sezione IV; sentenza 27 febbraio 2002, causa C-46/01; Pres. von Bahr, Avv. gen. Léger (concl. conf.); Commissione delle Comunità europee c. Repubblica italiana Source: Il Foro Italiano, Vol. 125, No. 9 (SETTEMBRE 2002), pp. 407/408-423/424 Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARL Stable URL: http://www.jstor.org/stable/23197833 . Accessed: 28/06/2014 18:50 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp . JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected]. . Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Il Foro Italiano. http://www.jstor.org This content downloaded from 141.101.201.31 on Sat, 28 Jun 2014 18:50:59 PM All use subject to JSTOR Terms and Conditions
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sezione IV; sentenza 27 febbraio 2002, causa C-46/01; Pres. von Bahr, Avv. gen. Léger (concl.conf.); Commissione delle Comunità europee c. Repubblica italianaSource: Il Foro Italiano, Vol. 125, No. 9 (SETTEMBRE 2002), pp. 407/408-423/424Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23197833 .
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per gli interessati di far valere una disposizione da essa inter
pretata allo scopo di rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede (v. citata sentenza Grzelczyk, punto 51 ).
75. - Inoltre, secondo la costante giurisprudenza della corte,
le conseguenze finanziarie che potrebbero derivare per uno
Stato membro da una sentenza pronunciata in via pregiudiziale non giustificano, di per sé, la limitazione dell'efficacia nel tem
po di tale sentenza (v. citata sentenza Grzelczyk, punto 52). 76. - Infatti, la corte ha adottato tale soluzione soltanto in pre
senza di circostanze ben precise, quando, da un lato, vi era un
rischio di gravi ripercussioni economiche dovute in particolare all'elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede
sulla base della normativa ritenuta validamente vigente, e quan
do, dall'altro lato, risultava che i singoli e le autorità nazionali
erano stati indotti ad un comportamento non conforme alla nor
mativa comunitaria in ragione di una obiettiva e rilevante in
certezza circa la portata delle disposizioni comunitarie, incer
tezza alla quale avevano eventualmente contribuito gli stessi
comportamenti tenuti da altri Stati membri o dalle istituzioni
comunitarie (v. citata sentenza Grzelczyk, punto 53). 77. - E sufficiente rilevare, al riguardo, che la maggiorazione
controversa nella causa principale è completamente differente,
per le sue modalità e per la sua finalità, dai provvedimenti og
getto delle sentenze invocate dal governo francese, di modo che
quest'ultimo non può richiamarsi a tali sentenze al fine di dimo
strare l'esistenza di un'incertezza oggettiva e rilevante in ordine
alla validità, con riguardo al diritto comunitario, di tale maggio razione. Peraltro, in considerazione della constatazione operata al precedente punto 67 della presente sentenza, non risulta pro vato che il numero dei dipendenti pubblici di sesso maschile in
quiescenza che siano in grado di provare di aver preso a carico
l'allevamento dei propri figli sia tale da provocare ripercussioni economiche gravi.
78. - Conseguentemente, non vi sono motivi per limitare nel
tempo gli effetti della presente sentenza.
Per questi motivi, la corte, pronunciandosi sulle questioni
sottopostele dal Conseil d'Etat con ordinanza 28 luglio 1999, dichiara e statuisce:
Le pensioni erogate sulla base di un regime quale il regime
pensionistico francese dei pubblici dipendenti rientrano nella
sfera di applicazione dell'art. 119 del trattato Ce (gli art. 117
120 del trattato Ce sono stati sostituiti dagli art. 136 Ce-143
Ce). Malgrado il disposto dell'art. 6, n. 3, dell'accordo sulla poli
tica sociale, il principio della parità delle retribuzioni è violato
da una disposizione quale l'art. L.12, lett. b), del code des pen sions civiles et militaires de retraite, nei limiti in cui essa esclu
de dal beneficio delle maggiorazioni di anzianità da essa isti
tuito ai fini del calcolo delle pensioni di vecchiaia i dipendenti
pubblici di sesso maschile che siano in grado di provare di aver
preso a carico l'allevamento dei propri figli.
li Foro Italiano — 2002.
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE; sezione IV; sentenza 27 febbraio 2002, causa C-46/01; Pres.
von Bahr, Avv. gen. Léger (conci, conf.); Commissione
delle Comunità europee c. Repubblica italiana.
Unione europea —
Repubblica italiana — Rifiuti — Senten
za della corte di inadempimento (Trattato Ce, art. 226; di
rettiva 16 settembre 1996 n. 96/59/Ce del consiglio, concer
nente lo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrife nili, art. 4, 11).
La Repubblica italiana, non avendo predisposto e comunicato
alla commissione delle Comunità europee, entro il 16 settem
bre 1999, né la sintesi degli inventari prevista all'art. 4, n. 1,
della direttiva dei consiglio 16 settembre 1996 n. 96/59/Ce,
concernente lo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlo
rotrifenili (PCB/PCT), né i programmi e le bozze di piano di
cui all 'art. 11 della stessa direttiva, è venuta meno agli ob
blighi che le incombono in forza di tali disposizioni. ( 1 )
II
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE; sezione V; sentenza 27 febbraio 2002, causa C-6/00; Pres.
Jann, Avv. gen. Jacobs (conci, conf.); Abfall Service AG
(ASA) c. Bundesminister fur Umwelt, Jugend und Familie.
Unione europea —
Spedizione, smaltimento e recupero di ri
fiuti — Domanda di pronunzia pregiudiziale (Trattato Ce, art. 234; direttiva 15 luglio 1975 n. 75/442/Cee del consiglio, relativa ai rifiuti; regolamento 1° febbraio 1993 n. 259/93/Cee
del consiglio relativo alla sorveglianza e al controllo delle
spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, non
ché in entrata e in uscita dal suo territorio).
Dal sistema istituito dal regolamento del consiglio 1° febbraio 1993 n. 259/93/Cee relativo alla sorveglianza e al controllo
delle spedizioni di rifiuti ali 'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio, come modifi cato dalla decisione della commissione 18 maggio 1998 n.
98/368/Ce, discende quanto segue: — l'autorità competente di spedizione, ai sensi dell'art. 2, lett.
c), dello stesso regolamento è competente a verificare se un
progetto di spedizione classificato nella notifica come «spedi zione di rifiuti a fini di ricupero» corrisponda effettivamente a tale classificazione, e
— la detta autorità, qualora tale classificazione sia errala, de
ve opporsi alla spedizione sollevando un 'obiezione basata su
tale errore di classificazione, nel termine previsto dall'art. 7, n. 2, del detto regolamento. (2)
II deposito di rifiuti in una miniera in disuso non costituisce ne
cessariamente un 'operazione di smaltimento, ai sensi del
l'ali. II A, punto D 12, della direttiva del consiglio 15 luglio 1975 n. 75/442/Cee, relativa ai rifiuti, come modificata dalla
direttiva del consiglio 18 marzo 1991 n. 91/156/Cee, e dalla
decisione della commissione 24 maggio 1996 n. 96/350/Ce; tale deposito deve costituire oggetto di una valutazione caso
per caso, a! fine di stabilire se si tratti di un 'operazione di
smaltimento o di un 'operazione di ricupero ai sensi della
detta direttiva: tale deposito costituisce un ricupero se esso
mira principalmente a che i rifiuti possano svolgere una fun zione utile, sostituendosi all'impiego di altri materiali che
avrebbero dovuto essere usati per svolgere tale funzione. (3)
(1) Per un commento al d.leg. 22 maggio 1999 n. 209, attuazione della direttiva 96/59/Ce relativa allo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili, v. Montagna, Regole per lo smaltimento e per la decontaminazione di Pcb e degli apparecchi contenitori, in Dir. pen. e
proc., 1999, 1213.
(2-3) La questione affrontata dalla corte ha notevoli punti di contatto con la travagliatissima storia nazionale delle terre e rocce da scavo: al
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CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITÀ EUROPEE; sezione II; sentenza 21 febbraio 2002, causa C-65/00; Pres.
Colneric, Avv. gen. Mischo (conci, conf.); Commissione
delle Comunità europee c. Repubblica italiana.
Unione europea —
Repubblica italiana — Rifiuti pericolosi — Sentenza della corte di inadempimento (Trattato Ce, art.
226; direttiva 15 luglio 1975 n. 75/442/Cee del consiglio, art. 10, 11; direttiva 12 dicembre 1991 n. 91/689/Cee del consi
glio, relativa ai rifiuti pericolosi, art. 3; d.leg. 5 febbraio 1997 n. 22, attuazione delle direttive 91/156/Cee sui rifiuti,
91/689/Cee sui rifiuti pericolosi e 94/62/Ce sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio, art. 33).
La Repubblica italiana, permettendo alle imprese ed agli stabi
limenti che effettuano operazioni di recupero dei rifiuti peri colosi oggetto della direttiva del consiglio 12 dicembre 1991
n. 91/689/Cee, relativa ai rifiuti pericolosi, di essere dispen sati dall'autorizzazione prevista dall'art. IO della direttiva
del consiglio 15 luglio 1975 n. 75/442/Cee, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del consiglio 18 marzo 1991
n. 91/156/Cee, senza che tale dispensa sia condizionata alla
sussistenza dei requisiti di cui al! 'art. 3, n. 2, della direttiva
91/689, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in
forza del combinato disposto dell'art. 11 della direttiva
75/442, modificata dalla direttiva 91/156, e dell'art. 3 della
direttiva 91/689. (4)
riguardo, v. Amendola, Rifiuti da scavo e tombamento di cave: un so
noro «schiaffo» all'Unione europea, in Dir. pen. eproc., 2002, 36; Co
sentino, Residui di lavorazione nelle cave: scarichi o rifiuti? (nota a
Trib. Massa Carrara 28 giugno 2001, che ha ritenuto che, attesa la par ticolarità morfologica delle aree destinate alla coltivazione delle cave di
marmo, è ivi impossibile posare condotte o tubazioni: ciò nondimeno
può configurarsi uno scarico condottato anche in assenza di una con
dotta in senso tecnico con la conseguenza che, ove il refluo derivante
dalla lavorazione del marmo venga trattenuto in loco per essere poi
riutilizzato, non si realizza un'ipotesi di abbandono di rifiuti semiliqui
di, bensì uno scarico di acque provenienti dalla lavorazione di rocce
naturali consentita dall'art. 29 d.leg. 152/99), in Ambiente, 2002, 277;
Fimiani, Mancata contaminazione ed effettivo riutilizzo: in questi casi
le terre da scavo non sono rifiuti, in Ambiente e sicurezza, 2002, fase.
4, 77; Paone, Terre e rocce da scavo: siamo al capolinea!, in Ambiente,
2001,617. Ricordiamo che l'art. 1, 17°-19° comma, 1. 21 dicembre 2001 n. 443,
ha così statuito: «Il 3° comma, lett. b), dell'art. 7 ed il 1° comma, lett./èw), dell'art.
8 d.leg. n. 22 del 1997, si interpretano nel senso che le terre e rocce da
scavo, anche di gallerie, non costituiscono rifiuti e sono, perciò, escluse
dall'ambito di applicazione del medesimo decreto legislativo, anche
quando contaminate, durante il ciclo produttivo, da sostanze inquinanti derivanti dalle attività di escavazione, perforazione e costruzione, sem
preché la composizione media dell'intera massa non presenti una con
centrazione di inquinanti superiore ai limiti massimi previsti dalle nor
me vigenti». «Il rispetto dei limiti di cui al 17° comma è verificato mediante ac
certamenti sui siti di destinazione dei materiali da scavo. 1 limiti mas
simi accettabili sono individuati dall'ali. 1, tabella 1, colonna B, del
decreto del ministro dell'ambiente 25 ottobre 1999 n. 471, e successive
modificazioni, salvo che la destinazione urbanistica del sito non richie
da un limite inferiore». «Per i materiali di cui al 17° comma si intende per effettivo utilizzo
per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati anche la destinazione a
differenti cicli di produzione industriale, ivi incluso il riempimento delle cave coltivate, nonché la ricollocazione in altro sito, a qualsiasi titolo autorizzata dall'autorità amministrativa competente, a condizione
che siano rispettati i limiti di cui al 18° comma e la ricollocazione sia
effettuata secondo modalità di rimodellazione ambientale del territorio
interessato».
(4) La sentenza che si riporta, relativa alle procedure semplificate
per il recupero dei rifiuti pericolosi, non è attuale in quanto il regime
previsto nei d.m. 5 settembre 1994 e 16 gennaio 1995 è comunque ve
nuto meno nel 1998. In materia di rifiuti pericolosi, v. Corte giust. 22 giugno 2000, causa
Il Foro Italiano — 2002.
I
1. - Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della
corte il 2 febbraio 2001, la commissione delle Comunità euro
pee ha proposto, a norma dell'art. 226 Ce, un ricorso diretto a
far dichiarare che la Repubblica italiana, non avendo predispo sto e comunicato alla detta istituzione, entro il 16 settembre
1999, i programmi, le bozze di piano e le sintesi degli inventari
di cui agli art. 11 e 4, n. 1, della direttiva del consiglio 16 set
tembre 1996 n. 96/59/Ce, concernente lo smaltimento dei poli clorodifenili e dei policlorotrifenili (PCB/PCT) (G.U. L 243, pag. 31), è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza
delle suddette disposizioni. 2. - Ai sensi dell'art. 1 della direttiva 96/59:
«Scopo della presente direttiva è procedere al ravvicinamento
delle legislazioni degli Stati membri sullo smaltimento control
lato dei PCB, sulla decontaminazione o sullo smaltimento di
apparecchi contenenti PCB e/o sullo smaltimento di PCB usati,
in vista della loro eliminazione completa in base alle disposi zioni della presente direttiva».
3. - L'art. 4, n. 1, della direttiva 96/59 recita:
«Per conformarsi alle disposizioni di cui all'art. 3 gli Stati
membri prevedono la preparazione di inventari degli apparecchi contenenti PCB per un volume superiore a 5 dm
' e ne trasmet
tono una sintesi alla commissione non oltre tre anni dall'ado
zione della presente direttiva. Nel caso di condensatori di poten
za, il limite di 5 dm3 deve essere inteso come comprendente il
totale dei singoli elementi di un insieme composito». 4. - L'art. 11 della direttiva 96/59 così dispone: «1. Entro tre anni dall'adozione della presente direttiva gli
Stati membri predispongono: — un programma per la decontaminazione e/o lo smalti
mento degli apparecchi inventariati e dei PCB in essi contenuti; — una bozza di piano per la raccolta e il successivo smalti
mento degli apparecchi non soggetti a inventario a norma del
l'art. 4, par. 1, come previsto all'art. 6, par. 3.
2. Gli Stati membri comunicano senza indugio detto pro
gramma e detta bozza di piano alla commissione».
5. - Considerato che la Repubblica italiana non aveva predi
sposto i programmi, le bozze di piano e le sintesi degli inventari
di cui agli art. 11 e 4, n. 1, della direttiva 96/59, e non le aveva
comunicato tali documenti, la commissione ha avviato il proce dimento per inadempimento a norma dell'art. 226 Ce. Dopo
aver invitato la Repubblica italiana a presentare le sue osserva
zioni, il 3 agosto 2000 la commissione ha emesso un parere motivato richiedendo a tale Stato membro di adottare i provve
dimenti necessari per conformarvisi entro due mesi dalla sua
notifica. Non essendo pervenuta risposta al detto parere da parte del governo italiano, la commissione ha proposto il ricorso in
esame.
6. - Nel ricorso, la commissione sostiene che la Repubblica
italiana, non avendo predisposto né comunicato alla stessa
commissione, entro il 16 settembre 1999, i programmi, le bozze
di piano e le sintesi degli inventari previsti agli art. 11 e 4, n. 1,
C-318/98, Foro it., 2000, IV, 467, con nota di richiami di Paone, e
Cass. 26 giugno 1997, Aprà, id., 1998, 11, 531, con nota di richiami di
Paone.
Sull'argomento, in dottrina, v. P. Giampietro, La via giudiziaria al
l'individuazione dei rifiuti pericolosi, in Ambiente, 2000, 705; Fodel
la, Il protocollo di Basilea sulla responsabilità per danni derivanti dal
movimento transfrontaliera di rifiuti pericolosi: il «perfetto» è davvero
«nemico del buono»?, in Riv. giur. ambiente, 2000, 575; Muratori, Fi
nalmente aggiornate le norme tecniche per l'incenerimento dei rifiuti
pericolosi (commento al d.m. 25 febbraio 2000 n. 124), in Ambiente,
2000, 611 ; Prati, Il divieto dì miscelazione dei rifiuti pericolosi, in Riv.
giur. ambiente, 2000, 544; Santoloci, Trasporto rifiuti pericolosi: giro di vite della Corte di cassazione sui formulari assenti o irregolari, in
Dir. e giur. agr. e ambiente, 2000, 692; Id., Sulla legittimità del seque stro ad iniziativa della polizia giudiziaria del veicolo utilizzalo per il
trasporto di rifiuti pericolosi con formulario inesatto, in Riv. pen.,
2000, 727; Aliotta, Il trasporto transfrontaliera di rifiuti pericolosi e/o ai fini dello smaltimento, in Ambiente, 1999, 951.
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della direttiva 96/59, è venuta meno agli obblighi che le incom
bono in forza delle dette disposizioni. 7. - Il governo italiano fa valere, in primo luogo, che la diret
tiva 96/59 è stata recepita nell'ordinamento italiano con d.leg. 22 maggio 1999 n. 209 (G.U.R.I. n. 151 del 30 giugno 1999, pag. 23). L'art. 3 di questo decreto imporrebbe ai detentori di
apparecchi contenenti PCB per un volume superiore a 5 dmJ, inclusi i condensatori di potenza, un obbligo di comunicazione
con cadenza biennale. Le dette comunicazioni costituirebbero la
base per la predisposizione degli inventari e della sintesi di cui
all'art. 4 della direttiva 96/59. Tuttavia, il governo italiano ha
ammesso di non aver ancora ottemperato al proprio obbligo di
comunicazione.
8. - In secondo luogo, tale governo precisa che il ritardo ac
cumulato rispetto ai termini fissati dagli art. 4, n. 1, e 11 della
direttiva 96/59 per inviare la documentazione ivi richiesta è do
vuto alla difficoltà di predisporre un inventario esaustivo dei
PCB esistenti in assenza di metodi standardizzati da utilizzare
per le determinazioni analitiche relative alla presenza di PCB.
Infatti, i metodi standardizzati per l'effettuazione delle analisi,
indispensabili per valutare in maniera uniforme la presenza delle sostanze che rientrano nella definizione comunitaria dei
PCB, ai sensi dell'art. 2 della direttiva 96/59, sarebbero stati
adottati soltanto con la decisione della commissione 16 gennaio 2001 n. 2001/68/Ce, che definisce due parametri relativi ai PCB
ai sensi dell'art. 10, lett. a), della direttiva 96/59 (G.U. L 23, pag. 31).
9. - La commissione replica che, in forza dell'art. 10, lett. a), della direttiva 96/59, prima che la commissione fissasse i para metri per determinare il tenore in PCB dei materiali contamina
ti, le misurazioni erano effettuate riferendosi ai metodi di valu
tazione vigenti sia a livello nazionale, sia negli Stati uniti. Per
tanto, grazie ai metodi esistenti applicati dagli Stati membri fino
a quel momento, la mancanza di un parametro a livello europeo non avrebbe potuto in alcun caso impedire a questi ultimi di
predisporre la documentazione richiesta dalla direttiva 96/59. La
commissione ritiene quindi che il governo italiano fosse in con
dizione di fare altrettanto.
10. - In via preliminare, si deve constatare che lo stesso go verno italiano ammette di non aver ottemperato all'obbligo di
predisporre e comunicare alla commissione, entro il 16 settem
bre 1999, tanto la sintesi degli inventari di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva 96/59, quanto il programma per la decontamina
zione e/o lo smaltimento degli apparecchi inventariati e dei PCB
in essi contenuti, e la bozza di piano per la raccolta e il succes
sivo smaltimento degli apparecchi non soggetti a inventario,
previsti all'art. 11, n. 1, della detta direttiva. Infatti, questo stes
so governo ha riconosciuto, nel controricorso depositato il 30
marzo 2001, che non si era ancora ottemperato a tale obbligo. 11. - Tuttavia, si deve esaminare se, come sostiene il governo
italiano, il mancato rispetto di tale obbligo possa essere giustifi cato dall'assenza, alla data del 16 settembre 1999, di parametri comunitari per determinare il tenore in PCB dei materiali con
taminati, in quanto i detti parametri sono stati adottati soltanto il 16 gennaio 2001.
12. - Al riguardo, si deve osservare che, in virtù dell'art. 10, lett. a), della direttiva 96/59, le misurazioni effettuate prima della definizione dei detti parametri rimanevano valide.
13. - Quindi, la direttiva 96/59 autorizzava espressamente gli Stati membri a mantenere l'applicazione dei propri parametri
per determinare il tenore in PCB, senza che vi fosse la necessità
di attendere l'adozione di parametri a livello europeo per proce dere ad effettuare le dovute analisi. La giustificazione addotta
dal governo italiano non può pertanto essere accolta.
14. - Ne consegue che la Repubblica italiana, non avendo
predisposto e comunicato alla commissione, entro il 16 settem
bre 1999, né la sintesi degli inventari previsti all'art. 4, n. 1, della direttiva 96/59, né i programmi e le bozze di piano di cui all'art. 11 della stessa direttiva, è venuta meno agli obblighi che
le incombono in forza di tali disposizioni. Per questi motivi, la corte (quarta sezione) dichiara e statui
sce:
La Repubblica italiana, non avendo predisposto e comunicato
Il Foro Italiano — 2002.
alla commissione delle Comunità europee, entro il 16 settembre
1999, né la sintesi degli inventari prevista all'art. 4, n. 1, della
direttiva del consiglio 16 settembre 1996 n. 96/59/Ce, concer
nente lo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili
(PCB/PCT), né i programmi e le bozze di piano di cui all'art. 11
della stessa direttiva, è venuta meno agli obblighi che le incom
bono in forza di tali disposizioni.
II
1. - Con ordinanza 16 dicembre 1999, pervenuta alla corte
I'll gennaio 2001, il Verwaltungsgerichtshof ha sollevato, ai
sensi dell'art. 234 Ce, cinque questioni pregiudiziali sull'inter
pretazione del regolamento (Cee) del consiglio 1° febbraio 1993
n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e
in uscita dal suo territorio (G.U. L 30, pag. 1), come modificato
dalla decisione della commissione 18 maggio 1998 n. 98/368/Ce
(G.U. L 165, pag. 20), nonché della direttiva del consiglio 15 luglio 1975 n. 75/442/Cee, relativa ai rifiuti (G.U. L 194, pag. 39), come modificata dalla direttiva del consiglio 18 marzo
1991 n. 91/156/Cee (G.U. L 78, pag. 32) e dalla decisione della commissione 24 maggio 1996 n. 96/350/Ce (G.U. L 135, pag. 32; in prosieguo: la «direttiva»).
2. - Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di una
controversia tra la Abfall Service AG (ASA) (in prosieguo: l'«AbfaIl Service») e il Bundesminister fur Umwelt, Jugend und
Familie (in prosieguo: il «BMU»), riguardo alla legittimità della decisione con la quale quest'ultimo si è opposto ad una spedi zione di rifiuti previsto dalla Abfall Service.
Ambito normativo
La direttiva
3. - La direttiva in esame ha come obiettivo essenziale la
protezione della salute umana e dell'ambiente contro gli effetti
nocivi della raccolta, del trasporto, del trattamento, dell'ammas
so e del deposito dei rifiuti. In particolare, nel quarto 'conside
rando' della direttiva 75/442 si sottolinea che è necessario favo
rire il recupero dei rifiuti e l'utilizzazione dei materiali di recu
pero per preservare le risorse naturali.
4. - La direttiva definisce all'art. 1, lett. e), lo «smaltimento»
come «tutte le operazioni previste nell'ali. II A», e, alla lett./), il «ricupero» come «tutte le operazioni previste nell'ali. II B».
5. - Ai sensi dell'art. 3, n. 1, della direttiva:
«Gli Stati membri adottano le misure appropriate per pro muovere:
a) in primo luogo la prevenzione o la riduzione della produ zione e della nocività dei rifiuti (...);
b) in secondo luogo: — il recupero dei rifiuti mediante riciclo, reimpiego, riutiliz
zo o ogni altra azione intesa a ottenere materie prime secondarie
o — l'uso di rifiuti come fonte di energia». 6. - Ai sensi dell'ali. II A della direttiva, intitolato «Operazio
ni di smaltimento»:
«NB: Nel presente allegato sono ricapitolate le operazioni di
smaltimento così come esse sono effettuate in pratica. (...) D 1 Deposito sul o nel suolo (ad es. discarica, ecc.)
(...) D 3 Iniezioni in profondità (ad es. iniezione dei rifiuti pom
pabili in pozzi, in cupole saline o faglie geologiche naturali, ecc.)
(...) D 12 Deposito permanente (ad es. sistemazione di contenitori
in una miniera, ecc.)
(...)». 7. - Ai sensi dell'ali. II B delia direttiva, intitolato «Operazio
ni che comportano una possibilità di ricupero»:
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«NB: Nel presente allegato sono ricapitolate le operazioni di
ricupero così come esse sono effettuate in pratica. (...)
(...) R 5 Riciclo o ricupero di altre sostanze inorganiche
(...) R 10 Spandimento sul suolo a beneficio dell'agricoltura o
dell'ecologia
(. . .)>>.
Il regolamento
8. - Il regolamento disciplina in particolare la sorveglianza e
il controllo delle spedizioni di rifiuti tra Stati membri.
9. - Il regolamento definisce, all'art. 2, lett. /'), lo «smalti
mento» quale «definito nell'art. 1, lett. e), della direttiva
75/442/Cee», e, alla lett. k), il «ricupero» quale «definito dal
l'art. I, lett.f), della direttiva 75/442/Cee». 10. - Il titolo II del regolamento, intitolato «Spedizioni di ri
fiuti all'interno della Comunità», contiene in particolare due ca
pitoli distinti che trattano, il primo, della procedura applicabile alle spedizioni di rifiuti destinati ad essere smaltiti (capitolo A, art. 3-5) e, il secondo, della procedura applicabile alle spedizio ni di rifiuti destinati ad essere ricuperati (capitolo B, art. 6-11).
La procedura prevista per questa seconda categoria di rifiuti è
meno onerosa rispetto a quella applicabile alla prima categoria. 11. - In forza dell'art. 6, n. 1, del regolamento, quando il pro
duttore o il detentore di rifiuti intende trasferire rifiuti destinati
al ricupero, come previsto dall'ali. Ili del detto regolamento (li
sta ambra di rifiuti), da uno Stato membro all'altro e/o farli
transitare attraverso uno o più altri Stati membri, invia una noti
fica all'autorità competente di destinazione trasmettendone co
pia alle autorità competenti di spedizione e di transito nonché al
destinatario.
12. - Ai sensi dell'art. 6, n. 3, del regolamento, la notifica si
effettua mediante il documento di accompagnamento rilasciato
dall'autorità competente di spedizione. L'art. 6, n. 5, precisa
quali informazioni devono essere fornite dal notificatore sul do
cumento di accompagnamento, concernenti in particolare le
operazioni relative al ricupero menzionate nell'ali. II B della di
rettiva (art. 6, n. 5, quinto trattino). 13. - Ai sensi dell'art. 6, n. 6, del detto regolamento, il notifi
catore deve stipulare con il destinatario un contratto per il ricu
pero dei rifiuti ed una copia del contratto deve essere fornita, a
richiesta, all'autorità competente. 14. - All'art. 7, n. 2, del regolamento si stabiliscono il termi
ne, le condizioni e le modalità che devono rispettare le autorità
competenti di destinazione, di spedizione e di transito per for
mulare obiezioni sul progetto notificato di spedizione di rifiuti
destinati ad essere ricuperati. La detta disposizione prevede in
particolare che le obiezioni devono essere basate sul n. 4 della
disposizione stessa.
15. - L'art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento così dispone: «Le autorità competenti di destinazione e di spedizione pos
sono sollevare obiezioni motivate sulla spedizione programma ta:
— conformemente alla direttiva 75/442/Cee, in particolare all'art. 7, oppure,
— se la spedizione non è conforme alle leggi ed ai regola menti nazionali relativi alla protezione dell'ambiente, all'ordine
pubblico, alla sicurezza pubblica o alla tutela della salute pub
blica, oppure, — se il notificatore o il destinatario si sia reso colpevole, in
passato, di spedizioni illegali. In questo caso, l'autorità compe
tente di spedizione può rifiutare qualsiasi spedizione che coin
volga la persona in questione conformemente alla legislazione
nazionale, oppure — se la spedizione è in contrasto con obblighi risultanti da
convenzioni internazionali concluse dallo Stato membro o dagli
Stati membri interessati, oppure —
qualora il rapporto tra i rifiuti ricuperabili e non ricupera
li Foro Italiano — 2002.
bili, il valore stimato dei materiali destinati al ricupero finale o
il costo del ricupero e il costo dello smaltimento della parte non
ricuperabile non giustifichino il ricupero in base a considerazio
ni economiche ed ambientali».
16. - L'art. 26 del regolamento prevede: «1. Costituisce traffico illecito qualsiasi spedizione di rifiuti:
(...)
c) effettuata con il consenso delle autorità competenti inte
ressate ottenuto mediante falsificazioni, false dichiarazioni o
frode
(...) 5. Gli Stati membri adottano le appropriate misure legali per
vietare e punire il traffico illecito».
17. - Ai sensi dell'art. 30, n. 1, del regolamento: «Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie per as
sicurare che le spedizioni di rifiuti abbiano luogo in conformità
del presente regolamento. Tali disposizioni possono prevedere
ispezioni degli stabilimenti e delle imprese in conformità del
l'art. 13 della direttiva 75/442/Cee e controlli per campione delle spedizioni».
Causa principale e questioni pregiudiziali
18. - Il 2 marzo 1998 l'Abfall Service, con sede in Graz (Au
stria), ha notificato al BMU, in quanto autorità competente di
spedizione, l'intenzione di trasferire 7.000 tonnellate di rifiuti
pericolosi all'impresa Salzwerke AG, con sede in Germania.
19. - Secondo tale notifica, i rifiuti di cui trattasi erano scorie
e ceneri che costituivano i residui dell'attività di inceneritori di
rifiuti, trasformati in un «prodotto specifico» in un impianto di
trattamento dei rifiuti della città di Vienna (Austria). Tali rifiuti erano destinati ad essere depositati in una ex miniera di sale a
Kochendorf (Germania), per riempirvi gallerie (riporti di minie
ra). 20. - Nei documenti allegati alla notifica, l'Abfall Service ha
definito come «ricupero» l'uso dei rifiuti da trasferire e l'ha
classificato come rientrante nell'operazione menzionata all'ali.
11 B, punto R 5, della direttiva.
21. - L'autorità competente di destinazione, vale a dire il Re
gierungsprasidium di Stoccarda (Germania), ha informato
l'Abfall Service che probabilmente non vi sarebbero stati osta
coli all'approvazione da parte sua di detta notifica, in quanto
operazione di ricupero. 22. - Con decisione 19 giugno 1998 il BMU ha sollevato
un'obiezione contro tale spedizione ai sensi dell'art. 7, n. 4, lett.
a), quinto trattino, del regolamento. Tale obiezione si basava sul
fatto che la spedizione prevista avrebbe costituito in realtà
un'operazione di smaltimento, cioè l'operazione menzionata al
l'ali. II A, punto D 12, della direttiva.
23. - L'Abfall Service ha presentato ricorso contro la decisio
ne del BMU dinanzi al Verwaltungsgerichtshof. Essa ha soste
nuto in particolare che la motivazione dell'obiezione, secondo
cui l'operazione prevista costituirebbe non un ricupero ma
piuttosto uno smaltimento, non corrisponde alla fattispecie di
cui all'art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento. 24. - Di conseguenza, il Verwaltungsgerichtshof, ritenendo
che la soluzione della causa dinanzi ad esso pendente dipenda
da un'interpretazione del diritto comunitario, ha deciso di so
spendere il procedimento e di sottoporre alla corte le seguenti
questioni pregiudiziali:
«1) Se spetti all'autorità competente di spedizione, ai sensi
del regolamento (Ce) del consiglio 1° febbraio 1993 n. 259, re
lativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti
all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita
dal suo territorio (...), verificare l'esattezza della classificazio
ne come ricupero secondo il procedimento di ricupero di cui al
l'ali. II B) della direttiva 75/442/Ce, assegnata dal notificato ai
rifiuti che devono essere ricuperati, ai sensi dell'art. 6, n. 5,
quinto trattino, del regolamento 259/93 e vietare la spedizione
dei rifiuti qualora detta classificazione sia errata.
2) Se l'autorità competente di spedizione possa far valere
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nella motivazione dell'obiezione sollevata avverso la spedizione dei rifiuti, secondo cui la programmata spedizione dei rifiuti
verrebbe effettuata, contrariamente a quanto indicato dal notifi
catore sul documento d'accompagnamento, non a fini di recupe ro bensì di smaltimento, il motivo di opposizione contemplato dall'art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regolamento 259/93.
3) In caso di soluzione negativa della seconda questione: A quali disposizioni del regolamento 259/93 o altre disposi
zioni di diritto comunitario possa richiamarsi l'autorità compe tente di spedizione ai fini del diniego di spedizione di rifiuti, quando la spedizione stessa, contrariamente a quanto indicato
dal notificatore, venga effettuata non a fini di recupero, bensì a
fini di smaltimento.
4) Se ogni sistemazione di rifiuti in una miniera debba essere
considerata, indipendentemente dalle concrete circostanze della
sistemazione, quale smaltimento di rifiuti ai sensi del regola mento 259/93 in combinato disposto con l'ali. II A della diretti
va 75/242/Cee (procedimento D 12).
5) In caso di soluzione negativa della quarta questione:
Quali criteri si debbano utilizzare per classificare un'opera zione nell'ambito dell'ali. II della direttiva 75/442/Ce».
Sulle prime tre questioni
25. - Con le prime tre questioni, che occorre esaminare in
sieme, il giudice a quo chiede in sostanza, da un lato, se l'auto
rità competente di spedizione, ai sensi dell'art. 2, lett. c), del re
golamento, sia competente a verificare se un progetto di spedi zione classificato nella notifica come «spedizione di rifiuti a fini
di ricupero» corrisponda effettivamente a tale classificazione e,
dall'altro, in tal caso, se tale autorità possa opporsi a detta spe dizione nel caso in cui la classificazione data dal notificatore sia
errata, e chiede inoltre su quale disposizione di diritto comunita
rio essa debba quindi basarsi.
26. - L'Abfall Service sostiene che l'autorità competente di
spedizione non è competente a verificare l'esattezza della clas
sificazione come operazione di ricupero data dal notificatore e
che, nell'ipotesi in cui tale classificazione sia errata, la detta
autorità non ha nemmeno il diritto di vietare la spedizione dei
rifiuti, eccettuato il caso di notifica manifestamente irregolare. 27. - A tale proposito, l'Abfall Service sostiene che spetta
solo all'autorità competente di destinazione emettere un'obie
zione in caso di classificazione errata dell'oggetto della spedi zione. Essa sostiene in particolare che, per quanto riguarda il
motivo di obiezione previsto dall'art. 7, n. 4, lett. a), quinto
trattino, del regolamento, solo l'autorità competente di destina
zione può disporre in tempo utile delle informazioni relative al
l'impianto di ricupero e ai costi di ricupero e di smaltimento
nello Stato di destinazione, informazioni che le permetteranno di sollevare l'obiezione con piena cognizione di causa.
28. - L'Abfall Service aggiunge che, qualora l'autorità com
petente di spedizione e l'autorità competente di destinazione
potessero controllare simultaneamente la finalità della spedizio ne, vi sarebbe un rischio che queste due autorità adottino deci
sioni divergenti. 29. - Peraltro, l'Abfall Service sostiene che il regolamento va
interpretato alla luce del principio della libera circolazione delle
merci e nel rispetto del principio di priorità da dare al ricupero dei rifiuti, il che implicherebbe che l'autorità competente di
spedizione non possa vedersi riconoscere la facoltà di sollevare
un'obiezione per un motivo relativo alla classificazione errata
dell'oggetto della spedizione. Infatti, da un lato, vi sarebbe un
rischio che l'autorità competente di spedizione utilizzi tale fa
coltà allo scopo di tutelare interessi economici nazionali e, dal
l'altro, l'esercizio di tale facoltà costituirebbe una limitazione
ingiustificata al principio di priorità al ricupero. 30. - Per contro, i governi austriaco e tedesco, il governo
francese, nelle osservazioni presentate all'udienza, nonché il
governo olandese e la commissione, ritengono che l'autorità
competente di spedizione sia competente a verificare l'esattezza
delle informazioni fornite dal notificatore, in particolare per
quanto riguarda la classificazione della finalità della spedizione dei rifiuti.
Il Foro Italiano — 2002.
31.- Per quanto riguarda la questione su quale disposizione di
diritto comunitario l'autorità competente di spedizione debba
basarsi per opporsi ad un progetto di spedizione presentato a
torto come destinato al ricupero dei rifiuti, i governi austriaco e
tedesco sostengono che l'obiezione di cui all'art. 7, n. 4, lett. a),
quinto trattino, del regolamento può essere utilizzata in questo
caso, per analogia. Il governo olandese e la commissione non
sono d'accordo con tale interpretazione della detta disposizione. 32. - I governi austriaco e tedesco sostengono inoltre che
l'autorità competente di spedizione potrebbe altresì basarsi sul
l'art. 7, n. 4, lett. a), primo trattino, del regolamento per opporsi a una spedizione classificata a torto come spedizione per il ricu
pero dei rifiuti. Il governo tedesco considera che l'art. 4, n. 3,
lett. a), i), del regolamento, che riguarda le spedizioni di rifiuti
da smaltire, potrebbe parimenti essere utilizzato dall'autorità
competente di spedizione, previa riclassificazione dell'oggetto della spedizione.
33. - Il governo francese, nelle osservazioni presentate all'u
dienza, e il governo olandese sostengono che, nel caso in cui,
contrariamente a quanto ha sostenuto il notificatore, non si tratti
di una spedizione per il ricupero, ma di una spedizione per lo
smaltimento dei rifiuti, l'autorità competente di spedizione può riclassificare la spedizione, il che l'autorizza a sollevare un'o
biezione ai sensi dell'art. 4, n. 3, del regolamento. 34. - La commissione sostiene dal canto suo che, in forza del
principio generale di legalità, l'autorità competente di spedizio ne deve sollevare un'obiezione contro una spedizione la cui fi
nalità è stata erroneamente classificata dal notificatore, senza
che sia necessario a tale scopo che detta autorità si basi su una
disposizione precisa del regolamento.
Giudizio della corte
35. - Occorre rammentare, in limine, che la questione delle
spedizioni di rifiuti è disciplinata in modo armonizzato a livello
comunitario dal regolamento, per garantire la tutela dell'am
biente (sentenza 13 dicembre 2001, causa C-324/99, Daimler
Chrysler, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 42). 36. -1 casi in cui gli Stati membri possono opporsi a una spe
dizione di rifiuti tra di loro, per quanto riguarda i rifiuti destinati
ad essere smaltiti, sono quelli tassativamente elencati dall'art. 4, n. 3, del regolamento (sentenza DaimlerChrisler, cit., punto 50)
e, per quanto riguarda i rifiuti destinati ad essere recuperati sog
getti al procedimento di cui agli art. 6-8 dello stesso regola
mento, quelli che sono tassativamente elencati dall'art. 7, n. 4,
del detto regolamento, ai sensi del n. 2 di tale disposizione. 37. - Tuttavia, l'applicazione di tali disposizioni del regola
mento, che definiscono le obiezioni che le autorità competenti di spedizione, di transito e di destinazione possono opporre alle
spedizioni di rifiuti destinati, rispettivamente, ad essere smaltiti
o ad essere recuperati, presuppone che la finalità della spedizio ne costituisca preliminarmente oggetto di una classificazione
corretta con riguardo alle definizioni delle operazioni di smalti
mento e di recupero di cui all'art. 1, lett. e) ed f), della direttiva,
disposizioni che rinviano rispettivamente agli all. II A e II B di
quest'ultima. 38. - La necessità di classificare correttamente la finalità della
spedizione di rifiuti discende non soltanto dalle disposizioni del
regolamento riguardanti i motivi di obiezione alle spedizioni, rammentate al punto 36 della presente sentenza, ma anche, più in generale, dall'insieme del regolamento, che, come si afferma
nel suo ottavo 'considerando', applica procedure diverse in fun
zione della destinazione dei rifiuti, a seconda in particolare che
questi siano destinati ad essere smaltiti o recuperati. Sarebbe
compromesso uno degli obiettivi del regolamento, vale a dire
l'obiettivo di facilitare le spedizioni di rifiuti destinati ad essere recuperati, rispetto alle spedizioni di rifiuti destinati ad essere
smaltiti, grazie alla fissazione di norme meno onerose per i pri
mi, qualora non fosse controllata la classificazione della finalità
delle spedizioni di rifiuti. 39. - In forza del regolamento, è compito del notificatore
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stesso classificare la finalità della spedizione di rifiuti nel do
cumento di accompagnamento per mezzo del quale la notifica
alle autorità competenti viene effettuata.
40. - Tuttavia dal sistema istituito dal regolamento discende
che tutte le autorità competenti destinatarie della detta notifica
devono verificare se la classificazione adottata dal notificatore
sia conforme alle disposizioni del regolamento stesso ed opporsi alla spedizione nel caso in cui tale classificazione sia errata.
41. - Tale obbligo deriva in particolare dall'art. 26 del rego lamento, che impone agli Stati membri di vietare e di sanzionare
qualsiasi traffico illecito, in particolare quello che risulta dal
fatto che il notificatore ha dato una classificazione scientemente
errata della finalità della spedizione, e dall'art. 30, n. 1, dello
stesso regolamento, che impone espressamente agli Stati mem
bri l'obbligo generale di adottare le disposizioni necessarie per
garantire che le spedizioni di rifiuti abbiano luogo in conformità
delle disposizioni del detto regolamento. 42. - La validità di tale interpretazione non viene meno per
effetto dell'argomentazione a cui fa riferimento l'Abfall Servi
ce, secondo la quale l'autorità di spedizione non sarebbe in gra do di verificare l'esattezza della classificazione come «spedi zione per il ricupero dei rifiuti» data all'operazione dal notifi
catore.
43. - Anzitutto, infatti, detta autorità, in forza dell'art. 6, n. 1,
del regolamento, riceve una copia della notifica del progetto di
spedizione di rifiuti destinati ad essere recuperati e dispone così
di informazioni relative alla spedizione uguali a quelle comuni
cate all'autorità di destinazione. Inoltre, l'autorità di spedizione
può del pari, in forza dell'art. 6, n. 4, del regolamento, chiedere
al notificatore informazioni e documenti supplementari relativi
al progetto di spedizione e, in forza dell'art. 6, n. 6, può chiede
re al notificatore di fornirgli una copia del contratto stipulato
per il ricupero dei rifiuti. L'autorità di spedizione dispone così
dei mezzi che le consentono di esercitare il suo controllo sul
l'esattezza della classificazione della finalità della spedizione. 44. - Inoltre, non può essere accolto l'argomento dell'Abfall
Service secondo il quale non è possibile ammettere che sia le
autorità competenti di destinazione, sia le autorità competenti di
spedizione devono verificare l'esattezza della classificazione
data alla spedizione dal notificatore, poiché ciò potrebbe portare a classificazioni divergenti di una stessa spedizione. Infatti, il
rischio di tali divergenze di classificazione è insito nel sistema
creato dal regolamento stesso, che affida contemporaneamente a
tutte le autorità competenti il compito di vigilare sul fatto che le
spedizioni siano effettuate conformemente alle disposizioni del
detto regolamento. 45. - Infine, non si possono accogliere neanche gli argomenti
dedotti dall'Abfall Service, relativi al principio della libera cir
colazione delle merci e al principio della priorità al ricupero dei
rifiuti. Da un lato, dal regolamento discende che l'autorità di
spedizione può opporsi ad una spedizione di rifiuti, per il fatto
che la classificazione della finalità della spedizione sarebbe er
rata, solo nel caso in cui tale classificazione non sia conforme al
regolamento e non allo scopo di limitare il commercio tra gli Stati membri. Dall'altro, il principio di priorità al ricupero dei
rifiuti, che mira a promuovere tale ricupero, si applica per defi
nizione solo ai rifiuti effettivamente destinati ad essere recupe rati e pertanto non impedisce che un controllo di tale destina
zione sia effettuato, compreso quello disposto dall'autorità
competente di spedizione. 46. - Per quanto riguarda la questione su quale disposizione di
diritto comunitario deve basarsi l'autorità competente di spedi zione per opporsi ad una spedizione erroneamente classificata
nella notifica, occorre rilevare anzitutto come dalla stessa for
mulazione dell'art. 7, n. 4, lett. a), quinto trattino, del regola mento emerge che la detta disposizione può essere applicata solo nel caso in cui almeno una parte dei rifiuti da spedire debba
essere recuperata. Tale disposizione non può quindi essere ap
plicata dall'autorità competente di spedizione per opporsi ad
una spedizione di rifiuti che a suo avviso sono unicamente de
stinati ad essere smaltiti.
47. - Qualora ritenga che la finalità di una spedizione sia stata
Il Foro Italiano — 2002.
erratamente classificata nella notifica, l'autorità competente di
spedizione deve basare la sua obiezione alla spedizione sul mo
tivo relativo a tale errore di classificazione, senza fare riferi
mento ad una delle disposizioni speciali del regolamento che
definiscono le obiezioni che gli Stati membri possono opporre alle spedizioni di rifiuti. Tale obiezione, come le altre obiezioni
previste dal regolamento, mirano ad impedire la spedizione. 48. - Il notificatore potrà in tal caso rinunciare a spedire i ri
fiuti in un altro Stato membro, o presentare una nuova notifica,
oppure presentare apposito ricorso contro la decisione dell'auto
rità competente di spedizione che abbia sollevato un'obiezione
alla spedizione. In ogni caso, non spetta ad un'autorità compe tente procedere d'ufficio alla riclassificazione della finalità di
una spedizione di rifiuti, dal momento che tale riclassificazione
unilaterale avrebbe come conseguenza che una stessa spedizione sarebbe esaminata da diverse autorità competenti alla luce di di
sposizioni di distinti capitoli del regolamento, il che sarebbe in
compatibile con il sistema istituito da quest'ultimo. 49. - Peraltro, occorre rammentare che la corte ha statuito che
il procedimento definito dal regolamento garantisce al notifica
tore che il suo progetto di spedizione sarà esaminato nei termini
fissati dal suddetto regolamento e che egli sarà informato, al più tardi alla scadenza di tali termini, della possibilità di effettuare
la spedizione e delle sue eventuali modalità (sentenza Daimler
Chrysler., cit., punto 70). Di conseguenza, l'obiezione dell'auto
rità competente di spedizione relativa alla classificazione errata
di una spedizione notificata come spedizione di rifiuti destinati
ad essere recuperati deve essere sollevata entro il termine previ sto dall'art. 7, n. 2, del regolamento.
50. - Alla luce delle presenti considerazioni, si devono risol
vere le prime tre questioni come segue: dal sistema istituito dal
regolamento in parola discende che l'autorità competente di
spedizione, ai sensi dell'art. 2, lett. c), dello stesso regolamento è competente a verificare se un progetto di spedizione classifi
cato nella notifica come «spedizione di rifiuti a fini di ricupero»
corrisponda effettivamente a tale classificazione, e che la detta
autorità, qualora tale classificazione sia errata, deve opporsi alla
spedizione sollevando un'obiezione basata su tale errore di clas
sificazione, nel termine previsto dall'art. 7, n. 2, del detto rego lamento.
Sulla quarta e quinta questione
51. - Con la quarta e quinta questione, che occorre esaminare
insieme, il giudice a quo chiede in sostanza se il deposito di ri
fiuti in una miniera in disuso costituisca necessariamente un'o
perazione di smaltimento dei rifiuti, ai sensi dell'ali. Il A, punto D 12, della direttiva, o se siffatto deposito debba invece costi
tuire oggetto di una valutazione caso per caso, per stabilire se si
tratti di un'operazione di smaltimento o di un'operazione di ri
cupero dei rifiuti ai sensi della direttiva e, in tal caso, esso chie
de in base a quali criteri debba essere effettuata tale valutazione.
52. - L'Abfall Service, nonché i governi austriaco e tedesco,
ritengono che il deposito di rifiuti in una miniera in disuso deb
ba essere classificato come smaltimento o come ricupero in fun
zione delle circostanze proprie di ciascun caso.
53. - Per quanto riguarda i criteri da utilizzare per effettuare
tale classificazione, l'Abfall Service sostiene come dalla diretti
va emerga che la preservazione delle risorse naturali come ma
terie prime e l'intento del recupero dei rifiuti costituiscono gli obiettivi che permettono di caratterizzare un'operazione di ricu
pero. Essa sostiene che la pericolosità o meno dei rifiuti do
vrebbe altresì essere presa in considerazione, poiché il fatto che
taluni rifiuti sono pericolosi induce a ritenere che l'operazione che li riguarda sia un'operazione di smaltimento.
54. - Secondo i governi austriaco e tedesco, la classificazione
di un'operazione di deposito di rifiuti in una miniera in disuso alla luce delle disposizioni della direttiva dipende essenzial
mente dalla questione se i rifiuti di cui trattasi presentino le ca
ratteristiche appropriate, alla luce delle tecniche minerarie, per
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essere utilizzati come materiali di riempimento. Il governo tede
sco aggiunge che l'obiettivo della preservazione delle risorse
naturali perseguito dalla direttiva implica la necessità di basarsi
sull'obiettivo principale dell'operazione per classificare que st'ultima, poiché il fatto che taluni rifiuti siano utilizzati come
sostituti di risorse naturali induce a considerare che l'operazione costituisca un ricupero di questi ultimi.
55. - Il governo francese, nelle osservazioni all'udienza, non
ché il governo olandese e la commissione, considerano al con
trario che qualsiasi deposito di rifiuti in una miniera in disuso
deve essere classificato come operazione di smaltimento, poiché esso si ricollega all'operazione menzionata all'ali. II A, lett. D
12, della direttiva. Il governo olandese e la commissione preci sano che tale tipo di deposito potrebbe altresì essere considerato
in alcuni casi nel senso che esso si ricollega alle operazioni di
cui ai punti D 1 e D 3 del suddetto allegato. 56. - I governi francese e olandese aggiungono che il rici
claggio, il reimpiego o il ricupero sono operazioni che presup
pongono che i rifiuti siano soggetti ad un trattamento preventivo
per la loro riutilizzazione. Secondo tali governi, questa condi
zione non sarebbe soddisfatta in caso di deposito di rifiuti in una
miniera in disuso.
57. - Inoltre, secondo la commissione, è possibile che vi siano
utilizzazioni di rifiuti che non siano espressamente comprese nelle operazioni descritte negli all. II A e II B della direttiva; tali
utilizzazioni rientrano tuttavia nell'ambito di applicazione di
quest'ultima ed in quello del regolamento.
Giudizio della corte
58. - Si deve osservare, in limine, che né il regolamento né la
direttiva contengono una definizione generale delle nozioni di
smaltimento e di ricupero dei rifiuti, ma che essi si limitano a
rinviare agli all. II A e II B della detta direttiva, nei quali sono
elencate diverse operazioni che rientrano nell'una o nell'altra di
tali nozioni. 59. - Come si precisa nella nota introduttiva contenuta negli
all. II A e II B della direttiva, ciascuno di questi allegati è diretto
a ricapitolare le operazioni di smaltimento e di recupero come
esse sono effettuate nella pratica. Risulta peraltro dalla formula
zione delle operazioni presente nei detti allegati che alcune di
tali operazioni sono descritte in termini molto generici e corri
spondono in realtà a categorie di operazioni, e che alcuni esem
pi di operazioni precise sono talvolta forniti per illustrare la ca
tegoria di operazioni di cui trattasi.
60. - Di conseguenza occorre constatare che gli all. IIA e II B
della direttiva mirano a ricapitolare le operazioni di smaltimento
o di ricupero più frequenti e non ad elencare in modo preciso ed
esauriente tutte le operazioni di smaltimento o di recupero dei
rifiuti ai sensi della direttiva.
61. - Dal criterio così adottato dal legislatore comunitario di
scende, da un lato, che taluni metodi di smaltimento o di ricupe ro dei rifiuti possono non essere menzionati espressamente nelle
operazioni elencate negli all. II A e II B della direttiva, in parti colare poiché il loro impiego è emerso soltanto successivamente
all'ultimo adattamento dei detti allegati al progresso scientifico
e tecnico, e, dall'altro, che talune operazioni possono corri
spondere contemporaneamente alla formulazione di operazioni menzionate sia nell'ali. II A sia nell'ali, il B della direttiva.
62. - Orbene, dalla direttiva risulta che qualsiasi trattamento
dei rifiuti rientranti nel suo ambito di applicazione deve poter essere classificato o come smaltimento, o come ricupero dei ri
fiuti, al fine di applicare le norme diverse stabilite dalla detta di
rettiva per queste due categorie di operazioni, in particolare per
quanto riguarda il regime di autorizzazione al quale sono sog
getti gli stabilimenti o le imprese che effettuano tali operazioni. Come risulta dal punto 38 della presente sentenza, l'applicazio ne del regolamento presuppone altresì, per la determinazione
delle norme applicabili ad una spedizione di rifiuti, che la desti
nazione di questi possa essere classificata o come smaltimento, o come ricupero.
63. - Di conseguenza, ai fini dell'applicazione della direttiva
e del regolamento, qualsiasi operazione di trattamento dei rifiuti
Il Foro Italiano — 2002.
deve poter essere classificata come smaltimento oppure come
ricupero e una stessa operazione non può essere classificata
contemporaneamente come smaltimento e come ricupero. 64. - Di conseguenza, allorché un'operazione di trattamento
di rifiuti non può essere ricollegata ad una sola delle operazioni o categorie di operazioni menzionate negli ali. Il A o II B della
direttiva, alla luce della sola formulazione delle operazioni di
cui trattasi, tale operazione va classificata caso per caso alla lu
ce degli obiettivi della direttiva stessa.
65. - Ciò vale nel caso di specie, in quanto il deposito di sco
rie e di ceneri in una miniera in disuso costituisce un'operazione
che, alla luce della sola formulazione delle operazioni di cui
trattasi, può essere ricollegata all'operazione di smaltimento
menzionata all'ali. II A, punto D 12, della direttiva, o all'opera zione di ricupero di cui all'ali. II B, punto R 5, della detta diret
tiva.
66. - A tal proposito, occorre rammentare che, ai sensi del
l'art. 3, n. 1, lett. b), della direttiva, gli Stati membri devono
adottare misure appropriate per promuovere il ricupero dei ri
fiuti mediante riciclo, reimpiego, riutilizzo o ogni altra azione
intesa a ottenere materie prime secondarie, nonché l'uso di ri
fiuti come fonte di energia. 67. - Occorre rilevare anzitutto che, come al par. 82 delle sue
conclusioni ha osservato l'avvocato generale, sebbene la nozio
ne di «ricupero» implichi in genere un previo trattamento dei ri
fiuti, dal detto art. 3, n. 1, lett. b), né da alcun'altra disposizione della direttiva non emerge che il fatto che taluni rifiuti abbiano
costituito oggetto di siffatto trattamento sia una condizione ne
cessaria per classificare un'operazione come «ricupero» ai sensi
dell'art. 1, lett./), della direttiva.
68. - Occorre parimenti osservare che, come al par. 84 delle
sue conclusioni ha precisato l'avvocato generale, dal detto art.
3, n. 1, lett. b), né da alcun'altra disposizione della direttiva non
emerge che il fatto che taluni rifiuti siano o meno pericolosi sia
di per sé un criterio rilevante per stabilire se un'operazione di
trattamento dei rifiuti debba essere classificata come «ricupero» ai sensi dell'art. 1, lett./), della direttiva.
69. - Discende per contro dall'art. 3, n. 1, lett. b), della diret
tiva, nonché dal quarto 'considerando' della stessa che la carat
teristica essenziale di un'operazione di ricupero di rifiuti consi
ste nel fatto che il suo obiettivo principale è che i rifiuti possono
svolgere una funzione utile, sostituendosi all'uso di altri mate
riali che avrebbero dovuto essere utilizzati per svolgere tale
funzione, il che consente di preservare le risorse naturali.
70. - Spetta al giudice a quo applicare tale criterio al caso di
specie, al fine di classificare come operazione di smaltimento o
come operazione di ricupero il deposito in una miniera in disuso
dei rifiuti di cui trattasi. 71. - Alla luce delle presenti considerazioni, si devono risol
vere la quarta e la quinta questione come segue: il deposito di
rifiuti in una miniera in disuso non costituisce necessariamente
un'operazione di smaltimento dei rifiuti, ai sensi dell'ali. II A,
punto D 12, della direttiva. Tale deposito deve costituire oggetto di una valutazione caso per caso, al fine di stabilire se si tratti di
un'operazione di smaltimento o di un'operazione di ricupero dei
rifiuti ai sensi della detta direttiva. Tale deposito costituisce un
ricupero se esso mira principalmente a che i rifiuti possano
svolgere una funzione utile, sostituendosi all'impiego di altri
materiali che avrebbero dovuto essere usati per svolgere tale
funzione.
Per questi motivi, la corte (quinta sezione), pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Verwaltungsgerichtshof con or
dinanza 16 dicembre 1999, dichiara:
1) Dal sistema istituito dal regolamento (Cee) del consiglio 1° febbraio 1993 n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo
delle spedizioni di rifiuti all'interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio, come modificato
dalla decisione della commissione 18 maggio 1998 n.
98/368/Ce, discende quanto segue: — l'autorità competente di spedizione, ai sensi dell'art. 2,
lett. c), dello stesso regolamento è competente a verificare se un
progetto di spedizione classificato nella notifica come «spedi
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zione di rifiuti a fini di ricupero» corrisponda effettivamente a
tale classificazione, e — la detta autorità, qualora tale classificazione sia errata,
deve opporsi alla spedizione sollevando un'obiezione basata su
tale errore di classificazione, nel termine previsto dall'art. 7, n.
2, del detto regolamento.
2) Il deposito di rifiuti in una miniera in disuso non costitui
sce necessariamente un'operazione di smaltimento, ai sensi del
l'ali. II A, punto D 12, della direttiva del consiglio 15 luglio 1975 n. 75/442/Cee, relativa ai rifiuti, come modificata dalla di
rettiva del consiglio 18 marzo 1991 n. 91/156/Cee, e dalla deci
sione della commissione 24 maggio 1996 n. 96/350/Ce.
Tale deposito deve costituire oggetto di una valutazione caso
per caso, al fine di stabilire se si tratti di un'operazione di smal
timento o di un'operazione di ricupero ai sensi della detta diret
tiva.
Tale deposito costituisce un ricupero se esso mira principal mente a che i rifiuti possano svolgere una funzione utile, sosti
tuendosi all'impiego di altri materiali che avrebbero dovuto es
sere usati per svolgere tale funzione.
Ili
1. - Con atto introduttivo depositato in cancelleria il 25 feb
braio 2000, la commissione delle Comunità europee ha proposto a questa corte, a norma dell'art. 226 Ce, un ricorso diretto a far
dichiarare che la Repubblica italiana, permettendo alle imprese ed agli stabilimenti che effettuano operazioni di recupero di ri
fiuti pericolosi oggetto della direttiva del consiglio 12 dicembre
1991 n. 91/689/Cee, relativa ai rifiuti pericolosi (G.U. L 377,
pag. 20), di essere dispensati dall'autorizzazione prevista dal
l'art. 10 della direttiva del consiglio 15 luglio 1975 n. 75/442/Cee, relativa ai rifiuti (G.U. L 194, pag. 39), come modi ficata dalla direttiva del consiglio 18 marzo 1991 n. 91/156/Cee
(G.U. L 78, pag. 32; in prosieguo: la «direttiva 75/442»), senza che tale dispensa sia condizionata alla sussistenza dei requisiti stabiliti all'art. 3, n. 2, della direttiva 91/689, è venuta meno
agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 11 della diret
tiva 75/442 e dell'art. 3 della direttiva 91/689.
Sfondo normativo
Normativa comunitaria
Direttiva 75/442
2. - La direttiva 75/442 ha lo scopo di assicurare lo smalti
mento e il ricupero dei rifiuti nonché di incoraggiare l'adozione
di misure intese a limitare la formazione di rifiuti, in particolare tramite la promozione delle tecnologie pulite e dei prodotti rici
clabili e riutilizzabili. 3. - L'art. 4, 1° comma, della direttiva 75/442 dispone come
segue: «Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicura
re che i rifiuti siano ricuperati o smaltiti senza pericolo per la
salute dell'uomo e senza usare procedimenti o metodi che po trebbero recare pregiudizio all'ambiente e in particolare:
— senza creare rischi per l'acqua, l'aria, il suolo e per la
fauna e la flora; — senza causare inconvenienti da rumori od odori; — senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare inte
resse».
4. - Conformemente all'art. 10 della direttiva 75/442, «[a]i fi
ni dell'applicazione dell'art. 4, tutti gli stabilimenti o imprese che effettuano le operazioni elencate nell'ali. Il B devono otte
nere un'autorizzazione a tal fine». I punti R 1-R 13 dell'ali. II B
della direttiva 75/442 elencano le operazioni di ricupero quali
vengono effettuate in pratica. 5. - L'art. 11 della direttiva 75/442 recita:
«1. Fatto salvo il disposto della direttiva 78/319/Cee del con
siglio, del 20 marzo 1978, relativa ai rifiuti tossici e nocivi (...),
li Foro Italiano — 2002.
modificata da ultimo dall'atto di adesione della Spagna e del
Portogallo, possono essere dispensati dall'autorizzazione di cui
all'art. 9 o all'art. 10:
a) gli stabilimenti o le imprese che provvedono essi stessi
allo smaltimento dei propri rifiuti nei luoghi di produzione e
b) gli stabilimenti o le imprese che recuperano rifiuti.
Tale dispensa si può concedere solo: —
qualora le autorità competenti abbiano adottato per cia
scun tipo di attività norme generali che fissano i tipi e le quan tità di rifiuti e le condizioni alle quali l'attività può essere di
spensata dall'autorizzazione
e — qualora i tipi o le quantità di rifiuti ed i metodi di smalti
mento o di ricupero siano tali da rispettare le condizioni imposte all'art. 4.
2. Gli stabilimenti o le imprese contemplati nel par. 1 sono
soggetti a iscrizione presso le competenti autorità.
3. Gli Stati membri informano la commissione delle norme
generali adottate in virtù del par. 1».
Direttiva 91/689
6. - Elaborata in applicazione dell'art. 2, n. 2, della direttiva
75/442, la direttiva 91/689, ai sensi del suo art. 1, n. 1, mira a
ravvicinare le legislazioni degli Stati membri sulla gestione controllata dei rifiuti pericolosi. A tenore del suo art. 1, n. 2:
«Fatta salva la presente direttiva, la direttiva 75/442/Cee ri
guarda i rifiuti pericolosi». 7. - L'art. 3 della direttiva 91/689 dispone: «1. La deroga all'obbligo di autorizzazione per gli stabili
menti o le imprese che provvedono essi stessi allo smaltimento
dei propri rifiuti prevista all'art. 11, par. 1, lett. a), della diretti
va 75/442/Cee non è applicabile ai rifiuti pericolosi oggetto della presente direttiva.
2. Conformemente all'art. 11, par. 1, lett. b), della direttiva
75/442/Cee, uno Stato membro può dispensare dall'art. 10 della
presente direttiva gli stabilimenti o le imprese che provvedono al ricupero dei rifiuti oggetto della presente direttiva:
— qualora detto Stato membro adotti norme generali che fis
sano i tipi e le quantità di rifiuti in questione e le condizioni
specifiche (valori limite di sostanze pericolose contenute nei ri
fiuti, valori limite di emissione, tipo di attività) e altri requisiti necessari per effettuare forme diverse di ricupero
e — qualora i tipi o le quantità di rifiuti ed i metodi di ricupero
siano tali da rispettare le condizioni imposte all'art. 4 della di
rettiva 75/442/Cee.
3. Gli stabilimenti o le imprese di cui al par. 2 sono registrati
presso le autorità competenti. 4. Se uno Stato membro intende avvalersi delle disposizioni
del par. 2, le norme di cui al suddetto paragrafo sono comuni
cate alla commissione al più tardi tre mesi prima della loro en
trata in vigore. La commissione consulta gli Stati membri. Alla
luce di tali consultazioni la commissione propone che tali norme
siano adottate secondo la procedura di cui all'art. 18 della diret
tiva 75/442/Cee».
Normativa nazionale
8. - Le disposizioni concernenti la dispensa dall'autorizzazio
ne di cui all'art. 11 della direttiva 75/442 sono state trasposte nell'ordinamento italiano con il d.leg. 5 febbraio 1997 n. 22, re
cante «attuazione delle direttive 91/156/Cee sui rifiuti,
91/689/Cee, sui rifiuti pericolosi e 94/62/Ce sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggi» (suppl. ord. n. 33 alla G.U.R.I. n. 38 del 15 febbraio 1997), come modificato dal d.leg. 8 novembre
1997 n. 389 (G.U.R.I. n. 261 dell'8 novembre 1997; in prosie guo: il «d.leg. 22/97»).
9. - Per quanto riguarda, più in particolare, gli stabilimenti e
le imprese che recuperano i rifiuti oggetto della direttiva
91/689, l'art. 33 d.leg. 22/97 prevede per essi la possibilità di avvalersi, a talune condizioni, di procedure semplificate che li
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