sezioni unite civili; sentenza 14 dicembre 1994, n. 10675; Pres. Brancaccio, Est. Genghini, P.M.Di Renzo (concl. conf.); Inps (Avv. De Angelis, Romoli, Salafia) c. Soc. Oleificio Nave (Avv. DiCerbo, Morrico). Cassa Trib. Benevento 7 novembre 1988Source: Il Foro Italiano, Vol. 118, No. 1 (GENNAIO 1995), pp. 109/110-119/120Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23189201 .

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; sentenza 14 di cembre 1994, n. 10675; Pres. Brancaccio, Est. Genghini,

P.M. Di Renzo (conci, conf.); Inps (Avv. De Angelis, Ro

mou, Salafia) c. Soc. Oleificio Nave (Aw. Di Cerbo, Mor

rico). Cassa Trib. Benevento 7 novembre 1988.

Previdenza e assistenza sociale — Contributi previdenziali —

Sgravi contributivi — Aziende danneggiate dal terremoto del

1980 — Spettanza — Limiti (D.l. 26 novembre 1980 n. 776,

interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal terre

moto del novembre 1980, art. 1 bis; 1. 22 dicembre 1980 n.

874, conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 26 no

vembre 1980 n. 776, art. 1; d.l. 13 febbraio 1981 n. 19, indi

viduazione dei comuni colpiti dal sisma del novembre 1980,

art. 11; 1. 15 aprile 1981 n. 128, conversione in legge, con

modificazioni, del d.l. 13 febbraio 1981 n. 19, e ulteriori in terventi a favore delle popolazioni delle regioni Basilicata e

Campania, art. 1).

Il beneficio dello sgravio dei contributi previdenziali ed assi

stenziali stabilito dall'art. 11 l. 22 dicembre 1980 n. 874, si applica, anche a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 1 bis

l. 15 aprile 1981 n. 128, soltanto ai datori di lavoro le cui

aziende risultino gravemente danneggiate. (1)

Svolgimento del processo. — Il Tribunale di Benevento, in

riforma della sentenza del pretore, riteneva che alla azienda in

epigrafe competessero gli sgravi contributivi, di cui all'art. 11

d.l. 26 novembre 1980 n. 776 (recante interventi urgenti in fa

vore delle popolazioni colpite dal terremoto del novembre 1980)

come convertito, con modificazioni, dalla 1. 22 dicembre 1980

n. 874, poiché, a seguito della approvazione del d.l. 13 febbraio

1981 n. 19, come convertito, con modificazioni, dalla 1. 15 apri

le 1981 n. 128, doveva ritenersi che il requisito della «gravità»

del daneggiamento (previsto dal richiamato art. 11), non fosse

più necessario, avendo le norme del 1981 esteso le «medesime

provvidenze» «a tutti i soggetti che risultino danneggiati, resi

denti, o domiciliati, o aventi sede negli altri comuni delle regio ni Basilicata e Campania». Riteneva il tribunale, in particolare,

che il legislatore nel 1981 avesse adeguato la legislazione con

riguardo non soltanto all'area geografica, ma anche ai parame tri di riferimento, come si evinceva anche dall'art. 1 bis 1. n.

128, che, nelle certificazioni da produrre, non menzionava la

«gravità» del danno; l'avere questa disciplina, in alcuni casi spe

cifici, esplicitamente soppresso la dicitura «gravemente danneg

giati», non appariva rilevante, avendo voluto il legislatore sol

tanto togliere efficacia alla distinzione tra comuni disastrati, gra

vemente danneggiati e semplicemente danneggiati, distinguendo

soltanto i comuni disastrati da «tutti gli altri» delle regioni Cam

pania e Basilicata.

(1) Le sezioni unite della Cassazione hanno risolto il contrasto di

giurisprudenza in ordine ai presupposti che devono sussistere per l'ap

plicabilità del beneficio dello sgravio dei contributi previdenziali ed as

sistenziali alle aziende colpite dal terremoto della Campania e Basilicata del 1980, condividendo l'orientamento giurisprudenziale che «concede»

il beneficio in parola solo ai datori di lavoro le cui aziende risultino

gravemente (e non semplicemente) danneggiate. Si erano pronunciate in senso conforme alla riportata sentenza, Cass.

24 aprile 1990, n. 3432, Foro it., Rep. 1990, voce Previdenza sociale, n. 407; 17 novembre 1989, n. 4912, id., 1990, I, 1825; 14 novembre

1989, n. 4819, id., Rep. 1990, voce cit., n. 412; 4 aprile 1989, n. 1631,

id., Rep. 1989, voce cit., n. 461; Trib. S. Maria Capua Vetere 5 maggio

1989, ibid., n. 463; Trib. Salerno 19 dicembre 1985, id., Rep. 1988, voce cit., n. 481.

Ritenevano invece sufficiente, per l'applicabilità del beneficio dello

sgravio contributivo, l'esistenza di un danno causato dal sisma senza

la necessità del carattere di gravità, Cass. 20 aprile 1990, n. 3286, id.,

Rep. 1990, voce cit., n. 409; 17 aprile 1989, n. 1823, id., 1990, I, 1826, con nota di richiami; 2 febbraio 1989, n. 631, id., 1989, I, 1499; 30

gennaio 1989, n. 562, id., Rep. 1989, voce Calamità pubbliche, n. 31; 26 gennaio 1989, n. 459, id., 1989, I, 1500; 23 gennaio 1989, n. 387,

id., Rep. 1989, voce Previdenza sociale, n. 462; 15 dicembre 1988, n.

6832, id., 1989, I, 709; 4 novembre 1988, n. 5967, id., Rep. 1988, voce

Calamità pubbliche, n. 24; 8 luglio 1988, n. 4531, id., 1988, I, 3281

con nota di richiami; Trib. Avellino 13 marzo 1984, id., Rep. 1985, voce Previdenza sociale, n. 474.

Sul tema, v. L. Carbone, «Vecchi» e «nuovi» sgravi contributivi

(e fiscalizzazione) nella legislazione e nella giurisprudenza, in questo

fascicolo, I, 136.

Il Foro Italiano — 1995.

Contro questa sentenza ha presentato ricorso l'Inps; resiste

con controricorso l'azienda.

Avendo la sezione lavoro rilevato l'esistenza di una contra

stante interpretazione della disciplina surrichiamata, il procedi mento era assegnato alle sezioni unite civili per la composizione del contrasto.

Motivi della decisione. — Con il primo motivo, l'istituto cen

sura la sentenza per violazione e falsa applicazione dell'art. 1

d.l. n. 19 del 1981 in relazione all'art. 11, 3° comma, d.l. n.

776 del 1980, cosi come modificato dalla 1. n. 874 del 1980

(art. 360, nn. 3 e 5, c.p.c.), in quanto le norme del 1981 si

sono limitate ad estendere le categorie di comuni nel fruire dei

benefici stabiliti dallo Stato, senza innovare sui requisiti neces

sari per ottenere gli sgravi; il riferimento ai soggetti danneggiati

(senza ulteriore aggettivazione), era già contenuta nella modifi

ca del 6° comma dell'art. 4 d.l. n. 776 di cui alla 1. n. 874,

laddove nella disciplina del 1981, allorché il legislatore aveva

inteso modificare ed eliminare il requisito del danneggiamento

«grave» (art. 1, 4° comma, 1. n. 128), aveva disposto in tal

senso esplicitamente. Con il secondo motivo di impugna la sentenza per violazione

e falsa applicazione dell'art. 1 bis 1. n. 128 del 1981, in relazio

ne all'art. 4, 4° comma, 1. n. 874 del 1980 (art. 360, nn. 3

e 5, c.p.c.), in quanto neppure la disciplina del 1980 prevedeva che la certificazione riguardasse la gravità del danneggiamento.

I due motivi, che per la loro connessione possono essere esa

minati congiuntamente, sono fondati.

Le norme applicabili alla fattispecie. — In relazione alle nor

me applicabili alla fattispecie, si devono ricordare:

1) l'art. 11, 6° comma, d.l. n. 776 del 1980, cosi come con

vertito con modificazioni dalla 1. n. 874 del 1980, per il quale

«Ai datori di lavoro le cui aziende siano ubicate nei comuni

disastrati indicati dal decreto del presidente del consiglio dei

ministri di cui all'art. 4, è concesso, relativamente al personale

dipendente ivi occupato, lo sgravio dei contributi previdenziali ed assistenziali per i periodi di paga scaduti tra il 23 novembre

1980 ed il 30 giugno 1981. È pure concesso, relativamente al

personale dipendente ivi occupato, lo sgravio ai datori di lavo

ro, le cui aziende siano ubicate nei comuni gravemente danneg

giati o danneggiati, indicati dal decreto del presidente del consi

glio dei ministri, di cui all'art. 4, e che risultino gravemente

danneggiate. Il sindaco rilascerà la certificazione d'urgenza». Da notare che l'introduzione dell'ultimo comma dell'art. 11,

che pone i contributi a carico dello Stato, ha trasformato gli

«sgravi» in «fiscalizzazione».

2) Successivamente, il d.l. n. 19 del 1981, nel testo convertito

con modificazioni in 1. n. 128 del 1981, dopo aver stabilito,

al 1° comma dell'art. 1, che le provvidenze di cui alla 1. n.

874 surrichiamata, e di altre disposizioni successive incluso lo

stesso d.l. n. 19, si applicavano ai soggetti residenti, domiciliati

o aventi sede nei comuni disastrati individuati con decreto del

presidente del consiglio, disponeva (art. 1, 2° comma): «Le me

desime provvidenze, che non siano esclusive per i soggetti resi

denti, domiciliati o aventi sede nei comuni delle regioni Basili

cata e Campania, nonché nei comuni disastrati, si applicano a tutti i soggetti che risultino danneggiati, residenti o domicilia

ti o aventi sede negli altri comuni della regione Puglia indivi

duati con decreto del presidente del consiglio dei ministri».

3) L'art. 1 bis d.l. n. 19 del 1981, cosi come convertito con

modificazioni nella 1. n. 128 del 1981, stabiliva: «Per fruire del

le provvidenze di cui al precedente art. 1, la dichiarazione, pre

vista dal 6° comma dell'art. 4 d.l. 26 novembre 1980 n. 776,

convertito con modificazioni, nella 1. 22 dicembre 1980 n. 874,

rilasciata in carta semplice dal sindaco sotto la sua personale

responsabilità, deve attestare che il richiedente risiede o è domi

ciliato ovvero ha sede nel comune e versa, a causa del sisma,

in almeno una delle seguenti situazioni: a) lesioni personali; b)

perdita di congiunti; c) danni all'azienda agricola, industriale,

artigiana, commerciale, turistica; d) danni al patrimonio immo

biliare; e) perdita dell'alloggio ovvero della sede stabile dell'e

sercizio dell'attività professionale». Le due opposte interpretazioni della disciplina. — Secondo

una prima linea interpretativa (Cass. 8 luglio 1988, n. 4531,

Foro it., 1988, I, 3281; 4 novembre 1988, n. 5967, id., Rep.

1988, voce Calamità pubbliche, n. 24; 23 gennaio 1989, n. 387, id., Rep. 1989, voce Previdenza sociale, n. 462; 26 gennaio 1989,

n. 459, id., 1989, I, 1500; 30 gennaio 1989, n. 562, id., Rep.

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PARTE PRIMA

1989, voce Calamità pubbliche, n. 31; 2 febbraio 1989, n. 631,

id., 1989, I, 1499; 17 aprile 1989, n. 1823, id., 1990, I, 1826; 20 aprile 1990, n. 3286, id., Rep. 1990, voce Previdenza sociale,

n. 409; non appare invece conferente — se non nel senso co

munque di richiedere il requisito della gravità del danno — Cass.

15 dicembre 1988, n. 6832, id., 1989, I, 709, nella quale si è ritenuto che l'accertamento di fatto del «grave danneggiamen

to» fosse stato compiuto nella sentenza impugnata), il beneficio

dello sgravio (rectius, si è visto; fiscalizzazione) dei contributi

previdenziali ed assistenziali dovuti nel periodo dal 23 novem

bre 1980 al 30 giugno 1981, a seguito dell'entrata in vigore del

l'art. 1 bis 1. 15 aprile 1981 n. 128, si applica a tutte le imprese

che siano risultate comunque danneggiate dal terremoto.

Ciò, in quanto si ritiene che la disciplina del 1981, risultante dalla legge di conversione n. 128, non avesse esclusivamente

incidenza sui presupposti spaziali della sua applicazione (me

diante estensione dell'area geografica di applicazione), ma aves

se modificato, con intento semplificatorio e razionalizzatore,

quanto inizialmente disposto, «sostituendo alla multiforme ti

pologia dei soggetti danneggiati risultante dalla precedente nor

mativa, la più sobria e generalizzante indicazione di «soggetti

che risultino danneggiati». Il richiamo all'art. 4, 6° comma, d.l. n. 776, nel testo risul

tante dalla conversione in legge, nel quale, pur essendo indub

bio il riferimento a soggetti gravemente danneggiati, tuttavia,

si usa la espressione «dichiarazione che attesta lo stato di dan

neggiamento, non sarebbe probante, o, addirittura, proverebbe in senso contrario, in quanto la mutata disciplina, per effetto

del d.l. n. 19 e della legge di conversione n. 128 del 1981, al

l'art. 1 bis precisa in quali situazioni possa identificarsi lo stato

di danneggiamento certificato dal sindaco: a) lesioni personali;

b perdita di congiunti; c) danni all'azienda agricola, industriale,

artigiana, commerciale, turistica; d) danni al patrimonio immo

biliare; e) perdita dell'alloggio ovvero della sede stabile dell'at

tività professionale. Si riteneva che tale tipizzazione incidesse

sulla precedente normativa nel senso che là dove questa ricolle

gava una determinata provvidenza ad una situazione di danno,

specifica o generica, questa dovrà ormai atteggiarsi secondo la

tipologia sopraindicata, né potrà essere richiesto altro che la

sussistenza di una delle situazioni in tale tipologia descritte.

Si negava peraltro che siffatta interpretazione, eliminando il

requisito della gravità, conducesse alla erogazione delle provvi denze per ogni sia «pur minimo pregiudizio dell'azienda», do

vendo questo pur sempre configurarsi, con riferimento all'even

to che lo ha determinato ed alle finalità del provvedimento, alla stregua di un criterio di rilevanza socio-economica, e non

di un criterio astrattamente civilistico; talché non ogni, pur te

nue ed irrisorio pregiudizio integra «i danni all'azienda» (cosi come la rottura di una tegola non integra un «danno al patri

monio immobiliare»), «ma solo quel pregiudizio che abbia una consistenza tale da essere apprezzabile da un punto di vista so

ciale ed economico».

Tra gli argomenti addotti in contrario avviso, si deve ricorda

re: l'art. 1 bis 1. n. 128, fa riferimento alla «dichiarazione» di

cui all'art. 4, 6° comma, 1. n. 874, mentre la certificazione d'ur

genza» per ottenere la fiscalizzazione, è prevista dall'art. 11,

3° comma, 1. n. 874, e pertanto esula dall'art. 1 bis-, si obietta

(sent. n. 562 del 1989, su richiamata) che la dichiarazone del

sindaco di cui al 3° comma dell'art. 11, è pur sempre quella di cui al precedente art. 4, 6° comma, 1. n. 874, in ordine alla

quale la norma dell'art. 11, 3° comma, stabilisce, oltre al parti

colare contenuto (ora superato dalla previsione dell'art. 1 bis

1. n. 128 del 1981), che essa deve essere rilasciata di urgenza

(precetto che, in quanto non incompatibile con la nuova nor

mativa, deve ritenersi tuttora valido). Secondo un diverso orientamento interpretativo, altre senten

ze (Cass. 4 aprile 1989, n. 1631, ibid., voce cit., n. 461; 14

novembre 1989, n. 4819, id., Rep. 1990, voce cit., n. 412; 17

novembre 1989, n. 4912, id., 1990, I, 1825), ritenevano, invece,

che le leggi successive a quella n. 874 del 1980, si siano limitate

ad estendere i comuni nei quali le aziende danneggiate dal sisma

avrebbero potuto fruire delle provvidenze disposte dallo Stato,

includendo quelli originariamente non previsti ma nei quali tut

tavia risultassero soggetti danneggiati, ma non hanno prodotto alcuna innovazione sui requisiti necessari alle aziende per fruire

degli «sgravi». Le aziende destinatarie dei benefici in questione,

Il Foro Italiano — 1995.

vanno pertanto identificate soltanto in base alla 1. n. 874, alla

quale le leggi successive hanno sempre fatto riferimento, e sono

pertanto soltanto le aziende «gravemente danneggiate».

Gli argomenti addotti a sostegno di questa interpretazione

sono:

a) da un punto di vista letterale, la 1. n. 874, dopo aver limi

tato le provvidenze alle sole aziende gravemente danneggiate,

fa poi riferimento puro e semplice ai soggetti danneggiati, senza

ulteriori specificazioni; il legislatore con l'uso del semplice par

ticipio passato («danneggiati») vuole richiamare quella catego

ria di soggetti beneficiari già individuati, e non estendere la ca

tegoria stessa; alla stessa stregua, si deve ritenere che quando il legislatore usa il termine «danneggiato» nel 2° comma del

l'art. 1, non voglia estendere la categoria, cosi come è delimita

ta nella 1. n. 874 del 1980, ma semplicemente rinviare ai soggetti

già individuati, e cioè alle sole aziende gravemente danneggiate.

Di ciò è conferma il fatto che la 1. n. 128 surrichiamata, quan

do ha inteso sopprimere talune espressioni contenute nella 1.

n. 874 del 1980, lo ha fatto esplicitamente (ad es., art. 1, 4°

comma, che ha soppresso l'espressione «gravemente danneggia

ti» contenuta negli art. 14, 2° comma, 14 quìnquies, 15 octies

d.l. n. 776 e riferita ai comuni): sarebbe strano che il legislato

re, dopo aver sentito la necessità di tale esplicitazione, avesse

trascurato di menzionare la stessa abrogazione proprio nell'arti

colo iniziale e fondamentale.

Sempre da un punto di vista letterale, invece, non può consi

derarsi come argomento sufficiente a sostegno della tesi della

abrogazione implicita del requisito della gravità del danno, il

fatto che l'art. 1 bis 1. n. 128, nella enunciazione delle certifica

zioni amministrative sui danni sofferti, in nessuna ipotesi si ri

ferisca alla gravità del danno: infatti anche il 6° comma del

l'art. 4 1. n. 874 del 1980, prevede che il sindaco rilasci «la

dichiarazione che attesta lo stato di danneggiamento» (e si deve

appena sottolineare come non a caso il legislatore abbia detto

«stato di danneggiamento» e non «stato del danneggiamento»,

malgrado all'epoca la tripartizione per fasce fosse non contro

versa e da attuare con appositi provvedimenti dell'esecutivo) seb

bene, cosi come prescrive il 3° comma dell'art. 11, per fruire

della fiscalizzazione, le aziende debbano risultare gravemente

danneggiate.

b) Da un punto di vista logico, inoltre, lo scopo della norma

è il rilancio dell'economia della regione, evitare la chiusura o

il ridimensionamento delle imprese e, quindi, la diminuzione

dei posti di lavoro; essa è rivolta a favore delle aziende i cui

danni siano stati tanto gravi da incidere sulla potenzialità eco

nomica, produttiva e commerciale dell'impresa, tanto da porla

in stato di debolezza sul mercato; non è invece rivolta ad assi

curare ai destinatari un ristoro dei danni, anche se lievi, comun

que subiti.

e) Da un punto di vista sistematico, infine, accogliendo la

tesi che la disciplina riguardi tutte le imprese danneggiate, si

avrebbe un'ingiustificata disparità di trattamento tra le aziende

di cui al 1° comma e quelle di cui al 2° comma: le prime, infat

ti, poste nei comuni più gravemente colpiti dal sisma, fruireb

bero delle provvidenze solo se gravemente danneggiate, le altre,

invece, poste in comuni meno direttamente colpiti dal sisma,

ed esclusi in un primo tempo dalle provvidenze, finirebbero per beneficiarne in modo più ampio, sebbene soltanto lievemente

danneggiate. Si rileva, infine, come la finalità semplificatoria e razionaliz

zatrice che avrebbe imposto la eliminazione delle varie categorie di comuni danneggiati, e che sarebbe stata adottata dal legisla

tore anche con riguardo alla tipologia dei soggetti danneggiati, oltre a non aver colto nel segno — come emerge dal contenzio

so sopravvenuto —, non è riscontrabile né nel testo della legge,

né nei lavori preparatori. D'altra parte, la diversa interpretazione, come noto, è co

stretta a riconoscere che non qualsiasi danno, sia pure tenue

ed irrisorio, fa sorgere il diritto ai benefici, dovendo seguirsi non un criterio astrattamente civilistico, ma di rilevanza socio

economica; ed in tal modo, peraltro, si introduce il carattere

della «particolare entità» del danno, che non appare diverso

da quello della «gravità», già contenuto nella legge sin dalla

sua emanazione.

In via generale, la giurisprudenza di legittimità e quella di

merito che si sono orientate nel senso di ritenere non abrogato

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

il requisito della gravità del danno previsto dal d.l. n. 776, si

fondano essenzialmente sui seguenti elementi testuali e sistematici:

a) il riferimento «a tutti i soggetti che risultino danneggiati»,

di cui al 2° comma dell'art. 1 d.l. n. 19 del 1981, quale risultan

te dalla legge di conversione n. 128, si riferisce ai beneficiari,

per i quali i requisiti sono fatti salvi e sono quelli di cui all'art.

11, 3° comma, 1. n. 874 del 1980;

b) la norma relativa alla fiscalizzazione, per la peculiarità del

l'oggetto, per il riferimento agli enti pubblici investiti della fun

zione di determinazione contributiva, anche per la sua colloca

zione, non poteva non essere considerata come disciplina spe

ciale nel contesto della normativa generale; ciò ne imponeva

una modificazione esplicita o, se implicita, in termini inequivoci; c) dai lavori parlamentari era dato desumere la conferma del

la necessità del requisito della gravità, affinché «dei benefici

possano godere i soggetti effettivamente danneggiati dal sisma,

non la generalità dei residenti nei comuni disastrati»;

d) se il danno minimo avesse legittimato il beneficio, ciò avreb

be provocato un ingiustificato trattamento di favore per quelle

aziende che minimamente colpite, tuttavia si avvantaggiavano

per rilevanti importi contributivi.

I lavori preparatori. — Si deve premettere che dai lavori pre

paratori relativi alla conversione in legge del d.l. n. 776, è inne

gabilmente dato desumere diversi elementi che indicano come

già in sede di conversione si intendesse, in vari modi ed in di

verse parti del provvedimento, introdurre modificazioni che aves

sero lo scopo di delimitare le provvidenze, e far si che le stesse

pervenissero soltanto ai soggetti effettivamente danneggiati dal

sisma; basti all'uopo ricordare:

(al senato della repubblica): a) in commissione speciale, sede

referente, come il relatore ritenesse (2 dicembre 1980) di impor

tanza decisiva la individuazione dei comuni danneggiati ed una

successiva loro classificazione differenziata, come base per gra

duare gli interventi della fase della ricostruzione;

b) come solo per i residenti nei comuni disastrati le provvi

denze prescindessero dalla prova dei danni (sen. Bacicchi: «tali

danni dovrebbero essere gravi») subiti, richiedendosi questa, in

vece, per i residenti nei comuni danneggiati o gravemente dan

neggiati (10 dicembre 1980); in quella sede, con la anzidetta

differenziazione, veniva introdotto lo sgravio dei contributi pre

videnziali per i lavoratori autonomi, e, in relazione alla eroga

zione di un contributo una tantum, il relatore precisava che

«andrebbe fuori dalla logica del provvedimento elargire contri

buti in mancanza di una obiettiva situazione di danno»; l'ulti

mo comma dell'art. 10 del testo comprendente le modificazioni

proposte dalla commissione, infatti, recava: «l'esonero di cui

al precedente comma è esteso ai lavoratori... le cui aziende ab

biano subito gravi danni per effetto...»; anche con riguardo

alle assenze dal lavoro (11 dicembre 1980) ed al trattamento

di integrazione salariale conseguente, si prospettava l'esigenza

che l'assenza fosse motivata concretamente dal terremoto, e la

commissione, pur concordando «nel ritenere fondato il loro mo

tivo ispiratore, che esprime preoccupazioni di rigore e di pre

venzione di abusi», riteneva peraltro che «una modifica della

normativa in sede di conversione del decreto darebbe luogo a

un contenzioso che è meglio evitare»;

il giorno successivo (12 dicembre 1980), proprio con riguardo

agli interventi assistenziali e previdenziali, si riteneva necessario

adottare quelli già presi in analoghe occasioni, «evitando però

quegli eccessivi ampliamenti e distorsioni che si sono già verifi

cati in casi precedenti a seguito di agevolazioni troppo larga

mente concesse» e si auspicava che il governo proponesse «un

emendamento portatore della sentita esigenza del massimo rigo

re nei confronti di chi profitta di queste situazioni eccezionali

per trarne occasione di lucro»; si ribadiva la «necessità che si

istauri un clima di rigore morale senza precedenti», per riattiva

re il tessuto economico delle zone colpite, «operando, nel mas

simo rigore, affinché non fosse dato alle popolazioni meridio

nali meno di quanto era stato dato a quelle del Friuli, ma venis

se contemporaneamente evitata ogni forma di spreco»;

c) in sede di approvazione (201° resoconto sommario del 13

dicembre 1980), in relazione alla concessione di una sovvenzio

ne speciale una tantum ai titolari di azienda e pescatori, si ri

chiedeva che gli stessi fossero stati «gravemente danneggiati nella

loro attività lavorativa».

Prima del d.l. n. 19 del 1981, si deve ricordare che con il

d.l. n. 11 del 31 gennaio 1981 (convertito, con modificazioni,

Il Foro Italiano — 1995.

nella 1. 30 marzo 1981 n. 104, e discusso congiuntamente —

almeno inizialmente — con il d.l. n. 19 del 1981), il 7° comma

dell'art. 4 d.l. n. 776 (riguardante il termine del 31 gennaio

1981 fissato dai commi 1°, 2° e 4° dello stesso art. 4), era ulte

riormente differito al 31 giugno 1981 «nei riguardi dei soli sog

getti che risultino danneggiati, residenti, domiciliati o aventi se

de nei comuni danneggiati».

Questa norma, richiedendo il requisito dell'effettivo danneg

giamento, anche per i soggetti collocati nelle aree disastrate,

veniva considerata in sede di discussione del provvedimento (se

nato della repubblica, commissione speciale 17 marzo 1981 e

relazione comunicata alla presidenza il 23 marzo 1981; per la

discussione alla camera dei deputati, cfr. atti del 14 aprile 1981)

avente «una portata riduttiva», tanto che il ministro per gli in

terventi straordinari nel Mezzogiorno precisava che «per sog

getti danneggiati debbono intendersi anche coloro che abbiano

subito un danno indiretto», quale quello evidentemente implici

to al trovarsi in una zona disastrata.

In detta relazione della commissione speciale erano contenute

due affermazioni particolarmente interessanti ai fini che ne

occupa:

a) «la disposizione mira esclusivamente al differimento della

sospensione dei termini legali ed inoltre alla interruzione delle

prescrizioni, senza prevedere decadenze, penalità e morosità, non

riguarda perciò la concessione degli altri benefici attribuiti con

lo stesso decreto legge e con quello successivo, ed ha pertanto

una portata assai limitata»; ciò «ha indotto la commissione a

non esprimere su di esso un parere negativo»;

b) «è infatti fuori dubbio che la generica dizione "comuni

danneggiati" comprende quelle più specifiche di "comuni disa

strati o gravemente danneggiati", cui il legislatore non ha fatto

riferimento in base all'adozione di criteri di sinteticità».

Si potrebbe già affermare che, in sede di discussione, emerge

va che la decretazione successiva al 1980 si riteneva non avesse

portata radicalmente innovativa rispetto al provvedimento ini

ziale (d.l. n. 776 del 1980) e, inoltre, che la espressione «dan

neggiato» venisse usata sinteticamente come comprensiva anche

dei comuni disastrati e gravemente danneggiati.

Si deve ancora ricordare che con la ordinanza 21 febbraio

1981, n. 140 il commissario straordinario del governo, con ri

guardo ai fabbricati, distingueva l'entità del danno in: «lieve

- abitabile - da riparare; notevole - da sgombrare parzialmente - riparabile; grave - da sgomberare - riparabile».

E, con riguardo all'area disastrata, i comuni da includere in

questa erano definiti con d.p.c.m. 30 aprile 1981, quelli nei con

fronti dei quali l'effetto del sisma si è rivelato di proporzioni

tali da consentire di considerare distrutta la collettività comuna

le nel suo tessuto urbanistico e socio-economico.

Con riguardo poi specificamente ai lavori parlamentari in se

de di approvazione della legge di conversione del d.l. 13 feb

braio 1981 n. 19 (nel corso dei lavori era unanime il riconosci

mento della «particolare difficoltà di procedere ad un censi

mento accurato dei danni in un'area particolarmente estesa nella

quale il sisma ha avuto un andamento estremamente diversifica

to»), si evincono alcuni elementi di indubbio significato:

a) il relatore in sede di commissione speciale al senato (3 mar

zo 1981) affermava specificamente che «il decreto ha previsto

un duplice elenco di comuni distinguendo quelli disastrati da

quelli gravemente o particolarmente danneggiati, modificando

cosi l'originaria tripartizione contenuta nella legge di conversio

ne n. 874 del 1980»;

b) il ministro per il coordinamento delle politiche comunita

rie, intervenuto alla seduta in sede referente della commissione

speciale del 18 marzo 1981, esponeva le motivazioni «che han

no indotto il governo a sostituire, all'originaria tripartizione dei

comuni terremotati, una distinzione tra comuni disastrati e co

muni gravemente o particolarmente danneggiati, adottata con

l'art. 1 d.l. n. 19»; precisava il ministro che «anche a seguito

delle successive scosse sismiche, è stata operata, con il d.l. n.

33, l'ulteriore scelta di estendere le provvidenze previste dai pri

mi provvedimenti ai soggetti danneggiati che risultino residenti,

domiciliati o aventi sede nelle regioni Basilicata o Campania»;

c) lo stesso ministro, alla successiva seduta del 25 marzo 1981,

precisava che «le proposte del governo non intendono mettere

in discussione la ripartizione dei comuni terremotati in tre fasce

operata dal 5° comma dell'art. 4 d.l. n. 776 convertito nella

1. n. 874. Anzi, pur proponendo per un accorpamento dei co

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PARTE PRIMA

muni in due fasce, il governo è peraltro disponibile a verificare

la possibilità di mantenere quella stessa tripartizione, con la pre cisazione che essa, in questa fase, è ininfluente mentre acquista

significato in funzione della legge organica per la ricostruzione»;

d) la commissione speciale, alla seduta del 26 marzo 1981,

accoglieva l'art. 1, ma, subito dopo, accoglieva un emendamen

to istitutivo di un articolo aggiuntivo da inserire dopo l'art.

1, presentato dal governo e che tendeva a regolamentare le mo

dalità per fruire delle provvidenze previste nell'art. 1;

e) infine, in sede di discussione in assemblea (1° aprile 1981), il relatore precisava «un solo punto mi sembra importante ed

è quello che riguarda la individuazione dei comuni», riteneva

infatti «importante sottolineare che nella 1. n. 874 del 1980 e

nella 1. n. 875, non erano previsti interventi a favore di soggetti

danneggiati al di fuori dei comuni individuati dal decreto del presidente del consiglio». Aggiungeva che la tripartizione resta

va ferma con riguardo alla emananda legge organica di rico

struzione, laddove al criterio della inclusione negli elenchi (a

parte quello dei comuni disastrati), si era sostituito il criterio

soggettivo, estendendo tutte le provvidenze ai soggetti danneg

giati della Campania e della Basilicata e, in parte, della Puglia

(da individuare con successivo decreto del presidente del consi

glio). Il ministro, poi, ricordava la esistenza «non soltanto del

danno fisico conseguente al terremoto, ma del danno comples

sivo, cioè di quello che si è chiamato l'effetto indiretto del ter

remoto» e, proprio per delimitare le richieste in questo ambito,

sottolineava la necessità di mantenere l'elenco dei comuni disa

strati, nei quali l'effetto indiretto era implicito o particolarmen te rilevante.

Nella discussione poi si sottolineava da più parti la opportu nità di aver aggiunto la qualificazione del danneggiato (art. 1

bis) «per evitare dubbi ed incertezze», e come non fosse «facile

impedire la rincorsa a chiedere provvidenze e come sia difficile

individuare chi si trovi oggettivamente nelle condizioni di rice

vere gli aiuti»; d'altra parte, «il continuo movimento tellurico

e il ripetersi di scosse a brevi e lunghi periodi, di giorni o di settimane, l'ultima è di sabato 29 marzo, non poteva consentire

di mantenere il progetto del governo, perché con l'atto legislati vo n. 1311 (cioè della conversione in legge del d.l. n. 19 del

1981) si stabiliva il principio che ogni ulteriore richiesta di in clusione negli elenchi da parte dei comuni aveva bisogno delle

determinazioni di procedure e di un'apposita legge. Cosi come

non si è ritenuto possibile che il parlamento si assumesse la

responsabilità di approvare elenchi o di includervi altri comuni

che ne facevano richiesta (vi sono state manifestazioni di piaz

za, occupazioni di sedi stradali e ferroviarie, petizioni dirette

al parlamento), in quanto non avrebbe avuto neppure gli stru

menti necessari atti a determinare i criteri di inclusione o di

esclusione».

Altri precedenti giurisprudenziali e legislativi. — Da ricorda

re che queste sezioni unite hanno avuto occasione (sent. 28 marzo

1990, n. 2506, id., Rep. 1991, voce Lavoro e previdenza (con

troversie), n. 95), pronunciando peraltro in sede di riparto di

giurisdizione, di interpretare l'art. 11 d.l. 26 novembre 1980

n. 776, nel testo di cui all'art, unico della legge di conversione

22 dicembre 1980 n. 874, nel senso che risultava chiara la inten

zione del legislatore di esonerare definitivamente, in relazione

al periodo di paga scaduto tra il 23 novembre 1980 ed il 30

giugno 1981, tutti i datori di lavoro operanti nelle zone disa

strate e tutti quelli con aziende gravemente danneggiate operan ti in zone danneggiate (oltreché dei lavoratori per la loro quo

ta), dal pagamento dei contributi previdenziali ed assistenziali,

e di trasferire il relativo obbligo, corrente verso l'Inps e le ge stioni speciali, a carico dello Stato, secondo il sistema del diret

to rimborso a decorrere dal 1982.

Il requisito della gravità del danno era esplicitamente richie

sto, per provvidenze a seguito di eventi tellurici o per disastri

naturali:

a) 1. 25 giugno 1906 n. 255, art. 16, 1° comma, che riguarda la ricostruzione di edifici pubblici «gravemente danneggiati», e che nella seconda parte del 1° comma, che si riferisce «ad

altri edifici pubblici» danneggiati, non ripete l'avverbio «gra

vemente»;

b) 1. 13 luglio 1910 n. 466, art. 52, n. 3/a; r.d. 12 ottobre

1913 n. 1261, t.u. delle leggi emanate a seguito del terremoto

del 28 dicembre 1908; d.l.lgt. 5 novembre 1916 n. 1526; d.l.lgt. 19 agosto 1917 n. 1399;

Il Foro Italiano — 1995.

c) 1. 1° aprile 1915 n. 476 che converte diciassette decreti leg

ge per il terremoto 13 gennaio 1915;

d) 1. 20 agosto 1921 n. 1178, art. 1 (come sub a);

e) r.d. 16 novembre 1921 n. 1705, art. 19, lett. h;

f) 1. 24 agosto 1922 n. 1215, tabella A, lett. P), nella quale si usa l'espressione «gravemente danneggiate dai nubrifragi», in unico contesto con altre opere definite solo come «dan

neggiate»;

g) ma, più specificamente, proprio in relazione all'esonero

(limitato ai due dodicesimi) dei contributi dovuti per l'assicura zione contro le malattie e l'invalidità e vecchiaia dai lavoratori

autonomi, coltivatori diretti, mezzadri e coloni, artigiani ed eser

centi attività commerciali, titolari di azienda e rispettivi familia

ri, gli art. 56 e 57 d.l. 18 novembre 1966 n. 976 (convertito con modificazioni nella 1. 23 dicembre 1966 n. 1142), prevedo no che si siano subiti «gravi danni»; in particolare la legge di

conversione, in relazione all'art. 18, prevede le spese relative

al bestiame allontanato dalle aziende «che hanno subito gravi

danni»; il successivo art. 20 bis prevede come condizione per i benefici «la perdita della metà del prodotto ordinario»; l'art.

22 che le aziende agricole siano state «distrutte o gravemente

danneggiate»;

h) d.l. 22 gennaio 1968 n. 12, art. 6, che riguarda la perdita della metà del prodotto o gravi danni ai fabbricati rurali (terre moto in Sicilia del gennaio 1968) per ottenere uno sgravio di

imposta; art. 14, gravi danni, per ottenere un contributo da

parte dei lavoratori autonomi; art. 17, idem, per ottenere l'eso

nero dal pagamento dei contributi; art. 18, prevede la certifica

zione del sindaco dei «gravi danni»;

0 d.l. 15 febbraio 1968 n. 45, art. 3;

t) d.l. 27 febbraio 1968 n. 79, art. 25, per ottenere contributi

in conto capitale, per la costruzione di fabbricati rurali;

m) 1. 18 marzo 1968 n. 182 di conversione del su richiamato

d.l. n. 12 del 1968, art. unico, che, in relazione all'art. 14, 1°

comma, sostituisce la espressione «subito gravi danni» con «siano

stati gravemente danneggiati»;

n) art. 49 1. 22 ottobre 1971 n. 865 (interventi straordinari

a favore dell'edilizia) dei lavoratori che abbiano avuto le abita

zioni «distrutte o gravemente danneggiate»;

o) art. 12 1. 14 ottobre 1974 n. 504 che estende i benefici

di cui all'art. 49 1. 22 ottobre 1971 n. 865 ai pensionati ed alle

casalinghe per la «ricostruzione di abitazioni distrutte o grave mente danneggiate»;

p) la I. 29 maggio 1976 n. 336 di conversione del d.l. 13 mag

gio 1976 n. 227 che all'art. 4 bis estende i trattamenti di cui

agli art. 3 e 4 ai lavoratori dipendenti delle aziende «gravemen te danneggiate», e all'art. 6 proprio in materia di contribuzio

ne, considera le «aziende gravemente danneggiate»; da notare

che questa stessa legge all'art. 2 prevede che «la qualifica di

impresa danneggiata dal terremoto è certificata dal sindaco»,

ma non è revocabile in dubbio che il riferimento sia, come si

è visto, alle aziende «gravemente danneggiate» (cfr. anche il

d.l. 18 novembre 1966 n. 976 su esaminato);

q) ciò vale anche per l'art. 9 bis introdotto dalla 1. 30 ottobre

1976 n. 730 di conversione con modificazioni del d.l. 18 settem

bre 1976 n. 648; questa stessa legge introduce l'art. 36 bis che

esime gli imprenditori per gli anni 1976, 1977 e 1978 dall'appli cazione dell'art. 17 1. 2 dicembre 1975 n. 576 se il sindaco atte

sta che «l'azienda, i cui redditi sono compresi nella dichiarazio

ne, è stata gravemente danneggiata»;

r) il d.l. 10 giugno 1977 n. 307, convertito in 1. 4 agosto 1977 n. 500, all'art. 4, proprio in materia di sgravio dei contri

buti all'Inps prevede sub b) le «aziende gravemente danneggiate nella loro attività lavorativa per effetto degli eventi sismici»;

s) tale espressione è ripetuta nell'art. 2 1. 8 agosto 1977 n.

546 sulla concessione di contributi in conto interessi e contribu

ti in conto capitali per la ricostruzione del Friuli;

t) 1. 13 agosto 1979 n. 376 di conversione del d.l. 19 giugno 1979 n. 207 proroga dei termini di sospensione del pagamento dei contributi previdenziali per la regione Friuli, che prevede la elevazione ad un decennio del termine di rateazione dei con

tributi previdenziali (N.B.: rateazione, non esenzione) per le im

prese riconosciute entro il 30 giugno 1979 «disastrate o grave mente danneggiate» (ai sensi delle leggi della regione Friuli Ve

nezia Giulia 1° luglio 1976 n. 28 e 18 dicembre 1976 n. 64). Né è configurabile un cambiamento di indirizzo legislativo, po sto che, in epoca successiva:

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

u) il d.l. 24 settembre 1985 n. 480 convertito con modifica

zioni con la 1. 21 novembre 1985 n. 662 riguardanti gli interven

ti a favore di colpiti dalla catastrofe di vai di Fiemme del 19 luglio 1985, all'art. 4 bis, 4° comma, prevede che «i termini

per il pagamento dei contributi previdenziali ed assistenziali a

carico delle imprese distrutte o gravemente danneggiate dall'e

vento del 19 luglio 1985, sono prorogati di sei mesi».

v) con il d.l. 28 luglio 1981 n. 397, convertito senza modifica zioni su questo punto dalla 1. 26 settembre 1981 n. 536, all'art.

13, proprio in relazione allo sgravio dei contributi previdenziali e assistenziali riguardante le zone della Sicilia occidentale colpi te da eventi sismici, questi spettano «ai datori di lavoro le cui

aziende siano ubicate nei comuni di Mazara del Vallo e Petrosi

no e risultino gravemente danneggiate»;

z) la sospensione del versamento dei contributi dovuti dai da

tori di lavoro agricolo per le aziende soggette a calamità, nel

d.l. 12 agosto 1983 n. 371, è previsto se le aziende «hanno subi

to danni non inferiori al 35 per cento della produzione globale lorda a causa della eccezionale siccità»;

w) la 1. 21 novembre 1985 n. 662 di conversione del d.l. 24

settembre 1985 n. 480 riguardante gli interventi per la catastro

fe in vai di Fiemme del 19 luglio 1985, ha introdotto l'art. 4 bis, che al 4° comma, reca; «i termini per il pagamento dei

contributi previdenziali ed assistenziali a carico delle imprese distrutte o gravemente danneggiate...»;

y) la 1. 19 novembre 1987 n. 470 che ha convertito con modi

ficazioni il d.l. 19 settembre 1987 n. 384, ha sostituito il comma

11° dell'art. 4, prevedendo per l'esonero dal pagamento dei con

tributi previdenziali, assistenziali ed infortunistici «una perdita di almeno il 30 per cento del prodotto lordo vendibile dell'a

zienda rispetto alla produzione media dell'azienda riferita al trien

nio precedente al verificarsi degli eventi...».

Ma, soprattutto, ai fini che ne occupa, appare di fondamen

tale importanza l'art. 1 1. 8 dicembre 1970 n. 996 (norme sul

soccorso e l'assistenza alle popolazioni colpite da calamità. Pro

tezione civile), richiamato dall'art. 1 d.l. n. 776 del 1980 —

convertito senza modifiche in 1. n. 874 —, il quale afferma:

«Ai fini della presente legge s'intende per calamità naturale o

catastrofe, l'insorgere di situazioni che comportino grave danno

0 pericolo di grave danno alla incolumità delle persone ed ai

beni e che, per la loro natura ed estensione, debbano essere

fronteggiate con interventi tecnici straordinari». È questa una

norma di carattere generale che, proprio perché richiamata dal

d.l. n. 776, non consente incertezze interpretative nei ricorrenti

casi nei quali il legislatore utilizza i termini «danno» o «dan

neggiato», senza ulteriori aggettivazioni. Anche nelle legislazioni regionali si rinvengono più volte esempi

di «grave danno» come presupposto per provvidenze varie:

a) 1. Friuli Venezia Giulia 21 luglio 1976 n. 33, art. 8 e 9, per il trasferimento o ampliamento di aziende «gravemente dan

neggiate dal sisma»;

b) 1. prov. Trento 22 dicembre 1980 n. 41, art. 11, per stabili

re la priorità nella concessione di contributi, si ha riguardo ai

proprietari di esercizi alberghieri «danneggiati in occasione di

gravi eventi quali terremoti, trombe d'aria, incendi, danneggia menti rilevanti...»; l'evento ed il conseguente danneggiamento devono essere certificati dal sindaco;

c) 1. Campania 28 agosto 1981 n. 59, art. 7, 4° comma, per il quale i sindaci presentano all'assessorato all'edilizia un elenco

nominativo di «cittadini che all'epoca del sisma alloggiavano non a titolo di proprietà o di usufrutto in abitazioni gravemente

danneggiate o distrutte...»;

d) 1. Veneto 12 gennaio 1990 n. 3, sugli interventi a favore

delle popolazioni colpite da calamità naturali, la quale all'art.

1 prevede la concessione di contributi a favore di privati che

abbiano subito «gravi danni» a causa di calamità naturali ecce

zionali. Da quanto, pur sommariamente esposto, deriva che nel siste

ma legislativo formatosi storicamente in occasione di calamità

naturali, il requisito della gravità del danno è una condizione

(esplicita o implicita) costante, prima e dopo il 1980, per otte

nere le varie provvidenze di volta in volta previste; e, d'altra

parte, è dato riscontrare come, in diverse norme, il legislatore, fissato tale carattere, nel contesto della disciplina, ometta, poi,

ogni volta, di reiterarne il richiamo, limitando il riferimento

al «danno» o ai «danneggiati». Una diversa interpretazione, singolare per l'Irpinia, porrebbe

Il Foro Italiano — 1995.

evidentemente seri problemi in ordine alla razionalità di una

siffatta diversificazione della disciplina rispetto a situazioni dei destinatari sostanzialmente identiche.

Inoltre, data la natura — come si vedrà — incentivante di

questa provvidenza, la interpretazione della legge in senso sop

pressivo del requisito della gravità del danneggiamento, accor

derebbe un pari «sgravio» contributivo ad aziende in situazione

oggettive ben diverse (quelle lievemente e quelle gravemente dan

neggiate). La «ratio» della modifica del 1981. — Da questa disamina

dei precedenti legislativi e dei lavori parlamentari, in particolare di quelli specifici riguardanti la conversione del d.l. n. 19 nella

1. n. 128 del 1981, discende con sufficiente sicurezza che la ratio

della modifica legislativa fosse quella di mantenere ferma la elen

cazione dei comuni disastrati, ed eliminare, ai fini che qui inte ressano, e non per quelli della emananda legge organica di rico

struzione, una elencazione che era risultata inadeguata, se non

altro perché superata dagli eventi; ma il criterio della gravità dei danni riportati, come discrimine per accedere ad alcune prov

videnze, non è stato abbandonato dal legislatore per effetto del

la novella; deve invece ritenersi che, tenuto conto della iniziale

indeterminatezza, fosse stato individuato e precisato, in modo

indiretto e in linea generale, nelle sue connotazioni salienti chi

fosse «danneggiato», e ciò proprio attraverso la elencazione delle

fattispecie di cui all'art. 1 bis; questa, almeno complessivamen

te, è evidente, non può ritenersi estranea ad un carattere di gra vità: ma ciò è riferito al «danneggiato», cioè al destinatario

delle «provvidenze», laddove la ragione dello «sgravio» contri

butivo previdenziale riguarda la esistenza di maestranze di aziende

«gravemente danneggiate», che potrebbero perdere il lavoro in

mancanza di incentivi.

Infatti, può affermarsi che la provvidenza in questione (lo

sgravio contributivo), aveva certamente non un carattere «in

dennitario» (in senso lato), ma soltanto incentivante; in altri

termini, gli sgravi non erano rivolti ad indennizzare in parte danni specifici (come certamente avviene per le provvidenze con

nesse con la perdita dell'alloggio, le lesioni personali), ma sol

tanto a favorire la ripresa della attività produttiva, e sono ap

punto per questo riservati esclusivamente alle aziende gravemente

danneggiate: in ciò un ulteriore elemento di specialità. In realtà

il c.d. danno indiretto, non è estraneo alla previsione del legis

latore, che lo ha indennizzato, tuttavia, soltanto con le provvi denze riservate ai comuni rientranti nella fascia dei comuni di

sastrati, nei quali i soggetti destinatari beneficiano dello sgravio

per il solo fatto di trovarsi in essi, indipendentemente dalla esi

stenza, e dalla prova, di un danno specifico e diretto. Una di

versa concezione, oltre ad apparire ardita, e ad estendere oltre

ogni ragionevole misura l'area dei beneficati, includendo in essa

anche, ad esempio, lesioni del credito e situazioni a queste assi

milabili, osta contro la lettera della elencazione contenuta nel

l'art. 1 bis.

Il ricorso dell'Inps è fondato e coglie nel segno allorché sot

tolinea come la novella del 1981 innovando in ordine alla deter

minazione topografica dei «soggetti danneggiati», non avesse

in alcun modo innovato in ordine alle caratteristiche delle aziende

beneficiarie dello sgravio, fissate, senza modifiche sul punto, dall'art. 11 d.l. n. 776 del 1980 cosi come modificato dalla leg

ge di conversione; non è, infatti, revocabile in dubbio, che se

un imprenditore avesse avuto nelle regioni in questione diverse

imprese, delle quali una soltanto danneggiata (id est.: grave mente danneggiata), ogni questione relativa allo sgravio si por

rebbe, in ogni caso, soltanto per quella azienda, e non certo

per tutti i dipendenti delle aziende residue, pur appartenendo tutte ad un soggetto «danneggiato»; di guisa che quest'ultima

qualifica, introdotta dalla novella del 1981, attiene esclusiva

mente alla diversa modalità di individuazione che si era resa

necessaria dopo che gli elenchi dei comuni erano risultati insuf

ficienti ed inattendibili, ma, non essendo stato abrogato né il

d.l. n. 776 né la 1. n. 874 del 1980, entrambi anzi esplicitamente richiamati dalla novella, la caratteristica di «azienda gravemen te danneggiata» per ottenere lo sgravio contributivo continua

ad essere condizione per il sorgere del beneficio. Né ad una

diversa conclusione conduce la parte della novella (art. 1 bis

d.l. n. 19 come, sul punto, innovato dalla legge di conversione

n. 128 del 1981) che, con riferimento alla certificazione che il

sindaco deve rilasciare sotto la sua responsabilità, con riguardo alle aziende indica solo genericamente «danni alla azienda»; è

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PARTE PRIMA

infatti evidente — a parte la esaminata considerazione che an

che secondo la formulazione della 1. n. 874 del 1980, il sindaco

«attesta lo stato di (e non «del») danneggiamento», senza ag

gettivazioni — che questa norma non si riferisce specificamente

agli sgravi contributivi previdenziali, ma a tutti i benefici della

precedente legislazione (indicata nell'art. 1 1, n. 128), per i quali ben possono avere rilevanza le diverse ipotesi esemplificate dal

le norme (peraltro, di intrinseca gravità): ma il regime dello

sgravio, per quanto concerne le aziende, permane sotto la disci

plina speciale dettata dall'art. 11 più volte richiamato.

Erroneamente, pertanto, la impugnata sentenza ha affermato

che la dizione letterale contenuta nell'art. 1 1. n. 128 («risultino

danneggiati»), non contenendo alcun'altra specificazione, non

consente di restringere le provvidenze soltanto a favore dei sog

getti «gravemente» danneggiati. In realta, la norma, letta nella

sua letterale formulazione, e tenuto conto dell'esplicito richia

mo all'art. 4, 5° comma, d.l. n. 776 del 1980, quale risultante

per effetto delle modificazioni in sede di conversione con la 1. n. 874 del 1980, si legge nel senso che le provvidenze, oltre

che ai residenti, domiciliati o aventi sede nei comuni disastrati, «si applicano ai soggetti che risultino danneggiati, residenti, do

miciliati o aventi sede, alla data del 23 novembre 1980, nei co

muni gravemente danneggiati o danneggiati». Non vi è alcun

dubbio che prima del d.l. n. 19 e della legge di conversione

n. 128 del 1981, gli sgravi contributivi riguardassero, oltre le

aziende ubicate nei comuni disastrati, esclusivamente i «datori

di lavoro le cui aziende siano ubicate nei comuni gravemente

danneggiati o danneggiati indicati dal decreto del presidente del

consiglio dei ministri di cui all'art. 4 e che risultino gravemente

danneggiate» (art. 11, 3° comma, d.l. n. 776 del 1981, quale risultante per effetto della 1. n. 874 del 1981 di conversione con

modificazioni). Di ciò non si dubitava ancorché il 6° comma dell'art. 4 1.

n. 874 avesse convertito con modificazioni il d.l. n. 776 del

1980 stabilendo: «Le medesime provvidenze si applicano ai sog

getti che risultino danneggiati, residenti, domiciliati o aventi se

de, alla data del 23 novembre 1980, nei comuni gravemente dan

neggiati o danneggiati»: in tale formulazione, infatti, l'antitesi

non era tra soggetti «danneggiati» e soggetti «gravemente dan

neggiati», ma tra soggetti nelle zone disastrate e soggetti nelle

zone gravemente danneggiate o danneggiate; e soltanto per que sti ultimi si richiedeva l'ulteriore requisito del danno da docu

mentare, mentre per i residenti in zone disastrate il danno era

intrinseco alla collocazione nelle dette aree.

Orbene, rispetto a tale formulazione, la successiva legislazio ne del 1981 (d.l. n. 19 e poi la legge di conversione n. 128)

modificava, con riguardo alle provvidenze, soltanto l'aspetto concernente la limitazione del diritto alle stesse sulla base della inclusione negli elenchi da compiere secondo la nota tripartizio ne; affermava, infatti, che, a parte le provvidenze esclusive dei

comuni disastrati, le altre «si applicano a tutti i soggetti che risultino danneggiati, residenti o domiciliati o aventi sede negli altri comuni delle regioni Basilicata e Campania nonché nei co

muni della Puglia individuati con decreto del presidente del con

siglio dei ministri». Ma la norma non contiene, neppure impli citamente, l'abrogazione dell'art. 11,3° comma, d.l. n. 776 del

1980 (quale risultante per effetto delle modificazioni apportate dalla legge di conversione n. 874), del quale anzi riafferma espli citamente il pieno vigore, là dove prevede «Le provvidenze di

cui al precedente 1° comma, per le quali è prevista l'applicazio ne a tutti i soggetti residenti nei comuni individuati ai sensi del

l'art. 4, 5° comma, d.l. 26 novembre 1980 n. 776, covertito, con modificazioni, nella 1. 22 dicembre 1980 n. 874, si intendo

no applicate...» (art. 1, 3° comma, d.l. n. 19 del 1981, come

convertito con modificazioni con 1. n. 128 del 1981). È infatti innegabile che la norma di cui all'art. 11 d.l. n.

776, come risultante dalla conversione con 1. n. 874 del 1980, è norma speciale, riguardante una fattispecie del tutto partico lare (sgravi contributivi) e con finalità del tutto particolari (in centivare la ripresa produttiva), talché soltanto una esplicita abro

gazione o modificazione successiva potrebbero consentirne la lettura secondo la tesi interpretativa che non si accoglie.

Una indiretta conferma si può avere considerando la previ sione di cui all'art. 14 decies d.l. n. 776 come convertito con

1. n. 874 del 1980, per il quale i soggetti agli obblighi di leva «che abbiano subito danni che hanno gravemente inciso sulle

loro condizioni economiche, possono, a domanda, essere esen

II Foro Italiano — 1995.

tati dal servizio militare di leva»; anche in questo caso di tratta

di disciplina speciale, per la quale l'art. 1 1. n. 128 del 1981

non ha effetto abrogativo o modificativo, e rispetto al quale resta estranea la tipizzazione di danni di cui al seguente art.

1 bis (sez. un. 26 aprile 1993, n. 4910, id., Rep. 1993, voce

Calamità pubbliche, n. 24). Ne consegue che, nello stesso modo, come non era possibile,

nel vigore della 1. n. 874 del 1980 e prima della 1. n. 128 del

1981, dubitare del fatto che gli sgravi contributivi spettassero, a parte i comuni disastrati, esclusivamente ai titolari di aziende

«che risultino gravemente danneggiate», altrettanto vale dopo la novella del 1981, la quale, per questa parte, in nulla ha mo

dificato l'art. 11 d.l. n. 776 del 1980, come risultante nella legge di conversione n. 874 dello stesso anno.

Tale lettura è confermata dal fatto che la 1. n. 128 del 1981,

dopo aver riaffermato il vigore dell'art. 4, 5° comma, d.l. n.

776, come risultante dalla conversione, al comma successivo del

sostituito art. 1, e proprio con riferimento al d.l. n. 776, sop primeva la espressione «gravemente danneggiati» contenuta ne

gli art. 14, 2° comma, 14 bis, 14 quinquies, 14 octies — pur riferita ai comuni —, ma in nulla innovava rispetto alla origina ria formulazione dell'art. 11 (e degli art. 10 e 10 bis, i quali, del pari, per coltivatori diretti, mezzadri e coloni, artigiani, eser

centi attività commerciali, pescatori, richiedono per le rispettive

provvidenze, che «abbiano subito gravi danni» e «siano stati

gravemente danneggiati nella loro attività lavorativa»).

Neppure induce ad una diversa interpretazione della norma, la circostanza che la nuova disciplina introdotta dall'art. 1 bis

I. n. 128 del 1981, abbia individuato e tipizzato le situazioni di danno suscettibili di dare accesso alle provvidenze, e ciò per un duplice ordine di motivi:

a) si tratta, nel complesso, di danni di intrinseca gravità, che

non si pongono certo in antitesi con la previsione di cui all'art.

II,3° comma, d.l. n. 776 come convertito dalla 1. n. 874 del

1980; al riguardo è certo valido il criterio interpretativo non

strettamente civilistico (che conduce a considerare «danno» an che un graffio, o la rottura di una tegola), ma di rilevanza sociale;

b) quella tipizzazione, che concerne «tutti i soggetti che risul

tino danneggiati» secondo la previsione del 2° comma del pre cedente art. 1, proprio perché attiene ai destinatari, non esclude

che, ai fini degli sgravi contributivi, debba trattarsi di «aziende

che risultino gravemente danneggiate^ ed anzi ciò è confermato

dal fatto che si deve trattare specificamente di danno aziendale,

proprio perché soltanto rispetto a questa configurazione del dan

no si pongono le esigenze di incentivazione perseguite dalla legge. Ne discende altresì' che sussiste in particolare il difetto di mo

tivazione, per avere la impugnata sentenza del tutto omesso di

prendere in considerazione la certificazione del sindaco in atti

dalla quale risultava la entità «lieve, agibile e riparabile» del

danno subito (certificato in data 4 marzo 1981 prot. 5591 U.T.) anche tenuto conto della surrichiamata ordinanza 21 febbraio

1981, n. 140 del commissario straordinario del governo.

Consegue a quanto esposto l'accoglimento del ricorso, la cas

sazione dell'impugnata sentenza ed il rinvio per nuovo esame al Tribunale di Avellino, il quale provvederà altresì' sulle spese del procedimento di cassazione, dando applicazione al seguente

principio di diritto: «Lo sgravio dei contributi previdenziali ed assistenziali, di cui

all'art. 11, 3° comma, seconda parte, d.l. 26 novembre 1980

n. 776, come modificato in sede di conversione dalla 1. 22 di cembre 1980 n. 874, spetta ai datori di lavoro le cui aziende

risultino gravemente danneggiate; tale requisito non è stato sop

presso per effetto dell'art. 1, 2° comma, d.l. 13 febbraio 1981

n. 19, come convertito con modificazioni dalla 1. 15 aprile 1981

n. 128, che estende le provvidenze di cui al d.l. n. 776 a tutti i soggetti danneggiati, anche se residenti o domiciliati o aventi sede in "altri" comuni rispetto a quelli previsti dalla disciplina del 1980».

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