sezione VI; decisione 28 giugno 1994, n. 1082; Pres. Laschena, Est. D'Angelo; Fileni e altri (Avv.Sanino) c. Università cattolica del S. Cuore (Avv. Benvenuti, Lorenzoni). Annulla Tar Lazio 6ottobre 1992, n. 1242Source: Il Foro Italiano, Vol. 118, No. 5 (MAGGIO 1995), pp. 261/262-263/264Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23190038 .

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GIURISPRUDENZA AMMINISTRATIVA

CONSIGLIO DI STATO; sezione VI; decisione 28 giugno 1994, n. 1082; Pres. Laschena, Est. D'Angelo; Fileni e altri (Aw.

Sanino) c. Università cattolica del S. Cuore (Aw. Benvenu

ti, Lorenzoni). Annulla Tar Lazio 6 ottobre 1992, n. 1242.

Istruzione pubblica — Università — Statuti — Procedimento

per l'emanazione (D.p.r. 28 dicembre 1985 n. 1092, t.u. delle

disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sulla emanazione

dei decreti del presidente della repubblica e sulle pubblicazio ni ufficiali della repubblica italiana, art. 7, 15, 18; 1. 9 mag gio 1989 n. 168, istituzione del ministero dell'università e del

la ricerca scientifica e tecnologica, art. 16). Istruzione pubblica — Università — Statuto — Modifiche —

Emanazione — Illegittimità — Fattispecie (R.d. 31 agosto 1933 n. 1592, t.u. delle leggi sulla istruzione superiore, art. 17,

199, 201; 1. 14 agosto 1982 n. 590, istituzione di nuove uni

versità, art. 1; 1. 9 maggio 1989 n. 168, art. 16).

Non è applicabile il procedimento per l'adozione degli statuti

delle università previsto dall'art. 161. 9 maggio 1989 n. 168,

allo statuto emanato con decreto del rettore anteriore alla sca

denza di un anno dalla entrata in vigore della legge stessa

(26 maggio 1989). (1) È illegittima la modificazione dello statuto di una università

non statale, emanata quando ancora vigevano le norme ante

riori alla l. 168/89, in ordine alla quale non siano stati sentiti

i pareri delle facoltà e delle scuole che costituiscono l'univer

sità stessa, e che sia stata deliberata, e non soltanto proposta dal senato accademico, anche se essa non si riferisce all'ordi

namento didattico. (2) Sono illegittime le modificazioni dello statuto di una università

non statale, le quali dispongano che le ulteriori modifiche sta

tutarie siano deliberate dal consiglio di amministrazione (e non dal senato accademico), e che su di esse il senato accade

mico esprima soltanto un parere (e non le deliberi), stravol

gendo in tal modo l'assetto organizzativo della didattica uni

versitaria e comprimendo la posizione del corpo degli inse

gnanti, cosi come sono previsti per le università statali. (3)

(1-3) I. - La 1. 9 maggio 1989 n. 168 (Le leggi, 1989, I, 1262) ha

stabilito che «Le università . . . hanno autonomia didattica, scientifica,

organizzativa, finanziaria e contabile . . .», da definirsi più precisamente,

tuttavia, con una successiva legge sull'autonomia universitaria; e che

«. . . si danno ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti»

(art. 6, 1° comma; per la disciplina di tale autonomia, v. soprattutto l'intero titolo II della legge, art. 6-9). Già queste disposizioni attribui

scono alle università una autonomia maggiore di quella di cui godevano in precedenza, che esse devono esplicare principalmente con nuovi sta

tuti. E in correlazione con la maggiore rilevanza di questi, per la loro

adozione la legge ha delineato un nuovo procedimento con l'art. 16

che ha applicato la decisione ora riportata. La prevista legge sull'autonomia universitaria non è stata mai emana

ta. Ma sono state emanate un'infinità di altre disposizioni che riguarda no le università. Tra le tante: la 1. 7 agosto 1990 n. 245, norme sul

piano triennale di sviluppo dell'università (id., 1990, I, 1592), dalla quale il d.p.r. 28 ottobre 1991 (id., 1991, I, 2492, approvazione del piano di sviluppo delle università per il triennio 1991-93; la 1. 19 novembre

1990 n. 341, riforma degli ordinamenti didattici universitari (id., 1990,

I, 2180); il d.l. 16 marzo 1993 n. 61, misure urgenti per assicurare il

funzionamento del ministero dell'università e della ricerca scientifica

e tecnologica, convertito nella 1. 14 maggio 1993 n. 138 (testo coordina

to: id., 1993, II, 202); il d.l. 21 dicembre 1993 n. 530 (id., 1993, I,

3225), disposizioni urgenti per il funzionamento delle università, non

convertito, ri-emanato con cadenza bimensile, e oggi vigente nella ver

sione del 21 febbraio 1995 n. 40 (id., 1995, I, 474); la 1. 24 dicembre

1993 n. 537 (id., 1994, I, 95), interventi correttivi di finanza pubblica, che dedica alle università i 28 commi dell'art. 5, rinforzando la loro

autonomia finanziaria, ma anche adottando imperativamente misure per il contenimento della spesa.

Questa evoluzione legislativa ha dato occasione ad una fioritura di

scritti sull'autonomia universitaria, dagli studi più teorici sul suo valore

alle analisi più rivolte alla ricostruzione della portata delle disposizioni via via emanate; tra i tanti: il commento a cura di F. Merloni alla

1. 168/89 (Bologna, 1989); le monografie di Castorina (Autonomia uni

versitaria e Stato pluralista, Milano, 1992, e di De Tura (L'autonomia

Il Foro Italiano — 1995.

Diritto. — (Omissis). Nel merito gli appellanti deducono il mancato rispetto della procedura prescritta in materia di modi

fiche statutarie dall'art. 16, 2° comma, 1. 9 maggio 1989 n. 168.

La disposizione di cui al 2° comma dell'articolo predetto di

spone che, decorso un anno dalla data di entrata in vigore della

citata legge, in mancanza della legge di attuazione dei principi di autonomia, gli statuti delle università sono emanati con de

creto del rettore, nel rispetto delle norme che regolano il confe

rimento del valore legale ai titoli di studio e dei principi di au tonomia di cui all'art. 6, secondo le procedure e le modalità

ivi previste. In tal caso gli statuti, sentito il consiglio di amministrazione,

sono deliberati dal senato accademico, integrato come previsto dal medesimo art. 16.

Il decreto rettorale impugnato è stato pubblicato nella Gaz

zetta ufficiale n. 142 del 20 giugno 1990, sicché, ad avviso degli appellanti, da tale data esso è venuto a giuridica esistenza.

Gli odierni ricorrenti soggiungono che, non essendo interve

nuta nelle more la legge di attuazione dei principi di autonomia

universitaria, l'iniziativa di modifica statutaria avrebbe dovuto

essere presa in applicazione dell'art. 16, 2° comma, 1. 168/89,

che riserva al senato accademico integrato una funzione propul siva ed assegna al consiglio di amministrazione una mera fun

zione consultiva.

Tale impostazione non appare condivisibile. A norma dell'art.

15, 1° comma, lett. d), del testo unico delle disposizioni sulla

promulgazione delle leggi, sulla emanazione dei decreti del pre sidente della repubblica e sulle pubblicazioni ufficiali della re

pubblica italiana, approvato con d.p.r. 28 dicembre 1985 n. 1092,

sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale i decreti del presidente della repubblica, del presidente del consiglio dei ministri e mini steriali nonché le delibere e gli altri atti di comitati di ministri che siano strettamente necessari per l'applicazione di atti aventi

forza di legge e che abbiano contenuto normativo.

Ai sensi dell'art. 7 del citato decreto presidenziale, le leggi

nonché i decreti e gli altri atti di cui all'art. 15, 1° comma, lett. d), entrano in vigore nel quindicesimo giorno successivo

delle università statali, Padova, 1992); gii interventi sul Foro itdi Oc

chiocupo (1990, V, 252), Aquilanti e De Antonia (ibid., 91), Cassbsf;

(ibid., 205 e 307; nonché 1993, V, 82) di Corpaci (ibid., 102); la voce

Università degli studi, in Enciclopedia dei diritto, XI. V, 822, di Baret

toni Arieri e di Mate razzo; gli articoli e le note di Poiotschnig

(Giur. costit., 1988, II, 2305), di F. Gallo, (Riv. trim. dir. e proc.

civ., 1991, 815), di D'Atena (Giur. costit., 1991, 2973), di Mari (Riv. trim. dir. pubbl., 1993, 1063).

II. - Il punto di maggiore frizione delle scelte che le università inten

deranno adottare autonomamente, e la vigente legislazione in materia, concernerà la disciplina dello status dei professori: come traspare anche

dal caso deciso dalla presente pronuncia. Al riguardo, rilevano anche le disposizioni che sono foro dedicate

dalle norme sul pubblico impiego: e, in particolare, il mantenimento

oppure il superamento del tradizionale carattere pubblicistico del loro

rapporto di servizio. La legge di delegazione 23 ottobre 1992 n. 421

(Le leggi, 1992, I, 3696), che all'art. 2 ha avviato processo di privatiz zazione del rapporto di impiego fino ad allora pubblicistico dei dipen denti dalle amministrazioni, non ha annoverato i professori universitari

tra le categorie dei funzionari dello Stato che ne sono viceversa esclusi

(1° comma, lett. e). Ma il conseguente d.leg. 3 febbraio 1993 n. 29

(id., 1993, I, 785), già nella sua versione originaria, aveva previsto la

possibilità che ai docenti e ai ricercatori universitari non si applicasse la nuova disciplina, ove entro il 1° giugno 1994 fosse «. . . adottata

la specifica disciplina che ne regoli, in modo organico, il rapporto di

impiego in conformità ai principi dell'autonomia universitaria . . .». E

nel suo testo attualmente vigente dispone che «Il rapporto di impiego dei professori e ricercatori universitari resta disciplinato dalle disposi zioni rispettivamente vigenti, in attesa della specifica disciplina che la

regoli in modo organico ed in conformità ai principi della autonomia

universitaria . . .» (art. 2, 5° comma, e, per i profili della tutela giuri

sdizionale, art. 68, 2° comma; queste innovazioni sono state disposte dal d.leg. 23 dicembre 1993 n. 546, id., 1994, I, 155, art. 2 e 33). Sul problema, specificamente, Mignone, L'osservanza delle norme di

stato giuridico come limite all'autonomia statutaria delle università, in

Dir. ammin., 1994, 145.

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PARTE TERZA

a quello della loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, salvo

che sia altrimenti disposto. Per i decreti approvativi degli statuti universitari la pubblicità

risponde ad esigenze di carattere informativo diffuso e all'uopo l'art. 18, 5° comma, d.p.r. 1092/85 prevede che i decreti e gli altri atti che sono efficaci indipendentemente dalla loro pubbli cazione nella Gazzetta ufficiale devono essere inviati al ministe

ro di grazia e giustizia entro cinque giorni dal loro perfeziona mento e devono essere pubblicati senza ritardo.

Per detti decreti il momento di perfezione, che attiene al com

pletamento del procedimento della loro formazione, coincide, in via di principio, con il momento di efficacia.

Il decreto rettorale impugnato reca la data del 7 maggio 1990

e, alla luce delle considerazioni svolte, è divenuto efficace dalla

stessa data.

Tuttavia, a tale data non era ancora decorso un anno dall'en

trata in vigore della 1. 168/89, che, essendo stata pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta ufficiale n. 108 dell'11

maggio 1989, è entrata in vigore, trascorsa la normale vacatio, il 26 maggio 1989.

Pertanto, non poteva trovare applicazione, nella specie, la

procedura prescritta in materia di modifiche statutarie dall'art.

16, 2° comma, 1. 168/89 perché tali modifiche sono state ap

portate nel periodo infra annuale.

Hanno rilevato, inoltre, gli appellanti che, in violazione del

l'art. 17 del testo unico approvato con r.d. 1592/33, non è stato

acquisito, nella procedura seguita per le modifiche statutarie, il parere delle facoltà e delle scuole che costituiscono l'universi

tà e che la delibera del senato accademico non esplica la funzio

ne di proposta. La censura è fondata. Il menzionato art. 17 stabilisce che

ogni università o istituto superiore ha uno speciale statuto e

che gli statuti sono proposti dal senato accademico, uditi il con

siglio di amministrazione e le facoltà e scuole che costituiscono

l'università o l'istituto; stabilisce, altresì, che le modificazioni

statutarie sono proposte ed approvate con le medesime modalità.

Osserva l'Università cattolica che il richiamo dell'art. 17 è

erroneo, in quanto esso si riferisce a quelle parti dello statuto

che riguardano l'ordinamento didattico, che, nel caso in esame, non vengono in rilievo.

In effetti, ai sensi dell'art. 199, 1° comma, del citato testo

unico, alle università e agli istituti superiori liberi si applicano le norme contenute nel titolo I, sezioni I (in cui rientra l'art.

17), II e III, salvo il disposto degli articoli seguenti. In particolare, l'art. 200 contempla espressamente che l'ente

o gli enti promotori dell'istituzione di una università o di un

istituto superiore liberi debbono rassegnare al ministro lo sche

ma del relativo statuto perché sia accertato se lo schema, nel

suo complesso, sia rispondente all'interesse generale degli studi

e dell'istruzione superiore e, quindi, si provvede osservando le

norme di cui all'art. 17, che valgono anche per le eventuali mo

dificazioni da apportare agli statuti.

Circa il contenuto degli statuti delle università e degli istituti

superiori liberi l'art. 201 ne determina specificamente le parti che lo compongono e queste non sono circoscritte all'ordina

mento didattico, ma comprendono, fra l'altro, la disciplina che

riguarda le autorità accademiche.

Sicché afferiscono a tali statuti le norme (art. 201, lett. c), relative alla nomina dei rettori e direttori e quelle relative alla

composizione e rinnovazione dei consigli di amministrazione.

Peraltro, l'ultimo comma dell'art. 201 stabilisce che «lo sta

tuto deve inoltre contenere qualsiasi altra norma relativa all'or

dinamento e funzionamento dell'università o istituto».

Dal che risulta evidente che gli statuti delle università e degli istituti superiori liberi comprendono non solo l'ordinamento di

dattico, ma qualsiasi altra norma che attiene al loro assetto or

ganizzativo e funzionale, alla stregua di quanto avviene per le

università e gli istituti superiori statali. Infatti, per le università e gli istituti superiori statali il testo

unico delle leggi sull'istruzione superiore comprende sotto la se

zione I del titolo I, concernente l'ordinamento, le parti che at

tengono alle autorità accademiche (capo II), all'ordinamento di

dattico (capo III) e all'ordinamento amministrativo (capo IV). Per le università non statali riconosciute, qualora non siano

Il Foro Italiano — 1995.

ad esse espressamente estese disposizioni valevoli per le univer

sità statali, sussiste l'obbligo di adeguare i propri ordinamenti

interni ai principi che regolano l'ordinamento universitario sta

tale (art. 1, 5° comma, 1. 14 agosto 1982 n. 590) sempre che

tali disposizioni assurgano a rango di principi dell'ordinamento

universitario statale.

Per quanto riguarda la disposizione di cui all'art. 17 del testo

unico sull'istruzione superiore non ricorre il caso di stabilire — ai fini della sua applicabilità all'Università cattolica al mo

mento dell'adozione del decreto rettorale impugnato — se la

disposizione stessa racchiuda o meno in sé un principio dell'or

dinamento universitario statale da estendere all'ordinamento della

suddetta università giacché, come si è visto, l'operatività della

menzionata disposizione nei confronti delle università libere è

imposta direttamente dalla normativa del citato testo unico.

D'altronde, ai sensi dell'art. 16, 1° comma, 1. 168/89, è pre scritto che fino alla data di entrata in vigore della legge di at

tuazione dei principi di autonomia di cui all'art. 6, gli statuti

sono emanati con decreto del rettore, nel rispetto delle disposi zioni e delle procedure previste dalla normativa vigente.

Fondata è anche la censura secondo cui nello statuto modifi

cato dal decreto rettorale impugnato figurano due disposizioni che stravolgono l'assetto organizzativo della didattica universi

taria e comprimono la posizione del corpo degli insegnanti. Le due disposizioni sono l'art. 4, ultimo comma, e l'art. 6,

lett. c), dello statuto, i quali prevedono rispettivamente che «le

modifiche statutarie restano di competenza esclusiva del consi

glio di amministrazione» — competenza che, invece, è attribui

ta al senato accademico — e che il «senato accademico . . .

esprime il parere sulle modifiche statutarie concernenti gli aspetti didattici e, ove richiesto dal rettore, su modifiche attinenti a

materie diverse».

L'Università cattolica rileva che la disposizione di cui all'art.

4, ultimo comma, vuol significare che sono escluse dalle" com

petenze che possono essere attribuite alla giunta direttiva quelle inerenti alle modifiche statutarie, che debbono essere esercitate

direttamente dal consiglio.

Senonché, la portata innovativa e diversa di tale disposizione

emerge, con tutta chiarezza, dal suo raffronto con la formula

zione del pregresso art. 3 dello statuto, che, al 1° comma, stabi

liva: «Salva la competenza delle altre autorità accademiche, al

consiglio di amministrazione spetta il governo dell'università».

Parimenti, nelle delibere del senato accademico del 4 dicem

bre 1989 e del consiglio di amministrazione del 12 dicembre

1989 — richiamate, come atti presupposti, nel preambolo del

decreto rettorale in data 7 maggio 1990 — e nello stesso decreto

impugnato le variazioni apportate sono definite e si pongono sostanzialmente come modifiche dello statuto.

In conclusione, per le ragioni suesposte l'appello dei dott.

Fileni, Camaioni, Netri, Bertolini e Cagossi va accolto e, per

l'effetto, in riforma in parte qua della decisione impugnata, va

annullato il decreto rettorale in data 7 maggio 1990, mentre

l'appello del sindacato autonomo dei medici dell'Università cat

tolica (Samuc) e del dott. Di Giannantonio va respinto, e per l'effeto, va confermata in parte qua la decisione impugnata.

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