559/C.4770.10089.D del 6 novembre 1999 (approvazione delle tariffe

per la prestazione di servizi di vigilanza privata) è stata oggetto di pare re dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato del 25 agosto 1999 (Bollettino, 2000, fase. 26) nel quale l'autorità garante, dopo aver

sollevato dubbi e perplessità sul sistema dei controlli prefettizi, eviden

ziava come la previsione di una «tariffa di legalità», alla quale gli isti

tuti di vigilanza erano tenuti ad allineare i propri prezzi, onde evitare

l'avvio di istruttorie che potevano concludersi con il diniego o il man

cato rinnovo della licenza, sostanzialmente eliminava la concorrenza tra

le imprese di vigilanza privata della varie province nella fissazione dei

prezzi. Nel medesimo parere si auspicava, in sede di conclusione, che il

sistema delineato dalla circolare esaminata, basato sull'individuazione

delle tariffe di «legalità» e delle fasce di oscillazione, risultasse tempo raneo e comunque giustificato dall'impossibilità dell'amministrazione

competente ad esercitare forme alternative di vigilanza (cfr. Agustoni, 11 potere del prefetto di fissare le tariffe minime per i servizi degli isti

tuti privati di vigilanza, in Rass. giur. energia elettrica. 2001, 805

809). Con successiva segnalazione del 6 luglio 2000 (Bollettino, 2000, fase. 26) l'Autorità garante della concorrenza e del mercato interveni

va, peraltro, nuovamente per segnalare le distorsioni anticoncorrenziali

derivanti dall'applicazione della circolare n. 559/C.4770.10089.D del 6

novembre 1999 (approvazione delle tariffe per la prestazione di servizi

di vigilanza privata). [S. Piazza]

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PARTE TERZA 364

lanza, avrebbe modificato il precedente orientamento nel senso

che «doveva ritenersi venuta meno la necessità di fissazione

(d'ufficio), a livello provinciale, dei limiti tariffari per i princi pali servizi espletati dagli istituti di vigilanza, fermo restando

peraltro l'obbligo ai sensi del r.d. n. 635 del 6 maggio 1940 del

l'approvazione prefettizia delle tariffe autonomamente determi

nate dagli stessi istituti di vigilanza». Di conseguenza, alla data del 1° febbraio 1999, le tariffe mi

nime in questione dovevano ritenersi non più inderogabili e vin

colanti né per gli istituti di vigilanza né per le amministrazioni

appaltanti; pertanto, la gara si sarebbe svolta in un contesto giu ridico di «accertata liberalizzazione delle tariffe minime».

Il Tar ha poi precisato che in base della circolare ministeriale

in data 18 novembre 1997, in tema di approvazione delle tariffe

dei singoli istituti ex art. 257 r.d. 635/40, operasse l'istituto del

silenzio-assenso.

In tale contesto interpretativo, il giudice di primo grado, ha

ritenuto errata, ingiustificata e contraddittoria la nota della pre fettura di Perugia del 28 gennaio 2000, con la quale si era inteso

precisare che le tariffe offerte dalla Umbria security per l'ap

palto del servizio in questione erano difformi da quelle a suo

tempo approvate perché non risultavano approvate nei confronti

del predetto istituto di vigilanza tariffe in deroga ai minimi pre visti dal decreto prefettizio del 1996.

Errata, perché con riferimento al caso di specie, la stessa pre fettura non aveva fornito alcun riscontro negativo alla comuni

cazione inviata dalla società Umbria security in data 22 aprile 1999, per cui in favore di quest'ultima doveva intendersi for

mato il silenzio-assenso per quanto concerne l'autorizzazione a

praticare l'offerta economica da essa formulata (in deroga alle

sue tariffe minime già approvate con il visto prefettizio del 12

gennaio 1999), proprio con esplicito riferimento alla trattativa

privata in questione.

Ingiustificata e contraddittoria perché, ad aggiudicazione av

venuta, la stessa prefettura sembra voler suggerire un provve dimento di annullamento o di revoca d'ufficio dell'aggiudica zione medesima, senza considerare che la relativa procedura era

stata espletata proprio in osservanza delle indicazioni e dei chia

rimenti forniti dalla stessa prefettura con la nota del 16 aprile 1999, con la quale, mediante richiamo alla circolare ministeriale

n. 559 del 15 novembre 1997, veniva altresì pacificamente am

messa l'applicabilità dell'istituto del silenzio-assenso.

Il Tar ha aggiunto, infine, che se la nota predetta avesse vo

luto rilevare l'asserita illegittimità dell'offerta formulata dalla

Umbria security per l'espletamento del servizio in questione, la

prefettura avrebbe dovuto contestare l'accaduto direttamente al

l'istituto di vigilanza per richiamarlo all'osservanza della nor

mativa e adottare, se del caso, le conseguenti sanzioni.

2.1. - Secondo l'amministrazione appellante, la decisione si

fonderebbe su una lettura parziale ed incompleta delle proprie determinazioni, in quanto le circolari ministeriali, pur innovan

do rispetto alla precedente disciplina, ribadiscono che, comun

que, le tariffe che gli istituti intendono applicare nell'espleta mento dei servizi di vigilanza devono essere autorizzate ai sensi

dell'art. 257 r.d. 635/40 poiché il tariffario è parte integrante del

provvedimento di autorizzazione.

La disciplina recata nella circolare 8 novembre 1999 per la

determinazione delle c.d. tariffe di legalità — che avrebbero

esplicato i propri effetti sui provvedimenti ex art. 257 r.d.

635/40 e sulle determinazioni delle amministrazioni pubbliche che intendono affidare in appalto il servizio di vigilanza

— è fi

nalizzata ad acquisire gli indispensabili elementi conoscitivi per il corretto esercizio del potere di cui al citato art. 257 r.d.

635/40. E, infatti, poiché il tariffario costituisce parte integrante del

provvedimento di autorizzazione, per poter effettuare i controlli

delineati nella circolare del 1997, è indispensabile la previa fis sazione di parametri tecnici uniformi sulla base dei quali valuta

re i tariffari presentati dai singoli istituti.

Le c.d. tariffe di legalità, in tale contesto, assolvono ad una

duplice funzione:

1) fornire all'amministrazione il necessario parametro tecnico

di valutazione delle tariffe presentate dai singoli istituti, in

modo tale da garantire l'uniformità delle stesse valutazioni;

2) fornire alle amministrazioni appaltanti un parametro omo

li Foro Italiano — 2002.

geneo di valutazione delle offerte in modo tale da individuare

con sufficiente margine di attendibilità quelle anomale.

Peraltro, la stessa amministrazione nella circolare del 1999 ri

conosce la necessità di fissare una banda di osservazione delle

c.d. tariffe di legalità in modo tale da adattare le stesse alle spe cifiche esigenze funzionali derivanti da «contingenti valutazioni

legate alla libera attività imprenditoriale». Dal che deriva che le tariffe approvate dai prefetti non si pon

gono quali determinazioni tariffarie aventi carattere autoritativo

e vincolante erga omnes, essendo finalizzate esclusivamente a

consentire le valutazioni di cui all'art. 257 r.d. 635/40.

Per le amministrazioni appaltanti — e per i terzi in genere

—

esse costituiscono un utile ed imprescindibile elemento di valu

tazione delle offerte e, quindi, della capacità ed idoneità tecni

co-organizzativa dell'istituto.

Da tali affermazioni discende, da un lato, che l'istituto può

applicare soltanto le tariffe contenute nel provvedimento auto

rizzatone di cui all'art. 257 cit. e che eventuali modifiche o de

roghe devono essere espressamente richieste ed autorizzate; dall'altro lato, la non condivisibilità della tesi dei primi giudici in ordine alla formazione del c.d. silenzio-assenso, tenuto conto

del carattere meramente notiziale della comunicazione in data

22 aprile 1999 dell'istituto di vigilanza. 3. - Il collegio ritiene che la tesi dell'amministrazione sia da

condividere.

Per una migliore comprensione delle questioni implicate, conviene richiamare il quadro normativo, nell'ambito del quale il ministero dell'interno è intervenuto impartendo ai prefetti le

direttive da seguire ai fini della determinazione delle tariffe per la prestazione di servizi di vigilanza privata.

A questo proposito, vengono in rilievo l'art. 9 t.u. delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con r.d. 18 giugno 1931 n. 773, che prevede il potere dell'autorità di pubblica sicurezza di im

partire, in sede di rilascio di autorizzazioni di polizia, le prescri zioni che ritenga necessarie nell'interesse pubblico; l'art. 134

del medesimo testo unico, che sottopone a licenza del prefetto, l'esercizio da parte di enti e privati, di svolgere attività d'infan

zia e custodia di proprietà mobiliari ed immobiliari o di eseguire investigazioni o ricerche o di raccogliere informazioni per conto

di privati; l'art. 257 del regolamento di esecuzione del citato te

sto unico, approvato con r.d. 6 maggio 1940 n. 635, il quale di

spone testualmente:

«La domanda per ottenere la licenza prescritta dall'art. 134

della legge deve contenere l'indicazione del comune o dei co

muni in cui l'istituto intende svolgere la propria azione, della ta

riffa per le operazioni singole o per l'abbonamento, dell'organi co delle guardie adibitevi, delle mercedi a queste assegnate, del

turno di riposo settimanale, dei mezzi per provvedere ai soccorsi

in caso di malattia, dell'orario e di tutte le modalità con cui il

servizio deve essere eseguito. Alla domanda deve essere allegato il documento comprovante

l'assicurazione delle guardie, tanto per gli infortuni sul lavoro

che per l'invalidità e la vecchiaia.

Se trattasi di istituto che intende eseguire investigazioni o ri

cerche per conto di privati, occorre specificare, nella domanda, anche le operazioni all'esercizio delle quali si chiede di essere

autorizzati, ed allegare i documenti comprovanti la propria ido

neità.

L'atto di autorizzazione deve contenere le indicazioni pre scritte per la domanda e l'approvazione delle tariffe, dell'orga nico, delle mercedi, dell'oratorio e dei mezzi per provvedere ai

soccorsi in caso di malattia.

Ogni variazione o modificazione nel funzionamento dell'i

stituto deve essere autorizzata dal prefetto». Prima della circolare 15 novembre 1997, n. 559/

C.14154.10089.D, il ministero dell'interno era intervenuto nella

materia, avendo constatato che la concorrenza particolarmente accesa che caratterizza il settore della vigilanza privata aveva

portato ad un anomalo abbattimento del livello dei prezzi prati cati, scesi talora al di sotto degli stessi costi di produzione.

Poiché tale fenomeno, sebbene attinente alle dinamiche di

mercato, aveva prodotto riflessi negativi, come l'inosservanza

degli obblighi stabiliti dai contratti di lavoro, degli oneri previ denziali, assicurativi e fiscali e lo scadimento qualitativo dei

servizi, i quali avevano finito per ripercuotersi sull'ordine e la

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 366

sicurezza pubblica, il predetto dicastero, con circolare 11 luglio 1988, n. 559/C. 21581.10089.D, al fine di porre rimedio a tali situazioni non solo sul versante repressivo, ma anche su quello

preventivo, suggerì ai prefetti l'opportunità che, in sede di ap

provazione delle tariffe sottoposte al loro vaglio ai sensi del

l'art. 257 r.d. 635/40, venisse valutata la loro congruità, evitan

do che venissero praticati prezzi inferiori ai costi sopportati per la produzione dei servizi.

Con successiva circolare 21 novembre 1991, n. 559/C.

20863.10089.D, traendo spunto da alcune esperienze maturate

in varie province, i prefetti vennero invitati ad esercitare il loro

sindacato sui prezzi mediante l'individuazione con apposito

provvedimento, da adottarsi prima dell'approvazione della ta

bella dei prezzi di ciascun istituto di vigilanza, dei limiti minimi delle tariffe da osservare.

Le ulteriori direttive del ministero sono state emanate, per

quel che concerne la presente controversia, con le circolari n.

559/C.14154.10089.D del 15 novembre 1997 e 8 novembre

1999, n. 559/C.23488.10089.D. Con la prima veniva segnalato che l'orientamento fino ad al

lora seguito — determinazione preventiva con apposito atto dei

limiti minimi delle tariffe da osservare da parte dei singoli isti tuti — aveva formato oggetto di esame, a partire dal 1995, da

parte dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato che, con tre diversi pareri, aveva mosso rilievi sia di legittimità che

di merito. Sotto il primo profilo, in assenza di un'espressa previsione di

legge il prefetto sarebbe carente, secondo la menzionata autori

tà, del necessario potere e tale lacuna non potrebbe essere sanata

dalla generale potestà di impartire prescrizioni, stante il diritto

di libertà economica sancito dall'art. 41 Cost., secondo cui le

limitazioni all'esercizio di tale diritto devono trovare un espres so fondamento in disposizioni di legge, che, in quanto introdut

tive di oneri e restrizioni dell'attività dei privati, non possono tollerare interpretazioni estensive.

Sotto il secondo profilo, l'autorità garante aveva messo in lu

ce la sostanziale inadeguatezza dello strumento del tariffario

minimo rispetto agli scopi perseguiti, «.. .in quanto la fissazione

di un prezzo minimo non impedisce alle imprese di prestare ser

vizi di qualità scadente e di non osservare gli obblighi di legge» ed avendo, altresì, il prefetto un ampio potere di controllo del

l'attività svolta dagli istituti di vigilanza. Inoltre, sempre secondo la citata autorità, «a fronte di struttu

re di costo diversificate tra le imprese, la fissazione di una tarif

fa minima risulta distorsiva del corretto funzionamento del mer

cato, impedendo l'adattamento della strategia di prezzo di cia

scuna impresa alle proprie specifiche condizioni produttive,

nonché, nel medio periodo, la selezione delle imprese più effi

cienti. Le tariffe minime sono ancor più ingiustificate per i ser

vizi di vigilanza caratterizzati da una minore incidenza del costo

del lavoro ...

L'intervento amministrativo sul prezzo minimo appare di dif

ficile applicazione anche nei casi in cui l'amministrazione si li

mita ad esprimere un giudizio di congruità dei prezzi determi

nati dai singoli operatori, in quanto si tratta pur sempre di un

sindacato su scelte dettate dalla valutazione di elementi che pos sono essere pienamente conosciuti soltanto all'interno dell'im

presa». Il ministero osservava che le richiamate considerazioni del

l'autorità garante venivano considerate di particolare vigore sul

piano delle concrete scelte che concernono il merito dell'azione

amministrativa, perché pongono in luce come lo strumento del

tariffario minimo esige un sacrificio senza però garantire

un'adeguata prevenzione delle negative ripercussioni cui si in

tende ovviare.

Da qui la necessità di modificare le istruzioni formulate nella

materia con l'invito ai prefetti, in aderenza alla soluzione reite

ratamente suggerita dall'Autorità garante della concorrenza e

del mercato, di non esercitare più, per il futuro, il proprio sinda

cato sulla congruità delle tariffe, evitando di procedere all'indi

viduazione, attraverso atti preliminari, dei livelli minimi delle

tariffe e di entrare nel merito delle tariffe che ciascun istituto

intende adottare e limitandosi ad approvare le tabelle dei prezzi che i singoli istituti presenteranno a norma dell'art. 257 r.d. n.

635 del 1940, tenendo conto che i tariffari potranno essere

Il Foro Italiano — 2002.

strutturati in maniera diversa l'un dall'altro, rispecchiando essi

la differente organizzazione dell'impresa. L'unico controllo suggerito era quello di verificare che l'inte

ressato abbia indicato nella tabella tutti i compensi richiesti per

ognuna delle tipologie di servizi autorizzati, con la precisazione

che, ove la tabella non comprenda tariffe relative a servizi che

l'istituto è abilitato a svolgere, l'incompletezza della documen

tazione deve essere fatta rilevare, richiedendo all'interessato la

sua integrazione. Ove, invece, il tariffario contenga voci con

cernenti prestazioni non ammesse dall'autorizzazione ex art.

257 r.d. 635/40, i prefetti, nel far rilevare tale incongruenza, si

sarebbero dovuti limitare ad approvare i compensi per i servizi

consentiti.

A quest'ultimo riguardo, si sottolineava che questo tipo di

controllo era diretto ad evitare che l'approvazione di una tabella

contenente voci ulteriori rispetto a quanto previsto nella licenza

potesse ingenerare l'erroneo convincimento che, attraverso

l'approvazione di essa, si sia inteso implicitamente ampliare il

novero dei servizi originariamente consentiti con il titolo di po lizia.

Sotto il profilo procedimentale, la circolare evidenziava che

l'approvazione delle tariffe deve essere contenuta, ai sensi del

l'art. 257 r.d. 635/40, nella stessa licenza che autorizza l'inte

ressato a condurre l'istituto di vigilanza privata, perché il citato

atto di approvazione, essendo una parte del più ampio provve dimento ex art. 134 t.u.l.p.s., è sottoposto al regime procedi mentale previsto per quest'ultima autorizzazione.

Pertanto, si ricordava che il prefetto dovrà adottare un prov vedimento espresso di accoglimento o diniego della domanda

nel termine di centottanta giorni stabilito dal d.m. 284/93, modi

ficato dal d.m. 702/96.

Poiché, peraltro, nel tempo potrebbe rendersi necessario ag

giornare gli importi dei prezzi praticati, si rammentava che la

variazione dovrà essere autorizzata ai sensi dell'ultimo comma

dell'art. 257 r.d. 635/40, precisandosi che tale ultima autorizza

zione costituisce un atto autonomo, la quale, non essendo com

presa nel novero dei procedimenti indicati dal d.p.r. 411/94 e

non rientrando fra gli altri casi di esclusione tassativamente pre visti dalla legge, deve considerarsi soggetta al regime procedi mentale del silenzio-assenso descritto all'art. 19 1. n. 241 del 7

agosto 1990.

La circolare proseguiva sottolineando la necessità che, venuto

meno il sindacato sulla congruità delle tariffe, i prefetti operas sero un accurato controllo periodico volto ad acclarare la rego larità delle condizioni in cui operano gli istituti di vigilanza di ciascuna provincia, suggerendo di utilizzare a tale scopo, ognu no per la parte di rispettiva competenza, gli uffici periferici del

ministero del lavoro, del ministero delle finanze e i comandi

della guardia di finanza.

La circolare concludeva, rappresentando l'opportunità, anche

per consentire agli istituti di vigilanza di rivedere le proprie

strategie di mercato, che i nuovi indirizzi fossero attuati con

gradualità e che, pertanto, le tariffe minime già adottate con de

creti prefettizi conservassero la loro efficacia fino al 30 giugno

1998, per cui le nuove direttive sarebbero entrate in vigore a

partire dal 1° luglio 1998. A partire da tale data, gli istituti di

vigilanza avrebbero potuto modificare i prezzi per i propri ser

vizi, chiedendo preventivamente l'approvazione ai sensi del

l'art. 257 r.d. 635/40, ultimo comma, senza dover tenere più conto dei tariffari minimi approvati dal prefetto competente per territorio.

L'entrata in vigore delle nuove direttive veniva successiva

mente prorogata, una prima volta con circolare in data 30 giu

gno 1998, al 30 settembre 1998 e una seconda volta con circola

re in data 28 settembre 1998, al 31 gennaio 1999.

Il contenuto della circolare del 1997 e le proroghe dell'entrata

in vigore delle nuove istruzioni e direttive venivano portate a

conoscenza degli istituti di vigilanza, delle forze dell'ordine e

delle camere di commercio.

Con la seconda delle circolari prima citate — quella in data 8

novembre 1999, n. 559/C.23488.10089.D. — il ministero del

l'interno, precisando ulteriormente le precedenti istruzioni, de

finiva i criteri da seguire nel procedimento di approvazione delle tariffe per gli istituti di vigilanza privata invitando le pre fetture ad avviare un'approfondita istruttoria anche attraverso

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367 PARTE TERZA 368

gruppi di consultazione tecnica provinciale, al fine di determi

nare la tariffa di «legalità» per ciascuna tipologia di servizio, unica per tutti gli istituiti operanti nella provincia di competen za, con la previsione di una fascia di oscillazione massima del

dieci per cento per i c.d. servizi dedicati — nei quali gli oneri

del servizio sono quasi totalmente imputabili al costo del lavoro — ed una percentuale massima del trenta per cento per tutti gli altri servizi.

All'interno della citata fascia di oscillazione, ciascun istituto

sarebbe libero di scegliere la propria tariffa per ciascun servizio, in aderenza alle contingenti valutazioni legate alla libera attività

imprenditoriale. 4. - Alla luce delle considerazioni svolte nelle circolari mini

steriali, diffusamente richiamate nel precedente punto, si può af

fermare che le nuove direttive, se hanno eliminato il sindacato

di congruità delle tariffe che i prefetti prima esercitavano me

diante la fissazione di livelli minimi inderogabili, non hanno certo modificato il regime di approvazione delle tariffe, che de

ve avvenire, a norma dell'art. 257 r.d. n. 635 del 1940, conte

stualmente al rilascio dell'autorizzazione.

Solo le tariffe relative ai singoli servizi offerti, approvate in

sede di rilascio o di rinnovo dell'autorizzazione, possono essere

richieste dai singoli istituti di vigilanza ai terzi. La c.d. liberalizzazione del sistema di determinazione delle

tariffe, introdotto con le circolari del 1997 e del 1999, esclude

qualsiasi ingerenza di merito del prefetto sulle singole tariffe

proposte dagli istituti di vigilanza, ma non elimina l'espresso atto di approvazione delle medesime con il provvedimento di

autorizzazione.

Quanto all'istituto del silenzio-assenso, che la circolare del

1997 ammette per il semplice aggiornamento delle tariffe già

approvate, il collegio ritiene che, nella specie, esso non possa essere invocato.

Le tariffe previste per i servizi resi dall'originaria ricorrente

sono contenute nella domanda in data 12 marzo 1998, rivolta

alla prefettura di Perugia e da questa approvate con provvedi mento in calce, n. di prot. 8831 /98/Sett. 1 del 12 gennaio 1999.

La tabella indica analiticamente il tipo di servizio offerto e

per ciascuno di essi il canone o la tariffa massima, evidente

mente perché per il minimo si intende fare riferimento a quello fissato per ogni tipo di servizio con decreto del prefetto di Peru

gia del 27 marzo 1996. Nella domanda rivolta alla prefettura viene specificato in nota che le tariffe ordinarie, previo accordo

con l'utente, potranno subire aumenti in relazione ai maggiori oneri di servizio derivanti da aumenti del c.c.n.l. di categoria,

integrativo provinciale o integrativo aziendale, nonché degli oneri sociali stabiliti per legge (previdenziali ed assicurativi).

Con nota 22 aprile 1999, inviata alla prefettura di Perugia e

per conoscenza all'azienda sanitaria locale n. 3, l'istituto in pa rola informava l'autorità prefettizia che, limitatamente al servi

zio di vigilanza presso il Ser.T di Foligno, sarebbe stata appli cata la tariffa di lire 29.960 più Iva al venti per cento per ora/guardia.

Ora, se come non sembra contestabile, la tariffa è stabilita per

tipologia di servizio offerto e deve, ovviamente, essere identica

per qualsiasi richiedente, ne segue, come corollario, che ogni variazione deve riguardare il tipo di servizio e non può, invece, essere limitata per tipo di utente, come avvenuto nella specie.

Ciò, senza entrare nel merito della possibilità o meno per l'i stituto di offrire una tariffa inferiore a quella minima fissata con

decreto del prefetto. 5. - Le considerazioni che precedono dimostrano, ad avviso

del collegio, che la contestata nota del prefetto di Perugia non era né errata né contraddittoria.

Pertanto, l'appello va accolto e, per l'effetto, in parziale ri

forma della sentenza appellata, va respinto il ricorso n. 343 del

2000, proposto dalla Umbria security contro il ministero del l'interno e la prefettura di Perugia.

Il Foro Italiano — 2002.

CONSIGLIO DI STATO; sezione IV; ordinanza cautelare 28

agosto 2001, n. 4826; Pres. Venturini, Est. Poli; Carlesso e

altro (Avv. Di Maria, Bucci) c. Regione Veneto (Avv. Man

zi, Morra, Domenichelli) e altro. Conferma Tar Veneto, sez.

I, n. 519 del 2001.

Possesso e azioni possessorie —

Espropriazione per pubblica utilità —

Occupazione «sine titulo» — Azione possessoria — Giurisdizione ordinaria (Cod. civ., art. 1168, 1 169, 1170; cod. proc. civ., art. 703, 704, 705; 1. 22 ottobre 1971 n. 865,

programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubbli

ca; norme sull'espropriazione per pubblica utilità; modifiche

ed integrazioni delle leggi 17 agosto 1942 n. 1150, 18 aprile 1962 n. 167, 29 settembre 1964 n. 847, ed autorizzazione di

spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia resi

denziale, agevolata e convenzionata, art. 20; d.leg. 31 marzo

1998 n. 80, nuove disposizioni in materia di organizzazione e

di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giu risdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione am

ministrativa, emanate in attuazione dell'art. 11, 4° comma, 1.

15 marzo 1997 n. 59, art. 34).

Posto che il possesso, quale posizione soggettiva attiva, auto

noma e distinta dal diritto soggettivo e dall'interesse legitti mo, riceve specifica tutela dall'ordinamento, le azioni pos sessorie devono essere proposte, in difetto di puntuale previ sione normativa di segno diverso, avanti al giudice ordinario

anche qualora si versi in ipotesi di giurisdizione esclusiva del

giudice amministrativo (nella specie, i ricorrenti avevano ri

chiesto in sede cautelare la restituzione di fondi oggetto di

procedimento ablatorio a seguito della scadenza del termine

trimestrale di efficacia del decreto di occupazione d'urgen

za). (1)

Rilevato che i ricorrenti propongono, nella sostanza, azione

possessoria per la restituzione di fondi oggetto di procedimento

(1) In merito alla tutela possessoria nei confronti dell'amministrazio ne nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva, si era fino ad ora ritenuto che l'art. 34 d.leg. 31 marzo 1998 n. 80, devolvesse al giudice amministrativo, in materia urbanistica (sulla quale, in generale, v. note di richiami a Cass., ord. 22 novembre 2001, n. 14848, in Foro it., 2002, I, 752, ed a Cons. Stato, sez. V, 22 settembre 2001, n. 4980, ibid., Ill, 105; sulle questioni di legittimità costituzionale dell'art. 34, v. Corte

cost., ord. 16 aprile 2002, nn. 123 e 122, ibid., I, 1265, con nota di ri

chiami), anche la tutela possessoria: cfr. Cons. Stato, sez. V, ord. caut. 6 marzo 2001, n. 1456, Urbanistica e appalti, 2001, 415, con nota di

Caringella, nel senso che sono ricomprese nella giurisdizione esclusi va le azioni possessorie che involgono la contestazione di provvedi menti tipici in materia urbanistico-edilizia, come a proposito di lavori da parte di soggetto delegato all'esecuzione di piano per l'edilizia eco nomica e popolare; Trib. Catania, ord. 6 aprile 2001, Giusi, amm., 2001, 774, che dichiara il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, nel caso di azione possessoria promossa contro interventi senza titolo in attuazione di un piano di zona; Trib. Larino 9 maggio 2001, Guida al dir., 2001, fase. 46, 88, che dichiara il difetto di giurisdizione per azio ne di danno temuto derivante dalle opere di costruzione di una strada; Tar Puglia, sede Lecce, sez. I, decr. 2 marzo 2001, n. 513, Urbanistica e appalti, 2001, 415, con nota di Caringella, che ha affermato che la

reintegra nel possesso può essere ordinata dal giudice amministrativo in base all'art. 3 1. 21 luglio 2000 n. 205, che assegna al medesimo il pote re di emettere la misura cautelare più idonea; Trib. Catania-Mascalucia 22 dicembre 2000, ibid., 416, riguardo all'impedimento nell'esercizio di una servitù privata di passaggio su stradeila occupata da una coope rativa delegata per l'attuazione di piano per l'edilizia economica e po polare.

Sotto il profilo processuale, Tar Veneto, ord. 19 marzo 1999, n. 356, Foro it., Rep. 1999, voce Giustizia amministrativa, n. 148, e, in extenso, Giusi, civ., 1999,1, 2883, in causa introdotta prima dell'entrata in vigo re della 1. 205/00, ha rilevato che la devoluzione al giudice amministra tivo in materia di servizi pubblici, urbanistica ed edilizia, ai sensi degli art. 33, 34 e 35 d.leg. 80/98, comporta che in tali materie possano tro vare applicazione, per quanto non previsto dalle norme sul processo amministrativo, anche gli istituti del codice di procedura civile; Tar

Campania, sez. V, 22 dicembre 1999, n. 3271, Foro it., Rep. 2000, vo ce Espropriazione per p.i., n. 511, ha ritenuto, alla luce dell'art. 35 cit., che la restituzione nel possesso del suolo illegittimamente occupato possa essere disposta dal giudice amministrativo attraverso la reinte

grazione in forma specifica.

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