sezione IV; decisione 5 giugno 1995, n. 412; Pres. Pezzana, Est. Numerico; Sezione speciale perl'assicurazione del credito all'esportazione (Avv. dello Stato Cenerini) c. Lloyds Bank Plc (Avv.Raffaelli, Bozzi). Annulla Tar Lazio, sez. III, 20 settembre 1994, n. 1693Source: Il Foro Italiano, Vol. 118, No. 12 (DICEMBRE 1995), pp. 603/604-605/606Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23190722 .

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PARTE TERZA

Diritto. — 1. - Il comune appellante censura la sentenza im

pugnata, che ha dichiarato illegittimo un provvedimento di lo

calizzazione di un programma costruttivo di edilizia residenziale

pubblica ex art. 51 1. n. 865 del 1971 per la mancata apposizio ne dei termini per il compimento dei lavori e delle espropriazioni.

Deduce che i provvedimenti di tal genere comportano che le

opere in essi comprese sono dichiarate di pubblica utilità ed

i lavori urgenti ed indifferibili; sono collegati ai p.e.e.p., per i quali la giurisprudenza'ha riconosciuto non necessaria l'appo sizione dei termini per l'esecuzione dei lavori e per le espro

priazioni. Deduce altresì che i predetti termini sono stati comunque fis

sati con la delibera di giunta municipale 1215/84.

L'appello è infondato. Dopo le acquisizioni di cui alla deci sione dell'adunanza plenaria 23 maggio 1984, n. 11 (Foro it.,

1984, III, 329) — secondo cui «l'art. 13 legge espr. in materia

di termini non è applicabile per espropriazioni conseguenti ai

piani di zona per l'edilizia economica e popolare, essendo sosti

tuito ed assorbito dalle disposizioni speciali che delimitano nel

tempo ope legis l'efficacia dei piani stessi, nonché da quelle che in vario modo disciplinano i ritmi temporali di attuazione

di essi» — la questione della necessità della fissazione nei prov vedimenti di localizzazione di interventi di edilizia residenziale

pubblcia dei termini per le espropriazioni e i lavori è stata va

riamente risolta dalla sezione.

Dapprima, la decisione 15 marzo 1986, n. 175 (id., Rep. 1986,

strazione di fissare i termini di cui all'art. 13 I. 25 giugno 1865 n. 2359

per le espropriazioni delle aree comprese nei piani di edilizia economica e popolare previsti dalla l. 18 aprile 1962 n. 167, in Ciust. civ., 1984, I, 3219; nonché, da ultimo, Caudillo, Proroghe legali e termini della

pubblica utilità nei piani di zona: due questioni alla ribalta, in Giur.

merito, 1995, III, 584), tanto che la Corte costituzionale ha ribadito anche in questo settore la necessità di fissazione dei termini (sent. 30

marzo 1992, n. 141, Foro it., 1992, I, 2052, con nota di richiami). Per le delibere di localizzazione delle aree per gli interventi costruttivi

di edilizia economica e popolare, previsti dall'art. 51 1. 22 ottobre 1971 n. 865, per i comuni che non dispongano di piano per l'edilizia econo mica e popolare (ma la procedura di localizzazione, la cui delibera con clusiva comporta la dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità

e urgenza delle opere previste, è stata estesa dall'art. 3 d.l. 2 maggio 1974 n. 115, convertito in 1. 27 giugno 1974 n. 247, agli interventi di

edilizia residenziale a totale carico dello Stato o comunque fruenti di contributo statale o regionale), si è ritenuto da una parte della giuri sprudenza che, istaurandosi un regime giuridico analogo al piano di

zona, l'operatività della localizzazione è soggetta ai tempi di efficacia di detti piani (Cons. Stato, sez. IV, 15 marzo 1986, n. 175, id., Rep. 1986, voce Edilizia popolare, n. 25; Tar Sardegna 15 dicembre 1988, n. 1450, id., Rep. 1989, voce Espropriazione per p.i., n. 270), mentre le decisioni più recenti appaiono indotte dalla ratio dell'art. 51 di con sentire la sollecita attuazione dei programmi costruttivi, ad applicare il meccanismo di tutela del privato, cui sovrintende l'art. 13 1. 25 giu gno 1865 n. 2359, e dunque a richiedere la fissazione dei termini per i lavori e la procedura con la stessa delibera di localizzazione (Cons. Stato, sez. IV, 15 aprile 1987, n. 237, id., Rep. 1987, voce Edilizia

popolare, n. 58; 27 marzo 1991, n. 213, id., Rep. 1991, voce cit., n.

21; 20 marzo 1992, n. 319, id., Rep. 1992, voce cit., n. 27, e da ultimo, 29 maggio 1995, n. 403, Cons. Stato, 1995, I, 647; Tar Basilicata 26 settembre 1985, n. 305, Foro it., Rep. 1986, voce cit., n. 28; Tar Molise 3 marzo 1986, n. 27, ibid., n. 32; 19 dicembre 1986, n. 158, ibid., n. 37; Tar Abruzzo 18 marzo 1994, n. 127, id., Rep. 1994, voce Espro priazione per p.i., n. 62; Tar Campania, sez. V, 17 maggio 1994, n.

181, ibid., voce Edilizia popolare, n. 22). In dottrina, v. Zironi, Approvazione della procedura di localizzazio

ne di intervento edilizio ex art. 51 l. n. 865 del 1971 e fissazione dei termini per le relative procedure di espropriazione e ultimazione lavori, in Riv. giur. urbanistica, 1993, 523.

Sulla inammissibilità di integrazione ex nunc (e tanto meno di conva lida ex tunc) con la fissazione dei termini in atto successivo, conf., in generale, Cons. Stato, sez. IV, 21 novembre 1994, n. 940, cit.; con

tra, con individuazione dell'atto successivo che può contenere la fissa zione, nel provvedimento che dispone l'occupazione d'urgenza, Cons.

Stato, sez. IV, 25 settembre 1990, n. 712, Foro it., Rep. 1991, voce

cit., n. 17, ed anche Cons. Stato, sez. IV, 1° giugno 1989, n. 353, id., Rep. 1989, voce Espropriazione per p.i., n. 77, con riferimento

però a diversa ipotesi di dichiarazione di pubblica utilità implicita (per l'esplicita esclusione, invece, della integrabilità da parte del decreto di

occupazione, Cons. Stato, sez. IV, 2 febbraio 1987, n. 64, id., Rep. 1987, voce cit., n. 103, che riconferma la necessità della fissazione con 10 stesso atto di approvazione del progetto dell'opera pubblica).

11 Foro Italiano — 1995.

voce Edilizia popolare, n. 25) ha dato al problema soluzione

negativa, sull'assunto che «la ricomprensione delle aree nell'am

bito di una localizzazione assunta ai sensi dell'art. 51 1. 22 otto

bre 1971 n. 865 importa la sottoposizione delle stesse al regime

giuridico proprio del piano di zona e quindi l'operatività di det ta localizzazione secondo i tempi di efficacia di detta localiz

zazione».

Successivamente, la decisione 15 aprile 1987, n. 237 (id., Rep. 1987, voce cit., n. 58), sul rilievo che per tali provvedimenti il rinvio di legge alle norme per l'attuazione dei p.e.e.p. non

attiene alle norme che limitano nel tempo l'efficacia dei piani medesimi e che i termini stabiliti per la validità del p.e.e.p. so no correlati alla funzione programmatoria di questo piano, lad

dove le localizzazioni ex art. 51 attengono ad interventi già spe

cificati, deliberati e finanziati, ha ribaltato il precedente orien

tamento, affermando che «le localizzazioni ex art. 51 1. 22 ottobre

1971 n. 865 non possono prescindere dalla fissazione dei termi

ni per le espropriazioni ed i lavori di cui all'art. 13 legge espr.».

Quest'ultimo orientamento si è poi consolidato con sez. IV

27 marzo 1991, n. 213 (id., Rep. 1991, voce cit., n. 21) e 20

marzo 1992, n. 319 (id., Rep. 1992, voce cit., n. 27). Da tale orientamento non si ha raigone di dissentire, né l'ap

pellante adduce decisivi argomenti in contrario.

2. - Nemmeno giova all'appellante dedurre che comunque i termini furono fissati nel successivo provvedimento di occupa zione d'urgenza (prospettazione che, invero, ha un precedente favorevole in sez. IV 25 settembre 1990, n. 712, id., Rep. 1991,

voce cit., n. 17). Secondo le acquisizioni di ad. plen. 26 agosto 1991, n. 6,

cit., infatti, «non è ipotizzabile una sanatoria con efficacia ex

tunc mediante convalida, né ex nunc mediante integrazione po stuma dell'atto incompleto, in ordine alla omessa indicazione

dei termini iniziale e finale del procedimento espropriativo nel

primo atto del procedimento». 3. - Per le suesposte considerazioni, l'appello va respinto.

CONSIGLIO DI STATO; sezione IV; decisione 5 giugno 1995, n. 412; Pres. Pezzana, Est. Numerico; Sezione speciale per l'assicurazione del credito all'esportazione (Avv. dello Stato

Cenerini) c. Lloyds Bank Pie (Avv. Raffaelli, Bozzi). An

nulla Tar Lazio, sez. Ili, 20 settembre 1994, n. 1693.

Atto amministrativo — Accesso ai documenti — Attività di di ritto privato — Esclusione (L. 7 agosto 1990 n. 241, nuove

norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto

di accesso ai documenti amministrativi, art. 22, 23, 24, 25).

Non è eserciiabile il c.d. diritto di accesso ai documenti ammi nistrativi nei confronti di un ente pubblico economico, che

esplichi la sua attività senza esercitare poteri autoritativi, ma mediante atti di diritto privato, e per di più non in regime di monopolio. (1)

(1) I. - La decisione afferma come non pertinente il precedente costi tuito da Cons. Stato, sez. VI, 13 gennaio 1994, n. 2, relativo all'Efim, che, infatti, è sintetizzato in Foro it., Rep. 1994, voce Atto amministra

tivo, n. 197, senza l'emersione della questione della esperibilità del di ritto di accesso nei confronti di atti di diritto privato di enti pubblici; né questo aspetto appare rilevante dalla motivazione, riportata in Cons.

Stato, 1994, I, 39. Più pertinente appare Tar Lazio, sez. I, 24 gennaio 1992, n. 70, Foro

it., 1993, III, con nota di richiami, che ha negato l'accesso ai documen ti amministrativi relativi all'acquisizione e successiva locazione da parte della direzione generale degli istituti di previdenza, di appartamenti da affittare ai dipendenti locali assicurati, appunto sulla base del rilievo

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

Diritto. — È fondato l'appello della Sezione speciale per l'as

sicurazione del credito all'esportazione (Sace) avente ad oggetto la contestazione di un preteso «diritto» di accesso documentale

avanzato dalla Lloyds Bank Pie. verso determinazioni Sace

recanti: — disciplina dell'attività di determinazione dell'indennizzo in

relazione a polizze oggetto di indagine penale (delib. 1° luglio

1993); — puntuale diniego di pagamento in favore di Lloyds degli

indennizzi per la polizza 1452-88-11 (delib. 28 dicembre 1993); — delib. 28 ottobre 1993 di costituzione del fondo vincolato

al pagamento dei debiti connessi agli escrow accounts.

Si sorvola sul primo motivo, che propone il problema della

collisione — in occasione dell'attivazione dell'accesso — tra le

che l'amministrazione, al riguardo, non ha agito in via autoritativa, oltre che non per il perseguimento di un interesse della collettività.

Nella giurisprudenza successiva, per altri riferimenti, sempre in senso

negativo al diritto di accesso, in relazione ad atti di diritto privato, cfr. Tar Lazio, sez. II, 25 novembre 1992, n. 2202, id., Rep. 1993, voce cit., n. 233, che ha disconosciuto l'esistenza di situazioni giuridica mente rilevanti legittimanti al rilascio delle deliberazioni della Sip relati

ve al conferimento di incarichi e all'erogazione di compensi a avvocati

esterni pur nominativamente indicati, in capo ad un utente del servizio

telefonico, il quale, inoltre, agiva pure come rappresentante di associa

zioni dirette alla tutela dei fruitori dei servizi pubblici, e dei consumato

ri in genere, nonché come azionista della società.

Viceversa, Tar Lazio, sez. Ili, 27 luglio 1994, n. 1434, id., 1994,

III, 478, con nota di richiami, ha affermato il diritto di un iscritto

alla Cassa nazionale di assistenza e previdenza degli avvocati e procura

tori, che abbia chiesto invano di ottenere in locazione un alloggio di

proprietà di essa, di accedere a tutti i documenti, gli atti e le delibere

inerenti alla gestione del patrimonio immobiliare della cassa medesima,

e, in particolare, a conoscere i criteri in base ai quali vengono assegnati

gli appartamenti, le assegnazioni degli ultimi cinque anni e degli acqui sti immobiliari compiuti recentemente. E Tar Toscana, sez. Ili, 10 no

vembre 1994, n. 369, Trib. amm. reg., 1995, I, 229, ha ammesso l'ac

cesso da parte dell'acquirente di un immobile comunale ad un'asta pub blica, che si era visto negare successivamente la concessione edilizia su

di esso, ai parametri sulla cui base il tecnico del comune aveva procedu to alla sua stima.

E ancora: Tar Lazio, sez. I, 4 febbraio 1995, n. 190, ibid., 973 ha

negato, evidentemente al ricorrente vittorioso nel giudizio di primo gra

do, l'accesso agli elementi e alle determinazioni sulla base dei quali l'amministrazione ha proposto appello, in base all'argomento secondo il quale anche ai rapporti di essa col proprio difensore si applica il

principio della riservatezza.

Sempre per quel che riguarda la natura non di diritto amministrativo

degli atti ai quali si chieda l'accesso, ma da una prospettiva del tutto

opposta, v. Tar Lazio, sez. I, 15 febbraio 1995, n. 252, ibid., 980, che lo ha negato nei confronti di atti formati da autorità giurisdizionali nella loro funzione istituzionale.

In riferimento all'accenno contenuto nella decisione riportata, circa

il contesto concorrenziale nel quale opera la Sace, per qualche altro

riferimento al rapporto tra diritto di accesso e funzionamento del mer

cato, v. Tar Piemonte, sez. I, 5 agosto 1994, n. 418, Foro it., 1995,

III, 444, con nota di richiami, che ha affermato la legittimità del dinie

go che un istituto pubblico di istruzione secondaria abbia opposto alla

domanda di un istituto privato orgnizzatore di corsi di recupero, di conoscere i nomi e gli indirizzi degli alunni rimandati, al fine di recla

mizzare presso di loro tali corsi.

II. - La decisione riportata, per la definizione della Sace come ente

pubblico economico, richiama Cass. 19 gennaio 1988, n. 391, id., Rep.

1988, voce impiegato dello Stato, n. 161 (che, peraltro, conferma il

proprio precedente 27 novembre 1987, n. 8807, id., Rep. 1987, voce

cit., n. 122; v. anche, per altri profili del ruolo e della disciplina di

tale ente, Cass. 12 gennaio 1989, n. 84, id., Rep. 1989, voce Esporta

zione, n. 9). La medesima definizione della Sace come ente pubblico economico

è costante nella giurisprudenza della Corte dei conti, sez. controllo enti,

in numerose pronunce che anche precisano e applicano la disciplina della sua gestione: 21 novembre 1978, n. 1458, id., Rep. 1979, voce

Impiegato dello Stato, n. 341 (v. anche sez. contr. 9 novembre 1978, n. 908, ibid., voce Contabilità dello Stato, nn. 4, 6); 22 maggio 1979,

n. 1491, id., Rep. 1980, voce Amministrazione dello Stato, n. 95; 12

novembre 1985, n. 1837, id., Rep. 1986, voce Esportazione, n. 9; 5

maggio 1987, n. 1918, id., Rep. 1987, voce cit., n. 6; 10 dicembre 1991, n. 63, id., Rep. 1992, voce cit., nn. 10, 13; 7 gennaio 1992, n. 63/Rel.,

ibid., nn. 7, 12; 21 gennaio 1992, n. 5, ibid., n. 16; 16 e 21 giugno

1993, nn. 29 e 29/Rel., id., Rep. 1994, voce cit., nn. 15, 19.

In dottrina, C. Franchini, La disciplina giuridica del commercio con

l'estero, Padova, 1987, 42.

Il Foro Italiano — 1995.

funzioni probatorie di giudizi su controversie analoghe o con

nesse davanti a differenti autorità giudiziarie. Non è, infatti, necessario prendere posizione sul punto, poi

ché è fondato, in modo assorbente, il secondo motivo del

l'appello. La Sace è sicuramente un ente pubblico economico (cfr. Cass.,

sez. un., 19 gennaio 1988, n. 391, Foro it., Rep. 1988, voce

Impiegato dello Stato, n. 161), posto che la sua attività preva

lente, sebbene strumentale rispetto a finalità statuali di promo vimento delle esportazioni, si avvale dei normali strumenti pri

vatistici nel settore dell'assicurazione e della riassicurazione.

Ora, se la 1. 7 agosto 1990 n. 241, mira ad ottenere la corret

tezza, il buon andamento e l'imparzialità della pubblica ammi

nistrazione, questo obiettivo appare perseguibile nei confronti

della pubblica amministrazione che si presenti come autorità.

Laddove e nei limiti in cui l'ente agisca con il diritto dei pri

vati, senza godere di potestà particolari o di situazioni di supre

mazia, non è giustificabile alcuna intrusione attraverso il mezzo

dell'accesso.

Esattamente, la Sace cita gli art. 23, 24, 6° comma, 25, 1°

e 5° comma, e l'art. 22, 1° comma, 1. n. 241, che tutti si rifan

no ai concetti di amministrazione, di azione e attività ammini

strativa, di documenti amministrativi e determinazioni ammini

strative, dove il concetto di «amministrativo» indica la funzione

di potestà pubbliche autoritative. In sostanza, il c.d. diritto di

accesso — che poi diritto vero e proprio non è, se è vero che

la pubblica amministrazione può rinviarne l'esercizio qualora

enunci pregiudizi alla propria funzione in atto (non si è mai

visto un debitore che possa lecitamente rinviare l'adempimento

del proprio obbligo al di là dei termini prescritti) — rappresenta una sorte di contrappeso in favore dell'amministrato nei con

fronti di una posizione del soggetto pubblico o assimilato (ivi

incluso un concessionario privato) che si trovi in una condizio

ne di potestà ed eserciti strumenti pubblicistici.

Questo non avviene usualmente per la Sace, che, tra l'altro,

opera sul mercato dell'assicurazione dell'esportazione non in re

gime di monopolio. La diversa soluzione suggerita dal Tar trae fondamento da

un'interpretazione estensiva di dubbia costituzionalità, in quan

to la Sace vedrebbe alterata la parità di condizioni rispetto alle

altre parti dei giudizi (il giudice italiano non potrebbe disporre

l'accesso nei confronti di analoghe determinazioni interne o pri vate della Lloyds) e giacché la stessa Sace agirebbe in un regime

deteriore rispetto ad altri soggetti, svolgenti, con il medesimo

fine di lucro e con apparati privatistici analoghi sul piano fun

zionale, la stessa attività dell'ente pubblico.

La decisione apparentemente diversa adottata dalla VI sezio

ne (13 gennaio 1994, n. 2, id., Rep. 1994, voce Atto ammini

strativo, n. 197), riferita al personale dell'Efim nella fase di

liquidazione di quell'ente, non appare calzante, perché in quel

caso, per un verso, la questione qui affrontata non fu prospet

tata e, per altro verso, i documenti allora richiesti concerneva

no, comunque, l'attività pubblicistica dell'ente, che per certi set

tori si mantiene anche negli enti pubblici economici.

Non pare che la Sace, in questa vicenda, abbia attivato facol

tà pubblicistiche, né che il giudice civile, adito dalla Lloyds per

realizzare il proprio preteso credito, non possa giudicare sul com

portamento della Sace, compreso quello relativo alla delibera

9 dicembre 1993 circa la gestione di escrow accounts su cui ac

creditare le somme inerenti operazioni assicurative poste al va

glio dell'autorità penale italiana.

Per le ragioni esposte l'appello va accolto, con annullamento

della sentenza impugnata e rigetto del ricorso originario in tema

di accesso.

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