sezione VI; decisione 2 marzo 2001, n. 1193; Pres. Giovannini, Est. De Nictolis; Soc. Arte erestauro (Avv. Penta, Sanino) c. Soc. Impresa Donati (Avv. de Cilla, Napolitano) e altro.Regolamento di competenzaSource: Il Foro Italiano, Vol. 124, No. 12 (DICEMBRE 2001), pp. 551/552-553/554Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23196802 .

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PARTE TERZA 552

CONSIGLIO DI STATO; sezione VI; decisione 2 marzo

2001, n. 1193; Pres. Giovannino Est. De Nictolis; Soc. Arte

e restauro (Avv. Penta, Sanino) c. Soc. Impresa Donati (Avv. de Cilla, Napolitano) e altro. Regolamento di competenza.

Giustizia amministrativa — Tribunali amministrativi regio nali — Competenza territoriale — Atto presupposto e atto

conseguente — Regolamento di competenza — Inammis

sibilità — Fattispecie (L. 6 dicembre 1971 n. 1034, istituzio ne dei tribunali amministrativi regionali, art. 31).

Il giudice competente a conoscere dell'impugnazione dell'atto

presupposto è competente anche per l'impugnazione dell'atto

ad esso conseguente; pertanto, è inammissibile il regola mento di competenza proposto per accertare l'incompetenza territoriale del tribunale amministrativo regionale adito con

l'impugnazione dell'atto conseguente, allorché in capo allo

stesso tribunale si sia definitivamente radicata — in mancan

za di un tempestivo regolamento di competenza o per rigetto dello stesso — la competenza a decidere il ricorso contro

l'atto presupposto. (1)

(1) I. - La decisione in rassegna si richiama ad una regola di matrice

giurisprudenziale, già emersa nel corso degli anni ottanta, ma sancita definitivamente da Cons. Stato, ad. plen., 14 ottobre 1992, n. 13, Foro

it., 1993, III, 514, in base alla quale la relazione fra un atto presupposto e un atto conseguente o applicativo comporta, nel caso d'impugnazione dei due atti con un medesimo ricorso, che il Tar competente per l'im

pugnazione dell'atto presupposto sia competente anche per l'impugna zione dell'atto conseguente o applicativo.

La giurisprudenza ha fatto ampio uso di tale regola in presenza di due condizioni: a) la contestualità dell'impugnazione dei due atti

(quello presupposto e quello conseguente); b) la circostanza che l'inva lidità dell'atto presupposto sia dedotta anche come ragione d'invalidità dell'atto conseguente (Cons. Stato, sez. VI, 4 aprile 1997, n. 550, id.,

Rep. 1997, voce Giustizia amministrativa, n. 114; sez. V 8 febbraio

1997, n. 152, ibid., n. 115; sez. IV 12 marzo 1996, n. 313, id., Rep. 1996, voce cit., n. 120; 31 gennaio 1989, n. 78, id.. Rep. 1989, voce

cit., n. Ili; contrario solo Cons. Stato, sez. VI, 27 gennaio 1997, n.

120, id., Rep. 1997, voce cit., n. 116, secondo cui l'impugnativa di atti

preordinati, connessi e consequenziali non è di per sé idonea ad incide re sulla competenza radicatasi con l'impugnativa dell'atto lesivo in via

principale degli interessi del ricorrente). Quanto alla prima condizione, si ritiene che l'impugnazione contestuale degli atti debba essere effetti va e non puramente formale, per cui non assume solitamente alcun ri lievo ai fini della contestualità la richiesta di annullamento di atti pre supposti, connessi o consequenziali, che sia formulata come mera clau sola di stile (Cons. Stato, sez. VI, 13 febbraio 1987, n. 37, id., Rep. 1987. voce cit., n. 129; 27 gennaio 1987, n. 1, ibid., n. 130; sez. IV 24 novembre 1986, n. 769, ibid., n. 131). Quanto alla seconda condizione, va chiarito che essa implica sempre una relazione tipica fra atto pre supposto e atto conseguente, quale si configura, in genere, quando l'atto presupposto abbia un contenuto generale e l'atto conseguente ne dia attuazione. Invece, relazioni di altro genere sfuggono all'applica zione della regola: è stato affermato, in particolare, che l'attrazione della competenza non opera in presenza di atto plurimo, ossia di un atto nel quale si trovino occasionalmente riuniti provvedimenti che avrebbe ro potuto essere adottati con atti separati (Cons. Stato, sez. IV, 11 lu

glio 1994, n. 588, id.. Rep. 1994, voce cit., n. 104, in merito ad un de creto ministeriale di promozione di impiegati aventi sede nell'intero territorio nazionale).

Nel complesso si registra, comunque, la tendenza ad ammettere l'at trazione della competenza per connessione in termini piuttosto ampi. Essa è. ad esempio, affermata anche se l'impugnativa dell'atto presup posto sia stata proposta in via soltanto eventuale o subordinata (Cons. Stato, sez. VI, 18 aprile 2000, n. 2328, id., Rep. 2000, voce cit., n. 243; 18 aprile 2000, n. 2307, ibid., n. 244; 24 giugno 1999, n. 875, id., Rep. 1999, voce cit., n. 201) indipendentemente dalla maggiore o minore

importanza di tale impugnazione nell'economia del ricorso (Cons. Stato, sez. VI, 11 luglio 2000, n. 3868, id., Rep. 2000, voce cit., n. 240; 11 luglio 2000, n. 3874, ibid., n. 241; 11 gennaio 1997, n. 32, id., Rep. 1997, voce cit., n. 146; 3 giugno 1996, n. Ill, id.. Rep. 1996, voce cit., n. 102; 7 luglio 1986, n. 472, id., Rep. 1986, voce cit., n. 116), purché l'atto presupposto sia oggetto di specifica ed espressa impugnazione (Cons. Stato, sez. IV, 16 ottobre 2000, n. 5506, id., Rep. 2000, voce cit., n. 242; 11 agosto 1997, n. 820, id., Rep. 1997, voce cit., n. 118; 20 settembre 1994, n. 720, id., Rep. 1994, voce cit., n. 80) e la connessio ne tra i due atti presupposto e consequenziale non appaia del tutto pre testuosa (Cons. Stato, sez. IV, ord. 3 febbraio 1992, n. 144, id.. Rep. 1992, voce cit., n. 98). Il Consiglio di Stato si è addirittura spinto in

tempi assai recenti ad ammettere l'applicazione dei principi che regola no l'impugnazione cumulativa anche nel caso in cui l'atto applicativo

Il Foro Italiano — 2001.

Fatto e diritto. — 1. - L'impresa Donati s.p.a. impugnava in

nanzi al Tar Lazio il provvedimento di esclusione da gara di ap

palto di lavori indetta dalla soprintendenza per i beni culturali e

ambientali per l'Emilia-Romagna, con tutti gli atti conseguenti e

connessi.

In detto giudizio si costituiva l'impresa controinteressata —

società Arte e restauro — senza nulla eccepire in ordine alla

competenza territoriale del Tar adito.

Con un secondo ricorso, sempre innanzi al Tar Lazio, l'im

presa Donati impugnava il provvedimento di aggiudicazione

esuli dalla giurisdizione amministrativa (Cons. Stato, sez. IV, 13 di

cembre 1999, n. 1868, id., Rep. 2000, voce cit., n. 164, afferma che lo

stesso giudice amministrativo conosce sia dell'atto presupposto a con

tenuto generale sia dell'atto applicativo, che nella specie era l'applica zione del pedaggio autostradale, anche nel caso in cui il giudizio sul se condo spetterebbe al giudice civile).

II. - Rispetto a questa giurisprudenza precedente, la sentenza in epi

grafe introduce alcune variazioni di rilievo. Essa svincola, in primo

luogo, il principio dell'attrazione della competenza per connessione dal

rispetto del presupposto della contestualità dell'impugnazione ed am mette espressamente che l'attrazione della competenza avvenga anche in presenza di impugnazioni separate (l'una proposta contro l'atto pre

supposto, l'altra contro l'atto conseguente), purché i provvedimenti impugnati con ricorsi distinti appartengano al medesimo procedimento amministrativo. In questo senso, già Cons. Stato, sez. IV, 23 aprile 1993, n. 464, id., Rep. 1993, voce cit., n. 69, che riguardava, però, il caso diverso di impugnative successive proposte tutte avverso il mede simo atto presupposto, nonché contro atti applicativi diversi per ognuna delle impugnative proposte. Altra variazione è rappresentata dall'appli cazione della regola in questione pur in assenza del requisito della ge neralità a cui la prassi giurisprudenziale solitamente ricollega l'atto

presupposto. Nel caso di specie, infatti, quest'ultimo è costituito da un

provvedimento di esclusione da gara di appalto. Tali variazioni certamente potranno essere valorizzate da chi pro

spetta l'evoluzione del giudizio amministrativo da giudizio sull'«atto» a giudizio sul complessivo «potere» (o, più impropriamente, sul «rap porto»), evoluzione che troverebbe riscontro nell'art. 1,1° comma, 1. 21 luglio 2000 n. 205, in tema di motivi aggiunti (tra i primi commenti, N. Saitta, lì filtro del Tar sulle domande di regolamento di competen za: nuove prospettive (anche per i motivi aggiunti), in Giust. amm.,

2001,808). Resta comunque il fatto che, nella decisione in rassegna, l'attrazione

della competenza non viene più ricondotta all'impugnativa contestuale di atti connessi, bensì a ragioni di ordine squisitamente procedimentale, riconducibili all'inerenza degli atti al medesimo procedimento. L'esi

genza di assicurare una valutazione unitaria di atti connessi da parte del medesimo giudice assume perciò un rilievo specifico, che prevale ri

spetto alla logica di frammentarietà dell'autonomia dei giudizi proposti con distinte impugnative. In questo senso, cfr. già Cons. Stato, sez. VI, 13 gennaio 1999, n. 17, Foro it., Rep. 1999, voce cit., n. 872, che am mette nel processo amministrativo uno spostamento della competenza per motivi di connessione rispetto ad altro ricorso (nella specie, si trat tava addirittura di atti inerenti a procedimenti diversi): su questa deci

sione, che precede la 1. 205/00, cfr. Avanzini, La giurisprudenza del

Consiglio di Stato sul processo amministrativo (anni 1997-2000): la fa se introduttiva del ricorso, in Dir. proc. ammin., 2000, 1210 ss.

L'esigenza di assicurare una valutazione unitaria di atti connessi (e dei relativi ricorsi) si esprime anche nelle considerazioni contenute nella decisione in tema di acquiescenza. Una delle ragioni di rigetto dell'istanza di regolamento è costituita dal difetto di interesse ad ecce

pire l'incompetenza territoriale del secondo ricorso in caso di mancata

proposizione di tale eccezione in occasione della prima impugnativa. In

questo senso, v. già Cons. Stato, sez. IV, 23 aprile 1993, n. 464, cit., secondo cui, oltretutto, una delle finalità del regolamento di competen za sarebbe proprio la concentrazione di cause connesse ad una princi pale.

Occorre, tuttavia, rilevare che tutte le considerazioni esposte nella decisione in epigrafe in tema di attrazione della competenza vengono favorite dal carattere meramente formale dell'impugnazione proposta avverso l'atto conseguente. Nel caso di specie, infatti, il secondo ricor so aveva un evidente scopo tuzioristico e cautelativo e, dunque, un'au tonomia solo apparente rispetto alla prima impugnativa (sull'incidenza dell'annullamento dell'atto presupposto rispetto a quello conseguente, cfr. Garofalo, Impugnazione dell'atto presupposto e onere di impu gnazione dell'atto conseguenziale, ibid., 344, che dà atto di due filoni

giurisprudenziali: il primo ritiene che l'annullamento dell'atto presup posto travolga anche l'atto applicativo, in via di caducazione automati

ca, senza alcun onere d'impugnazione; il secondo ritiene, invece, che l'annullamento dell'atto applicativo postula sempre una specifica im

pugnazione). La limitata autonomia del secondo ricorso ha favorito

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

nell'ambito della medesima gara di appalto, a scopo dichiarata

mente tuzioristico e cautelativo, riproponendo le medesime cen

sure, a titolo d'invalidità derivata, già articolate nel precedente

giudizio avverso l'atto di esclusione.

2. - La società controinteressata, nel costituirsi nel secondo

giudizio, proponeva rituale istanza di regolamento di competen za, deducendo che essendo stato impugnato un provvedimento di aggiudicazione emesso da autorità statale periferica (la so

printendenza per i beni culturali e ambientali per la regione

Emilia-Romagna), ad efficacia territoriale limitata, deve ritener

si competente il Tar Emilia-Romagna. 3. - Il Tar Lazio, sez. II, con ordinanza collegiale 25 ottobre

2000, n. 9587, ritenendo che ad una prima e sommaria deliba

zione l'istanza di regolamento non appare manifestamente in

fondata, ha trasmesso al Consiglio di Stato gli atti del ricorso

per regolamento di competenza. 3.1. -

L'impresa Donati si è costituita nella presente fase e ha

eccepito che essendo già pendente altro ricorso avverso il pre

supposto provvedimento di esclusione dall'appalto, ricorso in

relazione al quale la competenza resta definitivamente radicata

innanzi al Tar Lazio (in difetto di tempestivo ricorso per rego lamento), il ricorso avverso il conseguente atto di aggiudicazio ne deve ritenersi di competenza del medesimo Tar adito per il

primo gravame. 4. - Il presente ricorso per regolamento di competenza va re

spinto. E vero che l'atto impugnato in prime cure —

provvedimento di aggiudicazione di gara di appalto di lavori —

promana da un

organo periferico dello Stato ed ha efficacia territoriale limitata, sicché in astratto dovrebbe essere ritenuto competente il Tar pe riferico, e non l'adito Tar Lazio.

4.1. - Tuttavia nel caso di specie, per individuare il Tar com

petente, occorre tenere conto dei principi che regolano la com

petenza territoriale in caso d'impugnazione di atto presupposto e atto consequenziale.

La regola, di elaborazione giurisprudenziale, è che il giudice

competente a conoscere dell'impugnazione dell'atto presuppo sto, conosce anche dell'impugnazione dell'atto consequenziale.

Siffatta regola è da ritenere applicabile non solo in caso

d'impugnazione contestuale dei due atti, ma anche nell'ipotesi

d'impugnazione separata di atto presupposto e consequenziale,

purché gli stessi facciano parte di un unico procedimento.

Quando due o più atti facciano parte del medesimo procedi mento amministrativo, devono essere impugnati innanzi al me

desimo tribunale, ancorché formino oggetto di ricorsi distinti.

Se in relazione all'impugnazione dell'atto presupposto la

competenza territoriale si radica definitivamente in capo ad un

determinato Tar per mancata tempestiva proposizione di rego lamento di competenza, ovvero per reiezione del medesimo,

competente a conoscere della separata impugnazione avverso

l'atto conseguente, facente parte del medesimo procedimento amministrativo, è il medesimo giudice adito in relazione all'atto

presupposto. 4.2. - Deve anche osservarsi che nel caso di specie la mancata

proposizione di regolamento di competenza nell'ambito del ri

corso avverso l'atto presupposto di esclusione da gara di appal to, denota acquiescenza in ordine alla scelta del giudice compe tente, e dunque difetto d'interesse a eccepire l'incompetenza territoriale nel successivo e connesso ricorso avverso il conse

senz'altro una visione unitaria dei due giudizi da un punto di vista pro cessuale, oltre che sostanziale.

Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato il provvedimento conse

guente (provvedimento di aggiudicazione) avrebbe potuto essere impu

gnato con motivi aggiunti, se si fosse fatta applicazione dell'art. 1,1°

comma, 1. 205/00, cit. Ma già Cons. Stato, sez. VI, 23 febbraio 1999, n.

192, Foro it., Rep. 1999, voce cit., n. 801, aveva riconosciuto che la

parte che ha impugnato il verbale di aggiudicazione può estendere, me

diante motivi aggiunti, l'impugnativa al successivo provvedimento di

aggiudicazione. Per la procedura per il regolamento di competenza, la decorrenza del

termine per la sua presentazione da parte di soggetti diversi dal ricor

rente e la legittimazione dell'interveniente a proporre il regolamento, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 maggio 2001, n. 2556, 1° febbraio 2001, n.

400, sez. VI 5 gennaio 2001, nn. 23 e 22, id., 2001, III, 377, con nota di

richiami. [I. Severino]

Il Foro Italiano — 2001.

guente provvedimento di aggiudicazione, ricorso che oltretutto

non contiene motivi nuovi e diversi rispetto al primo. 4.3. - Nel caso di specie, poi, con il primo ricorso avverso

l'atto di esclusione erano già stati impugnati gli atti conseguen ti, e, dunque, l'aggiudicazione.

Il secondo ricorso avverso l'aggiudicazione è stato dichiara

tamente proposto a scopo cautelativo e tuzioristico, e non con

tiene motivi nuovi rispetto al primo ricorso, ma ripropone le

stesse censure contenute in quest'ultimo: sicché l'autonomia del

secondo ricorso rispetto al primo è meramente formale, e inido

nea a comportare una diversa regola di competenza territoriale.

5. - Per quanto esposto, il presente ricorso va respinto.

CONSIGLIO DI STATO; sezione IV; ordinanza 30 gennaio 2001, n. 709; Pres. Trotta, Rei. Saltelli; Pres. cons, mini

stri e altri (Avv. dello Stato De Martino) c. Stara (Avv. Sta

ra). Conferma Tar Campania, sez. IV, ord. 16 febbraio 2000, n. 890.

Giustizia amministrativa — Ricusazione del giudice — So spensione del giudizio — Esclusione (Cod. proc. civ., art.

52; r.d. 17 agosto 1907 n. 642, regolamento di procedura di

nanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, art.

47). Giustizia amministrativa — Ricusazione del giudice — Col

legio giudicante — Partecipazione del giudice ricusato

(R.d. 17 agosto 1907 n. 642, art. 47). Giustizia amministrativa — Ricusazione del giudice — Col

legio formato da magistrati ricusati — Delibazione dell'i

stanza — Legittimità (R.d. 17 agosto 1907 n. 642, art. 47,

48).

La presentazione di un'istanza di ricusazione del giudice am

ministrativo non determina la sospensione del giudizio prin

cipale, atteso che il regolamento di procedura davanti al

Consiglio di Stato, approvato con il r.d. 17 agosto 1907 n.

642, non contempla norma analoga al disposto dell'art. 52, 3° comma, c.p.c. (1)

In tema di incompatibilità del giudice amministrativo, la disci

plina del procedimento conseguente alla presentazione di

un'istanza di ricusazione, dettata dal regolamento di proce dura approvato con il r.d. 17 agosto 1907 n. 642, costituisce un corpus speciale e non va quindi integrata con le corri

spondenti norme processualcivilistiche; pertanto, il giudice ricusato può partecipare al collegio chiamato a decidere su

un 'istanza di ricusazione. (2) Il collegio giudicante, ancorché formato da magistrati ricusati,

ha pieno titolo alla sommaria delibazione dell'istanza di ri

cusazione relativamente alla sua ammissibilità, cioè all'esi

stenza di tutte le condizioni prescritte dalla legge per ritenere

quantomeno correttamente proposta l'istanza di ricusazione,

condizioni che riguardano non solo l'adempimento delle for malità di rito, ma anche la rappresentazione di una fattispe cie legale idonea ad incardinare la disamina nel merito del

prospettato incidente, nonché l'adempimento dell'onere della

prova prescritto dall'art. 48 del regolamento di procedura

approvato con il r.d. 642/07. (3)

(1-3) L'ordinanza è riportata in Foro it., 2001, III, 269, con nota di

G. Scarselli, La terzietà e l'indipendenza dei giudici del Consiglio di Stato.

Se ne riproducono le massime per pubblicare la replica di C. Cala

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