sezioni unite civili; ordinanza 5 luglio 2004, n. 12301; Pres. Ianniruberto, Rel. Di Nanni, P.M.Destro (concl. diff.); Bassotti (Avv. Del Vecchio, Mastri) c. Proc. reg. Corte dei conti per leMarche e altri. Regolamento di giurisdizioneSource: Il Foro Italiano, Vol. 127, No. 11 (NOVEMBRE 2004), pp. 3049/3050-3061/3062Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23200296 .

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

del giudizio ha acquistato un rilievo così pregnante da giustifi care il riconoscimento di un indennizzo in favore delle parti che

a causa dell'eccessivo protrarsi del processo abbiano risentito

ragione di danno, appare evidente che in sede interpretativa debba essere privilegiata l'applicazione delle norme che, come

quelle in tema di trascrizione delle domande giudiziali, sono di

rette ad evitare proprio che la durata del processo possa com

promettere la realizzazione di quella «piena tutela», di cui la

parte ha diritto di godere secondo il diritto sostanziale.

Nel caso di specie il fallimento del convenuto è stato dichia

rato il 25 marzo 1999, mentre la domanda era stata trascritta il

31 agosto 1991 e la sua fondatezza era stata riconosciuta dal tri

bunale con sentenza del 17 febbraio 1998.

9.1.2. - Maggiore concretezza riveste l'argomento che è stato

tratto dall'art. 72 1. fall., il quale riconosce al curatore del con

traente fallito, in relazione ad alcune ipotesi, il potere di scio

gliersi dal contratto {retro, par. 6). Ma neppure esso appare suf

ficiente a giustificare l'accoglimento dell'opinione appena rife

rita.

È evidente, infatti, che anche tale disposizione debba essere

coordinata con quanto stabilito dal citato art. 45 1. fall. Ne deri

va che, quando la domanda diretta ad ottenere l'esecuzione in

forma specifica dell'obbligo di concludere il contratto è stata

trascritta prima della dichiarazione di fallimento, la sentenza

che l'accoglie, anche se trascritta successivamente, è opponibile alla massa dei creditori e impedisce l'apprensione del bene da

parte del curatore, che non può quindi avvalersi del potere di

scioglimento accordatogli, in via generale, dall'art. 72 1. fall.

Non varrebbe osservare che la facoltà di recesso del curatore,

ai sensi dell'art. 72, 4° comma, 1. fall., non è impedita neppure dalla stipulazione di un contratto definitivo di compravendita ad

effetti obbligatori (come nelle ipotesi previste dagli art. 1378,

1472 e 1478 c.c.), se prima della data della dichiarazione di fal

limento non si è prodotto l'effetto traslativo, per la decisiva ra

gione che in dette ipotesi gli effetti reali si determinano al veri

ficarsi delle situazioni specificamente considerate dalle norme

sopra richiamate e non retroagiscono, mentre, per quanto si è

detto, gli effetti derivanti dalla sentenza di accoglimento della

domanda trascritta, pronunciata ai sensi dell'art. 2932 c.c., re

troagiscono alla data di trascrizione della domanda {retro, par.

9): se, quindi, la trascrizione è stata eseguita prima della dichia

razione di fallimento deve ritenersi che il trasferimento della

proprietà del bene promesso in vendita sia avvenuto prima di

tale momento, integrando gli estremi della situazione conside

rata dallo stesso art. 72, 4° comma, 1. fall, come ostativa al

l'esercizio della facoltà di recesso da parte del curatore.

Quanto, infine, al rilievo che il contratto preliminare si atteg

gerebbe «quale momento di una fattispecie traslativa complessa e non ancora conclusa», il cui processo di formazione la dichia

razione di fallimento sarebbe idonea ad arrestare in modo defi

nitivo, «anche indipendentemente dal disposto dell'art. 72 1.

fall, (così, in particolare, Cass. 18 gennaio 1973, n. 172, cit.;

1542/58, cit.), può replicarsi che il contratto preliminare si inse

risce certamente nel processo di formazione del contratto, ma è

individuato dalla conclusione di un accordo; accordo che, pur essendo strumentale alla conclusione di un futuro contratto, è

caratterizzato dall'efficacia vincolante sancita dall'art. 1372

c.c., dalla quale le parti possono sciogliersi solo «per mutuo

consenso» o «nei casi previsti dalla legge». Il vincolo che da es

so deriva non è quindi meno intenso di quello proprio degli altri

contratti c.d. definitivi e deve pertanto escludersi che la sua for

za di resistenza rispetto al potere di recesso del curatore sia più attenuata.

10. - Il ricorso è quindi infondato sotto ogni profilo e deve es

sere conseguentemente rigettato.

Il Foro Italiano — 2004 — Parte 1-55.

I

CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; ordinanza 5 luglio 2004, n. 12301; Pres. Ianniruberto, Rei. Di Nanni, P.M. Destro (conci, diff.); Bassotti (Avv. Del Vecchio, Ma

stri) c. Proc. reg. Corte dei conti per le Marche e altri. Rego lamento di giurisdizione.

Responsabilità contabile e amministrativa — Società a par

tecipazione regionale — Consigliere regionale — Attività

d'influenza sull'esito di controlli nei confronti della socie

tà — Effetti — Attribuzione alla società di finanziamenti

privi dei necessari presupposti — Giurisdizione del giudi ce ordinario (Cod. civ., art. 2043; r.d. 18 novembre 1923 n.

2440, nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato, art. 81, 82, 83; r.d. 12

luglio 1934 n. 1214, approvazione del t.u. delle leggi sulla

Corte dei conti, art. 52; 1. 14 gennaio 1994 n. 20, disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti, art. 1; d.l. 23 ottobre 1996 n. 543, disposizioni urgenti in ma

teria di ordinamento della Corte dei conti, art. 3; 1. 20 dicem

bre 1996 n. 639, conversione in legge, con modificazioni, del

d.l. 23 ottobre 1996 n. 543).

Spetta all'autorità giudiziaria ordinaria la giurisdizione sulla

controversia avente ad oggetto la responsabilità di un consi

gliere regionale che, pur non ricoprendo incarichi formali in

una società a partecipazione regionale, abbia influenzato, in

danno della regione, prima dell'entrata in vigore della l. 14

gennaio 1994 n. 20 (che ha esteso la giurisdizione della Corte

dei conti agli amministratori e dipendenti di enti pubblici che

abbiano cagionato danno ad amministrazioni diverse da

quella di appartenenza), l'esito di determinati controlli nei

confronti della società, determinando l'attribuzione ad essa

di finanziamenti regionali privi dei necessari presupposti. ( 1 )

II

CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; sentenza 12

marzo 2004, n. 5163; Pres. Carbone, Est. Altieri, P.M. Ian

(1) Il principio di cui alla massima si fonda sul duplice presupposto a) che, prima dell'entrata in vigore della 1. 20/94 (poi modificata dalla

1. 639/96), la giurisdizione della Corte dei conti poteva radicarsi, nei

confronti del soggetto che avesse recato danno ad amministrazione di

versa da quella di appartenenza, solo nel caso in cui il soggetto fosse

legato all'amministrazione danneggiata da un rapporto d'impiego o di

servizio; b) che, nella specie, non era configurabile una funzione svolta

in via di mero fatto dal preteso danneggiante, dal momento che l'am

ministrazione regionale non l'aveva investito di alcuna funzione diretta

al perseguimento di interessi o finalità propri della stessa amministra

zione. La Suprema corte esclude la sussistenza del presupposto sub a) (in

ordine al quale v., da ultimo, cit. in motivazione, Cass. 22 dicembre

2003, n. 19662, Foro it.. 2004,1, 2763, con nota di richiami), in quanto il procuratore regionale della Corte dei conti non aveva neppure alle

gato che il prevenuto, consigliere regionale, avesse assunto funzioni di

gestione o di rappresentanza della regione e, comunque, perché egli non aveva un rapporto «giuridicamente significativo» né con la società

partecipata dalla regione (attraverso la società finanziaria regionale), né

con l'amministrazione regionale; eppure, come si legge dalla ricostru

zione in fatto, il procuratore della Corte dei conti addebitava al preve nuto la costante partecipazione, senza alcun titolo formale, alle riunioni

del consiglio d'amministrazione e del comitato esecutivo della società, nonché l'ingerenza nelle attività di controllo documentale dal cui esito

dipendeva l'erogazione alla società dei finanziamenti regionali poi ri

velatisi non dovuti. Il presupposto sub b) è, invece, intrinsecamente contraddittorio, dal

momento che il conferimento al prevenuto di una qualche funzione per la realizzazione di finalità attribuite dalla legge all'amministrazione re

gionale avrebbe escluso in radice la necessità di verificare se egli aves

se svolto una qualche funzione in via di mero fatto. Ne discende, per un

verso, l'improprietà del richiamo, nella motivazione della sentenza, a

Cass. 10 ottobre 2002, n. 14473 (id., 2003, I, 3404, con nota di richia

mi), dove, anzi, si precisa che, «per integrare gli estremi di un rapporto di servizio non è necessaria l'esistenza di un'investitura formale, avente ad oggetto l'utilizzazione di risorse pubbliche, ma è sufficiente

che taluno, pur senza averne i poteri, si sia comunque ingerito, anche in

via di fatto, nella gestione di tali sostanze»; per altro verso, una smen

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PARTE PRIMA 3052

Nelli (conci, conf.); Viscione (Avv. Guerra, Szemere) c.

Proc. gen. Corte dei conti e altro. Conferma Corte conti 12

settembre 2001, n. 261.

Responsabilità contabile e amministrativa — Servizi d'in formazione e sicurezza — Fondi riservati — Obbligo di

rendiconto — Esclusione — Danno erariale — Giuris

dizione della Corte dei conti (R.d. 12 luglio 1934 n. 1214, art. 44-51, 57; 1. 24 ottobre 1977 n. 801, istituzione e ordina

mento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e discipli na del segreto di Stato, art. 1, 6, 19; d.l. 15 novembre 1993 n.

453, disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; 1. 14 gennaio 1994 n. 19, conversione in leg

ge, con modificazioni, del d.l. 15 novembre 1993 n. 453; 1. 14

gennaio 1994 n. 20, art. 1; d.l. 23 ottobre 1996 n. 543, art. 3;

1. 20 dicembre 1996 n. 639). Responsabilità contabile e amministrativa — Soggetto pri

vato — Attività di copertura a favore del Sisde — Appro

priazione di somme di denaro — Danno erariale — Giu

risdizione della Corte dei conti — Fattispecie.

L'esclusione dall'obbligo di rendiconto relativamente alla ge stione dei fondi riservati assegnati ai servizi d'informazione e

sicurezza dello Stato non comporta l'esonero dalla giuris dizione contabile di coloro che, operando stabilmente nel

l'interesse dei servizi, siano ritenuti, dal pubblico ministero

presso la Corte dei conti, responsabili di danno erariale. (2) Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di

un soggetto privato, chiamato in giudizio di responsabilità amministrativa dal pubblico ministero presso la stessa corte

per essersi appropriato di somme di denaro pubblico in occa

sione dello svolgimento, con strumenti giuridici di natura pri

vatistica, di un'attività funzionale al perseguimento dei fini del servizio di informazioni per la sicurezza democratica

Sisde (nella specie, si trattava di persona che aveva svolto, a

favore del Sisde, mediante società di copertura, attività consi

stenti nell'acquisizione di informazioni qualificate e nell'ef

fettuazione di operazioni d'infiltrazione). (3)

tifa dell'orientamento per cui la giurisdizione della Corte dei conti sus siste anche quando il danno sia provocato da un soggetto, estraneo alla

pubblica amministrazione, che si sia ingerito in modo continuativo nella gestione di risorse pubbliche affidate ad altri soggetti e finalizzate ad un pubblico scopo (Cass. 5 giugno 2000, n. 400/SU, id., 2000, I, 2789, con nota di Lorelli).

Più in generale, nel senso che la nozione di «rapporto di servizio»

(che è, in realtà, il «rapporto di ufficio» degli addetti alle pubbliche amministrazioni: cfr. S. Battini, Il personale, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo generale, Milano, 2003, I, 374), sulla quale si fonda la responsabilità ammini

strativa, comprende tutti i casi — diversi da quelli d'impiego alle di

pendenze di pubbliche amministrazioni — in cui un soggetto, anche

estraneo all'organizzazione amministrativa, svolga di fatto e, quindi, in assenza di un titolo giuridico, una determinata attività nell'interesse

dell'amministrazione, in modo continuativo e con inserimento nella sua

organizzazione, v. Cass. 5163/04, in epigrafe, sub II. Di recente, nel senso che spetta alla Corte dei conti la giurisdizione

sulla controversia avente ad oggetto la responsabilità di un soggetto che, in quanto funzionario di fatto di un ente pubblico economico, ab bia svolto operazioni finanziarie in danno dello stesso ente, v. Cass., ord. 22 dicembre 2003, n. 19667, Foro it., Rep. 2003, voce Responsa bilità contabile, n. 597.

(2-3) Nel senso che, con riferimento alla giurisdizione penale, la di

sciplina della 1. 801/77 «non delinea alcuna ipotesi d'immunità sostan ziale collegata all'attività dei servizi [segreti]», v. Corte cost. 10 aprile 1998, n. 110, Foro it., 1998,1, 2357 (spec. 2361), con nota di richiami.

Sulla giustiziabilità delle situazioni soggettive derivanti da rapporti di lavoro con il Sisde o con il Sismi, v. Cass. 17 novembre 1989, n.

4904, id., 1993, I, 1654, con nota di richiami; 17 novembre 1989, n.

4905, id., Rep. 1990, voce Impiegato dello Stato, n. 169; Cons. Stato, sez. IV, 10 novembre 1999, n. 1683, id., Rep. 2000, voce cit., n. 1425.

Specificamente, nel senso che l'accertamento di regolarità dei conti

(nel giudizio di conto o in sede di controllo sui rendiconti amministra

tivi) non preclude l'esercizio dell'azione di responsabilità ad opera del

procuratore contabile, v., per tutte, Corte conti, sez. I, 21 maggio 1985, n. 87, id., Rep. 1986, voce Responsabilità contabile, n. 431; 20 dicem bre 1986, n. 722, id., Rep. 1987, voce cit., n. 564; 8 giugno 1989, n.

203, id., Rep. 1990, voce cit., n. 511; 13 luglio 1989, n. 292, ibid., n.

37; 15 settembre 1989, n. 334, ibid., n. 512; 16 settembre 1989, n. 344, ibid., n. 569; 1° giugno 1990, n. 128, id., Rep. 1991, voce cit., n. 663;

Il Foro Italiano — 2004.

I

Ritenuto in fatto: che il procuratore regionale della Corte dei

conti per la regione Marche, con atto di citazione del 24 marzo

1988, ha convenuto in giudizio davanti alla sezione giurisdizio nale Floriano Berrettini, Fausto Alba e Alfio Bassotti, chieden

done la condanna al pagamento in solido, o per la parte a cia

scuno ascrivibile, della somma di oltre lire sette miliardi, a ti

tolo di risarcimento del danno patrimoniale, e della somma di

lire duecento milioni per il danno morale, cagionato all'erario

della regione Marche; che il procuratore regionale ha riferito quanto segue. Nel

1985 era stata costituita in Ancona la società consortile per azioni CeMim, partecipata anche dalla s.p.a. Finanziaria regio nale Marche, la quale aveva ad oggetto sociale la progettazione e la realizzazione di un centro merci intermodale nella regione.

Negli anni dal 1988 al 1991 la regione Marche aveva stanziato

in favore della CeMim contributi per investimenti a fondo per duto per un importo complessivo superiore a sedici miliardi. Nel

luglio 1993 la giunta regionale aveva dichiarato che la società

era decaduta dal beneficio dei contributi, perché questi erano

stati impiegati per scopi diversi da quelli per i quali erano stati

concessi; in conseguenza, la società era stata dichiarata fallita

ed erano stati rinviati a giudizio, tra gli altri, Alfio Bassotti, Flo

riano Berrettini e Fausto Alba, per rispondere, tra l'altro, dei

reati di abuso d'ufficio e corruzione: il Bassotti era imputato,

prima come assessore competente, poi come membro del comi

tato esecutivo e referente politico presso l'ente socio e finan

ziatore della regione Marche e, in ogni caso, di amministratore

di fatto; che il procuratore regionale, con la citazione a giudizio, ha

dichiarato che i convenuti, tenendo un atteggiamento accondi

scendente verso le richieste della società CeMim ed omettendo

volutamente di compiere i riscontri istruttori, avevano consen

tito alla società di percepire contributi non giustificati e di otte

nere la duplicazione dei pagamenti di fatture e contributi per le

medesime aree: il Bassotti era stato costantemente presente alle

riunioni del consiglio di amministrazione e del comitato esecu

tivo della società, già prima di esserne nominato componente ef

fettivo, operando nella duplice veste di uomo politico e di rap

presentante istituzionale della regione. Dagli elementi citati, se

condo il procuratore regionale, si ricavava la dimostrazione

della responsabilità dei convenuti e del danno. Il primo consi

steva nel far valere sui funzionari pubblici la qualità di ex asses

sore ai trasporti e quella attuale di consigliere regionale, al fine

di sollecitare la positiva e rapida conclusione della verifica della

16 luglio 1990, n. 158, ibid., n. 667; 15 ottobre 1990, n. 202, ibid.., n.

673. Peraltro, con la 1. 20/94 (art. 2), è venuto meno il carattere «neces sario» del giudizio di conto, mentre la responsabilità contabile, cui sono

sottoposti gli agenti tenuti all'obbligo di rendiconto, è sempre più as similata alla generale responsabilità amministrativa: v. E. Ferrari, Le

giurisdizioni amministrative speciali, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo speciale, Milano, 2003, V, 4721 ss.; Ristuccia, / giudizi davanti alla Corte dei conti, ibid., 4818 ss.

Non esistono precedenti, invece, nella giurisprudenza della Suprema corte, sull'individuazione di un vero e proprio «rapporto di ufficio»

(con conseguente responsabilità contrattuale nei confronti dell'ammini

strazione) in relazione allo svolgimento di «attività di copertura» per le finalità proprie dei servizi segreti e con strumenti giuridici di natura

privatistica, ad opera di soggetti estranei all'organizzazione dei servizi stessi (e, anzi, alla pubblica amministrazione tout court). La sentenza contro la quale è stato proposto il ricorso risolto dalla sentenza in epi grafe è Corte conti, sez. I giur. centr. app., 12 settembre 2001, n.

261/A, Foro it.. Rep. 2002, voce cit., n. 778, e Riv. Corte conti, 2001, fase. 5, 58.

Sulla responsabilità degli organi direttivi dei servizi segreti per omessa vigilanza sul comportamento di coloro che siano stati ricono sciuti come gli autori diretti del danno subito dall'amministrazione, v. Corte conti, sez. I giur. centr. app., 14 novembre 2000. n. 331/A, Foro

it., 2002, III, 72, con nota di De Giorgi, Questioni varie in tema di giu dizi di responsabilità davanti alla Corte dei conti.

Nel senso che non può riconoscersi, in ogni caso, la sussistenza di un

rapporto d'impiego con un servizio di sicurezza da parte di coloro che abbiano svolto attività di collaborazione con il servizio stesso (c.d. «in formatori» o «fonti»), occorrendo una valutazione caso per caso della

fattispecie concreta, v. Corte conti, sez. II, 8 giugno 1987, n. 100, id..

Rep. 1988, voce cit., n. 364. [G. D'Auria]

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

documentazione, della cui insufficienza era pienamente consa

pevole. Il danno era rappresentato dal fatto che una corretta

azione di controllo avrebbe evitato l'erogazione successiva dei

finanziamenti per i quali mancavano i presupposti; che, nel giudizio di responsabilità, Alfio Bassotti, con ricorso

del 17 novembre 2001, poi illustrato con memoria, ha proposto

regolamento preventivo di giurisdizione ed ha chiesto che sia

dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti a pro cedere nei suoi confronti, perché l'azione di responsabilità si

fondava su atti di gestione di una società di diritto privato, es

sendo irrilevante la sua funzione di consigliere regionale; che il procuratore regionale ha resistito con controricorso; che le sezioni unite di questa corte, su richiesta del p.m., con

ordinanza del 2 aprile 2003, n. 5103, hanno disposto l'integra zione del contraddittorio nei confronti di Fausto Alba e Floriano

Berrettini, convenuti nel procedimento iscritto al n. 139 R della

sezione giurisdizionale per la regione Marche della Corte dei

conti; che l'integrazione del contraddittorio è stata compiuta; che i nuovi intimati non hanno svolto attività difensiva;

che, ricorrendo una delle ipotesi di cui all'art. 375 c.p.c., gli atti sono stati rimessi al p.m. per le sue conclusioni sulla con

troversia e che il p.m. ha concluso chiedendo che sia dichiarata

la giurisdizione della Corte dei conti.

Considerato in diritto: 1. - Il procuratore regionale della

Corte dei conti ha individuato la responsabilità del Bassotti nel

ruolo avuto nell'erogazione dei fondi regionali, qualificati come

fondi vincolati. All'incolpato è addebitato di avere consentito e

comunque non impedito l'illegittima erogazione dei fondi da

parte della regione Marche, considerando che un diligente e cor

retto controllo, che rientrava nei suoi compiti, avrebbe consen

tito di far emergere la cattiva gestione che la società finanziata

aveva fatto delle somme e di porvi rimedio con la riduzione e la

non erogazione di ulteriori contributi. Tanto in un arco di tempo individuato tra il 26 novembre 1990 ed il 31 dicembre dello

stesso anno.

2. - Il ricorrente dichiara che l'azione di responsabilità non

poteva essere ricavata da atti di gestione di una società di diritto

privato e che mancava a suo carico un atto d'investitura della

rappresentanza dell'amministrazione regionale, perché la fun

zione svolta di consigliere regionale non era rilevante, e che,

quindi, non ricorreva la giurisdizione della Corte dei conti.

Alfio Bassotti sostiene la tesi con le seguenti quattro proposi zioni.

2.1. - L'azione di responsabilità era stata promossa in base ad

elementi che non si riferivano al mandato di assessore, ma al

tempo in cui egli era solo consigliere regionale e non aveva la

rappresentanza dell'ente in seno alla società consortile. Il Bas

sotti sostiene, in particolare, che le funzioni del consiglio regio nale sono legislative, regolamentari e di programmazione, non

di gestione dell'ente, perché queste appartengono alla giunta e

al presidente. Dall'affermazione è ricavato che gli atti contestati

al ricorrente, non essendo riferibili- al consiglio, non potevano trasformare un consigliere regionale in assessore di fatto, come

affermato dalla giurisprudenza di queste sezioni unite — della

quale è citata la sentenza 12 dicembre 1991, n. 13410 (Foro it.,

Rep. 1992, voce Responsabilità contabile, n. 674) — e della

Corte costituzionale — di cui è citata la sentenza 27 novembre

1998, n. 382 (id., 1999,1, 412)— dalla quale si poteva ricavare

che «nell'ambito delle immunità e delle prerogative costituzio

nalmente garantite ai consiglieri regionali per le opinioni

espresse ed i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni, ai sensi

dell'art. 122, 4° comma, Cost, rientrano, accanto alle funzioni di

rappresentanza politica, anche quelle di indirizzo politico e che,

comunque, si traducono in comportamenti preordinati al con

trollo politico». 2.2. - La funzione di consigliere regionale, svolta all'epoca

dei fatti contestati, escludeva che egli potesse intromettersi nelle

procedure amministrative della regione e non poteva, quindi,

configurare il ruolo di funzionario di fatto della regione. La fi

gura di amministratore di fatto non era riferibile neppure alla

società consortile, perché questa era un soggetto di diritto pri vato i cui atti di gestione non sono sindacabili dalla Corte dei

conti. D'altra parte, la figura del funzionario o amministratore

di fatto, che è quella di chi esercita una funzione pubblica, pur sfornito di regolare investitura, è ispirata al favore con cui è

considerato l'affidamento incolpevole del privato. Secondo il

Il Foro Italiano — 2004.

ricorrente, quando manca questa prospettiva, la figura del fun

zionario di fatto non può essere invocata solo per sottoporre l'a

gente alla speciale responsabilità prevista per coloro che hanno

lo stato di pubblico ufficiale, perché l'azione illecita, posta in

essere da un soggetto privato a danno della pubblica ammini

strazione, può essere sempre ricondotta all'illecito indicato dal

l'art. 2043 c.c. Nella specie non rilevava neppure la disposizio ne di cui all'art. 1, 4° comma, 1. 14 gennaio 1994 n. 20, perché successiva ai fatti contestati all'istante.

2.3. - Quand'anche alla società CeMim fosse stata ricono

sciuta natura di soggetto pubblico e al ricorrente fosse stata at

tribuita la posizione di rappresentanza di fatto della regione,

egualmente l'azione di responsabilità non poteva essere pro mossa, perché già promosse quelle indicate dall'art. 2043 c.c. e

dalla legge fallimentare. Secondo il ricorrente, la giurisdizione contabile sussiste ove il giudizio riguardi «atti costituenti ester

nazione di poteri autoritativi e pubblicistici», mentre spetta al

giudice ordinario ove trattisi di «esercizio di attività imprendito riali».

2.4. - Infine, i danni denunziati erano stati cagionati ad ente

diverso da quello di appartenenza del convenuto, perché i fatti

erano anteriori all'entrata in vigore dell'art. 3 d.l. 23 ottobre

1996 n. 543, convertito nella 1. 20 dicembre 1996 n. 639, che

configura «la responsabilità per danni cagionati a ente diverso

da quello di appartenenza». 3. - Il problema che in questa sede deve essere risolto con ef

ficacia di giudicato è il seguente: se il Bassotti rientri tra coloro

che sono soggetti passivi del giudizio di responsabilità per dan

ni, per essere legato alla regione da un rapporto di impiego o di

servizio, sia pure in senso lato.

Non è contestato, infatti, che, nel periodo considerato, il Bas

sotti svolgeva funzioni di consigliere regionale, ma non ricopri va incarichi formali di gestione nell'ambito della società Ce

Mim. La risposta all'interrogativo deve essere negativa, per le ra

gioni che saranno esposte. 3.1. - La giurisdizione della Corte dei conti, nella materia

della responsabilità dei pubblici funzionari, risale al r.d. 18 no

vembre 1923 n. 2440, secondo il quale essi sono sottoposti alla

giurisdizione della Corte dei conti la quale, valutate le singole

responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutti o parte del danno accertato o del valore perduto.

Il successivo r.d. 12 luglio 1934 n. 1214, con l'art. 52, ne de

linea i presupposti. Questi sono stati specificati dalla giurispru denza di queste sezioni unite nei seguenti: che il danno sia la

mentato dallo Stato, da un ente territoriale o da altro ente pub blico non economico; che del danno sia chiamato a rispondere un soggetto legato all'ente da un rapporto d'impiego o di servi

zio; la natura pubblica dell'ente danneggiato dai soggetti sotto

posti al giudizio di responsabilità (sentenze 19 novembre 1979,

n. 6009, id, 1980,1, 670; 18 dicembre 1998, n. 12708, id., Rep. 1999, voce cit., n. 674).

3.2. - Con riferimento alle erogazioni dei fondi nel periodo considerato non è stato neppure allegato che il Bassotti avesse

assunto funzioni di gestione o di rappresentanza della regione Marche. Tali funzioni, infatti, non sono riconosciute dalla legge al consigliere regionale.

Il fatto che la società finanziata «sperperasse» i contributi,

«non raggiungesse gli obiettivi», non desse «il rendiconto delle

spese» e «duplicasse le spese» e, ciononostante, la regione «te

neva aperto il rubinetto» delle erogazioni, sul piano formale,

non può essere fatto risalire al convenuto, rispetto al quale non

ricorreva un rapporto giuridicamente significativo, né con la re

gione, né con la società controllata.

4. - La responsabilità del Bassotti non può essere ritenuta

neppure ai sensi del d.l. 23 ottobre 1996 n. 543 (recante disposi zioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti)

convertito in 1. 20 dicembre 1996 n. 639.

Queste sezioni unite, infatti, hanno già dichiarato che la giu risdizione della Corte dei conti sulla responsabilità amministra

tiva degli amministratori e dipendenti degli enti pubblici, per il caso di danno cagionato ad amministrazioni o enti diversi da

quelli di appartenenza, riguarda i soli fatti commessi successi

vamente all'entrata in vigore della 1. 14 gennaio 1994 n. 20, il

cui art. 1, 4° comma, è stato in tali sensi modificato, con norma

di carattere interpretativo, dall'art. 3 del ricordato d.l. n. 543 del

1996. Perché sussista la giurisdizione del giudice contabile in

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3055 PARTE PRIMA 3056

relazione a fatti anteriori alla legge da ultimo citata, pertanto, è

necessario che fra l'autore del fatto e l'amministrazione o ente

pubblico, che da questo abbia risentito un danno, vi sia un rap

porto di impiego o un rapporto di servizio: sentenza 22 dicem

bre 2003, n. 19662 (id., 2004,1, 2763), tra le più recenti. Si è già detto che, secondo il procuratore della Corte dei con

ti, i fatti di questo giudizio risalgono all'anno 1993.

5. - Nella specie non è configurabile neppure una funzione

svolta in via di fatto dal Bassotti.

Questa forma di responsabilità si può configurare a carico di

un soggetto estraneo all'amministrazione pubblica alla duplice condizione, che vi sia stato un atto di conferimento della fun

zione diretto a procurare un servizio o un bene all'amministra

zione e che il conferimento di questa costituisca il mezzo per il

raggiungimento dei fini che ad essa sono attribuiti dalla legge: sez. un. 10 ottobre 2002, n. 14473 (id., 2003, I, 3404), nella

motivazione.

È stato già ricordato che alcuna funzione di questo tipo è stata

conferita dalla regione Marche al ricorrente.

6. - In conclusione, il ricorso per regolamento di giurisdizione deve essere accolto e dichiarata la giurisdizione dell'autorità

giudiziaria ordinaria.

II

Svolgimento del processo. — 1. - Con sentenza del 25 gen

naio 2000 la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la

regione Lazio condannava Ernesto Viscione al pagamento, nei

confronti dell'erario, della somma di lire 754.724.430, con ri

valutazione monetaria ed interessi, ritenendolo responsabile —

sulla base di un rapporto di servizio tra lo stesso ed il Sisde —

della mancata restituzione a quest'ultimo di somma di pari im

porto. Il giudizio era scaturito da una segnalazione alla procura re

gionale del direttore del servizio in data 16 maggio 1994, con la

quale veniva trasmessa documentazione relativa alla costituzio

ne delle società per azioni C.e.i. (centro europeo informazioni) e

S.g.s. (servizi per la giustizia e la sicurezza), qualificate come

strutture di copertura del servizio.

Dall'istruttoria espletata emergeva che la costituzione di tali

società era stata decisa allo scopo di creare un'agenzia privata

d'investigazione presente su tutto il territorio nazionale e con

possibilità di operare all'estero, per l'acquisizione d'informa

zioni qualificate e per operazioni d'infiltrazione. La presenza del servizio nelle società sarebbe rimasta occulta. Successiva

mente veniva evidenziata la necessità di procedere alla costitu

zione di società di notevoli dimensioni, associandosi ad un

partner privato. Veniva individuato nella holding Iacorossi il

gruppo rispondente alle esigenze del servizio e nel Viscione, ex

funzionario di polizia ed occupante un ruolo di primo piano al l'interno del detto gruppo, la persona che doveva rivestire l'in

carico di fiduciario del servizio. La rappresentanza della Iaco

rossi doveva essere conferita alla Fidigest s.p.a. Per consentire una maggiore libertà di manovra da parte del servizio, la parte

cipazione di quest'ultimo avrebbe dovuto essere minoritaria (49

per cento). L'iniziativa si concretizzava nel giugno 1990, con la costitu

zione delle due società per atto notarile.

Ciascuna delle società era stata dotata di un capitale sociale di

lire 2.200.000.000, di cui lire 1.122.000.000 venivano sotto scritte dalla Fidigest e lire 1.078.000.000 dal Viscione, nella sua

qualità di fiduciario del Sisde. Il Viscione sosteneva di aver ricevuto dal Sisde la somma di

lire 1.700.000.000, e di aver direttamente corrisposto la somma di lire 400.000.000 per versare la quota capitale della S.g.s.

s.p.a. Nell'aprile 1993, a seguito di perdite per complessive lire

2.249.504.305, si era provveduto all'azzeramento del capitale della C.e.i. s.p.a., al ripianamento delle perdite con annulla mento delle azioni e alla trasformazione della C.e.i. in società a

responsabilità limitata, con esclusiva partecipazione di un part ner privato. Nello stesso periodo il Viscione aveva venduto alla Fintermica s.p.a., del gruppo Iacorossi, 105.600 quote azionarie della S.g.s. per il prezzo di lire 1.175.510.203, ottenendo un

maggior ricavo di lire 119.500.000 rispetto al valore nominale delle azioni.

Secondo la sezione giurisdizionale per il Lazio, non risultava

Il Foro Italiano — 2004.

rimborsata al servizio la complessiva somma di lire 754.724.430, di cui lire 678.000.000 corrispondenti a quanto versatogli per la

sottoscrizione della quota capitale della S.g.s., tenuto conto della

somma di lire 400.000.000 da lui direttamente corrisposta, e lire

76.724.430 per quanto spettante al Sisde sulla plusvalenza realiz

zata sulla vendita delle azioni.

Per gli stessi fatti si era già svolto un processo dinanzi al giu dice contabile, conclusosi con la sentenza della sezione giuris dizionale centrale della Corte dei conti in data 10-23 luglio

1998, con la quale era stata annullata la sentenza di condanna

del Viscione, resa dalla sezione di primo grado, per la sua man

cata audizione personale da parte del procuratore regionale. Il

ricorso per cassazione proposto dal Viscione era stato dichiarato

inammissibile. Nel frattempo il Tribunale ordinario di Roma, con sentenza 7

aprile - 15 maggio 1998, aveva rigettato la domanda del Viscio

ne nei confronti della presidenza del consiglio dei ministri e del

ministro dell'interno, proposta per ottenere i compensi da lui

pretesi per le attività svolte in favore del Sisde e per il risarci

mento dei danni che da tale attività gli sarebbero derivati.

Il procuratore regionale promuoveva, quindi, un nuovo giudi zio di responsabilità, conclusosi in primo grado con la già men

zionata pronuncia di condanna.

Il Viscione proponeva appello, deducendo, fra l'altro, il di

fetto di giurisdizione della Corte dei conti, in quanto l'erogazio ne di somme prelevate dai c.d. «fondi riservati» non è soggetta, ai sensi dell'art. 19 1. 24 ottobre 1977 n. 801, a rendicontazione,

per cui i pubblici funzionari che hanno maneggio di quei fondi

non possono risponderne dinanzi alla Corte dei conti.

Sotto altro profilo, la giurisdizione della corte difetterebbe

perché: a) si tratterebbe di una controversia tra ente statale e un

terzo relativa a rapporti di natura privatistica; b) non vi sarebbe

violazione di norme regolanti il maneggio di pubblico denaro;

c) non sussisterebbe rapporto di servizio, perché la 1. n. 20 del

1994 non nomina i privati e, comunque, trattandosi di fatti

commessi prima dell'entrata in vigore di tale legge, non potreb be estendersi al privato la giurisdizione in modo maggiore di

quanto avvenga per il dipendente pubblico estraneo all'ammini

strazione danneggiata. Con sentenza 6 aprile

- 12 settembre 2001 (Foro it., Rep. 2002, voce Responsabilità contabile, nn. 283, 778, 1012) la se

zione centrale d'appello della corte, in accoglimento parziale del gravame, nell'esercizio del potere di cui all'art. 52 r.d.

1214/34, riduceva la somma dovuta a lire trecento milioni.

Sulla questione di giurisdizione la sezione osservava: — il giudizio traeva origine dalla domanda di condanna al

pagamento di somma ritenuta quale saldo passivo della partita di dare-avere relativa al rapporto intercorso tra il Viscione e il

Sisde, con attribuzione, da parte dello stesso, della provvista di

denaro per l'assolvimento di finalità pubblicistiche. Il che dava

luogo ad un rapporto di servizio tra il Viscione e lo Stato, rap porto che si instaura a prescindere dalla natura dell'atto costitu

tivo, che può assumere diverse forme o può addirittura mancare; — la circostanza che i fondi «riservati» del Sisde non sono

soggetti a rendicontazione, in forza dell'art. 19 1. 24 ottobre

1977 n. 801, non implica che i soggetti responsabili della ge stione siano esonerati dal risponderne dinanzi alla Corte dei

conti in sede di giudizio per responsabilità contabile. Non si de

ve confondere, infatti, la difficoltà o impossibilità di un giudizio su fatti che sono coperti da particolare riservatezza col difetto di

giurisdizione, che sottrarrebbe diritti dell'erario alle garanzie giurisdizionali previste dall'ordinamento;

— quanto al rilievo che i fatti sono anteriori alla legge del

1994, e pertanto — non essendo applicabile l'art. 1, 3° comma,

lett. c bis), d.l. 23 ottobre 1996 n. 543, convertito nella 1. 20 di

cembre 1996 n. 639 — sarebbe esclusa la giurisdizione della

corte per i danni subiti da enti diversi da quelli cui l'agente ap

partiene, la sezione osservava che nella specie il danno era su bito dallo Stato, al quale il Viscione era legato (attraverso il Si

sde) dal menzionato rapporto di servizio.

Avverso tale sentenza il Viscione ha proposto ricorso per cas sazione per motivi attinenti alla giurisdizione.

Ha resistito con controricorso il procuratore generale presso la Corte dei conti.

Il motivo di ricorso. — 2.1. - Il ricorrente svolge, prelimi narmente, alcune considerazioni sul contenuto dell'accordo col

Sisde. Quest'ultimo, fin dal 1989, era giunto alla determinazio

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

ne di creare una società mista per ridurre le spese ingenti che

sosteneva per la raccolta d'informazioni da singoli, spesso inaf

fidabili. Aveva, quindi, conferito l'incarico al ricorrente (estra neo al Sisde e da esso non dipendente) di realizzare l'iniziativa,

e in particolare: studiare il mercato; studiare la forma di società;

raccogliere l'adesione del socio privato (individuato nel datore

di lavoro del Viscione); creare la società, intestandosi fiducia

riamente le quote di partecipazione Sisde; rivestire la carica di

presidente; tenere segreto il progetto, coperto da segreto di Sta

to.

Il Viscione aveva svolto l'incarico in piena autonomia, co

stituendo le due società con partecipazione minoritaria del Sisde

e istituendo all'interno un comitato di garanti della corretta ge stione commerciale. Fin dal 1991, nell'ambito del rapporto col

Sisde, informava periodicamente il direttore del servizio — al

l'epoca il dott. Malpica — di tutte le operazioni effettuate dalle

società su sua autonoma decisione. Il Sisde forniva in massima

parte i finanziamenti necessari attingendo le somme dai fondi

riservati.

Il difetto di giurisdizione della Corte dei conti si fonda, se

condo il ricorrente, sulle seguenti ragioni.

a) Le somme versate dal Sisde sono state prelevate dai fondi

riservati, la cui gestione — secondo l'art. 19 1. 24 ottobre 1977

n. 801 — non è soggetta a rendicontazione. Non sussiste, per

tanto, l'obbligo del rendiconto a carico dei pubblici funzionari

che abbiano avuto il maneggio di somme provenienti da detti

fondi; a maggior ragione, tale obbligo non sussiste nei confronti

del privato cittadino destinatario delle somme. Ne consegue che

l'obbligo del rendiconto — previsto solo nei confronti dei supe

riori gerarchici (Cesis, ministro dell'interno, presidente del con

siglio) —

sfugge al sindacato della Corte dei conti. Inoltre il

governo non deve rendere conto di tale gestione al parlamento. Il divieto di rendicontazione è funzionale alla tutela del segreto cui è improntata, in principio, tutta l'attività dei servizi.

La giurisdizione contabile nasce come giudizio di conto, cui

si è poi affiancato il giudizio di responsabilità. Quest'ultimo, pur diverso da quello di conto, ha finalità analoghe, perseguen do entrambi i giudizi lo scopo della regolare condotta delle ge

stioni pubbliche e la salvaguardia del patrimonio della pubblica amministrazione.

Quando la legge ha escluso le spese in questione dall'obbligo di rendiconto dei fondi con cui operano i servizi, essa ha voluto

escludere il sindacato della Corte dei conti sull'attività dei loro

funzionari. Non sarebbe concepibile, infatti, una giurisdizione limitata ai soli giudizi contabili.

Occorre, inoltre, considerare che il fatto generatore di respon sabilità è la violazione di obblighi di servizio, che devono essere

legislativamente previsti, e quindi conosciuti e conoscibili, il

che non può avvenire in un regime di segretezza che copre l'or

ganizzazione, i rapporti e gli affari che avvengono all'interno di

essa.

L'essenzialità del concetto di segretezza dell'ordinamento è

stata ribadita dalla 1. 801/77, con la conseguente sottrazione

dell'organizzazione dei servizi e le modalità con cui gli stessi

perseguono i loro fini ad ogni controllo esterno.

b) Nella specie non ricorre un rapporto di pubblico servizio,

ma un rapporto atipico, che non si è svolto secondo gli ordinari

principi che regolano il maneggio di denaro pubblico. Il fatto

che il denaro sia pubblico, e pubblico il fine perseguito non ha

alcun rilievo. D'altra parte, non si è trattato — come ipotizzato nella sentenza impugnata

— di un rapporto di mero fatto, dal

momento che il denaro è stato erogato in base ad un accordo.

Nella sentenza della Corte d'appello di Roma resa nella causa

tra le stesse parti è stato, quindi, correttamente affermato che

non è configurabile alcun contratto, nessun potere, a livello uf

ficiale, essendo conferito al direttore del Sisde di assumere im

pegni per la presidenza del consiglio o per il ministero dell'in

terno. L'autonomia finanziaria del direttore del servizio, così

come non è soggetta a controlli ufficiali, così non può essere

ritenuta soggetta a responsabilità contrattuale o extracontrat

tuale. Pertanto, i reciproci rapporti di dare e avere tra le parti

vanno definiti nella loro sede naturale, e cioè dinanzi al giudice

civile. c) La giurisdizione della Corte dei conti sussiste, di regola,

soltanto nei confronti degli impiegati dello Stato, come espres

samente previsto dall'art. 1, 4° comma, 1. 14 gennaio 1994 n.

20. Trattandosi di una norma sulla giurisdizione, essa deve esse

II Foro Italiano — 2004.

re sottoposta a rigorosa interpretazione, tenendo conto anche del

principio affermato dalla Corte costituzionale (sentenza 29 gen naio 1993, n. 24, id., Rep. 1993, voce Regione, n. 167), secondo

cui la giurisdizione della Corte dei conti nella materia della

contabilità pubblica (comprendente i giudizi di conto e quelli di

responsabilità) non ha carattere cogente ed assoluto, ma solo

tendenzialmente espansivo. Secondo la Corte di cassazione (sentenze delle sezioni unite

n. 9858 del 1997, id., Rep. 1997, voce Responsabilità contabile,

n. 44, e n. 4874 del 1998, id., 1999,1, 2377) l'art. 1, 3° comma, lett. c bis), d.l. 23 ottobre 1996 n. 543, introdotto dalla legge di

conversione 20 dicembre 1996 n. 639, si applica solo ai fatti

commessi dopo l'entrata in vigore della 1. n. 20 del 1994. Per

tanto, prima di tale data, la responsabilità può sorgere solo per i

danni cagionati all'amministrazione di appartenenza. La 1. n. 20

del 1994 non nomina privati, per cui non sarebbe possibile estendere agli stessi il regime della responsabilità contabile. Le

norme non parlano di rapporto di servizio, ma solo di dipendenti

pubblici. Ma anche a voler ritenere che la giurisdizione della corte

debba estendersi al privato soggetto ad un rapporto di servizio,

tale estensione non potrebbe avvenire in modo maggiore di

quanto avvenga per il dipendente pubblico estraneo all'ammini

strazione danneggiata. Se quest'ultimo non è responsabile per i

fatti commessi fino al 1994, a maggior ragione non deve rispon dere il privato, estraneo a qualsiasi amministrazione. E nella

specie i fatti sono avvenuti fino al 1993.

Le pronunce della Corte di cassazione per fatti anteriori al

1994 hanno limitato l'estensione della giurisdizione a privati solo nell'ipotesi di assoggettamento a particolari vincoli e con

trolli, che comportino l'inserimento del soggetto nell'organiz zazione della pubblica amministrazione e cioè un rapporto di

servizio. Secondo il ricorrente, nella specie egli aveva ricevuto

una provvista di denaro per il perseguimento di un fine pubbli

co, e ciò non poteva dar luogo ad un rapporto di servizio, in

quanto egli agiva in piena autonomia, senza che il Sisde gli im

partisse istruzioni o direttive.

Il ricorrente chiede, infine, che le sezioni unite, dichiarando il

difetto di giurisdizione della Corte dei conti, ordini al conser

vatore dei registri immobiliari di Roma la cancellazione della

trascrizione del sequestro conservativo concesso dalla corte.

2.2. - Nel controricorso del procuratore generale presso la

Corte dei conti si deduce:

a) l'esonero dalla rendicontazione sui fondi di carattere riser

vato, stabilito dall'art. 19, 2° comma, 1. 24 ottobre 1977 n. 801,

non comporta l'esclusione in radice della tutela giurisdizionale,

potendo la segretazione incidere soltanto sul concreto esercizio

della giurisdizione. La tesi sostenuta dal ricorrente ha ricevuto

smentita dalla Corte di cassazione (sez. un. 17 novembre 1989,

n. 4904, id., 1993,1, 1654) e dalla Corte costituzionale (senten

za 10 aprile 1998, n. 110, id., 1998,1, 2357). Nel caso concreto

non vi è stata neppure l'opposizione del segreto, essendo stata

presentata addirittura una denuncia formale al pubblico ministe

ro contabile da parte dei vertici del Sisde.

b) L'esonero dalla resa di un «conto giudiziale», per evidenti

esigenze di riservatezza connesse alla natura dell'attività dei

servizi segreti non comporta automaticamente esonero o immu

nità da responsabilità, patrimoniali o penali, conseguenti al non

corretto impiego di somme o beni pubblici affidati per la gestio ne. Non si deve confondere l'obbligo di resa del conto (in gene

rale, art. 74 della legge sulla contabilità dello Stato) o del rendi

conto amministrativo (art. 60 legge sulla contabilità e 9 d.p.r. 20

aprile 1994 n. 367) e l'obbligazione di responsabilità ammini

strativo-contabile, nascente dalla colpevole causazione di un

danno ingiusto. Il giudizio di responsabilità è, infatti, nettamente distinto da

quello di conto, tanto è vero che un'espressa previsione norma

tiva (art. 44 r.d. 12 luglio 1934 n. 1214) prevede la possibilità di riunione dei due giudizi. Inoltre, l'art. 2 1. 14 gennaio 1994 n.

20 sancisce l'estinzione del giudizio di conto con lo scadere del

quinquennio dal deposito e fa salvo l'accertamento giudiziale di

responsabilità amministrativo-contabile a carico dell'agente.

c) La provvista iniziale ha costituito il Viscione agente conta

bile, figura che — secondo la costante giurisprudenza — pre

scinde dalla natura del titolo d'investitura e comprende anche

persone estranee all'amministrazione dello Stato. A fondare la

giurisdizione della corte sull'adempimento dell'obbligo resti

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3059 PARTE PRIMA 3060

tutorio delle somme non impiegate per il perseguimento dei fini

per cui erano state erogate è necessario che tale obbligo s'inse

risca in un rapporto di servizio pubblico. Nessuna rilevanza avrebbe, secondo il procuratore generale,

la sentenza della Corte d'appello di Roma, la quale ha sempli cemente statuito che il Viscione non aveva fornito la prova del

l'esistenza di un contratto col Sisde, né dei danni affermati. Og

getto di cognizione da parte del giudice ordinario erano stati

soltanto presunti patti intersoggettivi, volti, secondo il Viscione, a compensare l'impegno da lui profuso. Diverso è pertanto

l'oggetto della cognizione del giudice contabile e dell'azione ri

sarcitoria, che trova fondamento e causa petendi nella relazione

funzionale di maneggio gestorio. Il rapporto non era una rela

zione intersoggettiva privatistica tra soggetti in posizione pari tetica ó espressione di autonomia negoziale, ma nel conferi

mento e accettazione di un incarico, per svolgere attività istitu

zionali del servizio, con materiale consegna di denaro pubblico. Lo svolgimento del rapporto coincide con le connotazioni

proprie delle attività ordinariamente esperibili dai servizi segre ti, i quali si possono avvalere anche di collaborazioni non confi

guranti rapporti d'impiego in senso stretto, per il perseguimento delle finalità pubbliche sottese al loro funzionamento (politica informativa e di sicurezza nell'interesse e per la difesa dello

Stato democratico e delle istituzioni poste dalla Costituzione a

suo fondamento: art. 1, 1° comma, e 6, 1° comma, 1. 801/77). d) Secondo la costante giurisprudenza della Corte dei conti e

delle sezioni unite della Corte di cassazione, la responsabilità

patrimoniale su cui ha cognizione il giudice contabile compren de, oltre alle ipotesi di condotte causative di danni correlate a

rapporti d'impiego in senso stretto, anche quelle relative a rap

porti di servizio in senso lato. Si tratta di fattispecie nelle quali un soggetto, pur se estraneo all'apparato organico della pubblica amministrazione, viene investito in modo continuativo di un'at

tività corrispondente a funzioni istituzionali dell'amministra

zione, ovvero partecipa procedimentalmente e fattivamente a

tali attività. La relazione che così s'instaura non supera i limiti

che alla responsabilità devoluta alla giurisdizione della corte

sono imposti dalla c.d. contrattualità dal rapporto, ex art. 52 t.u.

1214/34, e sono stati colti dalla Corte costituzionale nella sen

tenza 29 gennaio 1993, n. 24, cit.

La presenza di un rapporto di servizio rende non pertinenti le

censure circa l'inesistenza di responsabilità per danni subiti da

ente diverso da quello di appartenenza, giacché il rapporto di

servizio si era instaurato tra il Viscione e l'amministrazione

dello Stato danneggiata. Motivi della decisione. — 3.1. - La prima parte del motivo di

ricorso prospetta censure infondate o, sotto altro profilo, inam

missibili. Si deve premettere che l'esclusione —

prevista dall'art. 19 1. 24 ottobre 1977 n. 801, per l'attività di gestione dei fondi riser vati assegnati ai servizi d'informazione e di sicurezza —

dagli obblighi di rendiconto regolati dalla legge sulla contabilità dello Stato (art. 73 ss. r.d. 18 novembre 1923 n. 2440), finalizzata alla

tutela del segreto sulle operazioni dei servizi, non comporta un'area di totale immunità dall'esercizio della giurisdizione.

Secondo i principi affermati dalla Corte costituzionale nella sentenza 10 aprile 1998, n. 110, cit., la disciplina normativa sui servizi d'informazione e di sicurezza, contenuta nella 1. 801/77, essendo informata al principio di legalità, «non delinea alcuna

ipotesi di immunità sostanziale». Tale principio, che nel caso

sottoposto all'esame della Corte costituzionale comportava l'i nesistenza di ostacoli all'esercizio dell'azione penale, deve es sere applicato anche con riferimento all'azione risarcitoria pro mossa dal pubblico ministero contabile.

, La sottoposizione dell'attività dei servizi al principio di lega lità comporta, quindi, la giustiziabilità delle situazioni soggetti ve scaturenti dai rapporti giuridici che si siano instaurati nel l'ambito di tale attività.

Come ha esattamente ricordato il procuratore generale contro

ricorrente, tale principio è stato enunciato anche dalla giurispru denza di questa corte nella sentenza delle sezioni unite del 17 novembre 1989, n. 4904, cit., nella quale è stato affermato che dal rapporto di lavoro del personale del Sisde e del Sismi, se condo la disciplina dettata dalla 1. 801/77, scaturiscono posizio ni di diritto soggettivo e d'interesse legittimo, le quali non si

sottraggono alla tutela giurisdizionale, considerato che gli atti di

gestione di tale rapporto non integrano atti politici dell'autorità

Il Foro Italiano — 2004.

governativa. Inoltre, la peculiarità delle funzioni attribuite a

detto personale, nonché l'eventuale opposizione del segreto di

Stato rispetto all'acquisizione di dati e notizie possono implica re limiti all'esercizio dei poteri istruttori del giudice, ma non

privare quelle posizioni soggettive dei mezzi di tutela giurisdi zionale contemplati dall'ordinamento. Tale soluzione s'inqua dra perfettamente nella sottoposizione al principio di legalità della complessiva attività dei servizi, ivi compresa la gestione dei fondi, per la quale non ricorrono le ragioni che hanno, inve

ce, determinato le sezioni unite a negare la giustiziabilità di si

tuazioni giuridiche in altri casi, quale l'attività di ostilità bellica

(sentenza 5 giugno 2002, n. 8157, id., Rep. 2002, voce Giurisdi

zione civile, n. 166). A identiche conclusioni perviene la costante giurisprudenza

del Consiglio di Stato (v. sez. IV 17 gennaio 1986, n. 30, id.,

Rep. 1986, voce Impiegato della Stato, n. 226), la quale ha af

fermato che la specialità della regolamentazione del rapporto

d'impiego del personale dei servizi non sottrae lo stesso rap

porto alla giurisdizione del giudice amministrativo e che, più in

generale, i servizi segreti —

posti dalla 1. 801/77 alle dipenden ze del presidente del consiglio dei ministri — sono organica mente inseriti nella struttura governativa e, pertanto, non sussi

ste analogia con gli apparati degli organi costituzionali.

D'altra parte, la non sottoposizione della gestione de qua al

l'obbligo di rendiconto (e, quindi, secondo gli art. 44-51 r.d. 12

luglio 1934 n. 1214, al giudizio di conto della Corte dei conti) non comporta quale necessaria conseguenza l'esonero dal ben

distinto giudizio di responsabilità per danno erariale, che ha di

versi presupposti ed è regolato dall'art. 57 detto r.d., e dalle

modifiche legislative introdotte col d.l. 15 novembre 1993 n.

453, convertito in 1. 14 gennaio 1994 n. 19, e col d.l. 23 ottobre

1996 n. 543, convertito in 1. 20 dicembre 1996 n. 639. Si pensi alle c.d. gestioni fuori bilancio per le quali, prima della discipli na dettata dalla 1. 25 novembre 1971 n. 1041, l'esclusione dalla

disciplina generale dei controlli previsti dalla legge sulla conta

bilità dello Stato non comportava per i loro agenti l'esclusione

della giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsa bilità.

Sotto altro profilo, una volta riconosciuta l'inesistenza di

un'area d'immunità giurisdizionale dell'attività dei servizi (con la quale non deve essere confusa la pratica difficoltà nell'acqui sizione delle prove, conseguente all'opposizione del segreto di

Stato), ove la censura debba essere intesa nel senso di escludere

l'esistenza, in astratto, di situazioni giuridiche soggettive tutela

bili nell'ambito dei rapporti instaurati dai servizi, la stessa non

sarebbe deducibile col ricorso per cassazione disciplinato dagli art. 111 Cost, e 362 c.p.c., concernendo, non già i limiti esterni

della giurisdizione, ma la proponibilità della domanda.

3.2. - Anche la seconda e terza parte del motivo, nelle quali il

ricorrente contesta, sotto vari profili, l'esistenza di un rapporto di servizio, sono infondate.

Deve premettersi che, come il ricorrente ha riconosciuto, se condo la costante giurisprudenza delle sezioni unite la nozione di rapporto di servizio, che fonda la responsabilità amministra

tivo-contabile, non è limitata ai rapporti organico o d'impiego pubblico, essendo sufficiente che un soggetto venga investito dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata at tività in favore della pubblica amministrazione, con inserimento

nell'organizzazione della medesima, e con particolari vincoli ed

obblighi diretti ad assicurare la rispondenza dell'attività stessa alle esigenze generali cui è preordinata, essendo, invece, irrile vante il titolo giuridico col quale avvenga tale investitura e po tendo esistere anche in fatto. Dalle numerose pronunce delle se zioni unite (si richiamano, fra tutte, oltre a quelle indicate nella sentenza impugnata, nel ricorso e nel controricorso, le sentenze 5 giugno 2000, n. 400/SU, id., 2000, I, 2789; 24 luglio 2000, n. 515/SU, id., Rep. 2000, voce Responsabilità contabile, n. 749; 28 dicembre 2001, n. 16216, id., Rep. 2002, voce cit., n. 844; 22 febbraio 2002, n. 2628, ibid., n. 774; 10 ottobre 2002, n. 14473, id., 2003,1, 3404; 27 novembre 2002, n. 16829, id., Rep. 2002, voce cit., n. 927) si trae una nozione di tale rapporto dai contor ni assai lati (relazione funzionale tra autore dell'illecito causati vo di danno patrimoniale ed ente pubblico che subisce il danno inserimento nell'iter procedimentale tale da rendere il privato compartecipe dell'attività amministrativa) nella quale rientrano anche i rapporti con soggetti estranei all'organizzazione ammi nistrativa. La giurisprudenza ha affermato, altresì, che possa in

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

serirsi in un rapporto di servizio, non solo l'attività costituente

svolgimento diretto della funzione propria del rapporto d'im

piego, ma anche quella rivestente carattere strumentale per l'esercizio della medesima funzione, sempre che tale attività

rinvenga nel rapporto la sua occasione necessaria (sentenza n.

2628 del 2002, cit.). Per verificare se il rapporto instauratosi tra il Viscione ed il

Sisde possa essere qualificato come un rapporto di servizio, e

conseguentemente assoggettabile alla giurisdizione della Corte

dei conti sulla responsabilità per i danni cagionati all'ammini

strazione, occorre premettere alcune considerazioni sull'attività

dei servizi per l'informazione e la sicurezza.

La disciplina fondamentale in materia è contenuta nella 1. 24

ottobre 1977 n. 801. Per quanto riguarda il Sisde, esso «assolve

a tutti i compiti informativi e di sicurezza per la difesa dello

Stato democratico e delle istituzioni poste dalla Costituzione a

suo fondamento contro chiunque vi attenti e contro ogni forma

di eversione» (art. 6). La legge non contiene alcuna disposizione sulle c.d. attività

di copertura, la cui organizzazione e funzionamento sono rimes

si al potere normativo del presidente del consiglio dei ministri.

Deve, comunque, ritenersi che le stesse, proprio perché indi

spensabili ed irrinunciabili per l'espletamento dei compiti di

servizio (si pensi alle attività informative all'estero), ove affi

date — come nel caso di specie — a soggetti estranei alla strut

tura, non possano essere considerate come mera attività con

trattuale privatistica per la fornitura di beni o servizi. Come

emerge dall'esposizione dei fatti contenuta nella decisione im

pugnata e non contestata dal ricorrente, alle due società non

erano affidati compiti ausiliari, marginali o per periodi limitati, ma quelli di acquisire informazioni qualificate in tutto il territo

rio nazionale e all'estero e di compiere operazioni d'infiltrazio

ne.

Proprio la loro indefettibilità — trattandosi di operazioni pro

prie dei servizi d'informazione — deve far considerare tali atti

vità come momento integrante ed essenziale nell'esercizio delle

funzioni istituzionali del servizio, anche se le stesse venivano

affidate a soggetti estranei all'amministrazione dello Stato.

È quindi la natura dell'attività svolta dal Viscione che non

consente una ricostruzione dell'oggetto del rapporto come una

sorta di prestazione autonoma di tipo contrattuale e soggetta —

almeno per quanto attiene alla responsabilità erariale e alla giu

risdizione della Corte dei conti — ad un regime sostanziale e

processuale privatistico. D'altra parte è evidente che, in tale prospettiva, la sottoposi

zione del ricorrente al regime della responsabilità contabile

amministrativa non comporta un'applicazione retroattiva della

disciplina introdotta dalla 1. 14 gennaio 1994 n. 19 (e cioè l'e

stensione della giurisdizione della Corte dei conti ai danni ca

gionati ad ente diverso da quello di appartenenza) perché, nella

specie, il soggetto cui era stato affidato il compito di costituire e

gestire società di copertura per conto del servizio società era le

gato da un diretto rapporto col Sisde. Il danno si era, quindi, ve

rificato nei confronti dell'amministrazione di appartenenza.

Deve, in definitiva, ritenersi l'esistenza di un rapporto di ser

vizio, e quindi di una responsabilità dell'agente secondo il mo

dello contrattuale, giusta i principi affermati dalla giurispruden za delle sezioni unite e recepiti dalla sentenza della Corte co

stituzionale 29 gennaio 1993, n. 24, cit.

Nessun rilievo aveva, quindi, la natura privatistica degli

strumenti giuridici utilizzati e la qualità di soggetto privato del

Viscione, né il fatto che egli, nell'espletamento dei compiti af

fidatigli, godesse di spazi notevoli di libertà. L'attività da lui

esercitata, infatti, era funzionalizzata al perseguimento di fini

pubblici e riferibile direttamente al servizio. Il rapporto che in

tal modo si costituiva era, pertanto, profondamente diverso da

quello che s'instaura tra amministrazione pubblica e contraente

privato che si obbliga ad eseguire una prestazione, rappresen

tando la forma giuridica privatistica soltanto una copertura

esterna dell'attività, che era direttamente riconducibile ai com

piti di tutela delle istituzioni dello Stato. L'attività espletata —

acquisizione d'informazioni qualificate e operazioni d'infiltra

zione — attraverso strutture di copertura (nella specie, il Vi

scione e la gestione della partecipazione nelle due società) era

pertanto un momento essenziale di quella propria del servizio.

Per quanto attiene all'affermata autonomia, si è già detto che

10 speciale regime dell'attività dei servizi non comporta un eso

11 Foro Italiano — 2004.

nero dall'esercizio della giurisdizione contabile per responsabi lità erariale. D'altra parte, l'attribuzione di ampi spazi di libertà

operativa non comporta necessariamente un'esclusione del rap

porto di servizio. E comunque opportuno rilevare che l'attività

dei servizi, pur se esercitata a mezzo di soggetti o di strutture

esterne, è sempre vincolata al sistema dei controlli previsti dalla

1. 801/77. L'art. 1 1. 801/77 attribuisce al presidente del consi

glio dei ministri «l'alta direzione, la responsabilità politica ge nerale e il coordinamento della politica informativa e di sicurez

za». Il 2° comma dello stesso articolo prevede che il presidente del consiglio «impartisce le direttive ed emana ogni disposizio ne necessaria per l'organizzazione e il funzionamento delle atti

vità attinenti ai fini di cui al comma precedente; controlla l'ap

plicazione dei criteri relativi alla apposizione del segreto di

Stato e alla individuazione degli organi a ciò competenti; eser

cita la tutela del segreto di Stato». Per quanto attiene al Sisde,

l'art. 6, 2° comma, stabilisce che il ministro per l'interno, «dal

quale il servizio dipende, ne stabilisce l'ordinamento e ne cura

l'attività sulla base delle direttive e delle disposizioni del presi dente del consiglio dei ministri ai sensi dell'art. 1».

Resta, pertanto, difficile sostenere che l'attività che Viscione

doveva svolgere attraverso le strutture di copertura fosse del

tutto libera e indipendente, consistendo proprio nel compimento di operazioni proprie del servizio (come si è detto, acquisizione d'informazioni qualificate e infiltrazioni). In definitiva, attra

verso il meccanismo della copertura si realizzava un inseri

mento nella struttura del servizio assai più profondo di quanto normalmente non avvenga per altri casi (si pensi all'esercizio di

pubbliche funzioni in regime di concessione), per i quali non si

dubita dell'esistenza di un rapporto di servizio.

Nessun rilievo presentano, inoltre, gli aspetti di atipicità del

rapporto, quali la sottrazione della gestione del denaro alle pro cedure di rendiconto, che nella specie è imposta dalle esigenze di riservatezza e di tutela del segreto di Stato, ma, come si è

detto, può ricorrere anche in altri casi, per esigenze diverse, co

me avveniva per le c.d. gestioni fuori bilancio. Anche in questo

caso, come si è detto, non si dubitava, ai fini della giurisdizione di responsabilità per danno erariale, dell'esistenza di un rap

porto di servizio tra agente della gestione ed ente di pertinenza. Per completezza si deve osservare che dalla sentenza della

Corte d'appello di Roma, con la quale è stata respinta la do

manda del Viscione di condanna della presidenza del consiglio dei ministri e del ministro dell'interno al pagamento di pretesi

corrispettivi contrattuali per l'attività da lui prestata a favore del

Sisde, non può discendere alcun vincolo sulla risoluzione della

questione di giurisdizione affidata alle sezioni unite. La senten

za, infatti, ha soltanto escluso l'esistenza di un rapporto con

trattuale e il potere del direttore del Sisde di assumere impegni

per le amministrazioni convenute in giudizio. Si tratta, all'evi

denza, di questioni sulla fondatezza della domanda, che non im

plicano una statuizione, neppure implicita, sulla giurisdizione, vincolante nel presente giudizio.

Infine, l'esistenza di un rapporto di servizio nel senso sopra descritto rende del tutto ininfluente l'indagine circa l'esistenza — nel caso di specie

— di un rapporto di maneggio di denaro

pubblico. Nella specie, infatti, si tratta di definire soltanto i con

fini della responsabilità amministrativo-contabile, e non di

quella contabile in senso stretto, non trattandosi di giudizio per resa di conto, non praticabile per essere la gestione dei fondi

sottratta espressamente all'obbligo di rendicontazione.

3.3. - Il ricorso dev'essere, pertanto, rigettato, dichiarandosi

la giurisdizione della Corte dei conti.

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