sezione V; decisione 10 novembre 1992, n. 1221; Pres. Catallozzi, Est. Carboni; Italia e altri(Avv. Castagni) c. Comune di Castiglione Torinese (Avv. Casavecchia). Annulla Tar Piemonte 4maggio 1982, n. 123 e 15 giugno 1982, nn. 385 e 386)Source: Il Foro Italiano, Vol. 116, No. 5 (MAGGIO 1993), pp. 265/266-267/268Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23187998 .

Accessed: 28/06/2014 16:56

Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at .http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp

.JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range ofcontent in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new formsof scholarship. For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.

.

Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to IlForo Italiano.

http://www.jstor.org

This content downloaded from 193.142.30.234 on Sat, 28 Jun 2014 16:56:32 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

265 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 266

CONSIGLIO DI STATO; sezione V; decisione 10 novembre

1992, n. 1221; Pres. Cataiaozzi, Est. Carboni; Italia e altri

(Aw. Castagni) c. Comune di Castiglione Torinese (Aw. Ca

savecchia). Annulla Tar Piemonte 4 maggio 1982, n. 123

e 15 giugno 1982, nn. 385 e 386).

CONSIGLIO DI STATO;

Edilizia e urbanistica — Concessione edilizia — Opere di urba

nizzazione — Previsione in strumento attuativo — Necessità

(L. 17 agosto 1942 n. 1150, legge urbanistica, art. 28, 31).

Edilizia e urbanistica — Zone spontaneamente urbanizzate —

Pianificazione «a posteriori» — Ammissibilità (L. 28 febbraio 1985 n. 47, norme in materia di controllo dell'attività

urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere

abusive, art. 18).

Le opere di urbanizzazione, alla cui esistenza è subordinato il

rilascio delle concessioni edilizie, devono esser programmate

per zone, poiché trascendono le dimensioni del singolo lotto

edificabile, onde l'impegno dei singoli proprietari ad eseguirle non può sostituire la pianificazione, effettuabile solo con uno

strumento urbanistico attuativo (piano convenzionale di lot

tizzazione in alternativa al piano particolareggiato). (1)

Pur non ritenendosi necessario lo strumento urbanistico di at

tuazione per i lotti interclusi e per i casi in cui, essendo la

zona ormai totalmente urbanizzata, esso verrebbe ad essere

privo di oggetto, la pianificazione urbanistica è doverosa fin

quando essa conservi una qualche utile funzione anche in zo

ne già «compromesse» da fenomeni di urbanizzazione spon

tanea e incontrollata. (2)

(1) Sulla necessaria corrispondenza tra opere di urbanizzazione e pre ventiva pianificazione attuativa, v. Cons. Stato, sez. V, 6 aprile 1991, n. 446, Foro it., Rep. 1991, voce Edilizia e urbanistica, n. 279; 7 giu

gno 1983, n. 214, id.. Rep. 1983, voce cit., n. 486; 19 giugno 1981, n. 262, id., Rep. 1982, voce cit., n. 504.

Sotto il profilo penale, si è ritenuto integrare il reato di lottizzazione

abusiva la costruzione di un complesso edificatorio quando l'incomple tezza delle opere di urbanizzazione primaria e la mancanza delle opere di urbanizzazione secondaria non permettano di qualificare la zona in

teressata come quartiere stabilizzato e completo: in tal caso, ai fini del

l'edificazione, è necessaria l'approvazione del piano di lottizzazione (Cass. 6 marzo 1981, Benvenuto, id., Rep. 1982, voce cit., n. 458).

La legittimità della concessione è da escludere, pur se preveda opere di urbanizzazione a carico del privato, quando l'intervento edilizio pre senti obiettivamente gli estremi di una lottizzazione non preventivamen te (pianificata e) autorizzata: Cons. Stato, sez. V, 28 dicembre 1983, n. 805, id., Rep. 1984, voce cit., n. 472. Di conseguenza, è legittimo l'annullamento d'ufficio di una serie di concessioni per il difetto del

piano di lottizzazione, anche se esse siano state rilasciate sulla base del

l'impegno dei privati a realizzare le opere di urbanizzazione (Cons. Sta

to, sez. V, 10 aprile 1986, n. 212, id., 1986, III, 452, con nota di richia

mi; sez. IV 22 marzo 1986, n. 177, id., Rep. 1986, voce cit., n. 579; 11 maggio 1989, n. 272, id., 1990, III, 259, con nota di richiami).

Per contro, non è considerata ostativa al rilascio di concessione in

zona agricola la mancanza di piano attuativo, ove risulti accertata la

conformità del progetto al piano regolatore generale, nonché l'esistenza

di opere di urbanizzazione primaria: Cons. Stato, sez. V, 19 giugno

1981, n. 262, id.. Rep. 1982, voce cit., n. 460; Cass. 16 settembre 1983,

n. 5606, id., 1984, I, 167, con nota di D. Bellantuono.

(2) Sulla non necessità del piano di lottizzazione, pur se previsto da

strumento urbanistico sovraordinato, ai fini del rilascio della concessio

ne edilizia, qualora il fabbricato sia progettato in area completamente circondata da edifici e dotata delle opere di urbanizzazione primaria, oltre a Cons. Stato, sez. V, 28 dicembre 1989, n. 914, Foro it., Rep.

1990, voce Edilizia e urbanistica, n. 499; 31 gennaio 1987, n. 37, id.,

Rep. 1987, voce cit., n. 529; 15 ottobre 1986, n. 547, id., Rep. 1986,

voce cit., n. 413, tutte citate in motivazione, v. Cons. Stato, sez. V, 1° settembre 1986, n. 417, ibid., n. 414; 19 giugno 1981, n. 262, id.,

Rep. 1981, voce cit., n. 448.

Il potere dell'autorità comunale di assoggettare, a posteriori, aree ur

banizzate agli strumenti pianificatori, è previsto in via generale, pur in presenza di lottizzazioni già attuate (e debitamente pianificate): Cons.

Stato, sez. IV, 28 aprile 1981, n. 374, id., Rep. 1982, voce cit., n.

461, ed in particolare, con lo strumento del piano di recupero (sul quale

v., in generale, Cons. Stato, sez. IV, 28 febbraio 1992, n. 223, id.,

1993, III, 97, con nota di richiami) che nella fase di attuazione può

prevedere un adeguamento delle opere di urbanizzazione (sul punto, v. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, 1992, 296).

Il Foro Italiano — 1993 — Parte III-7.

Diritto. — (Omissis). L'art. 28 della legge urbanistica 17 ago

sto 1942 n. 1150, modificato dall'art. 8 1. 6 agosto 1967 n. 765,

dispone che «nei comuni forniti di programma di fabbricazione

ed in quelli dotati di piano regolatore generale fino a quando non sia stato approvato il piano particolareggiato di esecuzione, la lottizzazione di terreno a scopo edificatorio . . . può essere

autorizzata dal comune» subordinatamente «alla stipula di una

convenzione» con determinati contenuti (2° e 4° comma): e che

«il rilascio delle licenze edilizie nell'ambito dei singoli lotti è subordinato all'impegno della contemporanea esecuzione delle

opere di urbanizzazione primaria relativa ai lotti stessi» (7° com

ma). E s'intende che le opere, cui si riferisce l'impegno dei de

stinatari delle signole licenze, sono quelle previste dal piano di

lottizzazione.

Le norme predette costituiscono un principio cardinale del

l'ordinamento urbanistico, di vitale necessità nella società con

temporanea e la cui violazione causa disagi e cattive condizioni

di vita a tutti manifeste, secondo cui non solo, come dispone l'art. 31, 5° comma, della legge (nel testo sostituito dall'art.

10 1. 6 agsoto 1967 n. 765), «la concessione della licenza è co

munque e in ogni caso subordinata alla esistenza delle opere

di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte dei comu

ni dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio o all'impe

gno dei privati di procedere alla attuazione delle medesime con

temporaneamente alla costruzione oggetto della licenza»; ma la

urbanizzazione deve, altresì, essere programmata per zone: del

resto, poiché le opere di urbanizzazione primaria sono opere

che trascendono le dimensioni del singolo lotto edificabilc, l'im

pegno dei singoli proprietari ad eseguire opere di urbanizzazio

ne dei lotti non può sostituire la pianificazione, effettuabile so

lo con uno strumento urbanistico attuativo (piano convenziona

le di lottizzazione in alternativa al piano esecutivo

particolareggiato).

Neppure è fondato il motivo secondo cui l'autorità comunale

avrebbe dovuto far uso della facoltà di avviare d'ufficio la pro

cedura per la formazione di un piano di lottizzazione, conferi

togli dal penultimo comma dell'art. 28 1. n. 1150 del 1942; per

ché trattasi, appunto, di una facoltà, la quale presuppone pur

sempre che l'autorità comunale abbia deciso (con valutazione

discrezionale spesso delicata e complessa) di indirizzare e rego

lare l'espansione residenziale dell'abitato in una determinata area,

e di cui i privati non sono legittimati a pretendere l'esplicazio

ne; senza contare che è contraddittorio sostenere al tempo stes

so che il comune non deve subordinare l'edificazione ad una

urbanizzazione programmata, e che deve programmarla d'au

torità.

Non è rilevante la circostanza che siano state rilasciate, in

precedenza, altre licenze edilizie; né sotto il profilo della dispa rità di trattamento né sotto il profilo della avvenuta compro

missione urbanistico-edilizia della zona. Sotto il primo profilo, non può che ripetersi quanto detto dal giudice di primo grado,

cioè che la materia del rilascio o diniego delle licenze e conces

sioni edilizie essendo vincolata, non è configurabile il vizio di

eccesso di potere per disparità di trattamento (perché la circo

stanza che sia stata eventualmente rilasciata una licenza o con

cessione edilizia illegittima non implica che l'illegittimità debba essere reiterata); sotto il secondo profilo, va dissipato l'equivo

co che la «compromissione» edilizia di una zona valga ad eso

nerare dai piani di urbanizzazione. La giurisprudenza di questo

consiglio ha, bensì', più volte stabilito che lo strumento urbani

stico esecutivo non è più necessario nel caso del «lotto interclu

so» o in altri analoghi casi in cui, essendo la zona totalmente

urbanizzata in modo tale che un piano esecutivo sarebbe ormai

privo d'oggetto (vedasi, tra le ultime, le decisioni della sezione

15 ottobre 1986, n. 547, Foro it., Rep. 1986, voce Edilizia e

urbanistica, n. 413; 31 gennaio 1987, n. 37, id., Rep. 1987, voce cit., n. 529; 28 dicembre 1989, n. 914, id., Rep. 1990, voce cit., n. 499); ma ciò non significa che sia sufficiente un

qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il princi

pio fondamentale della pianificazione e per eventualmente au

mentare i guasti urbanistici già verificatisi; essendo invece dove

rosa la pianificazione dell'urbanizzazione fino a quando essa

conservi una qualche utile funzione anche in zone già «com

promesse».

This content downloaded from 193.142.30.234 on Sat, 28 Jun 2014 16:56:32 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions

PARTE TERZA

È infondato anche il motivo concernente la contraddittorietà

di comportamento del comune, che in un primo momento sem

brava aver ritenuto sufficiente l'impegno alla lottizzazione; per la stessa ragione per cui non è configurabile il vizio di disparità di trattamento.

È infine infondato il motivo di insufficiente motivazione, es

sendo il diniego, per quanto detto, sufficientemente motivato

con l'indicazione delle circostanze della mancata lottizzazione,

per di più corroborato dalla circostanza della contemporanea

presentazione di numerose domande di licenze nella stessa zo

na; tanto che i ricorrenti hanno potuto compiutamente difen

dersi, contrapponendo le proprie tesi a quella esternata dal

comune.

Sul punto della necessità di lottizzazione, e con riferimento

anche ai motivi concernenti il precedente rilascio di altre singole licenze e il comportamento perplesso tenuto dal comune, è op

portuno precisare che la necessità di previa pianificazione ese

cutiva non presuppone necessariamente la pluralità di domande

di licenza (vedansi le decisioni della sezione n. 37 del 1987, già

citata, e 10 aprile 1986, n. 212, id., 1986, III, 452): nel corpo dell'art. 28 va, infatti, scissa la procedura di lottizzazione in

senso stretto, intesa come divisione in lotti edificabili, dalla pia nificazione esecutiva, che, ancorché chiamata «piano di lottiz

zazione» con riferimento all'ipotesi tipica, è piuttosto un piano di urbanizzazione dell'area, che deve precedere le nuove utiliz

zazioni di terreno a scopo di insediamento residenziale indipen dentemente dal numero attuale delle licenze o concessioni ri

chieste. Diversamente, la disposizione verrebbe sempre elusa,

quando l'insediamento avvenga con la realizzazione di un pri mo edificio e poi di successivi; e del resto, il penultimo comma

dell'art. 28, secondo cui «il sindaco ha facoltà di invitare i pro

prietari delle aree fabbricabili esistenti nelle singole zone a pre sentare ... un progetto di lottizzazione», non implica che i pro

prietari debbano necessariamente costituire più lotti (e vedasi

ora l'art. 18 1. 28 febbraio 1985 n. 47, che, definendo la lottiz

zazione abusiva a scopo edificatorio, ne pone come condizione

sufficiente, in definitiva, l'inizio di opere di trasformazione ur

banistica o edilizia di terreni). A maggiore ragione, in ogni ca

so, la lottizzazione è necessaria quando vengano presentate più domande di edificazione di lotti.

In definitiva, le licenze sono state legittimamente e doverosa

mente negate, e gli appelli, non fondati, vanno respinti.

CONSIGLIO DI STATO; sezione VI; decisione 31 ottobre 1992, n. 823; Pres. Varrone, Est. D'Angelo; Leone (Avv. Doda

ro) c. Min. beni culturali e ambientali ed altri. Conferma Tar Puglia 27 gennaio 1987, n. 72.

Giustizia amministrativa — Antichità e belle arti — Immobile

non notificato — Ordine di sospensione dei lavori — Impu

gnazione — Imposizione di vincolo indiretto — Sopravvenuta carenza d'interesse al ricorso (L. 1° giugno 1939 n. 1089, tu

tela delle cose d'interesse artistico o storico, art. 20, 21). Antichità e belle arti — Vincolo indiretto — Contenuto — Ob

blighi di «facere» — Ammissibilità (L. 1° giugno 1939 n. 1089, art. 21).

È inammissibile per carenza d'interesse il ricorso avverso l'ordi

ne di sospensione dei lavori a tutela di immobile d'interesse

storico-artistico, quando, pur non essendo intervenuta, nei ses

santa giorni successivi, la notifica del bene, lo stesso sia stato

Il Foro Italiano — 1993.

assoggettato, nel termine, a vincolo indiretto, con provvedi mento che ha sostituito la misura cautelare. (1)

Il provvedimento di imposizione del vincolo indiretto a tutela

delle cose d'interesse storico-artistico non assume un conte

nuto tipico, che comunque comporti per il proprietario un

obbligo di astensione al fine di conservare le condizioni am

bientali, ma contiene le prescrizioni volta per volta necessa

rie, consistenti nell'imposizione di qualsiasi misura idonea ad

armonizzare le costruzioni con le esigenze di luce, prospettiva e decoro dell'immobile soggetto a vincolo diretto, e configura

obblighi di facere a carico dei privati. (2)

Diritto. — Il ricorso in appello è infondato. L'appellante con

testa la dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuta ca

renza di interesse del primo ricorso introduttivo, argomentando che l'imposizione del vincolo indiretto non avrebbe assorbito

l'ordine di sospensione dei lavori intrapresi. In effetti, l'ordine di sospensione dei lavori di demolizione

dell'immobile di Leone Giuseppe, sito in Alliste (Lecce), emesso

dal soprintendente per i beni ambientali, architettonici, artistici

e storici di Bari con atto prot. n. 9810 in data 7 giugno 1986,

notificato il 10 giugno successivo, è stato adottato con riferi

mento all'art. 20, 2° comma, 1. 1° giugno 1939 n. 1089.

(1) Sull'ammissibilità della sospensione cautelare di lavori a tutela

del patrimonio storico-artistico, in funzione della successiva imposizio ne di vincolo indiretto, v. Cons. Stato, sez. VI, 26 settembre 1991, n. 596, Foro it., Rep. 1991, voce Antichità, n. 28.

Nella decisione in epigrafe, tuttavia, viene approntata, per cosi dire, una soluzione di riserva, «ove si voglia ritenere che la cessazione degli effetti dell'ordine di sospensione dipenda piuttosto dall'esaurirsi della

misura cautelare, che la legge ha limitato nel tempo»: l'ipotetico annul

lamento dell'ordine di sospensione non comporterebbe vantaggi per il

ricorrente, comunque «impedito al raggiungimento dello scopo del se

condo provvedimento», quello di imposizione del vincolo.

L'interesse a ricorrere contro il provvedimento, pur se sia intervenuta

nei termini rituale sottoposizione a vincolo, è stato ritenuto in rapporto alle conseguenze penali della mancata osservanza dell'ordine (Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 1983, n. 913, id., Rep. 1984, voce Giustizia ammi

nistrativa, n. 413, secondo cui il ricorso è ammissibile pur se il reato di cui all'art. 59 1. 1089/39 sia prescritto, non potendosi in tal caso

negare «l'interesse morale a veder riconosciuta l'inesistenza di un fatto che l'ordinamento sanziona penalmente»).

Gli effetti della mancata notifica del vincolo al proprietario entro i successivi sessanta giorni consistono unicamente nel venir meno della

temporanea inibizione provocata dall'ordine di sospensione, mentre non

è pregiudicata la possibilità di una imposizione del vincolo in via ordi naria (Cons. Stato, sez. VI, 24 ottobre 1980, n. 987, id., Rep. 1981, voce Antichità, n. 15).

L'ordine di sospensione costituisce esercizio del generale potere cau telare del soprintendente (Cons. Stato, sez. VI, 20 maggio 1988, n. 706, id., Rep. 1988, voce cit., n. 31), e non può essere esteso ad architetti e funzionari delle soprintendenze, cui competono solo attribuzioni di

ispezione e di rapporto all'autorità giudiziaria (Tar Veneto 20 giugno 1980, n. 553, id., Rep. 1981, voce Bellezze naturali, n. 32).

In dottrina, ammette una responsabilità dell'amministrazione per i danni subiti dal proprietario in seguito alla forzata interruzione dei la

vori, Grisolia, La tutela delle cose d'arte, Roma, 1952, 339, sul pre supposto di una caducazione ex tunc dell'ordine non confermato dalla notifica. Di contrario avviso, Alibrandi - Ferri, I beni culturali e am

bientali, Milano, 1985, 377, secondo cui «l'ordine di sospensione non

seguito da notifica resta un atto legittimo che, per forza propria, ha

esplicato gli effetti coerenti alla sua funzione».

(2) Sul vincolo c.d. indiretto, v. Cons. Stato, sez. IV, 16 giugno 1981, n. 477, Foro it., 1982, III, 148, con nota di richiami.

La facoltà di prescrivere «distanze, misure ed altre norme», può far assumere al provvedimento vari contenuti, a seconda della valutazione tecnico-discrezionale dell'organo amministrativo; e può consistere, a se conda dei casi, in vincoli d'inedificabilità assoluta (Cons. Stato, sez.

VI, 26 settembre 1991, n. 596, cit.; Tar Marche 10 maggio 1991, n.

241, id., Rep. 1991, voce Antichità,- n. 54) o in provvedimenti di natura

prescrittiva (Cons. Stato, sez. V, 9 febbraio 1989, n. 102, id., Rep. 1989, voce cit., n. 32), purché l'effetto non sia sproporzionato rispetto alla consistenza dei beni direttamente tutelati (Cons. Stato, sez. VI, 6 ottobre 1986, n. 758, id., Rep. 1986, voce cit., n. 17), e salvo, in

ogni caso, l'obbligo di motivazione (Cons. Stato, sez. VI, 13 maggio 1989, n. 619, id., Rep. 1989, voce cit., n. 36; 7 maggio 1988, n. 579, id., Rep. 1988, voce cit., n. 19; 26 giugno 1985, n. 353, id., Rep. 1986, voce cit., n. 30).

This content downloaded from 193.142.30.234 on Sat, 28 Jun 2014 16:56:32 PMAll use subject to JSTOR Terms and Conditions