Sezione IV; decisione 3 maggio 1961, n. 290; Pres. C. Bozzi P., Est. Trotta; Clara (Avv. BarraCaracciolo) c. Ministero della difesa-marina (Avv. dello Stato Casamassima)Source: Il Foro Italiano, Vol. 84, No. 11 (1961), pp. 237/238-239/240Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23151596 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

mente connessa. I limiti interni della competenza della

autorità giudiziaria ordinaria, segnati dal cit. art. 4, ri

guardano cioè soltanto l'attività pubblica e non anche

l'attività privata della pubblica Amministrazione.

Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione IV ; decisione 3 maggio 1961, n. 290 ; Pres. C. Bozzi

P., Est. Trotta ; Clara (Avv. Barra Caracciolo) c.

Ministero della difesa-marina (Avv. dello Stato Ca

samassima).

Impiegato dello Stato — Stipendi e assegni — Pre

scrizione -— Sospensione — Fattispecie (D. 1. 19

gennaio 1939 n. 295, norme per il recupero dei ere

diti verso impiegati e pensionati, ecc., art. 2; cod. civ., art. 1219).

Impiegato dello Stato — Stipendi e assegni — Pre scrizione — Presentazione di ricorso gerarchico —

Interruzione ■— Sospensione (D. 1. 19 gennaio 1939 n. 295, art. 2 ; cod. civ., art. 2945).

L'invito, fatto dalla ■pubblica Amministrazione al privato, di astenersi da ulteriori sollecitazioni non interrompe il corso della prescrizione estintiva delle rate di stipendio e as

segni equivalenti degli impiegati dello Stato. (1) La prescrizione estintiva delle rate di stipendio e assegni equi

valenti degli impiegati dello Stato, interrotta dal ricorso

gerarchico, non corre sino alla definizione di questo ultimo. (2).

La Sezione, ecc. — Il ricorso è fondato. Risulta da quanto esposto in narrativa che, nei confronti

del tenente di vascello Clara Giovanni, avviato il 1° ottobre 1955 all'Accademia navale per seguire un corso di specializ zazione in telecomunicazioni della durata di un anno, venne dall'Amministrazione liquidato il trattamento economico

previsto dal r. decreto 31 gennaio 1926 n. 604, anziché il trattamento di missione regolato dalla legge 29 giugno 1951 n. 489.

Con circolare del 26 febbraio 1959 n. 150989 il Mini stero della difesa-marina ha riconosciuto, in via di prin cipio, l'applicabilità di queste ultime norme a favore dei

partecipanti a tali corsi, ma nei confronti del Clara ha ne

gato il diritto al conguaglio, opponendo che nel frattempo si era per lui verificata la prescrizione del credito ai sensi dell'art. 2 r. decreto 19 gennaio 1939 n. 295. Sta di fatto che l'ufficiale fin dal 1° giugno 1956 ebbe a reclamare il riconoscimento del proprio diritto, a tal fine invocando l'intervento del Ministero difesa, il quale si limitò a dare due risposte in via interlocutoria, una prima volta, con di

spaccio del 4 agosto 1956 n. 154672 per comunicare che, data la complessità e generalità della questione sollevata, la richiesta era ancora all'esame, e una seconda volta, con nota del 22 dicembre 1956, con la quale ebbe a far presente all'ufficiale l'inopportunità di nuovi solleciti, con espresso invito a restare in attesa di ulteriori comunicazioni.

Da ciò il ricorrente trae motivo, col secondo mezzo di

(1-2) Sulle due massime non risultano specifici precedenti. Nel senso che non è interrotta la prescrizione per il fatto

che la pubblica Amministrazione abbia dapprima negato il cre dito e lo abbia successivamente riconosciuto, v. Cons. Stato, Sez. Ili, 22 ottobre 1958, Foro it., Rep. 1959, voce Impiegato dello Stato, n. 310.

Nel senso che un'istanza interrompe il termine di prescri zione che incomincia immediatamente poi a decorrere : Cons. Stato, Sez. IV, 13 ottobre 1960, n. 856, id., Rep. 1960, voce cit., n. 361. V. inoltre Sez. IV 6 marzo 1959, n. 341, id., Rep. 1959, voce cit., n. 312.

In dottrina, v. Zotta, Nuovo corso della prescrizione dopo la causa interruttiva, in Riv. dir. pubbl., 1941, II, 106 ; Roncassaglia, Prescrizione di diritti ed indennità dell'impiegato, in Foro amm., 1959, I, 1073.

gravame, per dedurre che l'impugnato provvedimento è

viziato da eccesso di potere, giacché l'Amministrazione, oltre ad avere assunto in precedenza un comportamento assolutamente incompatibile con la volontà, ora manife

stata, di avvalersi dell'eccezione di prescrizione, ha posto in essere una inammissibile lesione dei principi di giustizia e di equità nei confronti di un dipendente, al quale non può farsi carico di essere rimasto inerte e del quale doveva, se

mai, premiarsi il senso di disciplina, avendo egli atteso le determinazioni di cui senza limiti di tempo era stata fatta riserva. È dubbio però se nel comportamento dell'Ammi

nistrazione possa individuarsi eccesso di potere sotto il

profilo denunziato, potendo innanzitutto opporsi che, pur nei confronti di un dipendente soggetto a rigorosa disci

plina militare, l'invito ad astenersi da inopportuni solleciti non può significare ordine o divieto, del resto illegittimo, di porre in essere quegli atti che sono necessari alla tutela dei propri diritti. La comunicazione dell'Amministrazione

potrebbe, se mai, equipararsi a dichiarazione scritta del debitore di non volere per il momento eseguire l'obbliga zione anche se ulteriormente, il che, se dispensa il titolare dal procedere alla costituzione in mora ai sensi dell'art. 1219 cod. civ., non è sufficiente ad impedire l'inizio di nuovo

periodo prescrizionale, esonerando l'avente diritto dall'onere di rendersi attivo per la tutela del suo creditore.

L'invito ad astenersi da ulteriori solleciti non può co

munque equivalere ad implicita rinunzia all'eccezione di

prescrizione, tenuto presente che, oltre ad essere nullo ogni patto diretto a modificare la disciplina di tale istituto

(art. 2936 cod. civ.), non è data alcuna legale possibilità di rinuncia, prima che la prescrizione sia compiuta (art. 2937 cod. civ.). Data la speciale disciplina contenuta nel r. de creto 19 gennaio 1939 n. 295, deve anzi escludersi che l'Am ministrazione abbia tale legale possibilità, dovendo te nersi conto che l'art. 3 del citato decreto legge del 1939 n. 295, in netto contrasto con l'art. 2940 cod. civ., fa

obbligo di procedere al ricupero delle somme delle quali,

malgrado l'intervenuta prescrizione sia stato effettuato il pagamento.

Fondato, tuttavia, appare invece il primo motivo di

gravame, col quale il ricorrente denunzia violazione e falsa

applicazione dell'art. 2 decreto legge 19 gennaio 1939 n. 295,

negando che in relazione agli atti posti in essere dall'inte ressato sia nel caso intervenuta prescrizione.

Si è più sopra rilevato che il Clara, avverso la liquidazione

operata ai sensi del r. decreto 31 gennaio 1926 n. 604, ebbe in data 1 giugno 1956 a proporre reclamo al Ministero della difesa-marina, invocandone l'intervento per il ricono scimento del suo diritto. A tale atto, impropriamente qua lificato istanza, deve invece attribuirsi sostanziale valore di ricorso in via gerarchica, essendo stato con esso impugnato l'operato di organo periferico inferiore (l'Accademia mi litare avente un proprio Ufficio speciale di commissariato), il quale, anche se attenendosi ad istruzioni di carattere

generale superiormente emanate, aveva in definitiva ope rato una liquidazione, che dal richiedente era ritenuta con traria a quella per legge spettantegli.

Ora il diritto, fatto valere dal ricorrente nei modi suin dicati non può ritenersi caduto in prescrizione, sembrando al Collegio che, nel caso di ricorso in via amministrativa, il nuovo periodo prescrizionale abbia inizio solo quando sia intervenuta pronuncia con relativa comunicazione.

Invero l'art. 3 decreto legge 19 gennaio 1939 n. 295 indica gli atti ai quali deve attribuirsi efficacia interruttiva, ma, diversamente da quanto stabilito dall'art. 2945 cod. civ. per i giudizi civili, non detta alcuna norma specifica per il caso che l'interruzione sia dovuta a ricorsi in via am ministrativa o contenziosa. Ciò non significa che per tutti

gli atti validi ad interrompere la prescrizione debbano valere gli stessi principi, essendo evidente che, in ogni caso, occorre tener conto della natura giuridica di tali atti e delle norme generali e particolari, che li disciplinano.

Se può farsi questione di prescrizione unicamente in tema di diritti patrimoniali, è da escludere im anzi tutto che il

principio, accolto per i giudizi civili dal citato art. 2945 cod. civ., non possa trovare applicazione anche per il ri

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230 parte terza 240

oorso in via giurisdizionale, dovendo convenirsi che sostan

zialmente identiche sono le posizioni di chi fa valere un

proprio diritto rispetto al privato e di chi in condizioni

analoghe adisce la giurisdizione esclusiva per la tutela di

analogo diritto contro la pubblica Amministrazione. Ma

anche al ricorso in via gerarchica, che è un rimedio giuridico di carattere generale, deve ammettersi efficacia interrut

tiva fino al momento in cui la pronuncia non sia interve

nuta, non essendo dato in tale caso presumere che, nei con

fronti di chi ha posto in essere una contestazione per la

tutela dei propri diritti davanti ad organo diverso da quello dal quale il provvedimento promana, e resti in attesa del

l'invocata pronuncia, sussista quello stato di inerzia social

mente infecondo, che giustifica l'estinzione di un rapporto

giuridico per prescrizione. Va poi considerato che la pronuncia nel caso di ricorso

gerarchico, oltre ad essere obbligatoria, costituisce il neces

sario presupposto per la definitività del provvedimento amministrativo e per il conseguente esperimento del ri

corso giurisdizionale, altrimenti non proponibile. Vero è che a rimuovere l'ostacolo di una mancata

pronuncia sta l'istituto della diffida, ma, trattandosi

per il ricorrente di facoltà e non di obbligo, è chiaro

che la possibilità di avvalersi della diffida non può affatto

influire sull'estinzione del rapporto esistente per prescri

zione, tenuto in ogni caso presente che, se il ricorrente di

detta facoltà non si avvale, non per questo l'Amministra

zione può ritenersi sciolta dall'obbligo della pronuncia, mancando una norma che per la diffida fissi alcun termine

e che per il ricorso ne sanzioni la perenzione, ove in un de

terminato spazio di tempo non venga deciso. Poiché l'inerzia, che sta a base della estinzione dei rapporti giuridici per

prescrizione, non dipende nel caso di « ricorsi in via ammini

strativa o contenziosa » dal ricorrente, ma dall'organo adito, che non s'identifica con l'organo, dal quale l'impu

gnato provvedimento promana, non sembra dubbio al

Collegio che l'interruzione del termine di prescrizione deve

decorrere fino a che non sia stata emessa pronuncia. Solo

da tale data può avere inizio nuovo periodo prescrizionale essendo chiaro che, soltanto a seguito della decisione, l'in

teressato è in condizione di porre in essere gli atti neces

sari per l'esercizio del suo diritto, incorrendo nella prescri zione ove non si renda parte attiva.

Per questi motivi, accoglie, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione IV ; decisione 26 aprile 1961, n. 250 ; Pres. Poli

stina P., Est. Landi ; Pozzi (Avv. Guasco) c. Mini

stero difesa-esercito (Aw. dello Stato Varvesi).

Competenza e giurisdizione in materia civile — Con tratti delta pubblica Amministrazione — Contro versia circa l'efficacia obbligatoria nei confronti della pubblica Amministrazione — Difetto di giu risdizione del Consiglio di Stato (E. d. 18 novembre 1923 n. 2440, sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato, art. 19).

Amministrazione dello Stato e degli enti pubblici in

genere — Contratti con la pubblica Amministra zione — Diniego di approvazione — Difetto di

motivazione — Illegittimità — Fattispecie (R. d. 23 maggio 1924 n. 827, regolamento per l'amministra zione del patrimonio e per la contabilità generale dello

Stato, art. 113).

Rientra nella competenza del giudice ordinario la controversia in cui il privato, deducendo la mancata registrazione, da parte della Corte dei conti, del decreto ministeriale

d'approvazione già predisposto, assume la obbligatorietà del contratto per la pubblica Amministrazione. (1)

(1) Per riferimenti, sulla tutela giurisdizionale del privato nei confronti della pubblica Amministrazione in caso di mancato controllo incidente sulla efficacia dei contratti di diritto privato stipulati dalla pubblica Amministrazione medesima, v., da

Il decreto ministeriale di diniego dell'approvazione di un

contratto per gravi motivi d'interesse pubblico deve essere

motivato ; nè vale a sostituire la motivazione inesistente

l'esibizione della corrispondenza tra gli uffici. (2)

ultimo, Cass. 9 gennaio 1961, n. 21 e 15 novembre 1960, n. 3012, in questo volume, I, 451, con note di Nigro ( L'Amministrazione

fra diritto pubblico e diritto privato : a proposito di condizioni le

gali) e di Coletti (Appunti in materia di efficacia dei contratti di diritto privato stipulati dalla pubbliè Amministrazione), nonché

Torrente, in Riv. dir. civ., 1961, II, 477. In particolare, per l'equiparazione, al fine considerato, della

registrazione, da parte della Corte dei conti, del decreto di

approvazione del contratto alla approvazione medesima, cfr. la citata sentenza n. 3042 del 1960.

Si richiama l'attenzione su questa massima della decisione del Consiglio di Stato sopra riportata.

Nella ipotesi viene in considerazione, come è precisato nella

parte motiva, « una vera e propria azione per esecuzione del con tratto », azione che « concerne diritti soggettivi, ed è sottratta alla giurisdizione del Consiglio di Stato ».

Sotto quale profilo giuridico possa essere esaminata una tale azione da parte dell'autorità giudiziaria ordinaria non è

per nulla pacifico : il più recente orientamento giurisprudenziale è per l'esclusione, nella materia che ne occupa, dell'art. 1359 cod. civ. Alcune sentenze ammettono, peraltro, l'applicabilità dell'art. 1337 cod. civ. (tesi a cui ha aderito recentemente il Nigro nella sullodata nota). La sentenza n. 3042 del 1960 della Cassazione ha prospettato l'ammissibilità di una responsabilità della pubblica Amministrazione ex art. 2043 cod. civ., mentre la sentenza n. 21 del 1961 ha ritenuto l'applicabilità dell'art. 1358 cod. civ. nei confronti della pubblica Amministrazione, alla quale sia imputabile il mancato atto di controllo da parte della competente autorità controllante.

Il Coletti (loc. citi) ammette la possibilità del sindacato, da parte dell'autorità giudiziaria ordinaria, del comportamento arbitrario della pubblica Amministrazione anche sotto il profilo dell'eccesso di potere inteso nel significato di straripamento di

potere : istituto da tenersi nettamente distinto dall'eccesso di

potere amministrativo, vizio di legittimità dell'atto ammini strativo (cfr. Cass. 1 febbraio 1943, n. 249, Foro it., Rep. 1943-45, voce Cassazione civ., n. 100 ; Landi-Potenza, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 1960, pagg. 263, 632, 728) e che nel campo dell'attività amministrativa « si verifica quando l'attività ammi nistrativa straripa nel campo della legislazione o della giurisdi zione o anche quando l'atto sia emanato da organo amministrativo del tutto distinto e in campo del tutto diverso da quello in cui sa rebbe competente » (Landi-Potenza, op. cit., pag. 632). In questa nozione dell'eccesso di potere, inteso quale straripamento di po tere, rientra ogni esorbitanza che commetta l'autorità ammini strativa agendo con abuso di autorità e con arbitrio, trascen dendo, cioè, i limiti della sua potestà o provvedendo in materia del tutto estranea alle sue attribuzioni (cfr. Cass. 12 giugno 1947, n. 933, Foro it., Rep. 1947, voce Competenza civ., nn. 97, 98 ; Cammeo, Corso di diritto amministrativo, Padova, 1914, II, pag. 1328). Si tratta di concetti elaborati dalla dottrina e dalla giurisprudenza a proposito del c. d. eccesso di potere giurisdizionale e applicati nel campo del diritto ammini strativo, con netta differenziazione, giova ripeterlo, dalla nozione di eccesso di potere inteso nel senso di vizio di ille gittimità dell'atto amministrativo (sviamento di potere ed altre figure che ne costituiscono i sintomi).

(2) In senso contrario : Cons. Stato, Sez. III, 22 agosto 1957, n. 831, Foro it., Rep. 1958, voce Amministrazione dello Stato, nn. 154, 155, per il quale i poteri dell'Amministrazione in ordine alla non approvazione dei contratti possono concretarsi sia nel controllo di legittimità e nel rifiuto di approvazione dei contratti irregolari, sia nel potere discrezionale di non appro vare contratti anche se regolari, per gravi motivi di interesse pubblico o dello Stato ; ed il rifiuto di approvazione di un con tratto non va motivato.

Va segnalata anche la decisione della IV Sezione 19 feb braio 1941 (id., Rep. 1941, voce Atto amm., n. 17), per la quale è da negare, in via di principio, che per l'esercizio del controllo di legittimità sia sempre necessaria la motivazione del provve dimento della pubblica Amministrazione ; la motivazione è invece obbligatoria solo nel caso in cui è espressamente stabilita dalla legge o quando è richiesta dalla speciale natura dell'atto.

Per quanto concerne la motivazione degli atti amministra tivi ob relationem si è precisato che il contenuto di un atto informe, sfornito di qualsiasi attestazione di autenticità, non può essere invocato per integrare gli estremi di tale motiva zione : Sez. VI 19 ottobre 1960, n. 830, id.. Rep. 1960, voce cit., n. 44. G. C. G. C.

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