Sezione V; decisione 25 settembre 1963, n. 794; Pres. Lugo P., Est. Fortini del Giglio; Provinciae Comune di Parma (Avv. Parisi, Molinari, Comandini) c. Min. interno e Prefetto di Parma(Avv. dello Stato Foligno), Ospedali riuniti di Parma (Avv. Dedin, Borda)Source: Il Foro Italiano, Vol. 86, No. 10 (1963), pp. 413/414-415/416Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23153024 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

riposo (v. Kelazione Camera deputati sulla proposta di

legge n. 1608, presentata il 10 maggio 1955). Invero si era giä tentato di soddisfare quell'esigenza

con il decreto legisl. 3 maggio 1948 n. 949, che all'art; 13, 3° comma, disponeva : «i limiti di etä per la permanenza in servizio previsti dal 2° comma dell'art. 18 del decreto

predetto (30 settembre 1938 n. 1631) per i sanitari che hanno

acquistato la stability sono elevati sino al raggiungimento del 70° anno di etä ». L'efficacia di tale decreto legisl. fu

sospesa con la legge 3 marzo 1949 n. 74, fino alia ratifica

di esso. Peraltro, la legge di ratifica 4 novembre 1951 n.

1188, ha sostituito tutte le disposizioni del decreto legisl. n. 949 del 1948 e, tra le altre, non ha riprodotto la disposi zione dell'art. 13, 3° comma. Ma, avendo successivamente ottenuto il beneficio della proroga dei limiti di etä gli uf ficiali sanitari e i sanitari condotti, lo stesso beneficio, come si desume dai suddetti lavori preparatori, non poteva non essere concesso anche ai sanitari ospedalieri.

Con la legge 20 febbraio 1956 n. 68, che concerne questi ultimi, il legislatore non ha inteso vincolarsi con una pro roga definitiva e assoluta dei termini di collocamento a

riposo. £ sufficiente al riguardo tenere presente la diversa,

piu ampia formula del decreto legisl. 3 maggio 1948 n. 949,

sopra citato, che modifies,va in toto l'art. 18 del r. decreto n. 1631 del 1938.11 beneficio e stato concesso, ad esaurimento della categoria, soltanto al personale che si trovava in una certa posizione di impiego in un determinato periodo.

L'inserzione della limitazione ha tratto motivo dalla con siderazione di opportunity, fatta dai presentatori della

proposta di legge e risultante dai lavori preparatori, di

predisporre il relativo testo sulla falsariga della legge con cernente gli ufficiali sanitari e i sanitari condotti, si da ren dere piti probabile 1'eventualitä che sulla proposta stessa

convergesse il favore della maggioranza parlamentare che aveva consentito l'approvazione della predetta legge.

Ma v'e un'ulteriore, specifica ragione. La disciplina che, nelle sue linee essenziali, il r. decreto 30 settembre 1938 n. 1631 conferl alio stato giuridico dei sanitari ospe dalieri, in precedenza regolato dagli ordinamenti dei sin

goli enti, fu emanato alia vigilia della seconda guerra mon

diale. La lunga interruzione verificatasi nell'indizione dei

concorsi consentl a ben pochi sanitari giä in servizio di acce

dere subito a una posizione di « stabilitä », che era ormai

collegata soltanto a determinati posti, i piü elevati nella

gerarchia ospedaliera. La legge del 1956 ha inteso compen sare, in un certo senso, quel ritardo con una proroga del termine di collocamento a riposo, anche al fine di consen tire il conseguimento di una piü elevata pensione.

La sua applicazione 6, quindi, subordinata al presupposto che il sanitario abbia ricoperto, in un determinato periodo, una posizione di impiego « di ruolo » ospedaliero, ancorche

priva di stabilitä. II riferimento al sistema del regolamento

generale ospedaliero del 1938 rende evidente che « ospedali »

debbono intendersi, a tali effetti, soltanto « gli istituti di

cura dipendenti da province, comuni e da altri enti», con

esclusione delle cliniche universitarie dipendenti dallo Stato.

Ed ö altresi palese che tale posizione « di ruolo » do veva essere rivestita al momento dell'entrata in vigore del

r. decreto 30 settembre 1938 n. 1631, cioö alla data del 10 novembre 1938, in quanto, si ripete, la disposizione legis lativa di proroga & stata dettata soprattutto al fine di

favorire i sanitari che erano stati pregiudicati dalla disci

plina introdotta dal regolamento generale ospedaliero, anche in relazione alia particolare situazione verificatasi in se

guito alia parentesi bellica.

Yero e che la legge n. 68 del 1956 parla genericamente di

sanitari ospedalieri «... che erano in servizio di ruolo in

data anteriore all'entrata in vigore del suddetto regio de

creto », senza specificare ulteriormente il momento al quale va riferito il possesso del requisite. Ma, come rileva anche

l'Amministrazione ospedaliera nel ricorso in questa sede, il testo legislativo, con la dizione «che erano», indica

un'azione duratura, che si collega al momento dell'entrata

in vigore della nuova regolamentazione dell'ordinamento

ospedaliero. Rimane perciõ confermata la suesposta in

terpretazione, rispondente alia ratio della norma.

Nello stesso senso, sia pure solo incidents lmente, si

e pronunziata la piu volte eitata decisione di questa Se

zione, n. 742 del 28 settembre 1961.

Nel easo in esame, il prof. Di Natale presto servizio in

quality di primario chirurgo di ruolo, dal 1° aprile al 31

dicembre 1936, presso l'Ospedale civile di Peseara. Con de

correnza 1» gennaio 1937, fu nominato aiuto presso la Cli

nica chirurgica dell'Universita di Milano, e in tale posizione si trovava il 30 novembre 1938, al momento dell'entrata

in vigore del r. decreto 30 settembre 1938 n. 1631.

Alia stregua delle suesposte considerazioni, il servizio

di aiuto di clinica universitaria dipendente dallo Stato non

b assimilabile, agli effetti suddetti, al servizio « di ruolo »

ospedaliero. Tale motivo era, di per sõ, gižt sufficiente a

sorreggerela deliberazione 9 aprile 1962, n. 6, dell'Ammini

strazione ospedaliera, la quale aveva ritenuto «inappli cabile» al medesimo il beneficio della legge 20 febbraio

1956 n. 68.

Il presente ricorso deve essere, pertanto, aecolto, e la

decisione impugnata, clie ha, invece, ritenuto illegittima

quella deliberazione, va annullsta. E, pciclie ccn la pre detta decisione i primi Giudici hanno consumato il proprio

grado di giurisdizione, la Sezione, facendo quanto essi

avrebbero dovuto, respinge il ricorso proposto in primo

grado dal prof. Di Natale contro l'Ospedale Fatebenefra

telli - Fatebenesorelle Ciceri e Agnesi di Milano.

Tuttavia, le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate.

Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V; decisione 25 settembre 1963, 11. 794; Pres.

Lugo P., Est. Foktini del Giglio ; Provincia e Comune

di Parma (Aw. Paeisi, Molinari, Comandini) c. Min.

interno e Prefetto di Parma (Ayy. dello Stato Foligno),

Ospedali riuniti di Parma (Ayv. Dedin, Bokda). at I.

Istituzionc pubblica dl assistenza e beneficenza —

Atti preletlizi di controllo— Ricorso gerarchico— Termine (Legge 17 luglio 1890 n. 6972, sulle istituzioni

pubbliche di assistenza e beneficenza, art. 42 ; r. d. 30

dicembre 1923 n. 2841, riforma della legge 17 luglio 1890 n. 6972, art. 42 ; r. d. 3 marzo 1934 n. 383, t. u.

legge com. e prov., art. 5 ; d. 1. 1. 22 marzo 1945 n. 173, istituzione di eomitati provinciali di assistenza e be

neficenza pubblica, art. 16).

ŽJ ricevibile il ricorso gerarchico contro gli atti prefettizi di

controllo sulle istituzioni pubbliche di assistenza e benefi cenza, proposto nel termine ordinario di trenta giorni. (1)

(1) Sulla questione cfr. Cons. Stato, Sez. V, 14 ottobre 1961, n. 484, Foro it., 1962, III, 88, con ampia annotazione di richiami, noncho, con nota critica di Speranza, in Foro amm., 1962, I, 261.

lä stato finora ritenuto dalla giurisprudenza che il termine di gi rni trenta, stabilito dall'art. 5 dflla legge com. e prov. del 1934 per la proposizione del ricorso gerarchico, valga per tutti i casi nei quali la legge non stabilisca un termine diverso, indicandosi appunto, quale eccezione alla eitata norma, l'art. 42 del r. decreto 30 dicembre 1923 n. 2841 (che prevede il termine di quill liei giorni per i ricorsi contro i provvedimenti prefet tizi di controllo sulle opere pie): Cons. Stato, Sez. V, 24 giu giio 1949 (Foro it., Rep. 1950, voce Ricorso gerarchico, nn. 9, 10) ; 23 dicembre 1955, n. 1502 (id., Rep. 1955, voce cit., n. 5) ; 3

maggio 1952, n. 766 (id., 1952, III, 137). La presente, invece, sembra ritenere che per i ricorsi gerar

chici avverso gli atti prefettizi di controllo in generale sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, sia applicabile il termine ordinario di 1 enta giorni previsto dall'art. 5 del t. u. della legge com. e prov. del 1934, proprio perche l'art. 42 del r. decreto 30 dicembre 1923 n. 2841 sarebbe stato implicitamente abrogato dall'art. 16 decreto legisl. luog. 22 marzo 1945 n. 173.

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PARTE TERZA

La Sezione, ecc. — I due ricorsi possono riunirsi essendo

sostanzialmente identici nel loro oggetto e nei motivi.

La Provincia e il Comune di Parma sostengono che il

Ministero lia errato nel dichiarare irricevibili i loro ricorsi

gerarchici per inosservanza dell'art. 42 del r. deereto 30

dicembre 1923 n. 2841.

Seeondo i ricorrenti sarebbe, liella specie, applicabile il termine normale stabilito dall'art. 5 della legge com. e

prov. 3 marzo 1934 n. 383, in quanto il citato art. 42 del

r. deereto del 1923 costituirebbe eccezione alia predetta re

gola generale soltanto nei riguardi di quegli atti di controllo

adottati dal prefetto ai sensi e nei limiti dell'art. 26 del ci

tato r. deereto del 1923, n. 2841, clxe sono del tutto diversi

dai provvedimenti di sospensione e scioglimento delle am

ministrazioni degli enti di assistenza e beneficenza.

Questa Sezione non puõ condividere siffatta interpre tazione.

Dalla collocazione dell'art. 42 nel complesso delle norme

contenute nel r. deereto del 1923,n. 2841, non si desuma alcun

elemento per limitarne l'applicazione soltanto ai provvedi menti ex art. 26. Con la riforma del 1923, in armonia con la

nuova norma dell'art. 113 r. deereto 30 dicembre 1923

n. 2839, modificativo dell'art. 328 t. u. della legge comunale

e provinciale del 1915, e per un principio di mnggiore solle

citudine nel disbrigo degli affari, come avvenne anclio per altre materie, si voile ridurre il termine dei ricorsi gerar chici da trenta a quindici giorni. Non vi e alcun motivo

di ordine sistematico e razionale per ammettere la dedotta

discriminazione che non trova riseontro nel la disciplina della materia, la quale, in sede di leggi istitutive e di ri

forme generali, ha accumunato, ai fini della impugnativa in via gerarchica, i provvedimenti di controllo sugli organi con i provvedimenti di controllo sugli atti.

Non e quindi sotto il prospettato profilo che va risolta

la questione. La giurisprudenza, anche in seguito alia emanazione

della nuova legge com. e prov. del 1934, che all'art. 5 ri

portava a trenta giorni il termine in generale per i ricorsi ge rarchici (propri e impropri), ha costantemente affermato

che tale regola non fosse applicabile nelle ipotesi in cui le

leggi tassativamente stabiliscono per tali ricorsi t irmii i

diversi.

Tuttavia con l'emanazione del deereto legisl. luog. 22

marzo 1945 n. 173, che all'art. 16 stabilisce il termine di

trenta giorni (eonformandosi cosi alia norma della legge comunale e provinciale) per i ricorsi contro i provvedimenti dell'istituito eomitato provinciale di assistenza e beneficenza

pubblica, al quale sono state deferite anche le funzioni di

tutela giä spettanti alia giunta prov. amm. sugli atti degli enti di assistenza e beneficenza, la questione se ai ricorsi

contro i provvedimenti prefettizi nella soggetta materia sia ancora applicabile il termine breve di quindici giorni, b rimasta di incerta soluzione e merita, pertanto, di essere

approfondita. Sembra alia Sezione che il principio affermato dalla

giurisprudenza e che deve qui confermarsi in linea generale, per cui il termine di trenta giorni valga solo allorche man chi una disciplina normativa speciale e diversa, sia applica bile soltanto in quei casi in cui si tratti veramente di ter mini speciali (piü brevi o piü lunghi), stabil'ti per ricorsi che abbiano una propria e distinta caratteristica e funzione in

rapporto alia materia cui si riferiscono. Non vi e dubbio alcuno che, ad esempio, restino fermi

il termine piü breve di dieci giorni per i ricorsi contro i

provvedimanti delPautoritä di p. s., o quello di quindici

II rilievo contenuto nella motivazione, che il principio della non applicability del termine abbreviato ai ricorsi avverso i prov vedimenti di sospensione e scioglim'mto delle amministrazioni degli enti di assistenza e beneficenza, trovasi affermato nelle decision! Cons. Stato, Sez. V, 12 aprile 1957, n. 214, id., Rep. 1957, voce Istituzione pubblica di assistenza e beneficenza, n. 20 e 29 ottobre 1955, n. 1358, id., Rep. 1955, voce eit., nn. 9-11.

Contra, Cons. Stato, Sez. IV, 30 gennaio 1959, n. 129, id., Rep. 1959, voce Ricorso gerarchico, n. 11, criticamente annotata da JtTso, in Foro amm., 1959, I, 912.

giorni contro alcuni provvedimenti del provveditore agli stndi o quello piü lutigo di novanta giorni contro alcune

decisioni dell'intendenza di finanza, ecc.

Peraltro, l'ordinamento dei controlli sugli organi e sugli

atti, di legittimitä o di merito, nel campo degli ©nti di assi

stenza e beneficenza pubblica, come in quello dei comuni

e delle province, costituisce un complesso organico ed ar

monico di norme in cui i vari ricorsi amministrativi contro

detti atti, di cui completano il meccanismo e la funzione,

riguardano tutte le materie omogenee e spesso sono di

rette contro provvedimenti attribuiti alia diversa compe tenza dell'organo di vigilanza o di tutela soltanto in base al

semplice criterio del valore.

Da ciõ discende che la variazione del termine di ricorso

contro una sola categoria di tali controlli che sia stata in

trodotta in occasione di riforme parziali non puõ non ri

percuotersi su tutto il sistema. E deve escludersi che il

legislatore abbia voluto provvedere in modo frammentario

senza preoccuparsi di tener presente tutto l'ordinamento,

per le r'spondenze e correlaz'oiii che lo formano. Onde 6

necessario, nella ii t' rpretazione di norme sparse e parziali, esaminare, in base anche ad argomenti logici, quale sia stato il pensiero e la tacita volontä del legislatore rispetto a quella parte del sistema che esso non abbia espressamente

disciplinato. La riforma del 1945, come si e detto, nell'istituire il

comitato provinciale di assistenza e beneficenza pubblica, ha stabilito il termine di giorni trenta per i ricorsi contro i suoi provvedimenti. Nulla ha invece statuito espressamen te per i ricorsi contro gli atti di controllo in generale di com

petenza prefettizia. La limitazione della espressa previsione ai ricorsi avverso

i primi provvedimenti si spiega anche per il fatto che il ricorso gerarchico (improprio) avverso gli atti di un organo collegiale non puõ essere ammesso se non per legge.

Ma ove si consideri che i provvedimenti del suddetto comitato non sono soltanto quelli giä attribuiti alia compe tenza tutoria della giunta prov. amm., ma parte anche di

quelli giä di spettanza del prefetto (art. 3, lett. a, h e cl. della legge 1945 n. 173) ed ove si tenga presente che tra di essi ve ne sono alcuni che si ravvisano sicuramente meno rilevanti di altri di competenza del prefetto, come, ad es.,

proprio quelli di soppressione e di scioglimento delle ammi nistrazioni degli enti di assistenza e beneficenza, che ri chiedono un complesso e non di certo rapido studio, sa rebbe del tutto assurdo ritenere che per questi ultimi prov vedimenti la legge abbia considerato ancora fermo il ter mine breve di quindici giorni.

Sembra invece piit logico ritenere che il legislatore del 1945 non abbia giudicato necessario fissare con norma

espressa il termine di trenta giorni anche per i ricorsi contro

gli atti di controllo rimasti alia competenza del prefetto, sul

presupposto che per essi, anche in relatione alio stato della

giuiisprudenza dell'epoca, dovesse applicarsi la regola del Part. 5 della legge comunale e provinciale.

In tale senso questa Sezione ritiene corretta la inter

pretazione delle vigenti disposizioni nella soggetta materia. E poiche i ricorsi gerarchici della Provincia e del Co

mune di Parma furono proposti al Ministero nel termine di giorni trenta, essi erano ricevibili. Pertanto i ricorsi di detti enti innanzi a questo Consiglio devono essere ac colti e i decreti ministeriali impugnati devono essere an

nullati; e, quindi, il Ministero dovrä nuovamente pronun ciarsi sui ricorsi ad esso proposti.

Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V; decisione 25 settembre 1963, n. 776 ; Pres. Gaxlo P., Est. Catenacci ; Senoner (Avv. Zobele) c. Comune di Ortisei (Aw. Riz, Prosperi).

Trentino Alto Adige — Provineia di Ftolzano — Li cenza edilizia —- Diniego — Tutela del pacsaggio

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