sezione IV; decisione 29 aprile 2002, n. 2283; Pres. Trotta, Est. Rulli; Codacons (Avv. Rienzi) c.Min. lavori pubblici (Avv. dello Stato Greco), Soc. Autostrade concessioni e costruzioni (Avv.Clarizia). Conferma Tar Lazio, sez. III, 3 aprile 2001, n. 2766Source: Il Foro Italiano, Vol. 125, No. 11 (NOVEMBRE 2002), pp. 577/578-583/584Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23196733 .

Accessed: 24/06/2014 22:43

Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at .http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp

.JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range ofcontent in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new formsof scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.

.

Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to IlForo Italiano.

http://www.jstor.org

This content downloaded from 91.229.229.162 on Tue, 24 Jun 2014 22:43:23 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

leghi comunque l'attività societaria agli interessi della colletti

vità di cui l'ente costituente la società è figura esponenziale, e

questo tanto più considerando che al modulo privatistico della

società per azioni continuano in effetti a corrispondere, in que sto periodo di transizione legislativa, connotati tipicamente

pubblicistici (basti pensare alle facilitazioni e ai privilegi che le

società miste locali ancora incontrano nell'affidamento del ser

vizio e nell'accesso ai finanziamenti), che confermano il per manere della natura speciale e «ibrida» di questa figura societa

ria. Con tale sentenza il Consiglio di Stato ha comunque affer

mato che l'attività extraterritoriale, per tutte le figure per le

quali esiste un vincolo teleologico al soddisfacimento dei biso

gni della collettività locale, si appalesa subordinata alla dimo

strazione che in tal guisa viene soddisfatta una specifica esigen za della medesima collettività, che non si traduca in un mero

ritorno di carattere imprenditoriale, come avverrebbe nella fatti

specie in esame. Secondo la sentenza citata il vincolo funzionale

va dimensionato di volta in volta valutandone gli effetti, nel

senso che occorre verificare concretamente se l'impegno extra

territoriale eventualmente distolga e in che rilevanza risorse e

mezzi, senza apprezzabili ritorni di utilità (anch'essi da valutar

si in relazione all'impegno profuso e agli eventuali rischi finan

ziari corsi) per la collettività di riferimento. Nel caso del tutto

peculiare affrontato dalla citata sentenza, poi, era stato ritenuto

compatibile un impegno della società a partecipazione comunale

pari ad un'irrisoria partecipazione sociale (pari al due per cento) ad un raggruppamento di imprese che partecipava a propria volta ad una gara non per la gestione di un servizio pubblico, come invece nel caso oggetto di questa controversia, bensì ad

una selezione per una partecipazione societaria minoritaria in

altra società a partecipazione mista. Senza che detta partecipa zione finanziaria minoritaria, non gravata da diretti oneri ge stionali del servizio, nell'ambito di un socio privato a sua volta

di minoranza, potesse integrare una rilevante distrazione di

mezzi e risorse a discapito della collettività territoriale di origi nario riferimento, e quindi quel paventato depauperamento del

l'organizzazione societaria operante a servizio del comune isti

tutore. Tali principi, pertanto, concernono una fattispecie del

tutto diversa e non possono invocarsi nel caso in esame.

8. - Per tali ragioni, il ricorso va respinto.

I

CONSIGLIO DI STATO; sezione IV; decisione 29 aprile 2002, n. 2283; Pres. Trotta, Est. Rulli; Codacons (Avv.

Rienzi) c. Min. lavori pubblici (Avv. dello Stato Greco), Soc. Autostrade concessioni e costruzioni (Avv. Clarizia). Con

ferma Tar Lazio, sez. Ili, 3 aprile 2001, n. 2766.

Atto amministrativo — Accesso ai documenti — Situazione

legittimante — Associazione a tutela dei consumatori e

degli utenti — Limiti (L. 7 agosto 1990 n. 241, nuove norme

in materia di procedimento amministrativo e di diritto di ac

cesso ai documenti amministrativi, art. 22). Atto amministrativo — Accesso ai documenti —

Presupposti — Associazione a tutela dei consumatori e degli utenti —

Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti — Ir rilevanza (L. 7 agosto 1990 n. 241, art. 22; 1. 30 luglio 1998 n. 281, disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti, art. 1, 3).

Atto amministrativo — Accesso ai documenti — Associazio

ne a tutela dei consumatori e degli utenti — Provvedimen

ti non incidenti in via immediata sulle posizioni dei con sumatori e degli utenti — Inammissibilità (L. 7 agosto 1990 n. 241, art. 22).

L'acquisizione di informazioni su un particolare settore (nella

specie, quello autostradale) allo scopo di valutarne l'efficien

za e di assumere iniziative, anche di ordine giudiziario, a tu

li. Foro Italiano — 2002.

tela degli utenti, in quanto trasforma il diritto di accesso in

uno strumento di ispezione «popolare» sull'efficienza del ser

vizio, non concreta quella «situazione giuridicamente rile

vante» che, ai sensi dell'art. 22 l. 241/90, legittima l'eserci

zio del diritto di accesso. (1) La l. 281/98 riconosce e garantisce «i diritti e gli interessi indi

viduali e collettivi degli utenti» ai soli fini e nelle sole forme

previste dalla legge, nulla innovando in ordine ai presupposti

per l'accesso ai documenti amministrativi da parte delle as

sociazioni dei consumatori e degli utenti. (2) Il Codacons non ha diritto all'accesso a documenti attinenti a

profili organizzativi ed a scelte estranei all'interesse sostan

ziale dell'utente del servizio. (3)

II

CONSIGLIO DI STATO; sezione IV; decisione 6 ottobre 2001, n. 5291; Pres. Paleologo, Est. Cintoli; Soc. Rai - Ra

diotelevisione italiana (Avv. Satta) c. Codacons (Avv. Ren

zi). Annulla Tar Lazio, sez. Ili, 22 novembre 2000, n. 9895.

Atto amministrativo — Accesso ai documenti — Presupposti — Associazione a tutela dei consumatori e degli utenti —

Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti — Ir rilevanza (L. 7 agosto 1990 n. 241, art. 22; d.p.r. 27 giugno 1992 n. 352, regolamento per la disciplina delle modalità di

esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai do

cumenti amministrativi, in attuazione dell'art. 24, 2° comma, 1. 7 agosto 1990 n. 241, art. 2, 9; 1. 30 luglio 1998 n. 281, art.

1,3). Atto amministrativo — Accesso ai documenti — Situazione

legittimante — Associazione a tutela dei consumatori e

degli utenti — Limiti (L. 7 agosto 1990 n. 241, art. 22; d.p.r. 27 giugno 1992 n. 352, art. 2, 9; 1. 30 luglio 1998 n. 281, art. 1,3).

La l. 281/98 non ha modificato, neppure parzialmente, il conte

nuto precettivo dell'art. 22 l. 241/90, sicché il requisito del

l'interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti

permane come tratto qualificante del diritto di accesso nel

caso di interessi e diritti individuali come nel caso di interessi

diffusi. (4) Le associazioni a tutela dei consumatori e degli utenti possono

esercitare il diritto di accesso al fine di ottenere le informa zioni necessarie a verificare la portata lesiva di atti e com

portamenti allo scopo di esercitare l'azione inibitoria nei

confronti del soggetto che offre il servizio pubblico. (5)

(1-5) I. - La giurisprudenza riconosce la legittimazione all'esercizio del diritto di accesso in capo a soggetti titolari di interessi collettivi e

diffusi (in termini generali, per l'affermazione della legittimazione del

Codacons, v. Tar Campania, sez. V, 2 agosto 1999, n. 2159, Foro it..

Rep. 2000, voce Atto amministrativo, n. 302), subordinatamente alla

rappresentatività dell'associazione o ente esponenziale ed alla pertinen za dei fini statutari rispetto all'oggetto dell'istanza: sul punto, v. Cons.

Stato, sez. VI, 16 dicembre 1998, n. 1683, id., 1999, III, 67, con nota di richiami.

Per quanto attiene specificamente alla necessaria correlazione tra le

finalità statutarie e l'interesse a tutela del quale l'organizzazione rap presentativa propone la domanda di accesso, v. Tar Lazio, sez. II, 13 dicembre 2000, n. 11918, <http://www.giust.it>, secondo cui nel caso di associazioni esponenziali la «tutela di situazioni giuridicamente rile vanti» si identifica, con un maggior grado di astrazione rispetto alle po sizioni di interesse legittimo e di diritto soggettivo di singoli individui, nel perseguimento dell'esclusivo scopo statutario di salvaguardia e ga ranzia delle categorie rappresentate (nel caso di specie il tribunale ha accolto l'istanza del Codacons volta alla cognizione della documenta

zione relativa al trasferimento delle sedi delle commissioni tributarie

provinciale di Roma e regionale del Lazio, potendo influire la localiz

zazione ed organizzazione di un pubblico ufficio sulla qualità, efficien

za e funzionalità dei servizi erogati); nello stesso ordine di idee, v. Tar

Puglia, sez. I. 23 marzo 1999, n. 229, Foro it., Rep. 1999, voce Istru

zione pubblica, n. 73 (che ha ritenuto che il Codacons avesse diritto di

accesso agli elaborati predisposti dalle direzioni didattiche ai sensi del

l'art. 4 d.leg. 626/94, recante norme a tutela della salute e della sicurez

za dei luoghi di lavoro, in quanto statutariamente competente alla tutela

anche degli utenti del servizio scolastico). Per l'affermazione secondo cui un mero interesse di fatto non può

assurgere a situazione giuridicamente rilevante in grado di legittimare l'istanza di accesso di un'associazione solo perché questa lo ha elevato

a proprio fine statutario, v. Cons. Stato, sez. VI, 3 dicembre 1998, n.

This content downloaded from 91.229.229.162 on Tue, 24 Jun 2014 22:43:23 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

579 PARTE TERZA 580

I

Diritto. — 1. - Con la statuizione portata all'esame del colle

gio il Tar Lazio ha respinto il ricorso con il quale il Codacons, invocando il diritto di accesso, pretendeva dal ministero dei la

vori pubblici e dalla società Autostrade l'esibizione di tutti gli atti relativi alle gare di appalto espletate per lavori e forniture nel settore autostradale, i bandi di gara ed i provvedimenti di nomina delle commissioni indipendenti effettuati in dipendenza ed a causa della proroga della concessione di cui la società stes sa è beneficiaria. Affermava, a giustificazione della richiesta, di essere titolare di un indubbio interesse e legittimato a verificare se le dette gare siano state regolari in funzione dell'interesse dei consumatori e conformemente agli obblighi statutari.

1649, ibid., voce Atto amministrativo, n. 291 (nel caso di specie il Su

premo collegio ha rigettato la richiesta di esibizione della documenta zione relativa ai criteri di utilizzo delle autovetture in dotazione alle amministrazioni centrali, ritenendo che in relazione al corretto uso di esse ogni singolo cittadino vanti un interesse di fatto, che tale rimane anche se la sua protezione è assunta dal Codacons, in quanto quest'ul timo, «privo di rappresentatività generale nell'ordine reale», non può agire che per la difesa dei soli cittadini da esso rappresentati).

II. - Le decisioni in epigrafe, in particolare, si rifanno a quell'orien tamento giurisprudenziale in base al quale il riconoscimento della pos sibilità di esercitare il diritto di accesso in capo alle associazioni che

operano a tutela dei consumatori non equivale al conferimento ad esse di un «potere esplorativo», al fine di stabilire se il servizio pubblico possa ritenersi svolto «secondo le prescritte regole di trasparenza»: ne

gli stessi termini, v. Cons. Stato, sez. VI, 1° marzo 2000, n. 1122, id., Rep. 2000, voce cit., nn. 299, 326 (contra, v. però Tar Lazio, sez. III, 20 maggio 1999, n. 1507, id., Rep. 1999, voce cit., n. 293, in forza della considerazione secondo cui il diritto di accesso di un soggetto che

rappresenta gli interessi di un gruppo allargato e indifferenziato di per sone si atteggia in modo differente rispetto a quello del singolo, posto che l'interesse da tutelare non riguarda una posizione particolare, ma lo stesso esercizio dell'attività da parte dell'ente che ne ha la titolarità).

Sull'impossibilità di fondare la sussistenza di un generale potere di

vigilanza a fini ispettivi sulle previsioni di cui alla 1. 281/98, che, nel

disciplinare le modalità di tutela dei diritti e degli interessi dei consu matori, non ha innovato in ordine ai presupposti che legittimano l'eser cizio del diritto di accesso, limitando anzi esplicitamente la protezione all' «inibitoria» giudiziale degli atti e comportamenti lesivi, all'adozio ne di misure idonee a correggere od eliminare gli effetti delle violazioni accertate e alla pubblicazione del provvedimento su quotidiani, v. anco ra Cons. Stato, sez. VI, 1° marzo 2000, n. 1122, cit. (nel caso di specie è stato riconosciuto legittimo il provvedimento che aveva negato al Co dacons l'accesso a tutti gli atti posti in essere dall'amministrazione po stale in relazione allo smarrimento di oggetti inviati a mezzo posta).

Il convincimento secondo cui il diritto di accesso non si configura come una sorta di azione popolare diretta a consentire una forma di controllo generalizzato sull'amministrazione è condiviso anche da Cons. Stato, sez. VI, 17 marzo 2000, n. 1414, id., Rep. 2000, voce cit., n. 325, che precisa, da un lato, che l'interesse che legittima ciascun

soggetto all'istanza, da accertare caso per caso, deve essere personale e concreto e ricollegabile al soggetto stesso da uno specifico nesso e, dall'altro, che la documentazione richiesta deve essere direttamente ri feribile a tale interesse, oltre che individuata o ben individuabile (nella fattispecie il Supremo collegio non ha accordato al Codacons l'esibi zione da parte della società Omnitel della documentazione relativa alla collocazione e potenza degli impianti fissi della rete di telefonia mobile della città di Bologna).

Circa la necessità che l'istanza di accesso abbia ad oggetto provve dimenti incidenti in via immediata sulle posizioni dei consumatori e degli utenti, rappresentati dal Codacons stesso, v. altresì Cons. Stato, sez. IV, 14 gennaio 1999, n. 32, id., Rep. 1999, voce Amministrazione dello Stato, n. 150 (nel caso in oggetto al Codacons è stato negato l'ac cesso ai documenti attuativi dei d.p.c.m. 28 febbraio 1997 e 11 aprile 1997 concernenti l'utilizzo delle autovetture di servizio della pubblica amministrazione); sez. V 19 gennaio 1999, n. 45, ibid., voce Atto am ministrativo, n. 290, secondo cui il diritto di accesso non si estende ad atti contenenti elementi informativi estranei alla sfera soggettiva del ri corrente (in particolare è stata rigettata la richiesta del Codacons di ac cedere agli atti relativi ai cambi di residenza avvenuti nella diciassette sima circoscrizione di Roma, a partire da una certa data, al fine di ac certare l'esistenza di eventuali trasferimenti fittizi, volti ad ottenere in debiti permessi di parcheggio gratuito); Tar Puglia, sede Lecce, sez. II, 28 dicembre 1999, n. 1007, id., Rep. 2000, voce cit., n. 301, che rico nosce al Codacons la legittimazione ad esercitare il diritto di accesso a documentazione potenzialmente in grado di incidere negativamente sulle posizioni giuridiche dei cittadini utenti; Tar Lazio, sez. II, 13 gen naio 1999, n. 202, id., Rep. 1999, voce Telefono, n. 28, che ritiene le gittimo il diniego di accesso qualora l'istanza abbia ad oggetto un atto inidoneo ad interferire con carattere di specificità ed immediatezza sulle situazioni soggettive che il Codacons intende tutelare (nel caso di

Il Foro Italiano — 2002.

A motivazione della decisione di reiezione il giudice di prime cure ha rilevato che il diritto di accesso non può essere finaliz zato alla verifica dell'efficienza della pubblica amministrazione e che, nella fattispecie, la richiesta di accesso non presenta un

diretto collegamento con specifiche «situazioni giuridicamente rilevanti» dell'associazione dei consumatori.

2. - Le predette argomentazioni sono da condividere e la deci sione qui contestata merita di essere confermata.

Al riguardo va anzitutto chiarito che non può disconoscersi, in astratto, la legittimazione del Codacons ad esercitare il diritto di accesso ai documenti dell'amministrazione in relazione ad

interessi che pervengono ai consumatori e utenti di pubblici ser

vizi, come ha già avuto occasione di ritenere la giurisprudenza di questo consiglio (cfr., sul punto, tra le tante, Cons. Stato, sez.

specie si trattava dello schema di disciplinare di gara previsto dall'art. 3

d.p.c.m. 7 agosto 1997, contenente le norme di riferimento per la valu tazione delle offerte del terzo gestore di telefonia mobile, in quanto atto

esplicante effetti all'interno del procedimento selettivo); sez. I 20 aprile 1998, n. 1316, id.. Rep. 1998, voce Atto amministrativo, n. 316, con fermata da Cons. Stato, sez. IV; 1649/98, cit., secondo cui legittima mente la pubblica amministrazione nega l'accesso a documentazione che non incida su interessi corrispondenti alle finalità associative di cui il Codacons è portatore (nella fattispecie, il tribunale aveva precisato che le suddette finalità non hanno alcun legame specifico e giuridica mente rilevante con gli effetti di provvedimenti relativi all'utilizzo di autovetture in dotazione alle amministrazioni, riguardando questi l'ero

gazione di un servizio interno, che si colloca nell'ambito dell'organiz zazione degli uffici e del rapporto di impiego di alcuni dipendenti pub blici).

III. - Le problematiche evidenziate dalle pronunce richiamate circa la

legittimazione all'esercizio del diritto di accesso delle associazioni che

operano a tutela dei consumatori e degli utenti sono state affrontate in

giurisprudenza anche con riferimento, alle istanze di accesso avanzate da sindacati e associazioni di categoria: in generale, sul riconoscimento del diritto in oggetto in capo ad un'associazione di categoria, in quanto operante a tutela della collettività di esercenti di cui essa stessa è centro di riferimento, v. Tar Lazio, sez. II, 6 luglio 1996, n. 1333, id., 1996, III, 574. con nota di richiami. Per l'affermazione secondo cui le orga nizzazioni sindacali, quali soggetti rappresentativi di interessi collettivi, non possono però considerarsi titolari di un potere generale di controllo sull'attività amministrativa, inteso come connotato implicito dell'atti vità sindacale, cosa che trasfigurerebbe il diritto di accesso in una sorta di azione popolare, v. Cons. Stato, sez. IV, 5 maggio 1998, n. 752, id., Rep. 1998, voce cit., n. 296, che precisa altresì che il diritto di accesso deve essere azionato al fine di salvaguardare un interesse giuridica mente rilevante, nonché concreto ed effettivo, di cui sia portatore il sindacato e non i singoli iscritti; sez. V 14 aprile 1997, n. 362, id., Rep. 1997, voce cit., n. 297. Quest'ultima pronuncia chiarisce in particolare che il diritto di informazione delle organizzazioni sindacali è garantito non già in assoluto, bensì in funzione strumentale rispetto al concreto esercizio dell'azione propulsiva e di tutela propria degli organi sinda cali: nello stesso senso, v. Tar Abruzzo, sez. Pescara, 23 febbraio 1996, n. 178, ibid., n. 299, che ricollega la legittimazione all'accesso delle as sociazioni sindacali alla sussistenza in capo ad esse di un interesse di retto, in ragione del pericolo di lesioni agli interessi della categoria rappresentata.

In materia di accesso agli atti delle organizzazioni sindacali, si se gnalano ancora Cons. Stato, sez. VI, 4 gennaio 1996, n. 34, id.. Rep. 1996, voce cit., n. 203, sulla necessità che esse indichino specifica mente nell'istanza l'interesse alla conoscenza degli atti dell'ammini strazione. precisando le concrete aspettative dalle quali sono mosse; Tar Umbria 3 dicembre 1997, n. 578, id., Rep. 1999, voce cit., n. 233, secondo cui la domanda di accesso del sindacato può esserfc proposta nei confronti di atti e documenti già detenuti dall'amministrazione e non per spingere l'ente pubblico a porre in essere un'accurata indagine istruttoria, volta alla successiva ed eventuale predisposizione della do cumentazione richiesta; 10 aprile 1997, n. 144, id., Rep. 1998, voce cit., n. 366, per l'affermazione secondo cui il diritto di accesso prevale sul

l'esigenza di preservare la riservatezza di documenti che riguardino terzi, qualora venga esercitato per la cura o la difesa di un interesse giu ridicamente rilevante, anche di natura collettiva o sindacale.

Sul riconoscimento del diritto di accesso in capo ad un'associazione di volontariato, v. Tar Lazio, sez. I, 21 marzo 1997, n. 471, id., 1997, III, 397, con nota di richiami (nel caso di specie il tribunale ha accolto la richiesta di accesso della Lega anti-vivisezione alla documentazione concernente le autorizzazioni ad effettuare sperimentazioni su animali).

IV. - In dottrina, sulle problematiche relative alla legittimazione al l'esercizio del diritto di accesso di organizzazioni esponenziali di inte ressi collettivi, v. M.A. Sandulli, Accesso alle notizie e ai documenti amministrativi, voce dell' Enciclopedia del diritto, Milano, 2000, ag giornamento IV, 10 ss.; C.E. Gallo-S. Foà, Accesso agli atti ammini strativi, voce del Digesto pubbl., Torino, 2000, aggiornamento, 10 ss.; F. Caringella-R. Garofoli-M.T. Sempreviva, L'accesso ai documenti amministrativi. Profili sostanziali e processuali, Milano, 1999, 82 ss.

This content downloaded from 91.229.229.162 on Tue, 24 Jun 2014 22:43:23 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

IV, 26 novembre 1993, n. 1036, Foro it., Rep. 1993, voce Atto

amministrativo, n. 230, e sez. VI 27 marzo 1992, n. 193, id.,

1992, III, 353). Giova però osservare che la disposizione di cui all'art. 22, 1°

comma, 1. n. 241 del 1990, pur riconoscendo il diritto di accesso

a «chiunque vi abbia interesse», non ha tuttavia introdotto alcun

tipo di azione popolare, diretta a consentire una sorta di con

trollo generalizzato sull'amministrazione, tant'è che ha succes

sivamente ricollegato siffatto interesse all'esigenza di tutela di

«situazioni giuridicamente rilevanti». Pertanto, anche se il diritto in questione è volto ad assicurare

la trasparenza dell'attività amministrativa e a favorirne lo svol

gimento imparziale (come recita l'art. 22 sopracitato), rimane

fermo che l'accesso agli atti della pubblica amministrazione è

consentito soltanto a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o

indirettamente, si rivolgono, e che se ne possano eventualmente

avvalere per la tutela di una posizione soggettiva; la quale, an

che se non deve assumere necessariamente la consistenza del di

ritto soggettivo o dell'interesse legittimo, deve essere però giu ridicamente tutelata non potendo identificarsi con il generico ed

indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell'at

tività amministrativa. 3. - Orbene tale situazione giuridica, come correttamente rite

nuto dal giudice di prime cure, non è configurabile nella fatti

specie in esame.

L'interesse che muove l'appellante Codacons ad esercitare il

diritto di accesso nei confronti della società Autostrade non è

quello di conoscere singoli atti, afferenti ad uno specifico pro

cedimento che abbia destinatari ben individuati ma, come si

evince dall'oggetto della richiesta di esibizione, quella di acqui sire una serie di informazioni su un particolare settore (quello

autostradale) allo scopo di valutarne l'efficienza e di assumere

iniziative (anche d'ordine giudiziario) a tutela degli utenti del servizio.

Una simile finalità, in quanto mira a trasformare il diritto di

accesso in uno strumento d'ispezione «popolare» sull'efficienza

del servizio — con il quale il Codacons finirebbe per sostituirsi

agli organi deputati dall'ordinamento ad effettuare i previsti

controlli interni — non concreta quella «situazione giuridica

mente rilevante» che ai sensi dell'art. 22 1. n. 241 del 1990 le

gittima l'esercizio del diritto di accesso.

Nell'atto di appello si insiste sulla recente normativa in mate

ria di tutela dei consumatori di cui alla 1. 30 luglio 1998 n. 281

per sostenere che il Codacons sarebbe «portatore di una situa

zione giuridicamente qualificata ad esser edotto delle cause de

terminanti l'inefficienza e l'inefficacia delle attività connesse

alla sicurezza stradale, alla qualità dei servizi, della trasparenza

e della concorrenza nelle attività commerciali ...».

In proposito giova rilevare — in linea con quanto sostenuto

nella decisione qui contestata — che, se è vero che la 1. n. 281

del 1998 riconosce e garantisce «i diritti e gli interessi indivi duali e collettivi dei consumatori e degli utenti», ciò avviene (e

può avvenire) ai soli fini e nelle sole forme previste dalla legge:

in particolare gli art. 1 e 3 (richiamati dall'interessata associa

zione), nel disciplinare le modalità di tutela degli interessi col

lettivi dei consumatori ed utenti, non contempla un generale

potere di accesso a fini ispettivi (che il Codacons vorrebbe ve

dersi attribuito), ma esplicitamente limita la tutela (per la quale

sono legittimate ad agire le associazioni) ad ipotesi specifiche e

cioè: — all'«inibitoria» giudiziale degli atti e comportamenti lesi

vi degli interessi dei consumatori e degli utenti (lett. a); — all'adozione di «misure idonee» a correggere o eliminare

gli effetti dannosi delle violazioni accertate (lett. b)\ — alla pubblicazione del provvedimento su quotidiani na

zionali o locali (lett. c). Le invocate disposizioni, pertanto, nulla hanno innovato in

ordine ai presupposti per l'accesso ai documenti amministrativi

da parte delle associazioni dei consumatori e di utenti.

4. - Né vale, a sostegno di una diversa e positiva soluzione

della controversia, il richiamo alla decisione dell'adunanza ple

naria di questo consiglio n. 5 del 22 aprile 1999 (id., 1999, III,

305). In quella statuizione, contrariaménte alle conclusioni alle

quali è pervenuta l'associazione appellante sulla base di una

lettura parziale e frazionata della sua motivazione, si è sempli

cemente affermato che l'attività privatistica dei gestori dei pub

blici servizi non è sottratta alla disciplina del diritto di accesso;

diversa era, invero, la fattispecie oggetto di quella decisione: in

quella sede venivano, infatti, in rilievo atti (sia pure di gestore

Il Foro Italiano — 2002.

privato di un servizio pubblico, le Ferrovie dello Stato) di un

procedimento concorsuale al quale l'originario ricorrente aveva

partecipato così che degli stessi era destinatario e che assumeva

lesivi. Nel caso in esame, al contrario, i documenti richiesti, come

esattamente osservato dal giudice di primo grado, erano atti

nenti a profili organizzativi ed a scelte estranei all'interesse so

stanziale diretto dell'utente del servizio (e di conseguenza del

relativo ente esponenziale) che è quello del suo corretto funzio

namento così che per quei profili viene a mancare l'imprescin dibile presupposto soggettivo della titolarità di un interesse

qualificato e differenziato.

5. - Per quanto precede, l'appello deve essere respinto.

II

Fatto e diritto. — 1. - Con il ricorso di primo grado il Coda

cons, nella qualità di associazione rappresentativa degli interessi

dei consumatori e degli utenti legittimata a norma dell'art. 3 1.

30 luglio 1998 n. 281, ha impugnato il diniego opposto espres samente dalla Rai ed implicitamente dai Monopoli di Stato per l'esercizio del diritto di accesso relativo ad atti inerenti lo svol

gimento della lotteria Italia 1999, collegata alla trasmissione

televisiva «Carramba che fortuna».

In particolare, con la domanda di accesso il Codacons ha evo

cato «il fine di garantire ai consumatori giocatori standard di

qualità e trasparenza e il rispetto delle regole di erogazione del

servizio pubblico di lotteria nazionale» ed ha chiesto esplicita mente di ottenere: a) il regolamento della lotteria Italia 1999; b)

norme tecniche, allegati e disciplinari comunque regolanti i rap

porti tra Monopoli e Rai e le modalità di assegnazione dei premi in denaro; c) norme tecniche, contratti e specifiche tecniche e

documenti di verifica della casualità della scelta dei giocatori che vincono i premi settimanali nel corso della trasmissione; d)

nomi e qualifiche dei soggetti incaricati del controllo delle mo

dalità di individuazione dei possibili vincitori; e) elenco quan titativo delle telefonate affluite alla trasmissione da parte di gio catori nel corso delle prime due puntate e per ciascuna fase del

gioco, con le modalità e specifiche tecniche utilizzate per sele

zionare le centoventitré telefonate ammesse all'ulteriore sorteg

gio casuale.

2. - Il Tar ha accolto parzialmente il ricorso nei confronti

della Rai, limitatamente alla documentazione corrispondente ai

predetti punti b) e c), per la quale si è riconosciuto il diritto di

accesso, mentre lo ha dichiarato inammissibile nei confronti di

Telecom Italia s.p.a. 3. - Ha proposto appello la Rai, con il quale ha chiesto che, in

riforma della sentenza impugnata, venga rigettato il ricorso di

primo grado. Si è costituito in giudizio il Codacons, che ha resistito all'ap

pello, chiedendo la conferma della sentenza impugnata. 4. - Può prescindersi dall'esame dei motivi con cui si ripro

pongono le eccezioni preliminari d'inammissibilità del ricorso

introduttivo e con cui si deduce nuovamente l'eccezione relativa

al difetto di legittimazione passiva della Rai, perché il ricorso di

primo grado è infondato nel merito.

In particolare, l'associazione che agisce a tutela dei consu

matori non ha dedotto, in questo caso, la titolarità di un interes

se sostanziale posto a fondamento del diritto di accesso. Sicché

è carente, in tal caso, un requisito indefettibile della legittima

zione all'accesso.

5. - Ai sensi dell'art. 22 1. 7 agosto 1990 n. 241, il diritto di

accesso ai documenti amministrativi è riconosciuto, al fine di

assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e di favo

rirne lo svolgimento imparziale, a «chiunque vi abbia interesse

per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti». L'art. 2

d.p.r. 27 giugno 1992 n. 352, a sua volta, attribuisce il diritto di

accesso a chiunque abbia «un interesse personale e concreto per

la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti».

Si tratta di un requisito di ordine sostanziale, che deve rico

noscersi alla base della pretesa e che richiede un'indagine appo

sita da parte del giudice. Non è dubbio che tale interesse abbia

una dimensione autonoma rispetto a quello che viene fatto vale

re in giudizio per ottenere il «bene della vita», ma, pur se auto

nomo dall'interesse a ricorrere finale, esso è nondimeno capace

di qualificare autonomamente la posizione soggettiva che coin

cide col diritto di accesso. In breve, esso è presupposto sostan

ziale ed indefettibile dell'accesso, strumentale al più generale

valore della trasparenza dell'azione amministrativa.

This content downloaded from 91.229.229.162 on Tue, 24 Jun 2014 22:43:23 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

PARTE TERZA 584

La 1. n. 281 del 1998 fissa i contorni di quello che si è talora

descritto come il «nuovo statuto dei diritti del consumatore»:

l'art. 1, 2° comma, stabilisce che ai consumatori ed agli utenti è

riconosciuto tra i fondamentali diritti quello «all'erogazione di

servizi pubblici secondo standard di qualità ed efficienza»; l'art.

3 riconosce la legittimazione ad agire a tutela degli interessi

collettivi alle associazioni dei consumatori inserite nell'apposito elenco, richiedendo anche al giudice competente di «inibire gli atti e i comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e

degli utenti».

6. - La considerazione da cui devono prendersi le mosse è che

quest'ultima legge non ha modificato, neppure parzialmente, il

contenuto precettivo dell'art. 22 1. n. 241 del 1990, sicché il re

quisito dell'interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti permane come tratto qualificante del diritto di accesso:

nel caso di interessi e diritti individuali come nel caso degli in

teressi diffusi.

Del resto, l'art. 3 1. n. 281 del 1998, lungi dal conferire spe ciali poteri di vigilanza e controllo sull'amministrazione o sui

privati che erogano servizi pubblici, ha solo inteso risolvere il

problema della qualificazione soggettiva delle associazioni con

sumeristiche ai fini della legittimazione in giudizio. Nel delicato settore delle attività d'impresa e di erogazione di

servizi la tutela del consumatore acquista un rilievo peculiare,

analogo a quello in altre occasioni riconosciuto dalla giurispru denza alla tutela dell'ambiente e della salute collettiva: emergo no interessi adespoti, non suscettibili di un'imputazione precisa al singolo od al gruppo differenziato, ma capaci comunque di

essere aggregati secondo una logica di gruppo e genericamente

imputabili a tutti coloro che sono identificabili come portatori di

interessi ed esigenze aventi analogo spessore e contenuto. L'in

teresse diffuso è capace di acquistare una propria autonomia

concettuale ed è addirittura indispensabile per favorire la prote zione in giudizio di alcuni interessi primari, altrimenti destinati

a soffrire una lesione frammentata tra tutti coloro che li deten

gono, sfugge all'imputazione soggettiva e complica il problema della legittimazione ad agire. La scelta del legislatore, nel caso

della 1. n. 281 del 1998 così come già nel caso della 1. n. 349 del

1986, è quella di riqualificare l'interesse diffuso nella forma

dell'interesse collettivo, assegnandone la cura ad enti collettivi

sui quali si svolge un'attività di vigilanza nelle forme dell'iscri

zione obbligatoria in un elenco pubblico. Ciò posto, l'innovazione dell'art. 3 1. n. 281 si sostanzia nel

riconoscere la legittimazione dell'associazione ad esercitare l'a

zione inibitoria per vietare gli atti ed i comportamenti che siano

lesivi degli interessi dei consumatori; lesione che deve apprez zarsi non già in funzione del pregiudizio individuale che dal

l'atto o dal comportamento può discendere, ma in relazione alle

conseguenze che il contegno lesivo riflette sull'interesse della

collettività dei consumatori.

Ebbene, l'azione inibitoria presuppone che sia ascrivibile al

convenuto un atto o comportamento che abbia la descritta atti

tudine lesiva, ma il suo buon esito richiede anche che la lesione sia effettivamente accertata. Il settore più frequente di applica zione di queste disposizioni concerne il controllo preventivo sulle condizioni generali di contratto, le cui clausole, ancor pri ma di essere utilizzate, possono celare gravi insidie all'equili brio contrattuale a danno dei consumatori. Ai quali, spesso, non

resta che aderire individualmente alla proposta di chi provvede

all'erogazione del servizio, senza poter interloquire per la modi

fica dello schema contrattuale.

7. - La lettura combinata delle disposizioni della 1. n. 241 del

1990 e della 1. n. 281 del 1998 conferma dunque: a) che le asso

ciazioni possono esperire l'azione inibitoria nei confronti del

soggetto chiamato ad offrire il servizio pubblico; b) e che prima di tale momento le associazioni possono esercitare il diritto di

accesso allo scopo di ottenere tutte le informazioni necessarie a

verificare la portata lesiva. Il diritto di accesso è sempre fondato

sull'interesse sostanziale collegato ad una specifica situazione

soggettiva giuridicamente rilevante. Il diritto di accesso è stru

mentale ad acquisire la conoscenza necessaria a valutare la

portata lesiva di atti o comportamenti. E invece errato ritenere, con il giudice di prime cure, che il

diritto di accesso garantisca all'associazione, in questa partico lare ipotesi, un «potere esplorativo»; un potere di vigilanza a

tutto campo «da esercitare a mezzo del diritto all'acquisizione conoscitiva di atti e documenti che consentano le necessarie ve

rifiche al fine di stabilire se l'esercizio del servizio pubblico

possa ritenersi svolto secondo le prescritte regole di trasparen za».

Il Foro Italiano — 2002.

Siffatto potere di controllo, generale e preliminare, è del tutto

ultroneo alla norma sull'accesso, che non conferisce ai singoli funzioni di vigilanza, ma solo la pretesa individuale a conoscere

dei documenti collegati a situazioni giuridiche soggettive. L'as

sociazione non è titolare di una situazione soggettiva che valga a conferirle un potere di vigilanza sull'ente che offre il pubblico

servizio, ma solo della legittimazione ad agire perché vengano inibiti comportamenti od atti che siano effettivamente lesivi.

Immaginare un «potere esplorativo» significa non solo ecce

dere la dimensione comunque soggettiva del diritto di accesso,

aprendo gli orizzonti a fenomeni di giurisdizione di diritto og gettivo, ma soprattutto trascurare gli equilibri sottesi alla dispo sizione dell'art. 22; ciò perché l'interesse alla conoscenza dei

documenti amministrativi è destinato alla comparazione con al

tri interessi rilevanti, tra i quali anche l'interesse dell'ammini

strazione a non subire eccessivi intralci nella propria azione ge

storia, che, nei limiti del predetto equilibrio tra valori, trova ri

spondenza anche nel catalogo dei principi costituzionali: su tutti

quelli previsti agli art. 41 e 97 Cost.

La disciplina sull'accesso tutela solo l'interesse alla cono

scenza e non l'interesse ad effettuare un controllo sull'impresa o sull'amministrazione, allo scopo di verificare eventuali (e non

ancora definite) forme di lesione all'interesse dei consumatori.

Nel caso di specie, l'espletamento della lotteria Italia, in col

legamento con la trasmissione «Carramba che fortuna», è stato

disciplinato in modo specifico dal d.m. 26 agosto 1999 del mi

nistero delle finanze, anche per quanto concerne i criteri di as

soluta casualità cui si ispira il sistema di assegnazione (v. art.

12). Dunque, la trasparenza nelle modalità di erogazione del

servizio è stata garantita già con la pubblicazione del d.m. La

domanda di accesso non mira, in questo caso, ad attuare la co

noscenza degli atti e comportamenti rispetto ai quali eventual

mente promuovere l'azione inibitoria, ma solo ad esercitare il

controllo su irregolarità ipotetiche e del tutto indefinite.

8. - In definitiva, la lettura dell'istanza di accesso presentata dal Codacons non consente di individuare l'interesse collegato alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti.

9. - L'appello è, dunque, fondato e deve accogliersi. Per l'ef

fetto, in riforma della sentenza impugnata, deve rigettarsi il ri

corso di primo grado.

CORTE DEI CONTI; sezioni riunite in sede di controllo; II

collegio; deliberazione 16 luglio 2002, n. 39/contr.; Pres. Staderini, Rei. Neri.

CORTE DEI CONTI;

Contabilità e bilancio dello Stato — Leggi di spesa — Quan tificazione degli oneri — Copertura finanziaria — Qua drimestre gennaio-aprile 2002 (Cost., art. 81; 1. 23 agosto 1988 n. 362, nuove norme in materia di bilancio e di contabi

lità dello Stato, art. 7).

La Corte dei conti ha deliberato la relazione concernente le

tecniche di quantificazione degli oneri e le tipologie di co

pertura finanziaria delle leggi di spesa approvate dal parla mento nel quadrimestre gennaio-aprile 2002. (1)

(1) I. - Si tratta della prima relazione quadrimestrale della Corte dei

conti al parlamento sulla legislazione di spesa del 2002. Ne emerge, pur nel contesto di una produzione legislativa complessi

vamente ridotta, la scarsa attenzione per gli aspetti finanziari e contabili delle nuove decisioni di spesa, con numerose improprietà sia nella

quantificazione degli oneri, sia nella loro copertura finanziaria, fino ad aver del tutto omesso la valutazione degli oneri derivanti da leggi sicu ramente produttive di spesa (come quella sul voto dei cittadini italiani all'estero: 1. 459/01).

II. - L'analisi della legislazione di spesa da parte della Corte dei

conti, al fine di riscontrare le tecniche di quantificazione degli oneri e le relative modalità di copertura, costituisce l'ultimo atto di un proce dimento che prende annualmente il via dalla presentazione, da parte del

governo al parlamento, del documento di programmazione economico

This content downloaded from 91.229.229.162 on Tue, 24 Jun 2014 22:43:23 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions