Sezione V; decisione 19 dicembre 1959, n. 1465; Pres. Macchia P., Est. Lugo; Fiocco, Zaccaria ealtri (Avv. Guicciardi, Viola) c. Istituto autonomo delle case popolari di Padova (Avv. ZugniTauro, Franchi, Benvenuti)Source: Il Foro Italiano, Vol. 83, No. 2 (1960), pp. 35/36-37/38Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23151002 .

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35 PARTE TERZA 36

I

blica e del procedimento che sfocia nel decreto, i quali non

concernono questioni le quali potevano formare oggetto di

esame da parte dell'Adunanza generale ; siffatti vizi pos sono essere esaminati e rilevati indipendentemente da ogni considerazione sull'atto impugnato e sulla pronuncia del

l'Adunanza generale. Nella specie, il dott. Latorre sostiene clie il decreto pre

sidenziale 24 settembre 1957, che accoglieva il ricorso straor

dinario presentato dal dott. De Gemmis, sarebbe illegittimo,

perchè il ricorso era stato proposto tardivamente, e perchè

egli, pur avendo interesse a contrastare le pretese del

De Gemmis, ed essendo quindi controinteressato, non ha

avuto notificato il ricorso. È però facile rilevare come sia

con l'una sia con l'altra doglianza si tende e riportare all'esame della Sezione questioni che all'Adunanza generale era dato esaminare d'ufficio, e che, comunque sono state

implicitamente decise essendosi passato all'esame del merito

con parere di accoglimento del ricorso.

In sostanza se non si può parlare formalmente di giudi cato nei riguardi delle questioni risolte dall'Adunanza

generale nell'esprimere il parere al Presidente della Kepub blica, la situazione è analoga, e tutte le questioni dedotte

o deducibili davanti al Consesso, e che costituivano pre

giudiziali per la sua pronuncia, che viene richiamata e fa

parte integrante del decreto presidenziale, non po sono

più costituire oggetto di ricorso alle Sezioni giurisdizionali, nè rileva che esse siano state o meno effettivamente esami

nate da parte del Consiglio. Pertanto il primo ricorso proposto avverso il decreto

presidenziale 24 settembre 1957 deve essere dichiarato inammissibile. (Omissis)

Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 19 dicembre 1959, n. 1465 ; Pres.

Macchia P., Est. Lugo ; Fiocco, Zaccaria e altri (Aw. Guicciabdi, Viola) c. Istituto autonomo delle case

popolari dì Padova (Avv. Zugni Tauro, Franchi, Ben

venuti).

Case popolari ed economiche — Disdetta — Potere discrezionale di scelta degli istituti per case

popolari — Legittimità — Controversia — Com

petenza del giudice amministrativo.

Case popolari ed economiche — Criteri di scelta

degli assegnatari da sfrattare — Provvedimenti di disdetta — Legittimità o illegittimità — Fat

tispecie.

A conoscere della legittimità della disdetta intimata da un istituto case popolari a categorie di assegnatari deter

minate, nell'esercizio di un suo potere discrezionale di

scelta, è competente il giudice amministrativo. (1) Fra i criteri di scelta di categorie di assegnatari da sfrattare,

adottati da un istituto per le case popolari, non è illegit timo quello dell'abbienza, se congruamente specificato ; è illogico quello che esclude la rinnovazione dell'assegna zione nei confronti dei locatari di alloggi esuberanti

rispetto al nucleo familiare, ove gli interessati non siano stati previamente invitati a trasferirsi in un appartamento più piccolo, se, comunque, tali criteri non siano stati

neppure enunciati, nei singoli provvedimenti di disdetta o se i presupposti di fatto non siano stati obiettivamente

accertati, ne sia stata fatta una qualche valutazione

comparativa per gli assegnatari colpiti, i provvedimenti stessi sono illegittimi per difetto di motivazione. (2)

(1-2) Sulle posizioni soggettive derivanti dal rapporto di

assegnazione di alloggi degli istituti di case popolari, sulla na tura di tale rapporto e sulla questione della competenza giuris dizionale, vedi, in vario senso : Cass. 8 luglio 1958, n.1 2461, Foro it., Rep. 1958, voce Case popolari, nn. 72, 73 ; Cons. Stato, Sez. V, 15 febbraio 1958, n. 38, ibid., n. 74 ; Cons, giust. ammiri.

La Sezione, ecc. — L'acquisizione dei documenti e verba

li, in seguito all'interlocutoria 17 novembre 1956, n. 1014,

permette alla Sezione di conoscere con esattezza gli atti

che hanno dato origine alla contesa.

La più precisa cognizione della situazione controversa

permette, anzitutto, di superare l'eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione, sollevata dall'Istituto resistente.

Con la deliberazione 5 novembre 1952, l'Istituto delle case

popolari di Padova ha stabilito di intimare la disdetta, alla

scadenza annuale del contratto di locazione, a tre cate

gorie di inquilini, vale a dire ai più abbienti, agli occupanti senza titolo e ai locatari di alloggi esuberanti rispetto al

nucleo familiare. Le disdette ai ricorrenti sono state

intimate appunto in applicazione di quella deliberazione.

Ora sostiene l'Istituto resistente che l'intimazione delle

disdette ha costituito l'esercizio di un diritto soggettivo derivante dal contratto di locazione ; e quindi anche la

scelta degli inquilini da sfrattare si dovrebbe considerare

una semplice esplicazione della libertà contrattuale, un

atto interno e insindacabile dell'Ente.

In questa occasione l'Istituto prospetta una tesi del

tutto privatistica del rapporto in questione, e sostiene che

il potere pubblico dell'ente si esaurisce nell'atto di assegna zione (avente natura giuridica di semplice ammissione), in seguito al quale sorgerebbe un rapporto di locazione inte

ramente regolato dal diritto privato, quasi come un con

tratto di appalto, che pure si costituisce mediante un pub blico procedimento di aggiudicazione.

Questa concezione, peraltro, non corrisponde alla realtà

e, contrariamente a quanto assume il resistente, non trova

sostegno nella giurisprudenza della Corte regolatrice. Gli istituti delle case popolari assegnano le case in loca

zione non per ritrarne una utilità economica, ma per un

fine eminentemente assistenziale (Cass. Sez. un., 12 aprile 1956, n. 1064, Foro it., 1956, I, 874) e, cioè, per assicu

rare agli assegnatari gli alloggi e consentire ad essi di goderne nella pienezza di un diritto soggettivo. La costituzione della

locazione implica naturalmente una inibizione del potere

discrezionale, che non si può esercitare nella materia rego lata dal contratto, ma non esclude che, anche in pendenza

sic. 17 ottobre 1958, ibid., n. 75 ; Pret. Messina 11 febbraio 1958,

ibid., n. 71 ; Pret. Napoli 12 dicembre 1956, id., Rep. 1957, voce

cit., uri. 114, 115 ;Pret. Macerata 6 maggio 1956, ibid., nn. 116-119 ; Cass. 29 marzo 1956, n. 929, id., Hep. 1956, voce cit., n. 9 ; 2 marzo 1956, ibid., n. 10 ; 11 febbraio 1955, n. 499, id.,

Rep. 1955, voce cit., nn. 9-13 ; 8 marzo 1955, n. 670, ibid., n. 16 ; Pret. Milano 28 maggio 1954, ibid., nn. 44-46 ; Pret. Roma 11

luglio 1955, ibid., n. 71 ; Cass. 22 febbraio 1954, n. 492, id.,

Rep. 1954, voce cit., nn. 8-10 ; 27 novembre 1954, n. 4338, ibid., nn. 12, 13 ; Cons. Stato, Saz. IV, 17 giugno 1953, n. 680, id.,

Rep. 1953, voce cit., n. 11 ; Cass. 18 giugno 1953, n. 1828 , ibid., ti. 14 ; Cons, giust. ammin. sic. 25 marzo 1953, n. 92, ibid., n. 45; Cass. Sez. un., 6 agosto 1952, n. 2538, id., 1952, I, 208, con osser vazione di R. Sandulli, In tema di assegnazione di alloggi del

l'istituto autonomo case popolari, ove ulteriori richiami. In dottrina, vedi Benvenuti, Sulla natura dell'assegna

zione di alloggi da parte degli istituti autonomi per le case popolari, in Giur. it., 1956, IV, 17 ; Di Tarsia Di Belmonte, Il rapporto giuridico fra istituti per le case popolari ed assegnatari di alloggi :

in particolare del preteso contratto di locazione ira questi, in Giur.

Cass. civ., 1955, 2°, 87 ; Cicconardi, Natura giuridica del rap

porto tra istituti autonomi per le case popolari ed assegnatari di

alloggi, in Bass. dir. pubbl., 1953, II, 150.

Sull'applicabilità agli alloggi degli istituti per le case po

polari del regime vincolistico delle locazioni, Cass. 12 ottobre

1955, n. 3076, Foro it., Rep. 1955, voce cit., n. 54 ; 5 luglio

1955, n. 2071, ibid., n. 55 ; 6 marzo 1953, n. 542, id., Rep. 1953, voce cit., n. 36 ; 18 settembre 1952, nn. 2904, 2905, 2906,

id., Rep. 1952, voce cit., nn. 38-42 ter ; Pret. Roma 14 luglio

1952, ibid., nn. 49-61, Conciliatore Milano 11 novembre 1951,

ibid., n. 62 ; Cass. 8 agosto 1951, n. 2456, id., 1951, I, 1169, con

annotazione di richiami di A. Tabet. Circa la natura degli istituti autonomi per le case popolari,

vedi Cass., Sez.un., 12 aprile 1956, n. 1064 (cit. nella motivazione)

id., 1956, I, 874, con nota di richiami ; Nioro, in Acque, bonif.

costruz., 1954, 513 ; Chiarelli, in Dir. fall., 1953, II, 150.

Sulla seconda massima, che è di specie, non vi sono prece denti .

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37 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 38

T del vincolo contrattuale, quel potere si possa ancora espli care entro certi limiti per regolare taluni elementi del rap porto, come è stato recentemente ritenuto in materia di

adeguamento delle pigioni (Cass., Sez. un., 24 giugno 1958, n. 2249, id., Rep. 1958, voce Case popolari, nn. 76, 77). Quando poi viene a scadere il rapporto contrattuale, il

potere discrezionale dell'ente riprende il suo ambito naturale.

Questo principio è stato riconosciuto dalle sentenze delle Sezioni unite, con le quali è stata negata l'applicabilità delle norme sulle proroghe delle locazioni degli immobili urbani agli istituti delle case popolari.

La Corte regolatrice ba ripetutamente affermato che il

regime vincolistico è incompatibile con il fine istituzionale

degli istituti, perchè costituirebbe un ostacolo inammissi bile alla cura degli interessi pubblici affidata a quegli enti

(Cass., Sez. un., 13 dicembre 1949, n. 258, Foro it., 1949, I, 861 ; 8 agosto 1951, n. 2456, id., 1951, I, 1169).

La proroga del vincolo contrattuale imposta ai proprie tari è dunque ritenuta inapplicabile agli istituti delle case

popolari, proprio perchè essi debbono poter fruire, alla sca

denza del contratto, del potere discrezionale inerente alla

loro natura di enti pubblici e alla finalità che perseguono. In luogo del diritto alla proroga della locazione, l'art. 30, ultimo comma, del t. u. 28 aprile 1938 n. 1165, implici tamente riconosce agli assegnatari di alloggi popolari un

titolo di preferenza nella rinnovazione dell'assegnazione, titolo che l'istituto deve valutare, peraltro, con criterio

sindacabile dal giudice di legittimità. Sarebbe evidentemente incongruo che, proprio là dove

il legislatore, per urgenti ragioni sociali, ha escluso la

libertà contrattuale, soltanto gli istituti delle case popolari

potessero esercitare una facoltà di disdetta, sottratta ad

ogni limite e ad ogni controllo.

Risulta da quanto si è detto che l'eccezione pregiudiziale sollevata dall'Istituto resistente non ha fondamento.

Il confine fra giurisdizione civile e giurisdizione ammini

strativa in materia corre sul filo della distinzione fra il con

tenzioso relativo all'osservanza degli obblighi contrattuali

e quello attinente alla legittimità dell'esercizio del potere discrezionale.

Poiché nella specie l'Istituto ha esercitato un potere discrezionale di scelta degli inquilini da sfrattare (potere del tutto analogo a quello esercitato in sede di assegna

zione), la controversia rientra nella giurisdizione di questo

Consiglio. È chiaro poi che le deliberazioni esibite non si possono

considerare atti interni, perchè esse contengono la deter

minazione dei criteri, in base ai quali è stata intimata la

disdetta ai ricorrenti e, quindi, hanno prodotto effetti

sulla sfera giuridica di altri soggetti. Pertanto anche sotto

questo profilo i ricorsi sono ammissibili.

Nel merito, è contestata la legittimità dei criteri adot

tati dall'Istituto e del modo con cui quei criteri sono stati

applicati. Le direttive di massima, contenute nella deliberazione

5 novembre 1952, richiedono una considerazione distinta. Il criterio dell'« abbienza » non si può ritenere senz'altro

illegittimo, giacché non si può ritenere illogico e contrario ai principi della legge che un certo grado di agiatezza sia

considerato un titolo negativo al fine della rinnovazione

dell'assegnazione di un alloggio economico. Ma tale cri

terio, enunciato troppo genericamente nella deliberazione

impugnata, dovrebbe essere congruamente specificato. Si ravvisa illogico, invece, il criterio che esclude la

rinnovazione dell'assegnazione nei confronti di coloro che

avessero un nucleo familiare inadeguato rispetto all'alloggio

posseduto ; perchè la diminuzione della compagine fami

liare non fa venir meno la necessità dell'alloggio. Lo scopo

perseguito dall'Istituto si sarebbe potuto raggiungere in

modo più razionale ed equo, invitando gli interessati a

trasferirsi in un appartamento più piccolo e, soltanto dopo che un tale invito fosse rimasto inottemperato, sarebbe

giustificata l'intimazione dello sfratto.

È fondata la censura di difetto di motivazione rispetto ai provvedimenti successivi, che hanno colpito i ricorrenti ;

o quel difetto svela probabilmente un vizio più sostanziale

(lei procedimento seguito dall'Amministrazione.

A questo proposito si deve osservare che non era neces

saria una contestazione agli interessati delle circostanze

che davano motivo allo sfratto (come pretendono i ricor

renti), perchè tale forma non è richiesta dalla legge, nè si

può considerare requisito essenziale in base ai principi ; ma era senza dubbio necessario un accertamento obiettivo dei

presupposti di fatto dei provvedimenti adottati e anche una

certa valutazione comparativa, quando veniva applicato un criterio relativo, come quello dell'abbienza, perchè

l'Istituto, conformemente al fine pubblico che persegue, è tenuto a osservare il principio dell'imparzialità nei con

fronti degli assegnatari.

Dagli atti esibiti non risulta che questi accertamenti

e queste valutazioni preliminari siano stati compiuti, anzi

non viene neppure precisato in base a quale dei criteri

enunciati sia stato adottato lo sfratto nei confronti dei

diversi ricorrenti. In questo modo è reso del tutto impossi bile il controllo di legittimità nell'applicazione dei criteri

seguiti. Per questi motivi, accoglie, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 28 novembre 1959, n. 779 ; Pres.

Gallo P., Est. Cesareo ; Impresa Zunino (Avv.

Randaccio) c. Comune di Albenga (Avv. Vacca,

Guglierame, Di Segni) e Ministero dei lavori pubblici

(Avv. dello Stato Bronzini).

Piano regolatore, di ricostruzione e disciplina delle

costruzioni — Regolamento edilizio anteriore alla

legge urbanistica —- Norme incompatibili con

questa — Abrogazione — Applicazione in tema

di competenza al rilascio di licenze edilizie in

deroga (L. 17 agosto 1942 n. 1150, legge urbanistica,

art. 31 ; 1. 21 dicembre 1955 n. 1357, modifiche a dispo sizioni della legge urbanistica, art. 3).

Piano regolatore, di ricostruzione e disciplina delle

costruzioni — Licenze edilizie in deroga — Nulla

osta ministeriale — Termine a provvedere —

Carattere ordinatorio (L. 21 dicembre 1955 n. 1357,

art. 3).

Le norme di un regolamento edilizio anteriore alla legge

urbanistica, ed in contrasto con questa, devono ritenersi

caducate pur senza espressa impugnativa, onde, anche

se detto regolamento (nella specie, del Comune di Albenga, art. 16) preveda la competenza del consiglio comunale

per la concessione di licenze edilizie in deroga, la deli

berazione di tale organo deve considerarsi atto preparatorio del necessario provvedimento del sindaco, con la conse

guenza che, ove questo non sia stato ancora emesso al

momento dell'entrata in vigore della legge 21 dicembre

1955 n. 1357, legittimamente interviene, in applicazione di tale legge, il nulla osta del Ministero dei lavori pub blici. (1)

(1) Conforme, circa l'abrogazione implicita delle norme di

regolamenti edilizi anteriori alla legge urbanistica, che attribui

vano la competenza di rilasciare le licenze edilizie ad organi diversi dal sindaco, Cons. Stato, Sez. V, 30 maggio 1959, n.

315, Cons. Stato, 1959, I, 835 ; e, in genere, circa l'abrogazione delle norme di regolamenti edilizi incompatibili con la soprav venuta legge urbanistica, Sez. V 13 giugno 1959, n. 349, ibid.,

851 ; 25 ottobre 1957, n. 882, Foro it., Rep. 1957, voce Piano

regolatore, n. 125. Per qualche riferimento vedi pure, nel senso che, annullata

in sede giurisdizionale una licenza edilizia, l'autorità comunale,

che provvede ex novo sull'originaria domanda, deve tener conto

della sopravvenuta legge 21 dicembre 1955 n. 1357, Cons. Stato,

Sez. V, 28 settembre 1957, n. 791, id., 1958, III, 37, annotata

da Guabneki, ibid., 82.

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