sezione IV; decisione 19 aprile 1995, n. 264; Pres. Anelli, Est. Numerico; Min. finanze eComando di zona per l'Emilia Romagna della guardia di finanza (Avv. dello Stato Di Martino) c.Gianantoni. Annulla Tar Emilia Romagna, sez. II, 19 novembre 1994, n. 527Source: Il Foro Italiano, Vol. 118, No. 11 (NOVEMBRE 1995), pp. 539/540-545/546Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23190436 .

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PARTE TERZA

rispetto alle esigenze di tutela di un bene giuridico già indivi

duato, e che tale tutela non deve necessariamente essere di tipo

giurisdizionale, essendo sufficiente invece una tutela meramente

giustiziale e anche solo procedimentale, in quanto si tratta di

un interesse amministrativamente protetto anche attraverso la

funzione partecipativa alle scelte dell'amministrazione, propria della nuova disciplina del procedimento, si deve concludere che

la situazione soggettiva legittimante all'accesso va individuata

proprio nell'interesse amministrativamente protetto prima spe cificato e nei limiti in cui la situazione rappresentata con la

domanda di accesso consenta, in concreto, la tutela alla quale il richiedente dichiara di tendere nella motivazione della richiesta.

Se, come è stato, al riguardo, chiarito, il diritto di accesso

si configura come un diritto all'informazione qualificata, non

riconosciuto, peraltro, in via generale a tutti i cittadini, ma sol

tanto in relazione ad una specifica legittimazione, individuata

appunto nella titolarità di un interesse per la tutela di situazioni

giuridicamente rilevanti, non potendosi esso atteggiare come una sorta di azione popolare diretta a consentire una sorta di con

trollo generalizzato sull'amministrazione, e, come pure è stato

precisato, il presupposto dell'accesso ai documenti dell'ammini

strazione è costituito dalla sussistenza di una situazione giuridi camente rilevante, in ragione della quale e per la cui tutela det

to istituto viene azionato, si deve conseguentemente concludere che il medesimo non può essere azionato rispetto a situazioni

ormai divenute definitive ed inoppugnabili e sulle quali l'inter

vento del richiedente non può svolgere alcuna funzione neppure in via partecipativa.

Tale è il caso dell'appellante, la quale, senza peraltro spiega re sufficientemente le ragioni della richiesta, ha azionato il di ritto di accesso per conoscere, oltre agli atti contenuti nel suo

fascicolo personale (ricevendo sul punto risposta affermativa co

me si ricava dalla nota del direttore del conservatorio di musica

«Nicolò Piccinni» di Bari n. 11681 del 18 giugno 1993), le gra duatorie dei documenti (inclusi quelli soprannumerari) per l'in

segnamento di teoria musicale, solfeggio e dettato musicale, re lative agli anni 1983-1984 e seguenti, in forza delle quali era

stata collocata in posizione di soprannumerarietà fino al 1986.

Se, come la stessa appellante ha ritenuto di precisare, il ricor

so straordinario a suo tempo proposto ha avuto per oggetto solo la legittimità della diversa utilizzazione e non della colloca

zione in soprannumero, non si vede come, a distanza di otto

anni, possa essere valutata la legittimità di provvedimenti ormai

divenuti incontestabili per mancata tempestiva impugnazione e

a quali fini, se non di mera curiosità, possa essere diretta la

domanda di accesso.

Le considerazioni che precedono, comportando l'infondatez

za del ricorso di primo grado per una ragione ben più sostan

ziale, consentono di prescindere dalla questione circa la natura

confermativa o meno della seconda nota di rigetto dell'istanza.

I

CONSIGLIO DI STATO; sezione IV; decisione 19 aprile 1995, n. 264; Pres. Anelli, Est. Numerico; Min. finanze e Coman

do di zona per l'Emilia Romagna della guardia di finanza

(Avv. dello Stato Di Martino) c. Gianantoni. Annulla Tar Emilia Romagna, sez. II, 19 novembre 1994, n. 527.

Atto amministrativo — Documenti — Domanda di accesso ad

atto inerente a procedimento tributario «in itinere» — Dinie

go — Legittimità (D.p.r. 26 ottobre 1972 n. 633, istituzione e disciplina dell'imposta sul valore aggiunto, art. 51 ; 1. 7 ago sto 1990 n. 241, nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti ammini

strativi, art. 13, 24, 25).

L'autorizzazione — rilasciata dal comando di zona della guar dia di finanza ai sensi dell'art. 51 d.p.r. 26 ottobre 1972 n.

Il Foro Italiano — 1995.

633 — ad effettuare verifiche bancarie nei confronti di un

contribuente costituisce atto preparatorio del procedimento tributario; non spetta, pertanto, il diritto del contribuente ad

accedere a tale atto qualora il giudice di prime cure abbia

affermato l'inaccessibilità degli atti preparatori dei procedi menti tributari e la relativa statuizione non sia stata investita da censura innanzi al Consiglio di Stato. (1)

II

CONSIGLIO DI STATO; sezione IV; decisione 6 marzo 1995, n. 158; Pres. Paleologo, Est. Baccarini; Min. finanze (Avv. dello Stato Cingolo) c. Sabato. Conferma Tar Puglia, sez.

I, 22 ottobre Ì994, n. 1143.

Atto amministrativo — Documenti — Domanda di accesso ad

atti preparatori dell'avviso di accertamento — Diniego — Il

legittimità (L. 7 agosto 1990 n. 241, art. 22, 25).

Il diritto di accesso agli atti e ai documenti richiamati in un

avviso di accertamento in rettifica emanato dall'ufficio del

registro e relativo all'acquisto di un immobile non è escluso

né dal fatto che il giudice tributario disponga di poteri istrut

tori, né dal fatto che il contribuente non abbia l'onere di cen surare gli atti preparatori dell'avviso di accertamento. (2)

III

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LA ZIO; sezione II; sentenza 9 maggio 1995, n. 819; Pres. Ele

fante, Est. Buonvino; Fuccillo (Avv. Zaza D'Aulisio) c. Min.

finanze, IX Legione guardia di finanza e Comando compa

gnia guardia di finanza di Formia (Avv. dello Stato Lancla).

Atto amministrativo — Documenti — Domanda di accesso ad

atti inerenti a procedimento tributario — Diniego — Illegitti mità (D.p.r. 29 settembre 1973 n. 600, disposizioni comuni

in materia di accertamento delle imposte sui redditi, art. 32; 1. 7 agosto 1990 n. 241, art. 13, 24, 25).

L'art. 24, 6° comma, l. 7 agosto 1990 n. 241, che esclude l'ac

cesso agli atti preparatori nel corso della formazione dei «prov vedimenti'» di cui all'art. 13 della stessa legge, è applicabile unicamente ai provvedimenti inclusi nel 1° comma del mede

simo art. 13 (ossia, agli atti normativi, amministrativi genera li, di pianificazione e di programmazione), atteso che la me

desima disposizione non contiene alcun cenno ai «provvedi menti tributari» (nella specie, il giudice amministrativo ha

riconosciuto illegittimo il diniego opposto alla domanda di accesso ai documenti in base ai quali era stata operata una

verifica bancaria da parte della guardia di finanza). (3)

(1-3) I. - Le decisioni in epigrafe affrontano sotto diversi profili la

problematica del diritto di accesso del contribuente (ex art. 25 1. 7 ago sto 1990 n. 241) nei confronti degli atti del procedimento impositivo. Cons. Stato, sez. IV, 158/95 che conferma Tar Puglia, sez. I, 22 otto bre 1994, n. 1143, Trìb. amm. reg., 1994, I, 4590, ribadisce — con riferimento all'esercizio di tale diritto in relazione agli atti richiamati in un avviso di accertamento — principi ormai consolidati in tema di interesse all'accesso di atti amministrativi suscettibili di essere acquisiti nel corso del procedimento giurisdizionale attivato nei confronti del prov vedimento con cui l'amministrazione conclude il procedimento ed inci de sulle situazioni giuridiche soggettive del privato, nonché in ordine all'esistenza di un autonomo diritto soggettivo all'accesso ai documenti amministrativi ex art. 22 1. 241/90 (v., in tal senso, Cons. Stato, sez.

IV, 13 gennaio 1995, n. 5, Foro it., 1995, III, 386, con nota di richia

mi, cui adde, con specifico riferimento ai principi testé indicati, Cons.

Stato, sez. IV, 20 febbraio 1995, n. 108, Cons. Stato, 1995, I, 187; sez. VI 5 gennaio 1995, n. 4, ibid., 63; sez. IV 15 ottobre 1994, n.

811, Foro it., Rep. 1994, voce Atto amministrativo, n. 244; 20 settem bre 1994, n. 728, ibid., n. 182; sez. VI 10 agosto 1994, n. 1299, ibid., n. 246; sez. IV 30 luglio 1994, n. 650, id., 1994, III, 457 (in motivazio

ne), sez. VI 19 luglio 1994, n. 1243, id., Rep. 1994, voce cit., n. 195; 20 giugno 1994, n. 1015, id., 1994, III, 466; sez. IV 7 marzo 1994, n. 216, ibid., 457 (in motivazione); 18 febbraio 1994, n. 148, id., Rep. 1994, voce cit., n. 180; sez. V 8 febbraio 1994, n. 78, id., 1994, III, 363, con nota di richiami; sez. IV 11 gennaio 1994, n. 21, id., Rep. 1994, voce cit., n. 185; 26 novembre 1993, n. 1036, id., Rep. 1993,

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

I

Diritto. — Si tratta di un ricorso di accesso che, attraverso

l'appello dell'amministrazione finanziaria contro la sfavorevole

sentenza del Tar per l'Emilia Romagna in epigrafe, pone la que stione dell'accessibilità, in corso di procedimento tributario, al l'autorizzazione emessa da un comando di zona della guardia di finanza per l'esecuzione di indagini bancarie a carico di un

contribuente (nel caso, l'ing. Giovanni Gianantoni, vincitore in

prime cure e non costituito in appello). '

Giova premettere che il Tar non ha in alcun modo affrontato

(ed anzi ha perfino trascurato di riportarla nella parte in fatto) la prima prospettazione di censura proposta dal Gianantoni, cosi

riassumibile. L'art. 24, ultimo comma, 1. 7 agosto 1991 n. 241 reca due

regole: — che i soggetti pubblici indicati nell'art. 23 possono differi

re l'accesso se la conoscenza della documentazione sia capace di pregiudicare l'azione amministrativa;

— che non è ammesso l'accesso agli atti preparatori nel cor

so della formazione dei provvedimenti di cui all'art. 13, salvo

diverse disposizioni di legge. L'amministrazione non ha interposto l'ostacolo segnato nella

prima regola, anche perché è rimasta sostanzialmente silenziosa

voce cit., n. 194; Trib. sup. acque 23 novembre 1994, n. 65, id., Rep.

1994, voce cit., n. 243; Tar Lazio, sez. I, 1° marzo 1995, n. 378, Trib. amm. reg., 1995, I, 1444; Tar Sicilia 21 febbraio 1995, n. 136, ibid.,

1997; Tar Lombardia 1° febbraio 1995, n. 123, ibid., 1611; Tar Lazio, sez. Ili, 17 dicembre 1994, n. 2136, ibid., 79; Tar Toscana, sez. Ili, 10 novembre 1994, n. 369, ibid., 229; Tar Sardegna 21 ottobre 1994, n. 1903, id., 1994, I, 4724; Tar Lombardia, sez. IH, 12 maggio 1994, n. 277, ibid., 2468; Tar Abruzzo, sez. Pescara, 30 aprile 1994, n. 257, Foro it., Rep. 1994, voce cit., n. 184; Tar Abruzzo 23 marzo 1994, n. 141, Trib. amm. reg., 1994, I, 2071; Tar Lazio, sez. Ili, 21 dicembre

1993, n. 2094; ibid., 82; 8 luglio 1993, n. 1301, id., 1993, I, 2972;

contra, Tar Lazio, sez. I, 19 dicembre 1994, n. 1975, id., 1995, I, 28; 6 luglio 1994, n. 1078, Foro it., 1995, III, 388; sez. Ili 10 giugno 1994, n. 1286, id., Rep. 1994, voce cit., n. 247; sez. I 15 marzo 1994, n.

398, Trib. amm. reg., 1994, I, 1308; 11 febbraio 1994, n. 236, ibid.,

976; Tar Lombardia, sez. Ili, 13 ottobre 1993, n. 569, id., 1993, I, 4492; Tar Lombardia, sez. Ili, 21 settembre 1993, n. 564, ibid., 4025; Tar Toscana, sez. Il, 16 giugno 1993, n. 252, Foro it., Rep. 1993, voce

cit., n. 243; Tar Lazio, sez. I, 30 novembre 1992, n. 1555, Trib. amm.

reg., 1992, I, 4655; v., inoltre, Tar Lazio, sez. I, 29 luglio 1994, n.

1200, id., 1994, I, 2967, secondo cui l'azione attivata ai sensi dell'art.

25 1. 241/90 contestualmente con l'azione che promuove l'ordinario giu dizio di legittimità può essere interpretata quale richiesta istruttoria di retta all'acquisizione nel detto giudizio dei documenti ritenuti necessari

dalla parte ricorrente). In argomento, v. pure Cons. Stato, comm. spec., 14 luglio 1994,

n. 2244/94, Cons. Stato, 1995, I, 469, secondo cui i candidati delle

prove del corso-concorso per il reclutamento del personale dei ministeri

hanno diritto di accesso agli elaborati degli altri candidati anche se non

abbiano superato le prove stesse, a condizione che essi abbiano un inte resse giuridico all'accesso, ancorché esso non assurga alla dignità del

l'interesse legittimo. II. - Cons. Stato, sez. IV, 264/95 (che riforma Tar Emilia Romagna,

sez. II, 19 novembre 1994, n. 527, Fisco, 1995, 869) si pronuncia —

in una diversa vicenda relativa ad un procedimento impositivo non an

cora conclusosi con l'emanazione di un avviso di rettifica o di un prov vedimento sanzionatorio — sul limitato problema della qualificazione (alla stregua di atto preparatorio del procedimento amministrativo) del

l'autorizzazione alla verifica bancaria disposta dalla guardia di finanza

ai sensi dell'art. 51 d.p.r. 26 ottobre 1972 n. 633, dopo le modifiche

apportate con 1. 30 dicembre 1991 n. 413. La conclusione cui tale deci

sione perviene si risolve — a causa della formazione del giudicato sul

punto della sentenza di primo grado che aveva escluso l'accessibilità

agli atti preparatori del procedimento impositivo — nel sostanziale di

niego di tale diritto nella vicenda per cui era causa.

In dottrina, si esprime in senso conforme a tale decisione S. Capolu

po, Accertamento: accesso agli atti autorizzatori e competenza del Tar,

in Fisco, 1995, 785 (il quale rileva, fra l'altro, che l'autorizzazione ad

effettuare indagini bancarie non incide direttamente su posizioni sog

gettive oggetto di autonoma e immediata tutela giurisdizionale: la lesio

ne dei diritti soggettivi del contribuente non può scaturire dall'accesso ai conti bancari ma, eventualmente, in un momento successivo qualora le relative risultanze dovessero essere probatorie di evasione fiscale ed

utilizzate come elementi di prova dall'ufficio in sede di ricostruzione

della capacità contributiva dandone contezza nell'atto impositivo); con

tra, E. Grassi, Diritto di accesso ai documenti amministrativi e mezzi

di tutela giurisdizionale nei confronti degli atti del procedimento tribu

11 Foro Italiano — 1995.

(tranne l'avvertimento di aver proposto un quesito all'autorità

centrale). Nella specie, non varrebbe neppure l'altro limite, perché nel

l'art. 13 gli unici provvedimenti menzionati sono gli «atti nor

mativi, amministrativi generali, di pianificazione e di program mazione», mentre la materia tributaria viene identificata sola

mente con i «procedimenti tributari» e con il rinvio alla

normativa di campo. L'omissione di ogni statuizione giurisdizionale sul tema for

male come sopra esposto e l'accoglimento del gravame sul filo

dell'altra più complessa argomentazione, su cui si tornerà subi

to appresso, unitamente all'assenza dell'intimato originario vin

citore in questa sede (che si è evidentemente accontentato della

soluzione ottenuta), esime il collegio dall'affrontare la questio

ne, nel senso che, come si vedrà, resta implicitamente certo il

dato di partenza su cui si è impostata la sentenza: vale a dire

che anche gli atti preparatori dei procedimenti tributari restano

sottratti all'accesso — evidentemente soltanto finché duri il pro cedimento di accertamento, come ammette l'avvocatura genera

le — per il combinato disposto degli art. 24 e 13 1. n. 241.

Senonché, il Tar ha accettato l'assunto — in sostanza subordi

nato — del Gianantoni, secondo cui l'autorizzazione in parola

non sarebbe un atto preparatorio, ma un vero e proprio prov

vedimento, come tale immediatamente conoscibile:

tario, ibid., 869 (il quale osserva che se l'acquisizione delle notizie ban

carie, consentita dalla legislazione tributaria all'amministrazione finan

ziaria, rientra nel procedimento tributario per il nesso di strumentalità

diretta con l'atto di accertamento, altrettanto non si può affermare per l'autorizzazione all'esercizio del relativo potere, che, né concorre a far

venire in vita l'atto di accertamento, né appare privo di autonomia fun

zionale; l'una e l'altra assenza di condizioni escludono, infatti, la stru

mentalità del provvedimento, non fosse altro, d'altra parte, che per

provenire, il provvedimento stesso, da organo non partecipe del proce dimento di accertamento; di tale a., v. anche Ancora in tema di accesso

ai documenti amministrativi e dei mezzi di tutela giurisdizionale nei

confronti degli atti del procedimento tributario, ibid., 9109). In argomento, v. pure R. Fanelli, Quando è legittimo l'accesso al

l'autorizzazione a indagini bancarie, in Corriere trib., 1995, 1690 (ad avviso del quale la decisione 264/94 del Consiglio di Stato, affermando

la non autonoma impugnabilità delle autorizzazioni per la richiesta dei conti correnti bancari e l'inapplicabilità del diritto di accesso (fino all'e

missione del provvedimento che conclude il procedimento tributario)

conferma, in via di principio, la prevalente giurisprudenza, ma lascia

aperto un interrogativo: con quali mezzi il contribuente possa difender

si di fronte ad atti di indagine illegittimi (o ritenuti tali) e che possono ledere i propri interessi, anche al di fuori dell'accertamento fiscale stret

tamente inteso). III. - La decisione che affronta ex professo la controversa questione

dell'accessibilità degli atti del procedimento impositivo non giunto a

conclusione è invece Tar Lazio, sez. II, 819/95, per la quale non sussi

stono preclusioni normative al pieno esercizio di tale diritto anche con

riferimento agli atti preparatori di questo procedimento. In dottrina, in senso adesivo a tale decisione, v. A. Voglino, L'inci

denza della I. 7 agosto 1990 n. 241 sui procedimenti tributari di accerta

mento, in Bollettino trib., 1995, 889 ss., spec. 899 ss.

IV. - Sotto diverso profilo, v. Tar Lazio, sez. II, 12 luglio 1994, n. 791, Trib. amm. reg., 1994, I, 2990, per il quale l'amministrazione

della guardia di finanza — non avendo ancora un proprio regolamento col quale individuare le categorie di documenti da essa formati o nella

sua disponibilità, sottratti all'accesso per le esigenze di cui all'art. 24, 2° comma, 1. 241/90 — può opporre il diniego all'accesso esclusiva mente con le modalità stabilite nell'art. 13 d.p.r. 27 giugno 1992 n.

352, ossia solo con provvedimento emanato dal ministro delle finanze

e non anche da altri soggetti o uffici.

V. - In ordine alla configurabilità in capo al contribuente di situazio

ni giuridiche soggettive aventi ad oggetto la riservatezza delle operazio ni bancarie, v. Corte cost. 18 febbraio 1992, n. 51, Foro it., 1992,

I, 1038, con nota di G. Amoroso, ad avviso della quale non contrasta no con il dettato costituzionale le disposizioni che riconoscono agli uffi

ci finanziari ed alla guardia di finanza di penetrare il c.d. segreto bancario.

Sulla tematica del segreto bancario e sulla sua rilevanza nel procedi mento di verifica tributaria, v. D'Amati, Segreto bancario: potere di

controllo, prova, e presunzioni, in Corriere trib., 1995, inserto n. 10.

In argomento v. anche S. Stufano, Quando è legittima la procedura di utilizzo di dati bancari ai fini fiscali, ibid., 1519.

VI. - Sulla possibilità di ricorrere al giudice amministrativo al fine

di paralizzare l'indagine bancaria, v. Tar Veneto, sez. I, 13 dicembre

1988, n. 1010, Foro it., 1990, III, 207; più in generale, sugli spazi di

intervento del giudice amministrativo a tutela di situazioni soggettive vantate dai contribuenti, v. la nota a Cons. Stato, sez. IV, 19 luglio

1993, n. 720, id., 1994, III, 19.

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PARTE TERZA

— perché incidente su un diritto costituzionalmente rilevante

come il segreto bancario; — perché l'esito della verifica sarebbe utilizzabile anche in

altre sedi; — perché la norma sui limiti andrebbe interpretata liberal

mente in presenza di una situazione assai peculiare, in cui, es

senzialmente, accanto al rilievo degli interessi coinvolti, avrebbe

il suo valore il passaggio della competenza autorizzatoria del

presidente della commissione tributaria di primo grado ad auto

rità amministrative e militari del settore.

Le tesi del tribunale non appaiono convincenti nel merito; e si prescinde dalla obiezione in rito dell'avvocatura sulla caren za di interesse a coltivare il ricorso (perché, secondo la pubblica

difesa, il contribuente avrebbe potuto facilmente conseguire la

conoscenza dell'atto attraverso le banche di cui è cliente ed alle

quali è stata data la copia dell'autorizzazione medesima).

Ogni volta che si svolge una verifica, un accesso, un'ispezio

ne, una ricerca, si incide su diritti di iniziativa e di proprietà tutelati costituzionalmente allo stesso titolo del diritto di riser

vatezza bancaria, ma non per questo si pensa che i relativi atti

o le decisioni di effettuarli siano provvedimenti singoli da im

pugnare autonomamente ovvero sfuggenti al limite dell'accesso

sugli atti tributari preparatori. L'autorizzazione in questione appartiene allo stesso genere di

iniziative e si inserisce all'apice di un SMè-procedimento interno, contribuendo a costituire il «monte-verifiche» che poi sfoceran

no, attraverso la statuizione dell'ufficio finanziario amministra

tivo, nel definitivo accertamento tributario, costituente il prov vedimento impugnabile. Solo a questo momento scompare la

limitazione oggettiva all'accesso e il contribuente può ottenere

copia dell'assenso per controllarne la legittimità e sindacare in

via derivativa l'atto di accertamento.

È il legislatore, in sostanza, che ha stabilito, con i due art.

13 e 24, l'impedimento almeno temporaneo all'accesso per atti

vità strumentali tributarie, come rimangono anche l'indagine ban

caria e l'autorizzazione a svolgerla. E proprio nella sentenza della Corte costituzionale 18 feb

braio 1992, n. 51 (Foro it., 1992, I, 1038), citata dai primi giu dici, si osserva, sia pure con riguardo alla legislazione tributaria

previgente in materia, e con riguardo alla repressione anche pe nale dell'evasione, che «l'illimitata trasmissibilità dei dati co

perti da segreto bancario da parte della polizia tributaria a fa vore dell'amministrazione finanziaria si basa al presupposto che

il segreto bancario non può in alcun modo sussistere di fronte

alla (legittima) attività di prevenzione e repressione dei reati»,

rispondendo a requisiti di legalità e di controllo giudiziario. Anche in questa vicenda vi è il rispetto della riserva di legge

e la controllabilità, anche ai fini dell'accesso, dopo la chiusura della procedura fiscale.

D'altro canto, la derogabilità al segreto funziona soltanto per

gli uffici finanziari e per condurre allo scopo dell'accertamento,

coperto dal principio, anch'esso costituzionalmente garantito (art. 53 Cost.), del dovere di concorrere alle spese pubbliche secondo

la propria — reale — capacità contributiva. L'obbligo di segre to non viene meno, invece, né per le banche, né per gli stessi

funzionari ed operatori tributari a fini diversi da quelli di istituto.

È anche vera l'altra oservazione della pubblica amministra

zione appellante. Fermo che la verifica bancaria e l'autorizzazione che la rende

possibile sono unicamente finalizzate ad un approfondimento delle ricerche antievasive,_ questa funzione strumentale non si

perde per effetto della possibilità di usare dei dati raccolti pure in sede penale, in quanto, comunque, nel relativo processo, vanno

rispettate le regole di garanzia che gli appartengono. Si aggiun

ge che il giudice penale potrebbe sempre richiedere le medesime

ricerche, sicché la garanzia per l'interessato, almeno ai fini del l'osservazione qui in esame, si trova nel funzionamento del giu dizio penale, appunto, e non certo nella conoscenza dell'auto

rizzazione.

Infine, a superare la portata del limite oggettivo all'accesso

sancito dal legislatore per gli atti sottesi all'accertamento tribu

tario sembra chiaramente insufficiente la riflessione sullo spo stamento della competenza autorizzatoria dal giudice tributario

al comando di zona di guardia di finanza.

A parte l'elevatezza delle autorità abilitate a legittimare le

verifiche (ed a sancire le garanzie connesse), sta di fatto che

il carattere strumentale, entro il procedimento tributario, si ac

Ii Foro Italiano — 1995.

centua con tale trasferimento, confermandosi, peraltro, la pos sibilità di difesa contro l'accertamento conclusivo attraverso una

più agevole demolizione dell'atto procedimentale nella sede giu diziaria propria, ove affetto da vizi propri.

Ne risulta confermata l'appartenenza al genere degli atti pre

paratori e la conseguente impossibilità di conoscenza immediata. Un'ultima riflessione.

L'amministrazione finanziaria, nel documentare il proprio ap

pello, ha depositato in atti l'autorizzazione e gli atti ad essa

presupposti, sicché una pur minima diligenza processuale avrebbe

consentito all'interessato di conseguire il «bene» perseguito con

l'azione in esame.

Per le considerazioni esposte l'appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza di prime cure, deve essere respinto il ricorso per l'accesso dell'ing. Giovanni Gianantoni.

II

Diritto. — Con i due motivi di appello, che è opportuno esa

minare congiuntamente, l'amministrazione delle finanze censu

ra la sentenza di primo grado, che ha dichiarato il diritto del

ricorrente all'accesso agli atti tributari preparatori dell'avviso

di accertamento emesso nei suoi confronti dall'ufficio del regi stro di Gioia del Colle, deducendo l'inammissibilità della prete sa in quanto diretta ad interferire, in ipotesi, nei poteri istrutto

ri di un giudice — quello tributario — diverso dal giudice am

ministrativo che ha giurisdizione in materia di accesso, ed in

quanto relativa ad una serie di atti — quelli preparatori dell'av

viso di accertamento — ininfluenti per la difesa del contribuen

te, giacché spetta all'amministrazione delle finanze l'onere di

provare la fondatezza della pretesa tributaria.

L'appello è infondato. (Omissis) La ragion d'essere dell'accesso è costituita dal fine di assicu

rare la trasparenza dell'attività amministrativa e di favorirne

10 svolgimento imparziale (art. 22, 1° comma, cit.): l'attività

amministrativa è trasparente perché soggetta mediante l'acces

so, oltre che all'ordinario sistema dei controlli amministrativi, all'immanente controllo, individuale e sociale, degli amministrati; e la trasparenza ne costituisce una ragione ulteriore di impar zialità.

L'accesso si attua in via amministrativa e con un procedi mento specifico, nel corso del procedimento principale o dopo la sua conclusione. Per il caso di mancata realizzazione sponta

nea, ne è prevista l'attuazione coattiva dinanzi al giudice ammi

nistrativo con un rito speciale abbreviato, come nel caso presente. In tal modo il legislatore, salva la facoltà di differimento,

sottrae alla disponibilità dell'amministrazione il potere di esclu

dere o di limitare discrezionalmente l'accesso con atti puntuali e le attribuisce soltanto il potere vincolato di verificare l'esisten

za di cause ostative o limitative stabilite tassativamente con atti

normativi (art. 24, 4° e 6° comma, 1. n. 241, cit., e 8 d.p.r. n. 352, cit.).

Da un lato, quindi, il richiedente ha una posizione di vantag

gio, che la legge stessa qualifica di diritto soggettivo, delimitata da atti normativi, avente ad oggetto l'accesso ai documenti am

ministrativi; dall'altro l'amministrazione si trova, a parte la fa

coltà di differimento, nella necessità assoluta di esibire i docu

menti richiesti.

Quale che sia la fonte della legittimazione del richiedente, 11 bene tutelato con il diritto di accesso è la conoscenza dei documenti amministrativi in sé considerata.

Ciò non è men vero nei casi in cui lo scopo pratico perseguito dal soggetto è quello dell'utilizzazione del documento in un

giudizio. In tale evenienza l'accesso ai documenti amministrativi è fi

nalizzato concretamente al diritto di difesa: a mettere le parti in posizione di parità processuale in ordine alla conoscenza dei

fatti rilevanti ai fini del giudizio. Se esercitato ante causarti, l'accesso può avere anche esiti di

prevenzione della lite: la conoscenza dei documenti rilevanti,

infatti, o corroborando la legittimità degli atti amministrativi

o comunque ingenerando il convincimento dell'inopportunità del

l'impugnazione, può dissuadere l'amministrato dall'azione giu risdizionale.

Vero è che, ove la lite venga poi effettivamente instaurata, l'interessato potrebbe anche stimolare l'esercizio dei poteri istrut

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

tori del giudice di acquisire i documenti rilevanti ai fini di giu stizia. „

È da osservare, peraltro, che il diritto al documento nei con

fronti dell'amministrazione non va confuso con il diritto alla

prova nell'ambito del processo, né assorbito in esso.

L'interesse sostanziale alla conoscenza, che il legislatore ha

inteso tutelare ex se, nella forma di un diritto garantito da un

rito speciale abbreviato, è, per consistenza obiettiva e per la

connessione con finalità superindividuali, entità diversa dall'in

teresse processuale della parte alla rappresentazione in giudizio dei fatti costitutivi della domanda, subordinato — esso si —

alla duplice valutazione della concludenza e della rilevanza dei

mezzi di prova. Lo scopo pratico perseguito dal richiedente dell'utilizzazione

dei documenti in un giudizio rileva, quindi, ai fini della sua legittimazione all'accesso, ma non determina l'assorbimento del

l'accesso nella disciplina del processo. Una volta accertato che il soggetto inciso dall'attività ammi

nistrativa è legittimato all'accesso, la ragion d'essere di que

st'ultimo, che attiene ad esigenze sostanziali, rende ininfluente

il fatto che la lite sia eventuale o attuale, che la giurisdizione

spetti al giudice dell'accesso o ad altro giudice e che l'acquisi zione dei documenti possa avvenire a seguito di poteri istruttori

del giudice. Per le stesse ragioni, ad un soggetto legittimato non

può rifiutarsi l'accesso per ininfluenza in concreto di documenti

ai fini delle esigenze processuali, in quanto spetta al giudice

del merito sindacare il diritto di difesa tecnica della parte.

Applicando i suesposti principi di diritto al caso di specie, né il fatto che il giudice tributario disponga di poteri istruttori,

né il fatto che il contribuente non abbia l'onere di censurare

gli atti preparatori dell'avviso di accertamento possono esclude

re il diritto del ricorrente all'accesso ai documenti amministrati

vi richiesti: l'utilizzazione dei documenti in un processo, infatti,

non costituisce un limite funzionale del diritto all'accesso, né

una causa di assorbimento di esso nella disciplina del processo. Per le suesposte considerazioni, l'appello va respinto.

Ili

Diritto. — 1. - Con il presente ricorso, avanzato ai sensi del

l'art. 25 1. 7 agosto 1990 n. 241, si chiede l'annullamento della

nota 7 febbraio 1995, n. 1883/221, della nona Legione della

guardia di finanza - comando compagnia di Formia, con cui

è stata respinta la richiesta del ricorrente, in data 2 febbraio

1995, di accedere ai documenti in base ai quali è stata effettuata

una verifica fiscale nei confronti del medesimo.

2. - Il ricorso è fondato e va accolto. (Omissis)

3. - Nè appare, nella specie, correttamente invocato, dall'am

ministrazione, l'art. 24, 6° comma, della stessa 1. 241/90, che

esclude l'accesso agli atti preparatori nel corso della formazione

dei provvedimenti di cui all'art. 13 della stessa legge; l'art. 13

ora citato fa riferimento, infatti, al 1° comma, soltanto a prov vedimenti normativi o atti amministrativi generali, di pianifica

zione e di programmazione mentre, al 2° comma, prende in

considerazione soltanto i «procedimenti tributari» (al solo fine,

peraltro, di escluderli dalla disciplina sulla partecipazione al pro cedimento amministrativo di cui al capo terzo della legge, in

cui tale norma, a differenza del successivo art. 24, si colloca)

che sono, sul piano logico e letterale, cosa ben distinta rispetto

ai «provvedimenti» richiamati dall'art. 24, 6° comma, e che — data anche la specialità ed eccezionalità della disciplina dero

gatoria in esame — possono, dunque, riconoscersi solo in quelli di cui al 1° comma del medesimo art. 13, la norma stessa non

facendo, del resto, alcun cenno ai «provvedimenti tributari».

A ciò si aggiunga, ad ogni buon conto, che (come ritenuto

dal Tar Emilia Romagna, sez. II, 18 novembre 1994, n. 1630)

l'autorizzazione alle verifiche bancarie, se pure prevista dall'art.

32 d.p.r. 600/73 in vista dell'adempimento di compiti degli uf fici delle imposte, comporta pur sempre l'acquisizione di atti,

dati ed elementi che, una volta nella disponibilità degli organi

verificatori competenti, ben potrebbero, anche in via di fatto,

essere utilizzati per finalità diverse dal mero accertamento fisca

le; e, del resto, si è spesso ritenuta ammissibile anche l'utilizza

zione della documentazione bancaria come sopra acquisita in

procedimenti diversi da quelli in cui l'acquisizione è stata oper

ta; con la conseguenza che, pure a voler ritenere, in ipotesi,

Il Foro Italiano — 1995.

applicabile la preclusione di cui all'art. 24, 6° comma, anche

al «procedimento tributario», ciò non di meno — mettendo ca

po, l'autorizzazione di cui si tratta, ad un procedimento ricolle

gantesi solo eventualmente e, comunque, in via non automatica

né necessitata, a quello tributario — deve ritenersi assente il

nesso di immediatezza costituente presupposto essenziale ai fini

dell'operatività della limitazione nello stesso art. 24 contenuta.

4. - Quanto, infine, al fatto che, secondo l'amministrazione,

l'istanza sarebbe inammissibile in quanto l'atto formale per cui

si chiede l'accesso sarebbe possibile acquisirlo, a termini di leg

ge, tramite il responsabile dell'istituto bancario interessato, può osservarsi che la banca stessa deve, ai sensi dell'art. 32, 7° com

ma, d.p.r. 29 settembre 1973 n. 600, invocato dalla resistente,

dare semplicemente notizia, all'interessato, della richiesta ac

quisitiva nei suoi confronti formulata dall'amministrazione fi

nanziaria, ma non è affatto tenuta ad esternare, al medesimo, il contenuto degli atti autorizzativi, propri dell'amministrazio

ne, che a tale richiesta hanno condotto (e che, allo stesso istitu

to bancario, potrebbero essere noti solo nella loro parte dispo

sitiva) né a fargli conoscere il contenuto delle acquisizioni in

concreto operate. Donde l'interesse dell'odierno ricorrente a conoscere gli atti

di cui si tratta e l'infondatezza dell'eccezione in proposito solle

vata dall'amministrazione.

E, del resto, non è neppure dato comprendere — nulla essen

do stato esternato in tal senso — quale interesse alla riservatez

za dell'azione amministrativa possa presiedere al diniego qui im

pugnato, una volta che l'accertamento (concernente operazioni bancarie facenti capo al soggetto interessato dall'indagine fi

nanziaria) operato dall'amministrazione si è, comunque (giusta

l'allegato verbale di contestazione), ormai concluso.

5. - Per i suesposti motivi, essendo stato ritualmente radica

to, nella specie, il procedimento di cui all'art. 25 1. 241/90 e

sussistendo, come si è visto, tutti i contestati presupposti di am

missibilità che presiedono allo stesso, deve accogliersi il ricorso

in esame e, per l'effetto, previo annullamento dell'impugnato

diniego, deve ordinarsi all'amministrazione intimata l'esibizione — nei limiti che si vanno a precisare — dei documenti richiesti

e, precisamente, dell'autorizzazione alle disposte verifiche (e delle

richieste ad esse presupposte) e conseguenti acquisizioni docu

mentali bancarie, relative, peraltro, almeno allo stato, al solo

ricorrente (mentre l'accoglimento stesso non può estendersi, per la tutela del principio della riservatezza del segreto bancario,

nei riguardi delle acquisizioni bancarie, e relativi atti presuppo

sti, concernenti coniuge e figli — tutti maggiorenni — del ricor

rente stesso, mancando, sia nella richiesta formulata alla pub blica amministrazione, sia nel presente ricorso, ogni autorizza

zione specifica o richiesta in tal senso da parte dei medesimi, atta a superare tale preclusione basata sul fondamentale princi

pio di riservatezza personale); ciò non di meno, laddove il ri

corrente produca espressa autorizzazione in tal senso, debita

mente autenticata, da parte dei soggetti anzidetti, il diritto di

accesso dovrà essere esteso anche alle relative acquisizioni bancarie.

CONSIGLIO DI STATO; sezione V; decisione 2 febbraio 1995,

n. 180; Pres. Napolitano, Est. Botto; Società generale su

permercati (Aw. Marini, Gaffuri) c. Comune di Vigevano

(Avv. Ferrari). Annulla Tar Lombardia, sez■ II, 22 aprile

1991, n. 756.

Edilizia e urbanistica — Concessione edilizia — Mutamento di

destinazione d'uso — Identica categoria funzionale — Irrile

vanza (L. 28 gennaio 1977 n. 10, norme per l'edificabilità dei suoli, art. 1; 1. 28 febbraio 1985 n. 47, norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupe

ro e sanatoria delle opere edilizie, art. 15, 26).

È illegittima l'ordinanza di rimessione in pristino per l'ipotesi di varchi praticati nella parete mobile di un supermercato,

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