Sezione VI; decisione 15 luglio 1959, n. 497; Pres. Roehrssen P., Est. Toro; Comune di Firenze(Avv. Nardi Dei, Tassinari) c. Ministero della pubblica istruzione (Avv. dello Stato Agrò)Source: Il Foro Italiano, Vol. 83, No. 1 (1960), pp. 9/10-11/12Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23152083 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA 10

illegittimo per assoluta mancanza di motivazione, neanche

quando l'Amministrazione abbia l'obbligo di motivare le

sue determinazioni, pienamente fondate si dimostrano le

censure dedotte con i primi due mezzi del presente gravame. Risulta dagli atti esibiti che Catello e Leopardo non

sono soltanto i gestori nomine proprio, ma altresì gli unici

ed effettivi titolari dell'impresa e dell'azienda cinemato

grafica « Esedra ». Di loro esclusiva proprietà è, infatti, il cinema « Esedra », inteso come complesso di elementi, immobiliari e mobiliari, predisposti e unitariamente orga nizzati per l'esercizio dell'impresa (sala di proiezione, locali

accessori, schermo, macchine di proiezione, sedie, impianti idrici e elettrici, ecc.), esclusa l'area su cui insiste il locale,

che è stata loro concessa « in locazione » dalle proprietarie Marino e Coda, avendo essi provveduto « a proprie ed

esclusive spese e cure », e per espressa autorizzazione delle

proprietarie del suolo, sia a costruire la « sala di proiezione

cinematografica con i relativi e indispensabili accessori

e complementi, sia ad attrezzarla ed arredarla « con tutto

quanto è necessario per l'esercizio dell'attività cinemato

grafica », « attrezzature e arredamento », che, allo scadere

della locazione, rimarranno di loro proprietà, compreso il

« sediame » e le « macchine di proiezione », costituenti

(com'è noto) lo strumento primario e di maggior valore

per l'esercizio di un cinema, e che essi « avranno perciò

il diritto di asportare » ; mentre alla stessa scadenza passerà

in proprietà delle Marino e Coda la sola « costruzione,

nella sua totale consistenza di opere murarie, opere di

rifinimento e accessori (comprese le condotture e gli im

pianti idrici e elettrici) ...» : e cioè un immobile pure e

semplice, senza destinazione in atto e privo della speciale

attrezzatura occorrente per l'esercizio dell'attività cinema

tografica. A Catello e Leopardo fu, d'altra parte, rilasciata a suo

tempo l'autorizzazione amministrativa alla costruzione

e all'apertura del cinema, nonché la licenza di esercizio

o agibilità : da essi chiesta e ottenuta in nome e per conto

proprio, non già in nome o per conto delle proprietarie

dell'area ; obbligate (per espressa pattuizione) a prestare,

« ove occorresse », ogni necessario consenso « per il rilascio

a favore loro di licenze e permessi», e a «non svolgere alcuna

attività concorrente » con quella da essi esercitata nel

l'immobile.

È chiaro quindi, che sia nei rapporti con le odierne

resistenti, regolati da una convenzione che non può qualifi

carsi « affitto di azienda », bensì semplice « locazione d'im

mobile » e contestuale costituzione di un diritto di super

ficie, a favore dei locatari, per la costruzione e gestione

di una sala cinematografica, sia nei confronti della pubblica

Amministrazione, la titolarità dell'azienda cinema Esedra

si appartiene esclusivamente agli attuali ricorrenti ; e che

ad essi soltanto spetta, in conseguenza, il diritto di chiedere

il trasferimento del cinema in altro locale.

Ciò posto, e tenuto conto che nè la convenzione di

diritto privato, nè i provvedimenti amministrativi sopra

indicati attribuiscono o riconoscono alle proprietarie del

l'area la facoltà, dopo il rilascio dell'immobile da parte dei

locatari, di subentrare ipso iure nella titolarità della gestione

del cinema e della, relativa licenza , ne segue che la, domanda

di trasferimento di sede avanzata da Catello e Leopardo,

presupponendo la cessazione dell'esercizio nel vecchio

locale, non poteva assolutamente considerarsi come domanda

di apertura di un nuovo cinema, tale da alterare il preesi

stente rapporto fra posti cinema e popolazione del Comune,

e che nell'esame di essa l'Amministrazione avrebbe dovuto

perciò limitarsi ad accertare se vi fosse o meno corrispon

denza fra il numero di posti del vecchio locale e quello

della costruenda sala cinematografica, e se quest'ultima

fosse o meno idonea all'uso particolare cui dovrà essere

destinata : ciò indipendentemente dalle limitazioni previste

per il rilascio di nuovi nulla osta (v. dec. IV Sez. 29 luglio

1954, n. 220, Foro it., Rep. 1954, voce Cinematografo, n. 28 ;

17 maggio 1957, n. 523, id., Rep. 1957, voce cit., n. 46 ;

24 maggio 1957, n. 580, ibid., n. 31 ; 27 gennaio 1959,

n. 83). Nè vale obiettare che, nella specie, autorizzando il

trasferimento del cinema in altro locale, l'Amministrazione

verrebbe a convalidare una violazione dell'obbligo contrat

tuale, assunto dai ricorrenti, di non modificare la desti

nazione dell'immobile locato, senza il previo consenso delle

proprietarie dell'area, prima della scadenza del rapporto locatizio ; e invero l'intervento della pubblica Ammini

strazione nella materia in oggetto è inteso unicamente al

diretto soddisfacimento di interessi pubblici o collettivi, non già alla tutela di interessi privati, cui debbono e possono

provvedere le parti, sperimentando le azioni all'uopo

previste dal diritto comune.

Per questi motivi, accoglie, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione VI ; decisione 15 luglio 1959, n. 497 ; Pres. Roeiirs

sen P., Est. Toro ; Comune di Firenze (Avv. Nardi

Dei, Tassinari) c. Ministero della pubblica istruzione

(Avv. dello Stato Agro).

Bellezza naturale (protezione della) — Vineolo pa noramico -— Elenchi elei beni soggetti — Ricorso

giurisdizionale — Legittimazione del comune (L. 29 giugno 1939 n. 1497, protezione delle bellezze na

turali, art. 4). Bellezza naturale (protezione della) — Vineolo pano

ramico — Elenco delle località soggette approvato dal Ministro — Atto non definitivo — Impugna bilità - Esclusione (L. 29 giugno 1939 n. 1497, art. 4).

Il comune è legittimato a ricorrere contro gli atti ministeriali

di approvazione degli elenchi di beni sotto-posti a vincolo

panoramico ai sensi della legge 29 giugno 1939 n. 1497. (1)

Il decreto del Ministro della pubblica istruzione, che approva l'elenco delle località soggette a vincolo panoramico, ai

sensi dell'art. 4 legge 29 giugno 1939 n. 1497, non è defi

nitivo, bensì soggetto a ricorso al Governo, la cui deci

sione costituisce l'atto definitivo impugnabile in sede giu risdizionale. (2)

La Sezione, ecc. — L'eccezione preliminare del Mini

stero di difetto di legittimazione attiva del Comune di

Firenze, perchè non proprietario, nò possessore, nè deten

tore dei beni, è infondata.

Il Ministero invoca l'art. 4 legge 29 giugno 1939 n. 1497.

Il testo prevede la pubblicazione, nella Gazzetta ufficiale, del decreto min. che approva l'elenco delle località di no

tevole interesse pubblico, ai sensi dell'art. 1, nn. 3 e 4. Una

copia del numero della Gazzetta ufficiale è affissa, per tre

mesi, all'albo dei comuni interessati. Entro il successivo

termine di tre mesi i proprietari, possessori o detentori

interessati hanno facoltà di ricorrere al Governo. La pro

nunzia del Governo ha carattere di provvedimento defi

nitivo. Legittimati a proporre ricorso giurisdizionale sono

soltanto coloro che sono legittimati a proporre ricorso a]

Governo. La legge darebbe facoltà di ricorrere al Governo

solo ai proprietari, possessori o detemtori, e non parla di

comuni. Ne discenderebbe che il Comune non può ricorrere

neanche in sede giurisdizionale. Questa è la tesi della re

sistente Amministrazione.

La quistione è stata esaminata, in sede consultiva,

dalla la Sezione (24 aprile 1956, n. 666 e 29 gennaio 1957,

n. 72, Foro it., Rep. 1958, voce Bellezza naturale, n. 4,

e Rep. 1957, voce cit., n. 22) che ha ritenuto inammissibile

(1) Contra, Cons. Stato, Sez. I, 24 aprile 1956, n. 666, Foro

it., Rep. 1958, voce Bellezza naturale, n. 4, e 29 gennaio 1957,

n. 72, id., Rep. 1957, voce cit., n. 22.

(2) Conforme Cons. Stato, Sez. VI 19 giugno 1956, n. 445,

Foro it., Rep. 1956, voce Bellezza naturale, n. 1.

Ha escluso l'impugnabilità con ricorso giurisdizionale del

parere della commissione provinciale, in quanto atto prepara

torio Sez. VI 26 giugno 1957, n. 452, id., Rep. 1957, voce cit., n. 4.

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PARTE TERZA 12

il ricorso dei comuni, come tali, in quanto l'art. 4, capov., parla solo di proprietari, possessori e detentori interessati, e ciò escluderebbe che la civica Amminietrazione possa sostituirsi a coloro ai quali detta facoltà è esplicitamente riservata.

Il Collegio ritiene però che la questione non possa con

siderarsi esaurita solo col richiamo all'art. 4, ma debba essere posta in termini più generali, e cioè con riferimento anche all'art. 113 Cost., secondo cui «Contro gli atti della

pubblica Amministrazione è sempre ammessa la tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi

agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa ». Se l'art. 4 legge n. 1497 del 1939 costituisse una limi

tazione del principio fondamentale stabilito nell'art. 113 Cost, (e limitazione è quella oggettiva, come quella sog gettiva) sorgerebbe una questione di legittimità costitu zionale della norma. Ma il Collegio ritiene che l'elenca zione dell'art. 4 non costituisca una limitazione della tutela

per gli altri interessati. Può sembrare illogico, anzi, che

una norma di carattere estensivo, che ha voluto allargare la schiera degli interessati, comprendendovi non solo i

proprietari e i possessori, ma anche i detentori, sia da inter

pretarsi in senso restrittivo, cioè con esclusione di coloro

che, senza essere nè proprietari, nè possessori, nè detentori, siano, tuttavia, titolari di un interesse legittimo del quale l'atto ministeriale abbia prodotto la lesione.

Questo è il punto centrale, se, cioè, il comune possa, o

meno, lamentare la lesione di un suo interesse legittimo, per effetto del provvedimento ministeriale dell'art. 4. E la questione non può essere definita, in linea generale, con una preclusione assoluta, ma è da esaminare in con

creto, in relazione agli elementi della vertenza. Se oggetto del vincolo sono singoli complessi di cose immobili (art. 1, n. 3), se il vincolo tocca solo gl'interessi dei proprietari, possessori o detentori, senza riflessi apprezzabili sugl'in teressi del comune, quest'ultimo non avrà titolo per do lersene. Ma se, come nella specie, la dichiarazione di notevole interesse pubblico abbraccia « la zona sita nel territorio del Comune di Firenze, comprendente i seguenti viali. . . con una fascia di territorio di metri 400 dal lato esterno, e di metri 100 verso il centro della Città », non si può escludere l'interesse del Comune a dolersi del provvedimento (fra l'altro si denuncia anche l'indeterminatezza e l'illogicità del vincolo, ancorato a linee geometriche, in relazione a viali paralleli) che abbraccia una vasta estensione del ter ritorio comunale. Non si può contestare che i vincoli deri vanti dal provvedimento abbiano riflessi e conseguenze nel

campo edilizio ed urbanistico, cioè nelle materie istitu zionalmente di competenza (sia pure non esclusiva) delle Amministrazioni comunali.

Va osservato, infine, che il provvedimento comprende anche viali nel territorio del Connine (otto viali), che sono strade comunali, delle quali certamente spetta al Comune la proprietà, o la detenzione, e conseguentemente la tutela, ai sensi del ripetuto art. 4. Anche per questa considera zione, l'eccezione del Ministero appare infondata.

Fondata, invece, è l'altra eccezione d'inammissibilità del ricorso, perchè proposto contro provvedimento non definitivo.

La legge stabilisce che l'elenco delle località che com pongono un caratteristico aspetto, avente valore estetico o tradizionale, e delle bellezze panoramiche, compilato dalla commissione provinciale, è pubblicato per tre mesi al l'albo dei comuni (art. 2, ult. comma). In tale termine gl'in teressati possono produrre opposizione al Ministro (art. 3). Il Ministro approva l'elenco, introducendovi le opportune modificazioui ; l'elenco approvato dal Ministro, come si è detto in principio viene pubblicato sulla Gazzetta ufficiale. Entro i tre mesi successivi gl'interessati hanno facoltà di ricorrere al Governo. La pronunzia del Governo ha carat tere definitivo (citato art. 4).

La pronunzia del Governo è l'atto filiale del procedi mento amministrativo, che può essere impugnato in sede giurisdizionale. Gli altri atti che la precedono costituiscono fasi, momenti del procedimento stesso e possono essere

impugnati in sede giurisdizionale solo insieme all'atto fi

nale.

Nella specie il Comune ha proposto opposizione contro

l'elenco della Commissione, ai sensi dell'art. 3 ; ma quando è stato pubblicato l'elenco approvato dal Ministro invece

di proporre ricorso al Governo ha impugnato direttamente

il decreto ministeriale in questa sede.

Indubbiamente il ricorso giurisdizionale è inammissibile

perchè proposto contro provvedimento non definitivo (art. 4, ult. parte).

Per questi motivi, ecc.

CONSIGLIO DI STATO.

Sezione V ; decisione 23 maggio 1959, n. 304 ; Pres. Gallo

P., Est. Piroso ; Carniglia (Avv. Rossi, Vocino) e. Comune di Portofino (Avv. Lessona), Ente autonomo del Monte di Portofino (Avv. Dedin) e Prefetto di Genova.

Piano regolatore, (li ricostruzione e disciplina delle costruzioni — Licenza edilizia — Controversie — Giurisdizione del giudice amministrativo —

Prospettazione delle parti — Irrilevanza — Fatti

specie. Piano regolatore, di ricostruzione e disciplina delle co

struzioni — Territorio di Portofino — Legge spe ciale — Legge urbanistica e legge sulla tutela delle bellezze naturali — Compatibilità — Conse

guenze in ordine ai provvedimenti relativi all'atti vità edilizia (L. 20 giugno 1935 n. 1251, costituzione dell'Ente autonomo Monte di Portofino, art. 1, 2, 6 ; 1. 17 agosto 1942 n. 1150, legge urbanistica, art. 31 ; 1. 29 giugno 1939 n. 1497, protezione delle bellezze natu

rali, art. 8). Bellezza naturale (protezione della) — Diffida — Man

canza di piano paesistico — Irrilevanza (L. 29 giugno 1939 n. 1497, art. 8, 9).

Piano regolatore, di ricostruzione e disciplina delle costruzioni — Territorio di Portofino — Potere

regolamentare — Spettanza (L. 17 agosto 1942 n. 1150, art. 36; 1. 20 giugno 1935 n. 1251, art. 1, 15).

Piano regolatore, di ricostruzione e disciplina delle costruzioni -— Regolamento edilizio comunale —

Deliberazione anteriore alla entrata in vigore della legge urbanistica — Approvazione — Norme

applicabili — Conseguenze (L. 17 agosto 1942 n. 1150, art. 36 ; r. d. 3 marzo 1934 n. 383, t. u. della legge co munale e provinciale, art. 99, 100, 101 ; 1. 9 giugno 1947 n. 530, modifiche alt. u. delle leggi com. e prov., appro vato con r. d. 3 marzo 1934 n. 383, art. 5, 8).

In materia di licenze edilizie sussistono solo interessi legittimi, e non diritti soggettivi, pertanto le controversie attinenti al rilascio o al diniego di esse rientrano nella competenza del

giudice amministrativo, indipendentemente dalla prospet tazione delle loro ragioni ad opera delle parti (nella spe cie, il resistente Comune di Portofino aveva eccepito il

difetto di giurisdizione del Consiglio di Stato sotto il riflesso che i ricorrenti, col sostenere la esclusiva competenza ad emanare il provvedimento impugnato dell'Ente autonomo del Monte di Portofino e col negare ogni potere al sovrainten dente ai monumenti e al sindaco, vantavano un loro diritto

soggettivo a costruire). (1)

(1) Circa la competenza giurisdizionale in materia di licenze edilizie vedi, da ultimo, Cass., Sez. un., 13 gennaio 1059, n. 68, Foro it., 1959, I, 228, con nota di richiami, e, in dottrina, Amobth, Diritti soggettivi e interessi legittimi in materia di licenze edilizie, in Riv. amm., 1958, 153.

Sull'insufficienza del criterio della prospettazione, da ul timo, Cass., Sez. un., 11 aprile 1959, n. 1073, Foro it., 1959, I, 752, con annotazione di Coletti.

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