Sezione V; decisione 7 aprile 1962, n. 284; Pres. Gallo P., Est. Bruno; Bufferli (Avv. Dallari) c.Comune di Bologna (Avv. Gherardi, Guidoboni)Source: Il Foro Italiano, Vol. 85, No. 10 (1962), pp. 377/378-379/380Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23150868 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

La Sezione, eoc. — II provvedimento impugnato con

tiene una particolareggiata elencazione delle ragioni olie

hanno indotto l'Amministrazione ad aocogliere solo parzial niente la richiesta di revisions dei prezzi avanzata dagli eredi RiccM e olie possono cosi riassumersi: l'atto di cot

timo, intervenuto a seguito della licitazione privato del

25 novembre 1946, in una data compresa tra il 15 aprile 1946 ed il 10 gennaio 1948 (data di entrata in vigore del

decreto legisl. n. 1501 del 1947) : essendo stato fissato in

180 giorni il tempo utile per la eseouzione dei lavori, le

norme da applioarsi nella fattispeeie, per il computo revi

sionale, ai sensi del penult, comma, n. 4, lett. e), dello

stesso decreto legisl. n. 1501, secondo il testo modificato

dall'art. 2 della legge di ratifica 9 marzo 1950 n. 329, erano

quelle contenute nel decreto legisl. 23 novembre 1946

n. 463. E poichö, secondo tali norme, si deve tener conto

delle sole variazioni di prezzo intervenuto successivamente

all'aggiudicazione, nel caso di gara, alia stipulazione del

contratto, nel caso di trattativa privata ed alia presenta zione dell'offerta, ai fini revisionali, le sole variazioni di

prezzo successive al 10 febbraio 1947 (data di stipulazione del contratto).

Senonche, in questa motivazione non si tieue conto

del fatto che, a differenza di ogni altro contratto con la

pubblica Amministrazione, il cottimo fiduciario, tuttora

regolato dal decreto 25 maggio 1895 n. 350, non e subordi

nate ad alcuna approvazione da parte di altri organi e,

pertanto, deve considerarsi perfetto, e quindi vincolante

per entrambe le parti, fin dal momento in cui sia inter

venuto l'incontro delle due volontä del cottimista e del

1'ingegnere capo del Genio civile.

La stessa Amministrazione resistente, del resto, nel

dare direttive ai propri uffici periferici, in ordine alia

applicazione delle norme contenute nel decreto legisl. n. 463 del 1946 (circolare n. 410 del 30 luglio 1947), preci sava cbe, nel caso di cottimo fiduciario, il negozio giuri dico dovesse intendersi perfezionato fin dal momento in

cui le volontä delle parti si erano incontrate (art. 1326

cod. civ.) rilevando in particolare che l'atto di cottimo

debba considerarsi « solo* una formalitä, anclie se necessaria

per provare con lo scritto l'esistenza dell'atto medesimo ».

Per questi motivi, accoglie, ecc.

GONSIGLIO DI STATO.

Sezione IV ; decisions 17 aprile 1962, n. 327 ; Pres. C. Bozzi

P., Est. Potenza ; Rignon (Avv. Vallauri, Bodda,

Fre', Oakboxi) c. Ministero dei lavori pubblici (Avv.

dello Stato Simi) e Comune di Torino (Avv. Caffaratti,

Astuti, Comba, Borda).

Piano regolatore, di ricostruzione e diseiplina delle

costruzioni — Vincolo di verde privato — Impo

sizione in zona non dotata di deslinazionc analoga — Illegittimitä (L. 17 agosto 1942 n. 1150, legge

urbanistica, art. 25).

Non h consentito invporre, in sede di piano regolatore e ai sensi

dell'art. 25 della legge urbanistica, il vincolo di verde pri vato in zona per la quale lo stesso piano non preveda, in

relazione ad una « destinazione » specif ica, idonea ad in

dividuarla rispetto al rimanente abitato, limitazioni ana

logue, seppure meno ampie. (1)

La Sezione, ecc. — (Omissis). L'art. 25 della legge urba

nistica stabilisce che le aree libere sistemate a giardini

privati adiaoenti a fabbricati possono essere sottoposte al

vincolo dell'inedificabilita anehe per una superficie su

dei verbali di aggiudicazione nei cottimi fiduciari, in Corriere

eostr., 1953, 20 ; Petrocchi, Cottimi fiduciari, ibid., 28.

(1) Non constano precedents; v., per qualche riferimento, Cons. Stato, Sez. XV, 7 aprile 1962, n. 284, che segue.

periore a quella di prescrizione secondo la destinazione della

zona. Prescrive altresil'art. 7, n. 2, della stessa legge che il

piano regolatore generale deve indicare la divisione in

zone del territorio, con precisazione di quelle destinate alia

espansione dell'aggregato urbano ed i caratteri e vincoli di zona da osservare nell'edificazione.

L'art. 25 citato prevede dunque che possono essere

aggravati nei confronti di determinati giardini privati le

limitazioni che derivano dalla particolare destinazione di

zona, rincarando, per cosi dire, quei caratteri e quei vin

coli clie identificano una determinata zona dell'abitato.

In altri termini l'imposizione del vincolo di inedifica

bilitä si configura, nell'art. 25, come un aggravamento delle

limitazioni giä esistenti «secondo la destinazione della

zona», qualificando pertanto il maggiore e piu oneroso

vincolo come omogeneo a quelli clie caratterizzano la zona, dai quali differisce non per il fine e per il contenuto delle

limitazioni, ma per la maggiore ampiezza. Non e quindi consentito imporre, in sede di piano re

golatore e ai sensi dell'art. 25, un vincolo di verde privato in una zona clie non preveda, in relazione ad una « desti

nazione » specifica, idonea ad individuarla rispetto al ri

manente abitato, limitazioni analogbe seppure meno ampie. Ora, il Comune, cui l'obiezione e stata mossa sia in

sede di osservazioni al progetto di piano regolatore, sia

in sede di ricorso, ba ritenuto di poter identificare tali pre scrizioni di zona nelle limitazioni di edificabilitä contenute

all'art. 37 del regolamento edilizio con riferimento all'art. 78

del regolamento d'igiene. E palese peraltro ebe tali prescrizioni di edificabilitä

delle aree non concernono una determinata zona del piano

regolatore, ma regolano in genere le costruzioni che si in

tendano elevare nel Comune di Torino.

Dette prescrizioni non fanno parte del piano, tanto

che esse sono anteriori al piano, di cui si discute e non

imprimono ad una qualsiasi zona quella particolare desti

nazione, che implica la ripartizione del territorio comu

nale, secondo prestabiliti «caratteri e vincoli di zona»

(art. 7, n. 2, citato). La c.d. « zonizzazione », che ha costituito una rilevante

innovazione rispetto alia legge del 1865, implica che con

riguardo alle singole zone siano imposte particolari caratte

ristiche e conseguenti specifiche limitazioni distinte da

quelle generali del regolamento edilizio, che valgono ad

assicurare la particolare destinazione e che si h inteso at

tribute alia zona, in relazione ai fini estetici, igienici e

funzionali, cui ogni singola zona deve assolvere nel generale

quadro del piano generale e delle generali prescrizioni di

edificabilitä contenute nei regolamenti edilizi comunali.

II vincolo di verde privato pertanto e stato imposto alia

proprietä del ricorrente senza che concorressero i presup

posti di applicazione del piü volte citato art. 25.

II gravame proposto va quindi accolto essendo fondate

le censure esposte con i motivi secondo e terzo.

Sussistono tuttavia ragioni per dichiarare compensati

spese ed onorari del giudizio. Per questi motivi, ecc.

I

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 7 aprile 1962, n. 284 ; Pres. Gallo P., Est. Bruno ; Bufferli (Aw. Dallari) o. Comune^di

Bologna (Aw. Gherardi, Guidoboni).

Piano regolatore, di rieostruzione e disciplina delle

costruzioni — Piano regolatore generale — Desli

nazione a vei'de pnbblico — Immediata appllea zione — Mancanza di piano partieolareggiato

—

Irrilevanza.

Dal momento in cut entra in vigore il piano regolatore

generale legittimamente il comune vieta Vutilizzazione edi

lizia delle aree delle quali detto piano prevede, con pre serizione precisa e categorica, la destinazione a verde pub

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379 PARTE TERZA 380

blico, a nulla rilevando, a tale effetto, la mancanza del

piano particolareggiato di esecuzione. (1)

La Sezione, ecc. —• (Omissis). A base delle censure de

dotte col secondo motivo sta l'assunto dei ricorrenti, se

condo cui la destinazione a verde pubblico prevista nel

piano regolatore generale avrebbe natura meramente pro

grammatica e non precettiva, la sua efficacia normativa

essendo differita alia successiva adozione del piano parti

colareggiato. I ricorrenti si rendono conto che la loro tesi

e in contrasto con l'orientamento della giurisprudenza in

materia e tentano di invocare (memoria depositata il 29

gennaio 1960) la decisione 31 ottobre 1959, n. 705 (Foro it.,

Rep. 1959, voce Piano regolatore, n. 258) di questa Sezione,

che, a loro dire, segnerebbe un nuovo indirizzo giurispru denziale (peraltro, non ravvisabile in successive pronun

zie). L'invocazione non appare conferente, perchö la frase

relativa alia mancanza del piano particolareggiato, con

tenuta nella detta decisione e dalla quale i ricorrenti riten

gono di poter desumere un nuovo orientamento della giuris

prudenza, lia riferimento alia considerazione che, in quella

fattispecie, aveva svolto il ricorrente e non sembra esprimere, in ordine alia cennata mancanza, il pensiero dell'organo giu dicante, la cui enunciazione si esaurisce nel rilevare che l'il

legittimitä (del provvedimento impugnato in quella fat

tispecie) risulta evidente, secondo la consolidata giurispru denza della Sezione. Da tale indirizzo giurisprudenziale, concretatosi in numerose decisioni di questa Sezione e

della IV Sezione il Collegio non ha motivo di discostarsi

nella presente controversia ; e sufficiente a dimostrare l'in

fondatezza della tesi dei ricorrenti un succinto richiamo ai

principi affermati in tali decisioni.

II piano di massima (Sez. V 4 giugno 1955, n. 844, Foro

it., 1955, III, 161) di regola contiene norme a carattere

programmatico senza un preciso contenuto concreto, le

quali, per essere tradotte in pratica, hanno bisogno di ulte

riori, specifiche disposizioni; ma se nel piano di massima

siano state fissate prescrizioni precise e categoriche, tali

prescrizioni hanno carattere obbligatorio ed operativitä immediata. Compito del piano regolatore di massima e

quello (Sez. IV 1 giugno 1954, n. 388, id., 1954, III, 177) di

fissare le direttive e determinare i criteri generali secondo

i quali saranno compilati i piani particolareggiati, mentre

la funzione del piano particolareggiato õ solo quella di

sviluppare le direttive tracciate dal piano di massima, senza mai porsi in contrasto con esso ; ond'e che il piano

particolareggiato non puõ concernere punti giä, disciplinati e

previsti dal piano di massima, ma solo specificarne il con

tenuto integrand olo con la prescrizione che non hanno for mato oggetto di esplicita prescrizione nel piano di massima.

In applicazione di questi principi, se il piano di massima sta

bilisce per una zona la destinazione a verde pubblico, il

piano particolareggiato poträ stabilire le modalitä. per l'at tuazione di tale destinazione, determinando, ad es., se la zona a verde dovra essere formata da prati, aiuole, giar

(1) Analogamenta, in ipotesi (li destinazione a parco pre scritta dal piano regolatore generale, Cons. Stato, Sez. V, 19 di cembre 1958, n. 1102, Cons. Stato, 1958, I, 1480 (spec. 1495), riassunta in Foro it., Rep. 1958, voce Piano regolatore, n. 59.

Sull'efficacia immediata delle disposizioni precise e catego riche contenute in un piano regolatore generale, Cons. Stato, Sez. V, 28 luglio 1961, n. 475, id., Rep. 1961, voce cit., n. 238, t annotata da D'Angelo, In tema di disposizioni del piano regola tore generale immediatamente operative, in Edilizia, 1961, I, 786 ; 28 maggio 1960, n. 374, Foro it., Rep. 1960, voce cit., n. 67 ; App. Firenze 29 aprile 1960, ibid., n. 68 ; Cons. Stato, Sez. V, 27 settembre 1960, n. 685, ibid., n. 69 ; 28 novembre 1959, n. 782, id., Rep. 1959, voce cit., n. 65 ; Sez. IV 6 febbraio 1959, n. 200, ibid., n. 66 ; 27 febbraio 1959, n. 269, ibid., n. 71 ; Sez. V 4 giu gno 1955, n. 844, id., 1955, III, 161, con nota di richiami; D'An gelo, Rassegna critica di giurisprudenza sui viani regolatori ge nerali, in Edilizia, 1961, II, 3, spec. § 13 ; Guicciardi, « Verde pubblico » e licenza di costruzione, in Giur. it., 1962, III, 225

(nota critica alia presente decisione). In dottrina, cons., da ultimo, Mazzarolli, I piani regola

tori urbanistici nella teoria giuridiea della pianifieazione, Padova, 1962, pag. 375 e segg.

dini alberati, stabilire eventualmente le specie arboree da

impiantare, i tracciati dei viali di accesso al verde e di quelli

interni, eco., ma non poträ certo mutare ne la destinazione

a verde ne la oonformazione e l'estensione della zona assog

gettata a tale destinazione. Non e necessario soffermarsi

a ricordare l'applicazione ehe i suddetti principi hanno avuto

nelle varie fattispecie alle quali si riferiscono successive

deoisioni, le quali hanno tutte confermato, senza eccezione

alcuna, che le prescrizioni categoriche e precise per il futuro

assetto urbanistico, contenuto nel piano regolatore generate sono immediatamente impegnative ed obbligatorie (cfr. tra le pi 11 recenti, la Sez. V 23 novembre 1959, n. 782, Foro

it., Rep. 1959, voce Piano regolatore, n. 65). Determinanti della immediata efficacia ed obbligatorieta

delle prescrizioni del piano regolatore generale sono,alia stre

gua di questi principi, i requisiti della precisione e del carat

tere categorico delle prescrizioni stesse e non gia,comepreten dono i ricorrenti, l'esclusiva attinenza delle prescrizioni agli allineamenti stradali e alle zonizzazioni. In relazione a tali

requisiti, l'immediatezza dell'operativita della prescrizione di piano regolatore generale per la destinazione di una zona

a verde pubblico appare evidente : al riguardo valgono le

considerazioni svolte nella decisione 19 dicembre 1958, n. 1102 (Foro it., Rep. 1958, voce Piano regolatore. n. 59), di questa Sezione. Quanto poi aH'argomentazione dei ricor

renti, secondo cui il vincolo di destinazione a verde pub blico della loro area, in quanto l'area stessa e compresa in

una zona per la quale il piano ammette una tipologia edi

lizia intensiva, non puõ considerarsi come ricadente nelle

prescrizioni di zona, trattasi di argomentazione incon

ferente ai fini della controversia, che essi pongono, sulla

immediatezza dell'efficacia del vincolo. Tale immediatezza,

invero, non e determinata daU'appartenenza del terreno

ad una zona per la quale il piano regolatore generale

prescriva una tipologia edilizia piuttosto ohe un'altra, ma dalla prescrizione e dal carattere categorico della norma

prescrivente la destinazione del terreno a verde pubblico ;

prescrizione e carattere che non appaiono contestati.

Con che il ricorso e deciso, in quanto le restanti ar

gomentazioni addotte dai ricorrenti cadono di fronte ai

principi affermati dalle decisioni innanzi ricordate. E prive di rilevanza appaiono le restanti deduzioni dei ricorrenti

in ordine alla necessitä della formazione del piano finan

ziario, del quale il piano regolatore generale del Comune

di Bologna e privo, e alia supposta trasformazione da decen

nale a perpetuo che il vincolo sull'area verrebbe a subire

ove il Comune non svolgesse nessuna attivita per la realiz

zazione del verde pubblico, ritenendosi legittimato, per effetto dell'immediata operativitä del piano regolatore ge nerale, ad impedire l'utilizzazione edilizia dell'area stessa

da parte del proprietario. II Collegio disattende tali dedu

zioni, riportandosi alle ampie considerazioni, da intendersi

qui riprodotte, che dalla Sezione IV furono svolte nelle deci

sioni 6 febbraio 1959, n. 200 (Foro it., Rep. 1959, voce Piano

regolatore, cit., nn. 66-68) e 27 febbraio 1959, n. 2689 (ibid., nn. 71-76).

Da quanto innanzi rilevato e considerato il pensiero del

Collegio, in ordine alla tesi sulla quale e basato il secondo

motivo del ricorso, b che, dal momento nel quale entra in

vigore il piano regolatore generale legi^imamente il co

mune impedisce l'utilizzazione edilizia delle aree delle quali il piano regolatore generale prevede, con prescrizione pre cisa e categorica, la destinazione a verde pubblico, a nulla

rilevando, a tale effetto, la mancanza del piano partico

lareggiato di esecuzione del piano regolatore generale. II ricorso va pertanto respinto. Quanto alle spese del

giudizio, ritiene il Collegio di potere equamente dichia

rarle compensate tra le parti. Per questi motivi, ecc.

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