sezione IV; decisione 5 febbraio 1999, n. 120; Pres. Luce, Est. Poli; Fornari e altra (Avv. Vaiano),Min. finanze (Avv. dello Stato Russo) c. Dell'Acqua (Avv. Recca) e altri. Annulla Tar Lazio, sez.II, 27 novembre 1997, n. 1898Source: Il Foro Italiano, Vol. 122, No. 3 (MARZO 1999), pp. 105/106-107/108Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23194239 .

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105 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 106

I

CONSIGLIO DI STATO; sezione IV; decisione 5 febbraio 1999, n. 120; Pres. Luce, Est. Poli; Fornari e altra (Aw. Vaiano), Min. finanze (Avv. dello Stato Russo) c. Dell'Acqua (Avv.

Recca) e altri. Annulla Tar Lazio, sez■ II, 27 novembre 1997, n. 1898.

CONSIGLIO DI STATO;

Impiegato dello Stato e pubblico in genere — Dirìgente genera le reclutato all'esterno — Provvedimento di nomina — Moti

vazione (D.p.r. 30 giugno 1972 n. 748, disciplina delle fun

zioni dirigenziali nelle amministrazioni dello Stato anche ad

ordinamento autonomo, art. 25; 1. 29 ottobre 1991 n. 358, norme per la ristrutturazione del ministero delle finanze, art.

6, 7; d.p.r. 27 marzo 1992 n. 287, regolamento degli uffici

e del personale del ministero delle finanze, art. 34).

Il provvedimento di nomina del dirigente generale reclutato al

l'esterno dell'amministrazione non abbisogna di una motiva

zione particolare rispetto a quello di nomina di soggetto di

estrazione interna, dovendo pur sempre tendere all'obiettivo

della piena efficienza della pubblica amministrazione median

te il reperimento dei soggetti più capaci e meritevoli secondo

le proprie competenze e qualificazioni professionali. (1)

II

CONSIGLIO DI STATO; sezione IV; decisione 9 luglio 1998, n. 1068; Pres. Iannotta, Est. Poli; Acampora e altri (Avv.

Manzi, Lubrano) c. Min. finanze (Avv. dello Stato Di Car

lo) e altri. Conferma Tar Lazio, sez. II, 16 marzo 1995, n. 446.

Impiegato dello Stato e pubblico in genere — Personale diri

genziale — Reclutamento — Concorso (L. 29 ottobre 1991

n. 358, art. 10; d.p.r. 27 marzo 1992 n. 287, art. 81).

Legittimamente la pubblica amministrazione bandisce un con

corso per il reclutamento del personale dirigenziale, in luogo di fare ricorso alle graduatorie di precedenti concorsi, ai sensi

dell'art. 81, 1 ° comma, d.p.r. 27 marzo 1992 n. 287, emana

to in forza dell'art. 10, 5° comma, l. 29 ottobre 1991 n. 358. (2)

I

Diritto. — (Omissis). 2. - In fatto giova premettere quanto

segue:

A) con d.p.r. 30 ottobre 1992, venivano nominati — ai sensi

del combinato disposto degli art. 25 d.p.r. 30 giugno 1972 n.

748 (abrogato dall'art. 74 d.leg. 3 febbraio 1993 n. 29 nel testo

modificato dall'art. 43 d.leg. 31 marzo 1998 n. 80); 6 e 7 1.

29 ottobre 1991 n. 358; 34 d.p.r. 27 marzo 1992 n. 287 — venti

tré dirigenti generali di livello C presso il ministero delle finan

ze, di cui due — Sergio Gambale e Giancarlo Fornari — non

provenienti dai ruoli del personale dirigente dell'amministrazio

ne finanziaria;

(1-2) Sul reclutamento dei dirigenti pubblici il collegio conferma i

principi consolidati, riportati dalle decisioni citate in motivazione, che

impongono una valutazione dell'idoneità dei prescelti alla luce dei pre cetti costituzionali di cui agli art. 97 e 113 Cost.; solo la Corte dei conti richiede una motivazione specifica sul punto del possesso dei re

quisiti richiesti per soggetti estranei all'amministrazione (Corte conti, sez. contr., 24 marzo 1993, n. 41, Foro it., Rep. 1993, voce Impiegato dello Stato, n. 510; 7 gennaio 1988, n. 1874, id., Rep. 1989, voce cit., n. 488; in termini, Tar Lazio, sez. II, 5 giugno 1996, n. 1082, id.,

Rep. 1997, voce cit., n. 457, emessa in caso analogo a quello della

decisione in epigrafe). Per riferimenti sulla dirigenza pubblica, i limiti alla discrezionalità

del legislatore in sede di provvista ed inquadramento ed il nuovo regime ex d.leg. 29/93, v. Corte cost. 4 luglio 1997, n. 228, id., 1997, I, 3465, e Tar Lombardia 13 dicembre 1997, n. 2199, id., 1998, III, 176, con

note di richiami, nonché Cons. Stato, sez. VI, 18 dicembre 1998, n.

1688, id., 1999, III, 65 (sui criteri di valutazione comparativa fra più

candidati), e 18 marzo 1998, n. 293, Cons. Stato, 1998, I, 440 (sulla rilevanza dell'anzianità di servizio nello scrutinio comparativo); sez. III

10 ottobre 1995, n. 311/95, ibid., 157 (sul carattere generale delle di

sposizioni del d.leg. 29/93 e la loro compatibilità con discipline partico lari di settore con marcata specificità tecnica).

11 Foro Italiano — 1999 — Parte III-4.

B) la Corte dei conti (sez. contr. Stato), con delibera n. 41

del 24 marzo 1993 (Foro it., Rep. 1993, voce Impiegato dello

Stato, n. 510), registrava i contestati decreti di nomina;

Q il giudice di prime cure, con dovizia di argomenti brillan temente esposti, ha accolto il ricorso articolato da Giuseppe Del

l'Acqua — dirigente superiore del ministero delle finanze in ser

vizio quale ispettore delle imposte dirette del Lazio — esclusiva

mente nella parte relativa alla contestazione dei decreti di nomina

dei due dirigenti generali non provenienti dai ranghi dell'ammi

nistrazione finanziaria, per difetto di motivazione;

D) ciò nel presupposto che la nomina di soggetti estranei al

l'amministrazione dovesse essere sorretta da uno speciale appa rato argomentativo, non essendo sufficiente, a tal fine, il riferi

mento al curriculum, come viceversa ammesso per i nominandi

di estrazione interna (nella specie, il prof. Gambale vantava, fra i numerosi e pertinenti incarichi, quello di docenza universi

taria in materie economiche, nonché di ispettore del Secit; il

dr. Fornari, laureato in economia e commercio, fra gli altri in

carichi rivestiti, oltre ad essere editore e giornalista specializzato in materie economiche, vantava la qualifica di consigliere del

Cnel, e, in seno a tale alto consesso, l'incarico di coordinatore

della commissione incaricata della politica fiscale, risultando per

giunta autore di numerose pubblicazioni in materia fiscale). 3. - La questione di diritto sottesa alla vicenda in esame, con

siste nell'individuare l'esatta natura giuridica e la latitudine del

potere di nomina dei direttori generali delle amministrazioni sta

tali ad opera degli organi di direzione politica, e, conseguente

mente, i limiti che incontra il sindacato di legittimità del giudice amministrativo sulle relative scelte.

I) Sicuramente non costituisce atto politico, ma di alta ammi

nistrazione, la provvista delle più alte cariche dell'amministra

zione statale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 luglio 1995, n. 562,

id., Rep. 1995, voce cit., n. 466; sez. VI 10 agosto 1993, n.

566, id., Rep. 1993, voce Atto amministrativo, n. 148; sez. IV

17 gennaio 1986, n. 30, id., Rep. 1986, voce cit., nn. 46, 47; con specifico riferimento alla nomina dei direttori generali delle

aziende sanitarie, questa sezione — 7 giugno 1996, n. 745, id.,

Rep. 1996, voce Sanità pubblica, n. 284; 27 giugno 1996, n.

804, ibid., n. 285 — parla di alta amministrazione regionale);

II) analizzando le peculiari funzioni che competono ai diri

genti generali (ora individuate dall'art. 16 d.leg. 3 febbraio 1993

n. 29, come modificato da ultimo dall'art. 4 d.leg. 29 ottobre

1998 n. 387, inapplicabile ratione temporis alla presente fatti

specie), più direttamente raccordabili all'attività politica, si co

glie la contiguità con l'esecutivo, che individua la collocazione, del tutto speciale, di questi ultimi; siffatta collocazione trova

riscontro nella norma di accesso alla relativa qualifica, non con

seguente ad un ordinario sviluppo di carriera, bensì ad un re

clutamento basato su una scelta largamente discrezionale; per la dirigenza generale viene, così, a stagliarsi il ruolo di cerniera

fra indirizzo politico ed azione amministrativa che le è assegna to nel rapporto con la funzione di governo (cfr. Corte cost.

25 luglio 1996, n. 313, id., 1997, I, 34); III) il reclutamento della dirigenza generale, non avviene in

base ad un normale sviluppo di carriera bensì in forza di una

scelta largamente discrezionale (oggi resa più stringente dai li

miti quantitativi e qualitativi sanciti dall'art. 19 d.leg. n. 29

del 1993, come da ultimo modificato dall'art. 5 d.leg. n. 387

del 1998), che può cadere anche su soggetti esterni all'ammini

strazione;

IV) l'amministrazione fruisce di poteri ampiamente discrezio

nali riguardo ai soggetti da nominare dirigenti generali, senza

vincoli derivanti da aspettative di carriera dei funzionari che

prestano servizio all'interno dell'amministrazione stessa ed in

ossequio al principio legislativo secondo cui, nell'attribuzione

di tali qualifiche di vertice, deve privilegiarsi l'obiettivo della piena efficienza della pubblica amministrazione attraverso la più

ampia possibilità di reperimento dei soggetti più capaci e meri

tevoli (cfr. sez. IV 14 luglio 1995, n. 562, id., Rep. 1995, voce

Giustizia amministrativa, n. 503), anche all'esterno dell'ammi

nistrazione; conseguentemente deve sussistere un collegamento diretto fra qualificazioni professionali possedute e struttura e

competenze degli uffici posti alle loro dipendenze (cfr. Corte

conti, sez. contr. Stato, 3 dicembre 1997, n. 146), senza alcuna

distinzione fra ruoli tecnici ed amministràtivi; ne discende che

i parametri di legittimità cui deve essere ragguagliata l'azione

amministrativa sono direttamente identificabili negli art. 97 e

113 Cost., oltre che nella disciplina di rango ordinario contenu

ta nella 1. 7 agosto 1990 n. 241 (e successivamente nel richiama

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PARTE TERZA

to art. 19 d.leg. n. 29 del 1993); il che implica da un lato l'esi

genza sostanziale che i soggetti prescelti siano di qualificazione

adeguata al grado, alla complessità e alla delicatezza delle fun

zioni inerenti all'ufficio e, dall'altro, l'esigenza formale che da

gli atti del procedimento emergano i criteri seguiti ai fini della

scelta, o comunque le ragioni giustificanti la stessa, sì da con sentire la puntuale verifica anche in sede giurisdizionale (cfr. sez. IV 14 luglio 1995, n. 562, ibid., voce Impiegato dello Sta

to, n. 466);

V) risulta chiaramente dall'art. 25 d.p.r. 30 giugno 1972 n.

748, che la nomina a dirigente generale è estranea allo sviluppo di carriera per promozione e che, pertanto, la scelta dei soggetti da preporvi deve avvenire sulla base di valutazioni fiduciarie che non costituiscono il risultato di una prova attitudinale dei

pubblici dipendenti, da espletarsi mediante procedure concor suali (cfr. sez. IV 5 novembre 1991, n. 890, id., Rep. 1992, voce cit., n. 661, voci Amministrazione dello Stato, n. 274, e

Giustizia amministrativa, n. 495; circa il carattere fiduciario delle nomine dei direttori generali delle aziende sanitarie e la man canza di una selezione di tipo comparativo, cfr. gli art. 1, lett.

u, e 3, 1° comma, 1. 30 novembre 1998 n. 419); VI) la fiducia sottesa alla nomina non può intendersi come

affinità di idee personali o politiche, o generica compatibilità o simpatia, ma deve consistere, per quanto possibile, nella ri cerca di dati obiettivi, con riferimento alla probabilità di svolgi mento ottimale di mansioni pubbliche, secondo i normali criteri della fedeltà del pubblico impiegato rispetto agli organi di verti ce e della neutralità rispetto alle persone titolari di tali organi, nonché all'avvicendarsi al governo delle correnti politiche (cfr. sez. IV n. 562 del 1995, id., Rep. 1995, voce Impiegato dello

Stato, n. 482; 6 aprile 1993, n. 393, id., Rep. 1993, voce cit., n. 521);

VII) discende da quanto sopra illustrato che il potere gover nativo di provvista del personale dirigenziale di livello generale, non potendosi considerare scevro dai limiti indicati, deve tra dursi in un atto di nomina adeguatamente motivato, allorquan do dal curriculum del nominato dirigente non emerga immedia tamente il possesso di requisiti professionali, idonei a costituire, ancorché per implicito, una congrua motivazione (cfr. sez. VI n. 566 del 1993, ibid., n. 504; Corte conti, sez. contr., 19 di cembre 1991, n. 118, id., Rep. 1992, voce cit., n. 496); la valu tazione dei titoli indicati nel curriculum, se non contestati nella loro esistenza storica (come nel caso di specie), può essere og getto di sindacato da parte del giudice amministrativo solo ab

externo, secondo le regole proprie del giudizio di legittimità; sfuggendo a quest'ultimo ogni potere di impingere il merito del la scelta, sotto il profilo della sua opportunità e congruità (nel senso, condivisibile, che all'ampiezza e latitudine del potere di screzionale insito nelle nomine a dirigente generale fa riscontro una correlativa inevitabile riduzione dell'area del sindacato di

legittimità riconoscibile al giudice amministrativo, sez. IV n. 562 del 1995, id., Rep. 1995, voce Giustizia amministrativa, n. 503);

Vili) non può condividersi l'assunto teorico, enucleato dalla

giurisprudenza della Corte dei conti (cfr. sez. contr. 24 marzo 1993, n. 41, cit.; 7 gennaio 1988, n. 1874, id., Rep. 1989, voce

Impiegato dello Stato, n. 488) e posto a base dell'impugnata sentenza, secondo cui il requisito dell'idoneità all'esercizio delle funzioni dovrebbe essere oggetto di specifica motivazione per gli estranei all'amministrazione, mentre dovrebbe ritenersi pre sunto nei confronti degli interni in quanto sottoposti a periodi che verifiche di professionalità; tale condizione, oltre a non es sere richiesta in alcun modo dalla lettera della norma (il più volte richiamato art. 25 d.p.r. n. 748 del 1972), rischia di tra mutarsi in una sorta di ingiustificato favor per le aspettative di carriera degli appartenenti alla stessa amministrazione, in con trasto con le regole di sana concorrenza che solo il confronto con soggetti esterni può stimolare; vero è che l'idoneità funzio nale dei preposti, deve essere sempre tenuta presente nell'effet tuazione delle nomine, sia che cadano su soggetti interni che

esterni, dovendosi fare riferimento esclusivo a dati obiettivi, rin

tracciabili, questo si, per i funzionari interni all'apparato, an che nei titoli riscontrabili dal fascicolo personale purché esplici tati nel curriculum (in tal senso dispone espressamente, senza distinguere fra dirigenti generali di provenienza esterna ed inter na, l'art. 19, 9° comma, d.leg. n. 29 del 1993);

IX) nella vicenda in esame, sono state sicuramente rispettate le regole procedurali sancite dal citato art. 25 d.p.r. n. 748 del 1972; parimenti non risulta, dall'esame estrinseco dei curricula dei nominati, una violazione di legge ovvero una ipotesi di ec

II Foro Italiano — 1999.

cesso di potere, sub specie di omessa o incongrua motivazione. 4. - Sulla scorta delle esposte considerazioni gli appelli devo

no essere accolti con la riforma dell'impugnata sentenza.

II

Diritto. — L'appello è infondato e deve essere respinto. Con il gravame in trattazione, vengono, pressoché testual

mente, riproposte le medesime censure disattese in primo grado dall'impugnata sentenza.

Gli appellanti, tutti funzionari del ministero delle finanze in

possesso dell'idoneità dirigenziale, lamentano la mancata previ sione di una riserva di posti a favore dei dipendenti già in pos sesso dell'idoneità dirigenziale (conseguita all'esito della parte cipazione ad un concorso del quale però non risultavano vinci

tori); in particolare assumono la violazione dell'art. 10, 5°

comma, 1. 29 ottobre 1991 n. 358 e dei principi generali in tema di promozione dei pubblici impiegati, da parte dei provvedi menti indicati in epigrafe, per avere l'amministrazione bandito un nuovo concorso per primi dirigenti, in luogo di attingere dalla graduatoria di quelli precedentemente espletati.

La doglianza è inaccoglibile. I) L'art. 10, 5° comma, 1. n. 358 del 1991, statuisce nel senso

che con apposito regolamento (emanato con d.p.r. n. 287 del 27 marzo 1992), siano definite «. . . procedure rapide e sempli ficate, anche in deroga alla normativa di carattere generale ed a quella specifica sulla mobilità intersettoriale, per la sollecita

copertura delle vacanze organiche nelle qualifiche dirigenziali e nei profili professionali»;

II) il 6° comma del medesimo art. 10, allo scopo di assicurare l'immediata funzionalità dei dipartimenti, prevede, per la prima copertura dei posti vacanti nelle qualifiche dirigenziali e funzio

nali, che si applichino «. . .le procedure previste dall'art. 34

d.leg. 26 aprile 1990 n. 105»;

III) a sua volta, quest'ultima disposizione (al 1° comma), sta bilisce che per la copertura dei posti vacanti di primo dirigente, si provveda «... a mezzo di concorso speciale per titoli di ser

vizio, professionali e di cultura, integrato da un colloquio sulle materie attinenti ai servizi . . .»;

IV) è solo con riferimento alle vacanze nei ruoli delle qualifi che funzionali che il 3° comma dell'art. 34 in commento, affer ma che «. . .in caso di mancata copertura dei posti di tutte le qualifiche funzionali mediante i concorsi . . . i posti verran no attribuiti agli idonei dei concorsi pubblici per l'accesso nei ruoli».

In puntuale attuazione delle disposizioni introdotte dall'art. 34 cit., è stato emanato il d.p.r. n. 287 del 1992, che all'art.

81,1° comma, ha disciplinato espressamente il concorso specia le per titoli e colloquio integrativo per la copertura dei posti vacanti nelle qualifiche di primo dirigente; stabilendo, inoltre, che l'individuazione dei criteri di valutazione dei titoli sarebbe avvenuta d'intesa con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative.

Come rilevato esattamente dal giudice di prime cure, dalla lettura sinottica delle norme illustrate, emerge con immediatez za, non solo la mancanza di qualsiasi contrasto fra il d.p.r. n. 287 del 1992 e l'art. 10, 5° comma, 1. n. 358 del 1991, ma

soprattutto, la piena conformità del modus procedendi dell'am

ministrazione, alle norme divisate dal più volte menzionato art. 34 d.leg. n. 105 del 1990, richiamato dall'art. 10, 6° comma, 1. n. 358 del 1991.

Né può ritenersi sospetta di incostituzionalità una norma così

disegnata, stante l'ampia discrezionalità di cui gode il legislato re nel perseguire, per un periodo limitato ed in via di prima applicazione di una vasta riforma di settore (nella specie quello dell'amministrazione delle finanze), il miglior andamento del l'azione amministrativa sul versante dell'organizzazione del per sonale; specie avuto riguardo al personale dirigenziale, per il

quale, in ragione dell'importanza e della delicatezza delle fun zioni che è chiamato a svolgere, si appalesa come razionale e conforme al principio meritocratico, la scelta di non ricorrere alle graduatorie degli idonei di precedenti concorsi, bensì di ef fettuare il reclutamento per mezzo di nuovi ed autonomi concorsi.

Sotto tale angolazione vanno pertanto respinte, perché mani festamente infondate, come esattamente ritenuto dal Tar del La zio, le eccezioni di costituzionalità sollevate nei confronti della norma sancita dal 5° comma del citato art. 10 1. n. 358 del 1991. (Omissis)

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