Sezione V; decisione 28 luglio 1961, n. 464; Pres. Macchia P., Est. Cesareo; Unione esercizielettrici (Avv. Sermonti) c. Prefetto di Terni (Avv. dello Stato Agrò) e Comune di Sangemini(Avv. Marinelli, Oro Nobili)Source: Il Foro Italiano, Vol. 84, No. 8 (1961), pp. 161/162-163/164Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23174876 .

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161 GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

I

162

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 28 luglio 1961, n. 464 ; Pres. Mac

chia P., Est. Cesareo ; Unione esercizi elettrici (Avv.

Sekmonti) c. Prefetto di Terni (Avv. dello Stato Agrò) e Comune di Sangsmini (Avv. Marinelli, Oro Nobili).

Giustizia amministrativa — Provvedimento con

richiamo di più testi legislativi — Interpretazione ai lini della ammissibilità del ricorso jjiurisdi zionale — Fattispecie (R. d. 3 marzo 1934 n. 383, t. u. legge com. e prov., art. 19 ; 1. 8 marzo 1949 n. 277,

abrogazione e sostituzione dell'art. 19 t. u. legge com.

e prov., art. 1 ; r. d. 18 giugno 1931 n. 773, t. u. leggi di P. s., art. 2).

L'ordinanza del prefetto, la quale, pur facendo contemporaneo richiamo all'art. 19 del t. u. della legge com. e prov. del

1934, nel testo di cui alla legge 8 marzo 1949 n. 277, e

all'art. 2 del t. u. delle leggi di P. s., risulti adottata in

materia di contratti fra privati e per la necessità di preve nire possibili turbamenti dell'ordine pubblico, va qualificata

quale manifestazione del potere previsto dal detto art. 2

del t. u. delle leggi di P. s. ed è pertanto provvedimento non definitivo, non direttamente impugnabile avanti il

Consiglio di Stato. (1)

La Sezione, ecc. — I ricorsi possono essere riuniti ai

fini di una unica decisione, data la loro connessione sog

gettiva ed oggettiva a preliminarmente occorre esaminarne

l'ammissibilità in ordine alla, quale la difesa della Ammini

strazione ed il patrono del Comune di Sangemini hanno

espresso seri dubbi sotto diversi profili.

(1) L'art. 2 del c. u. delle leggi di P. s., sul quale il Consesso ha ritenuto basato il provvedimento impugnato, è stato rite nuto costituzionalmente illegittimo, nei limiti in cui attribuisce a

prefetti il potere di emettere ordinanze senza il rispetto dei prin cipi dell'ordinamento giuridico, dalla Corte costituzionale con sent. 27 maggio 1961, n. 26 (in questo volume, I, 888, con nota di richiami, e in questo stesso fascicolo, I, 1283, con nota del

prof. MontesAno), il cui dispositivo è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 135 del 3 giugno 1961.

È da ricordare che il Tribunale penale di Milano, con sent. 9 dicembre 1960, in questo volume, II, 20, con nota di richiami, ha ritenuto tacitamente abrogato dall'art. 19 (testo modificato) l'art. 2.

Il carattere definitivo dei provvedimenti prefettizi d'urgenza ex art. 19 t. u. della legge com. e prov., a partire dalla decisione della Sez. V 24 gennaio 1947, n. 17 (Foro it., 1947, III, 126, con nota di richiami), che immutava sulla precedente giurisprudenza, è stato affermato più di recente dalla Sez. VI 27 giugno 1949, n. 63 (id., 1950, III, 141, con nota di richiami) e dalla Sez. IV 3 marzo 1950 (id., Rep. 1950, voce Prefetto, n. 22), la prima delle

quali ha ritenuto scusabile l'errore in proposito. Ma altri provvedimenti fondati su due diverse norme ( quale

quella contenuta nel 5° comma : nomina di commissari) sono invece stati ritenuti non definitivi (Sez. V 20 novembre 1959, n. 765, id., Rep. 1959, voce cit., n. 2), pur non senza contrasti

(Sez. V 23 aprile 1954, n. 364, id., Rep. 1954, voce cit., n. 3 ; Sez. VI 7 luglio 1953, n. 350, id., Rep. 1953, voce cit., n. 13).

Per l'identificazione dell'atto amministrativo, ai fini dell'im

pugnativa, non è sufficiente la denominazione contenuta in un

singolo provvedimento, ma si devono riscontrare tutti gli atti del procedimento allo scopo di individuare esattamente gli estremi dell'atto di cui si discute ed il suo contenuto sostanziale : Sez. IV 11 dicembre 1959, n. 1195, id., Rep. 1959, voce Atto ammin., n. 91. In particolare il carattere di un provvedimento amministrativo si desume con riguardo all'effettivo suo conte

nuto, in base al quale è possibile identificare il potere di cui la pubblica Amministrazione ha inteso far uso e ciò anche se nel

provvedimento stesso non sia fatta alcuna menzione, o sia fatta menzione errata delle norme di legge attributive del potere : Sez. V 14 novembre 1958, n. 863, id., 1959, III, 4, nonché 17 ottobre 1958, n. 768, ibid., 57.

A conforto della interpretazione fornita il Consiglio di Stato ha inoltre affermato il principio, sul quale non constano prece denti, che se un provvedimento amministrativo sia manifesta zione di due distinti poteri, tra loro non escludentisi e uno solo di essi sia soggetto a revisione da parte dell'autorità gerarchica, deve essere data la precedenza al ricorso gerarchico, anziché al ricorso giurisdizionale avverso il detto provvediment o.

Nell'ordine logico occorrerebbe innanzi tutto conside

rare se sia proponibile un ricorso avverso la diffida tele

grafica inviata in data 31 agosto 1957 dal Prefetto di Terni al direttore dell'Un.es. o se questa diffida, come sostenuto dalla difesa del Comune, non debba piuttosto essere consi

derata un provvedimento a carattere meramente prepara torio, non produttivo immediatamente di una lesione del

l'interesse della Società. Poiché però alla telegrafica dif

fida lia fatto seguito l'emanazione di un formale provvedi mento inteso ad ottenere il rispristino della energia, adot

tato dal Prefetto di Terni per gli stessi motivi accennati

nel telegramma, e poiché avverso questo provvedimento la Un.es. ha proposto tempestivo ricorso, il primo gravame deve essere ritenuto assorbito dal secondo ricorso, il quale investe, non solo la ordinanza 20 ottobre 1957, ma tutto il procedimento seguito e conclusosi nell'ordinanza 20 ot

tobre 1957. La questione pregiudiziale che il Collegio deve affron

tare è quella relativa alla definitività del provvedimento 20 ottobre 1957, avverso il quale, come chiarito nella espo sizione del fatto, è stato proposto, oltre che ricorso giuris dizionale, ricorso gerarchico al Ministro.

La particolarità del caso dipende dalla circostanza che il Prefetto nella motivazione dell'ordinanza, come del resto

anche nella citazione delle norme di legge cui intendeva fare ricorso contenuta nel telegramma, ha fatto esplicito richiamo all'art. 19 t. u. legge com. e prov. e all'art. 2 t. u.

leggi di Pubblica sicurezza ; è pacifico che i provvedimenti adottati a norma dell'art. 19 sono definitivi, mentre non

sono definitivi i provvedimenti ex art. 2 delle leggi di P. s.

Ora è chiaro, data la unitarietà ed indivisibilità della

ordinanza impugnata e la impossibilità di censurarla in

parte in sede gerarchica ed in parte in sede giurisdizionale, che la Sezione deve decidere, in base alla natura del provve dimento ed in base al principio del sistema di giustizia am

ministrativa, quali dei due rimedi, a cui la ricorrente ha

fatto ricorso, sia stato ben proposto e debba avere ingresso. Per quanto concerne la qualifica dell'ordinanza va in

nanzi tutto rilevato che l'art. 19 t. u. legge com. e prov. nella formulazione modificata nella legge 8 marzo 1949 n. 277, pure avendo carattere generale rispetto ai provvedi menti di urgenza del prefetto, si presenta con una fisionomia

specifica che non consente estensioni o analogie, ma limita l'adozione dei provvedimenti all'intervento indispensabile nei diversi rami del servizio e cioè nelle materie di specifica competenza del prefetto, assumendo un carattere di natura

eocezionale in tutti quei casi in cui vi sia ima specifica norma a prevedere un particolare intervento.

Ma nella specie già il telegramma di diffida ha messo

l'accento sui motivi di ordine pubblioo, e l'ordinanza del 20 ottobre 1957 ha sottolineato più volte il vivo fermento

della popolazione e la necessità di prevenire possibili tur

bamenti dell'ordine pubblico, cioè di ricorrere a quel potere

appunto riconosciuto dall'art. 2 t. u. 18 giugno 1931 n. 773, mentre non è del tutto chiaro a quale sua particolare compe tenza il Prefetto abbia fatto richiamo per intervenire in

una materia contrattuale retta da norme di legge, le quali non attribuiscono alla autorità governativa potere per mo

dificare i diritti e gli obblighi delle parti. Queste considerazioni portano di per sè piuttosto ad

interpretare il provvedimento come adottato ai sensi del

l'art. 2 t. u. leggi di P. s. che ai sensi dell'art. 19 t. u. legge com. e provinciale.

Inoltre, anche ove si volesse prescindere dalla specifica considerazione o dallo speciale motivo del provvedimento, che induce a considerarlo manifestazione di uno specifico

potere piuttosto che adottato in ottemperanza ad una norma

di carattere generale, per quanto concerne la potestà d'in

tervento di urgenza del prefetto, principi di ordine generale discendenti dal sistema vigente di giustizia amministrativa

portano a concludere che debba esser data lai precedenza al ricorso gerarchico tutte le volte che, come nella specie, un provvedimento è manifestazione di due distinti poteri, tra loro non escludentisi, uno solo dei quali soggetto a re

visione da parte dell'autorità gerarchica superiore. Non si deve difatti dimenticare ohe il ricorso gerarchico

Il Foro Italiano — Volume LXXXIV — Parte III

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163 PARTE TERZA 164

è, non solo uno dei mezzi di tutela degli interessi, come an

che dei diritti, predisposto dal nostro ordinamento, ma l'unico mezzo idoneo ad assicurare, oltre alla legalità, anche la opportunità e l'adeguatezza degli interventi delle auto rità amministrative inferiori. Sembra perciò razionale che un rimedio più pieno debba essere considerato premi ente rispetto ad uno meno pieno, che il nostro ordinamento

considera in generaie il proseguimento del primo, mentre il privato ha tutto l'interesse ad instaurare un giudizio dopo aver esperito il rimedio amministrativo, sia perchè, anche in caso di mancata vittoria in via gerarchica, il dibattito in sede giurisdizionale, anche se meno pronto, presenta

l'innegabile vantaggio di avvenire dopo un più approfon dito esame della legittimità del merito da parte della auto

rità gerarchicamente superiore. Infine, se è vero che una delle più valide giustificazioni

del mantenimento del ricorso gerarchico è quella di impe dire che l'Amministrazione venga portata in giudizio per

rispondere dei suoi atti prima che questi vengano appro fonditamente vagliati dalle più elevate autorità, alle quali

spetta istituzionalmente segnare le direttive od esercitare il controllo sulle autorità inferioii ; se è vero inoltre che que sto sistema ha lo scopo di tutelare il prestigio dell'Ammini

strazione in uno con l'interesse del cittadino, sembra ine

luttabile la conseguenza che, ove avverso un provvedimento sia possibile configurare la proposizione del rimedio giuris dizionale, come del rimedio gerarchico, a seconda che si

qualifichi in una maniera o in un'altra il provvedimento

impugnato, è al ricorso gerarchico che deve essere data la

precedenza. Nella specie, la Società ricorrente ha proposto avverso

l'ordinanza 20 ottobre 1957, oltre che ricorso in questa sede, ricorso gerarchico al Ministro mostrando di ritenere, con ciò, di avere dei dubbi sulla esatta qualificazione del

provvedimento impugnato, dubbi che effettivamente la

citazione della norma di legge da parte del Prefetto poteva

giustificare. Il Ministro ha esattamente ritenuto la sua competenza

ed ha rigettato il ricorso. Era quindi avverso questo provve dimento che la Un.es., ove la pronunzia ministeriale non

l'avesse convinta, avrebbe potuto ricorrere in questa sede.

Per questi motivi, dichiara inammissibile, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 3 giugno 1961, n. 252 ; Pres. Gallo P., Est. Laschena ; Comuni di Manerbio, Galliera, Ben

tivoglio, Argelato ed altri (Avv. Gualandi, Jossa) o. Ministero dell'interno, finanze e lavori pubblici, Prefetto di Bologna (Avv. dello Stato Foligno), Con sorzio Grande bonifica renana (Avv. Dallaei).

Aeque pubbliche e private — Provvedimenti ammini strativi concernenti la gestione e l'esercizio di

acquedotti — Giurisdizione del Consiglio di Stato — Fattispecie (R. d. 11 dicembre 1933 n. 1775, t. u. sulle acque pubbliche e gli impianti idroelettrici, art.

143, lett. a). Giustizia amministrativa — Atti negativi di con

trollo sulle deliberazioni degli enti locali — Deii nitività — Insussistenza — Fattispecie (E. d. 3 marzo 1934 n. 383, t. u. legge com. e prov., art. 243 ; 1. 9 giugno 1947 n. 530, modificazioni al t. u. legge com. e prov., art. 18 ; r. d. 15 ottobre 1925 n. 2578, t. u. sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni e delle provincie, art. 15).

Municipalizzazione dei pubblici servizi — Assunzione diretta dell'impianto e dell'esercizio di pubblici servizi — Consorzi tra comuni, tra provincie e tra

provincie c comuni — Presupposto — Fattispecie

(R. d. 15 ottobre 1925 n. 2578, art. 21).

Non il Tribunale superiore delle acque ■pubbliche, ma il Oon

siglio di Stato è competente a conoscere della legittimità

di provvedimenti amministrativi concernenti la gestione e Vesercizio di un acquedotto, in cui siano state immesse acque pubbliche ad uso potabile (nelle specie, trattavasi di prov vedimento concernente la costituzione di un consorzio tra comuni per la gestione dell'acquedotto). (1)

Non sono definitivi (e quindi direttamente impugnabili al

Consiglio di Stato) gli atti negativi di controllo sulle deli berazioni degli enti locali (nella specie, trattavasi di de liberazioni relative all'esercizio in economia dei pubblici servizi). (2)

La costituzione di consorzi tra comuni, tra provincie e tra

Provincie e comuni ai fini dell'assunzione diretta della

gestione di opere pubbliche o di servizi di comune interesse

(nella specie, trattavasi di consorzio per la gestione di un

acquedotto) presuppone necessariamente che agli enti interessati spetti, in atto, la proprietà o almeno la dispo nibilità dei relativi impianti in base ad un legittimo titolo incontroverso. (3)

La Sezione, eoe. — Le eccezioni pregiudiziali sollevate dal Consorzio della Grande bonifica renana sono prive di

fondamento. In primo luogo, va riconosciuta la giurisdizione del Con

siglio di Stato in ordine ai presenti ricorsi, non essendo i medesimi demandati alla cognizione del Tribunale superiore delle acque pubbliclie.

Ai sensi dell'art. 143, lett. a), t. u. 11 dicembre 1933 n. 1775, sulle acque e sugli impianti elettrici, sono devolute alla cognizione diretta del detto Tribunale superiore le con troversie aventi per oggetto la legittimità dei « provvedi menti definitivi presi dall'Amministrazione in materia di

acque pubbliche ».

È noto che tale disposizione, introdotta con le prime riforme della legislazione in materia, fu interpretata, da

principio, in senso restrittivo (Sez. IV 16 luglio 1926, n. 388, Foro it., Rep. 1926, voce Acque pubbliche, n. 174), nel senso cioè che essa avesse trasferito al Tribunale superiore la

competenza organicamente deferita al Consiglio di Stato in s. g. su tutto ciò che attiene strettamente alle acque pubbliche, escluso pertanto quanto riguarda l'esecuzione delle opere dirette alla utilizzazione delle acque e, quindi, il relativo procedimento di espropriazione. In un secondo

momento, si ritenne che la materia delle acque pubbliche comprendesse oltre il demanio idrico, anche l'utilizzazione di esso e quindi tutte le opere dirette a tale utilizzazione,

(1) Vedi le sentenze (ricordate nel testo) : Cons. Stato, Sez. IV, 16 luglio 1926, n. 388, Foro it., Rep. 1926, voce Acque pub bliche, n. 174 ; Cass. 7 giugno 1943, n. 1383, id., 1943, 1, 906, con nota di A. D. Giannini ; Cons. Stato, Sez. Y, 26 aprile 1946, n. 126, id., 1947, III, 15 ; Sez. VI 31 marzo 1952, n. 191, id., Rep. 1952, voce cit., n. 73. Vedi, inoltre : Cons, giust. amm, sic. 20 ottobre 1960, id., Rep. 1960, voce cit., n. 152 ; Trib. sup. acque 11 dicembre 1957, id., Rep. 1958, voce cit., n. 158 ; Cons. Stato, Sez. V, 14 luglio 1956, n. 630, id., 1957, III, 20, con annotazione di S. D'Ai,eergo ; Sez. IV 7 maggio 1954, n. 306, id., 1955, III, 47, con nota di richiami ; nonché, per qualche riferimento, Cass. 8 febbraio 1957, n. 489, id., 1958, I, 1703, con nota, di richiami.

La citata sentenza della Cassazione 7 giugno 1943, dopo avere ritenuto che sono sottratte alla cognizione dei tribunali delle acque e attribuite, a seconda che si tratti di diritti sogget tivi o di interessi legittimi, alla competenza del giudice ordinario o del Consiglio di Stato le controversie che possono sorgere d i momento in cui l'acqua siasi trasformata da energia motrice in energia elettrica (impianti elettrici veri e propri, linee di trasmissione e relativi spostamenti, servitù di elettrodotto, ecc.), ha precisato eh? tale principio non si applica, peraltro, quando, pur essendo in contestazione l'utilizzazione dell'acqua ormai trasformata in energia elettrica, si discuta della demanialità

dell'acqua stessa, ovvero della legittimità, della portata o dei limiti del decreto di concessione.

(2) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 4 marzo 1955, n. 318, Foro it., 1955, III, 117 ; 4 febbraio 1956, n. 83, id., Rep. 1956, voce Comune, n. 63 ; 4 luglio 1959, n. 454, id., Rep. 1959, voce Giu stizia amm., n. 119 ; Cons, giust. amm. sic. 17 dicembre 1954, di. 197, id., Rep. 1954, voce Municipalizzazione dei pubblici servizi, n. 11.

(3) Non ci risultino precedenti.

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