sezioni unite civili; sentenza 2 dicembre 1998, n. 12200; Pres. Vessia, Est. Carbone, P.M. Iannelli (concl. conf.); Atac Roma (Avv. Tesauro, Falasca) c. Consorzio imprese private autopullman Roma (Avv. Colabianchi). Regolamento di giurisdizione Source: Il Foro Italiano, Vol. 122, No. 4 (APRILE 1999), pp. 1223/1224-1229/1230 Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARL Stable URL: http://www.jstor.org/stable/23195386 . Accessed: 25/06/2014 03:15 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at . http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp . JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected]. . Societa Editrice Il Foro Italiano ARL is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Il Foro Italiano. http://www.jstor.org This content downloaded from 185.2.32.134 on Wed, 25 Jun 2014 03:15:16 AM All use subject to JSTOR Terms and Conditions
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sezioni unite civili; sentenza 2 dicembre 1998, n. 12200; Pres. Vessia, Est. Carbone, P.M.Iannelli (concl. conf.); Atac Roma (Avv. Tesauro, Falasca) c. Consorzio imprese privateautopullman Roma (Avv. Colabianchi). Regolamento di giurisdizioneSource: Il Foro Italiano, Vol. 122, No. 4 (APRILE 1999), pp. 1223/1224-1229/1230Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23195386 .
Accessed: 25/06/2014 03:15
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CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; sentenza 2 di
cembre 1998, n. 12200; Pres. Vessia, Est. Carbone, P.M.
Iannelli (conci, conf.); Atac Roma (Avv. Tesauro, Fala
sca) c. Consorzio imprese private autopullman Roma (Avv.
Colabianchi) . Regolamento di giurisdizione.
Comune e provincia — Appalto di pubblici servizi — Gara in
detta da concessionario — Controversie — Giurisdizione am
ministrativa (Cod. civ., art. 2093, 2201; d.p.r. 14 gennaio 1972
n. 3, trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle fun
zioni amministrative statali in materia di assistenza scolastica
e di musei e biblioteche di enti locali e dei relativi personali ed uffici, art. 1; 1. 22 luglio 1975 n. 382, norme sull'ordina
mento regionale e sulla organizzazione della pubblica ammi
nistrazione; 1. reg. Lazio 6 settembre 1975 n. 77, disposizioni in materia di assistenza scolastica e di diritto allo studio; d.p.r. 24 luglio 1977 n. 616, attuazione della delega di cui all'art.
1 1. 22 luglio 1975 n. 382, art. 17, 42, 45; 1. reg. Lazio 18
settembre 1979 n. 78, norme per l'attuazione del diritto allo
studio; 1. 8 giugno 1990 n. 142, ordinamento delle autonomie
locali, art. 23; 1. reg. Lazio 30 marzo 1992 n. 29, norme per l'attuazione del diritto allo studio, art. 4, 10).
Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine al
le controversie relative a gare di appalto di pubblici servizi
poste in essere da enti pubblici economici (nella specie, azien
da speciale Atac) nella qualità di concessionari dell'ammini
strazione. (1)
II
CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; sentenza 4 ago sto 1998, n. 7639; Pres. V. Sgroi, Est. Carbone, P.M. Mo
rozzo Della Rocca (conci, conf.); Azienda servizi munici
palizzati di L'Aquila (Avv. Tessarolo) c. Soc. F.lli Mazzoc
chia officine meccaniche (Avv. Del Tosto). Regolamento di
giurisdizione.
Comune e provincia — Azienda municipalizzata — Procedure
per la stipulazione di contratti d'appalto — Controversie —
Giurisdizione ordinaria (R.d. 15 ottobre 1925 n. 2578, appro vazione del testo unico della legge sull'assunzione diretta dei
pubblici servizi da parte dei comuni e delle province, art. 2; 1. 8 giugno 1990 n. 142, art. 22, 23).
Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in ordine alle con
troversie relative a gare di appalto concorso indette da un'a
zienda di servizi municipalizzati per la fornitura di mezzi e
attrezzature necessari per l'espletamento del servizio di igiene urbana. (2)
(1-2) Le pronunce in epigrafe affrontano il problema della giurisdi zione sugli atti di gara posti in essere da aziende istituite dai comuni
per lo svolgimento di pubblici servizi, affermando in un caso (in base alla natura di ente pubblico economico delle aziende speciali) la compe tenza dei giudici ordinari e in un altro (facendo leva sulla loro qualità di concessionarie dell'amministrazione locale) quella del giudice ammi nistrativo.
In tal modo, avendo riguardo alle categorie formali utilizzate, la Su
prema corte si conforma ai propri precedenti orientamenti. Con riguardo al concessionario (la cui posizione viene — attraverso
la teoria dell'organo indiretto — in tutto parificata a quella dell'ammi nistrazione concedente), v. Cass., sez. un., 29 dicembre 1990, n. 12221, Foro it., 1991, I, 3405, con nota di richiami e confermata da Cass., sez. un., 21 maggio 1992, n. 6132, id., 1992, I, 2670, e 18 marzo 1992, n. 3359, id., 1993, I, 2328, con nota di richiami; al riguardo si tenga presente che la giurisprudenza amministrativa restringe l'area della con cessione traslativa alle sole ipotesi in cui è configurata come tale dalla
legge: così Cons. Stato, sez. V, 20 dicembre 1996, n. 1577, id., Rep. 1997, voce Amministrazione dello Stato, n. 137, e voce Contratti della
p.a., n. 337, a cui espressamente si riporta, da ultimo, Cons. Stato, sez. VI, 28 ottobre 1998, n. 1478, in questo fascicolo, parte terza, con nota di R. Garofoli, Sviluppi in tema di giurisdizione amministrativa e regole costituzionali: organo indiretto, nozione comunitaria di ammi nistrazione aggiudicatrice, riparto per blocchi di materie (d.leg. 80/98), anche Corriere giur., 1999, 94, con nota di R. De Nictolis, e Urbani stica e appalti, 1999, 71, con nota di E. Chiti; per l'inquadramento
Il Foro Italiano — 1999.
I
Svolgimento del processo. — Il consorzio Cipar, con ricorso
giurisdizionale, incardinato innanzi al Tar Lazio-Roma (sezione seconda ter) n. 16101197, ha chiesto l'annullamento del provve dimento del consiglio di amministrazione dell'Atac del 28 ago sto 1997 relativo alla gara pubblica, con procedura aperta, per l'affidamento del servizio di trasporto scolastico nelle sole parti concernenti l'ammissione e l'aggiudicazione al Cotral del lotto
14/A.
sistematico della problematica, cfr. F. De Leonardis, Il concetto di
organo indiretto: verso nuove ipotesi di applicazione dell'esercizio pri vato di funzioni pubbliche, in Dir. ammin., 1995, 347; per un più gene rale inquadramento dell'istituto concessorio, v. A. Romano, La conces sione di un pubblico servizio, in AA.VV., La concessione di pubblico servizio, Milano, 1995, 11.
Per quanto attiene agli enti pubblici economici, per il caso emblema tico degli enti fieristici, v., da ultimo, Cons. Stato, sez. VI, 16 settem bre 1998, n. 1267, in questo fascicolo, parte terza, che rappresenta una netta inversione della tendenza da ultimo espressa da Cons. Stato, sez.
VI, 21 aprile 1995, n. 353, Foro it., Rep. 1995, voce cit., n. 235. In tema di s.p.a. risultanti dalla privatizzazione degli enti pubblici
economici o istituite per la gestione di servizi pubblici locali, v. Cass., sez. un., 6 maggio 1995, n. 4989, id., 1996, I, 1363, con nota di F.
Caringella, e 27 marzo 1997, n. 2738, id., Rep. 1997, voce cit., n.
164, che ne affermano la piena caratterizzazione privatistica e la conse
guente sottoposizione alla giurisdizione ordinaria; per la diversa posi zione assunta dalla giurisprudenza amministrativa che riconduce tali so cietà alla giurisdizione amministrativa, facendo leva sui tratti sostan zialmente pubblici, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 20 maggio 1995, n. 498, id., Rep. 1995, voce cit., n. 241; sez. II 28 febbraio 1996, n. 366, id., Rep. 1996, voce Comune, n. 470; Tar Lazio, sez. Ili, 10 giugno 1996, n. 1202, ibid., voce Ferrovie e tramvie, nn. 23 , 24.
In dottrina, v. A. Police, Dai concessionari di opere pubbliche alle società per azioni «di diritto speciale»: problemi di giurisdizione, in Dir. proc. ammin., 1996, 158; G. Greco, Gli appalti pubblici di servizi, in Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 1995, 1286; F.G. Scoca, La s.p.a. mista tra soggetto privato e organismo pubblico, in AA.VV., Le società miste locali per la gestione di pubblici servizi, Napoli, 1997, 173; D.
Sorace, Pubblico e privato nella gestione dei servizi pubblici locali me diante società per azioni, in Riv. it. dir. pubbl comunitario, 1997, 51, ed ivi ulteriori indicazioni bibliografiche.
Sull'incidenza della nozione comunitaria di amministrazione aggiudi catrice e della sottoposizione alla disciplina degli appalti pubblici previ sta dalle relative direttive ai fini del riparto di giurisdizione — negata da Cass., sez. un., 6 maggio 1995, n. 4989, cit., e 27 marzo 1997, n. 2738, cit. — cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. VI, 28 ottobre 1998, n. 1478, cit., in cui si sottolinea come l'attribuzione ad un soggetto privato della qualifica di amministrazione aggiudicatrice incide non so lo in sede di individuazione della disciplina sostanziale di gara da osser
vare, ma anche in ordine al riparto di giurisdizione (al riguardo, cfr. anche Cons. Stato, sez. V, 20 dicembre 1996, n. 1577, Foro it., Rep. 1997, voce Comune, n. 271). Precedentemente, l'applicabilità della di
sciplina relativa agli appalti pubblici e la giurisdizione del giudice am ministrativo sugli atti di gara erano affermate sulla base dell'obiettiva valenza pubblicistica — e dunque del carattere funzionale — dell'attivi tà svolta da soggetti operanti in settori di interesse generale (v., con
riguardo ai concessionari, Cons. Stato, sez. V, 21 ottobre 1991, n. 1250, id., 1993, III, 401, con nota di richiami; in tema di s.p.a. risultanti dalla privatizzazione degli enti pubblici economici, Cons. Stato, sez. VI, 20 maggio 1995, n. 498, cit.; per quanto attiene alle società istituite
per la gestione di servizi pubblici locali e per la costruzione di opere, Cons. Stato, sez. II, 28 febbraio 1996, n. 366, cit.; Tar Lazio, sez.
Ili, 10 giugno 1996, n. 1202, cit.; in riferimento agli enti pubblici eco
nomici, Cons. Stato, sez. VI, 21 aprile 1995, n. 353, cit.). Per l'inciden za sistematica di tali evoluzioni in ordine all'individuazione dell'oggetto della giurisdizione amministrativa, A. Romano, Sulla pretesa risarcibili tà degli interessi legittimi: se sono risarcibili, sono diritti soggettivi, in Dir. ammin., 1998, 1. Sulla tematica delle nozioni interne e comunitarie di amministrazione pubblica, E. Chiti, La nozione di ente pubblico tra disciplina comunitaria e nazionale, in Giornale dir. amm., 1996, 735; D. Sorace, L'ente pubblico tra diritto comunitario e diritto nazio nale, in AA.VV., Ente pubblico ed enti pubblici, Torino, 1994, 62; L. Righi, La nozione di organismo di diritto pubblico nella disciplina comunitaria degli appalti: società in mano pubblica e appalti di servizi, in Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 1996, 347.
Al riguardo si tenga presente l'art. 33, lett. e), d.leg. 31 marzo 1998 n. 80, che, nel quadro della generale devoluzione della materia dei pub blici servizi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, indi vidua in particolare «le controversie aventi ad oggetto le procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, servizi e forniture, svolte da
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La gara aveva ad oggetto l'affidamento del servizio di tra
sporto scolastico riservato, gestito dall'Atac per conto del co
mune di Roma, e l'affidamento in sub-concessione del servizio
pubblico di trasporto di linea per alcune linee periferiche a bas
sa domanda integrate o integrabili con il servizio scolastico. Al
la gara, svolta secondo il criterio dell'aggiudicazione al prezzo
più basso, si sono presentati il Cipar, l'Asso Pullmann, il Cean
e il Cotral che si è aggiudicato l'appalto avendo offerto uno
sconto del 30,4 per cento.
Secondo l'Atac, azienda del comune di Roma che svolge ser
vizio di trasporto passeggeri, trasformata, ai sensi dell'art. 23
1. 8 giugno 1990 n. 142 ed a seguito della delibera n. 325 del
10 dicembre 1992, da azienda municipalizzata in azienda specia le, il giudizio non appartiene alla cognizione del giudice ammi
nistrativo, ma a quella del giudice ordinario.
Con atto del 23 gennaio 1988 l'Atac ha, pertanto, proposto ricorso per regolamento di giurisdizione. Resiste con controri
corso il consorzio Cipar. Il Tar Lazio ha sospeso il processo con ord. 608/98, ritenendo ex art. 367, 1° comma, c.p.c. l'i
stanza dell'Atac non manifestamente inammissibile, né la con
testazione della giurisdizione stessa manifestamente infondata. 11 consorzio Cipar ha depositato memoria.
Motivi della decisione. — Secondo la ricorrente, con l'art.
23 1. 8 giugno 1990 n. 142 sull'ordinamento delle autonomie
locali, la natura delle (ex) aziende municipalizzate e consortili
è sostanzialmente mutata, nel senso che le aziende speciali non
sono più organi interni degli enti locali di riferimento, né sog
getti pubblici autonomi. È venuto meno il requisito essenziale
perché le controversie che le riguardano, e che assumono con
notazioni essenzialmente privatistiche, siano sottoposte alla co
gnizione del giudice amministrativo.
Infatti l'Atac ha indetto la gara in questione ed ha deliberato
l'aggiudicazione, operando quale imprenditore pubblico o ente
pubblico economico del comune di Roma. Ne consegue che la
domanda giudiziale presentata dal Cipar e concernente l'attività
imprenditoriale dell'Atac è stata rivolta ad un giudice carente
di giurisdizione, difettando proprio gli elementi essenziali per una decisione in sede giurisdizionale amministrativa, in linea
con un recente indirizzo giurisprudenziale che equipara le ex
aziende municipalizzate agli enti pubblici economici e la conse
guente equivalenza tra impresa pubblica ed impresa privata sta
bilita dagli art. 2093 e 2201 c.c. Anche la controversia concer
nente la c.d. aggiudicazione disposta da azienda municipalizza
ta, trasformata ai sensi della 1. n. 142, come è la ricorrente
Atac, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, in quanto i provvedimenti impugnati dal Cipar innanzi al Tar «esprimono un'attività negoziale da valutare sotto il profilo delle norme re
golamentari e del principio di correttezza» (Cass., sez. un., 6
giugno 1997, n. 5085, Foro it., Rep. 1997, voce Comune, n. 420). La resistente si oppone sottolineando la natura soggettiva
mente e oggettivamente amministrativa degli atti dell'Atac rela
tivi alla gara per l'affidamento dei servizi di trasporto riservato
scolastico gestito per conto del comune di Roma, gestibili in
sub-concessione per alcune linee periferiche a bassa domanda o integrabili con il servizio scolastico.
Sostiene che l'Atac è azienda pubblica legata da rapporto con
cessorio con l'amministrazione comunale che gestisce un servi
zio pubblico essenziale, avendo la Costituzione garantito il di
ritto allo studio e l'obbligatorietà e gratuità dell'istruzione infe
riore. La regione, infatti, ai sensi dell'art. 117 Cost., emana
norme legislative in materia di assistenza scolastica nei limiti
dei principi-quadro stabiliti nelle leggi dello Stato. Inoltre, l'art.
118 Cost, affida alla regione le funzioni amministrative in ma
teria di assistenza scolastica, salvo quelle di interesse esclusiva
mente locale che possono essere attribuite dalla legge alle pro
vince, ai comuni o ad altri enti locali.
soggetti comunque tenuti all'applicazione delle norme comunitarie o della normativa nazionale o regionale», in relazione al quale v. il commento di A. Romano al parere sullo schema di decreto legislativo espresso da Cons. Stato, ad. gen., 12 marzo 1998, n. 30/98, Foro it., 1998,
III, 350, e, da ultimo, i richiami in nota (2-3) a Cass., sez. un., 27
gennaio 1999, n. 4/SU, id., 1999, I, 458. Per la posizione della giurisprudenza comunitaria, cfr. Corte giust.
10 novembre 1998, causa C-360/96, in questo fascicolo, IV, 139, con
nota di E. Scotti.
11 Foro Italiano — 1999 — Parte 1-21.
Con il d.p.r. 14 gennaio 1972 n. 3 sono state trasferite alle
regioni a statuto ordinario le funzioni amministrative statali di
assistenza scolastica in favore degli alunni delle scuole ed istitu ti d'istruzione di ogni ordine e grado, statali o autorizzati a
rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato, in base all'art.
I, lett. b), d.p.r. 3/72. Il trasferimento riguarda tutte le funzio ni amministrative, comprese quelle concernenti il trasporto gra tuito degli alunni della scuola materna e dell'obbligo. Con l'art.
II. 22 luglio 1975 n. 382 il governo è stato delegato ad emanare
per le regioni a statuto ordinario decreti aventi valore di legge ordinaria diretti a completare il trasferimento delle funzioni am
ministrative, ivi compresa l'assistenza scolastica. Il trasferimen
to e le deleghe delle funzioni amministrative dello Stato sono
stati attuati secondo le disposizioni del d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616, ripartendole nel settore organico — tra gli altri — dei
servizi sociali. In relazione al settore dei servizi sociali, con l'art.
17 d.p.r. 616/77 sono state trasferite alle regioni le funzioni
amministrative dello Stato in materia di assistenza scolastica.
In base all'art. 42 d.p.r. 616/77, le funzioni amministrative in
materia di assistenza scolastica concernono tutte le strutture, i servizi e le attività destinate a facilitare l'assolvimento dell'ob
bligo scolastico mediante servizi collettivi a favore degli alunni
di istituzioni scolastiche pubbliche o private; con l'art. 45 d.p.r. 616/77 le funzioni amministrative indicate nell'art. 42 sono sta
te attribuite ai comuni che le svolgono secondo le modalità pre viste dalla legge regionale.
La regione Lazio è intervenuta con 1. reg. Lazio 77/75 e 1.
reg. Lazio 78/79, ritenendo che il trasporto gratuito degli alun
ni della scuola dell'obbligo e degli alunni handicappati delle scuo
le superiori, organizzato dai comuni, costituisce servizio pubbli co obbligatorio e collettivo; l'affidamento a terzi del servizio
configura un rapporto concessorio, quand'anche sia stata adot
tata la forma contrattuale dell'appalto. Successivamente la 1.
reg. Lazio 29/92, recante norme per l'attuazione del diritto allo
studio ha, all'art. 4, disciplinato le modalità del servizio, preci sando all'art. 10 che deve essere attuato in favore degli alunni
che frequentano le scuole materne e le scuole dell'obbligo. Tanto premesso, occorre rilevare che con delibera di giunta
comunale 2 agosto 1996, n. 2860, in riferimento a quanto previ sto dalla 1. reg. Lazio 29/92, il comune di Roma ha deliberato
di affidare la gestione, per conto del comune di Roma, all'A
zienda speciale Atac a partire dal 12 settembre 1996, data di
apertura dell'anno scolastico, e fino al 30 giugno 1998, secondo
il calendario scolastico, del servizio di trasporto per le scuole
materne e dell'obbligo. Con successiva delibera di giunta comu
nale 30 aprile 1997, n. 1566, il comune di Roma, approvati i rendiconti dei costi di gestione del servizio di trasporto scola
stico, ha deliberato di autorizzare la prosecuzione della gestio
ne, per conto del comune di Roma, del servizio di trasporto riservato scolastico fino al 30 giugno 2001.
Alla stregua delle esposte considerazioni, nel momento inizia
le della procedura di appalto del servizio di trasporto scolastico
e del servizio pubblico di linee a bassa domanda integrate o
integrabili con il servizio scolastico, l'Atac ha agito nella sua
qualità di concessionaria per la realizzazione dei servizi pubbli ci, e i concessionari sono posti sullo stesso piano delle ammini
strazioni pubbliche e degli enti pubblici. Ne consegue che la situazione soggettiva dell'imprenditore
escluso dalla gara, come il Cipar, si configura secondo il mo
dello dell'interesse legittimo: interesse a che la norma sia rispet tata da chi bandisce la gara, perché, se invece questa è violata,
egli può subire il pregiudizio insito nella mancata o nella non
corretta partecipazione alla gara. Non è diritto soggettivo, per ché la norma ha per destinatario direttamente ed esclusivamente
chi indice la gara ed è, come si è detto, volta a tutelare l'interes
se pubblico ad una effettiva pluralità di partecipanti alla gara. In quest'ottica si era posto il soggetto escluso e cioè il Cipar
che, dolendosi dell'ammissione del Cotral alla gara, ha conte
stato l'avvenuta aggiudicazione dell'appalto del servizio scola
stico lotto 14/A, impugnando gli atti relativi all'individuazione
del contraente innanzi al Tar Lazio.
E la soluzione va condivisa poiché in materia di gare per la
scelta del contraente di un contratto di appalto di servizi pub
blici, la disciplina posta dalla legge non è diretta alla tutela del
contraente (o del candidato contraente), ma essenzialmente alla
tutela dell'interesse pubblico al corretto svolgimento dell'attivi
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tà della pubblica amministrazione, tendendo allo scopo di esclu
dere ogni arbitrio in materia e di assicurare alla pubblica ammi
nistrazione le più vantaggiose scelte contrattuali. Il privato può
da tali norme ricavare la tutela del proprio concorrente interes
se allo svolgimento della gara in modo regolare in via indiretta,
essendosi nel campo degli interessi legittimi, non degli interessi
semplici, né in quello dei diritti soggettivi. La cognizione delle
controversie relative al rispetto delle regole di svolgimento delle
procedure di scelta del contraente, spetta esclusivamente al giu dice amministrativo, trattandosi appunto di materia di interessi
legittimi. È certo che la cognizione della controversia portata innanzi
dal Cipar sarebbe spettata al giudice amministrativo qualora il
bando di gara fosse stato indetto direttamente dal comune di
Roma. E la soluzione non può essere diversa per la circostanza
che l'appalto del servizio scolastico obbligatorio, di competenza
comunale, sia stato indetto dall'Atac.
Gli atti posti in essere dal concessionario in funzione della
concessione e che non avrebbe potuto compiere senza la conces
sione, non sono attività di diritto privato. Tali attività non sono
privatizzate per il fatto che sono poste in essere da soggetti pri
vati, in quanto conservano la natura di attività amministrativa
in senso obiettivo. E non potrebbe essere altrimenti, dato che
la loro funzione è quella di assicurare la protezione dell'interes
se pubblico, protezione affidata istituzionalmente all'ente con
cedente e solo per tramite della concessione trasferita dal conce
dente al concessionario. Le funzioni non cessano di essere pub bliche per il fatto solo che sono esercitate dal privato. E l'esercizio
di pubbliche funzioni, quando queste riguardano attività ammi
nistrativa in senso stretto, non può compiersi che tramite atti
sostanzialmente amministrativi.
Il concessionario agisce anche e soprattutto (in senso quanti tativo rispetto al complesso della sua attività) per il consegui mento dei suoi scopi; e quando si tratta di concessionario priva
to, il suo scopo è essenzialmente quello privatistico del conse
guimento del profitto. Non v'è dubbio, quindi, che rientrino
nella categoria degli atti privati (anche obiettivamente) tutti quelli che riguardano l'organizzazione dell'impresa propria: e basti pen sare ai rapporti di lavoro subordinato. Il concessionario attua
certamente i suoi fini, che sono normalmente quelli di consegui re lo sperato profitto e, sotto questo aspetto, agisce ricorrendo
ad atti di natura privata; ma agisce anche, proprio in forza
dell'investitura in pubbliche funzioni, per attuare i fini propri della pubblica amministrazione, come ad esempio quando agi sce quale stazione appaltante. In questi momenti, e sotto questo
aspetto, agisce come organo della pubblica amministrazione ri
correndo ad atti obiettivamente amministrativi, come ammini
strativa è la funzione che esercita con quegli atti.
L'attribuzione della qualifica di «amministrativi» agli atti po sti in essere dal concessionario quando esercita una o più delle
funzioni pubbliche trasferitegli in forza della concessione risol
ve il quesito in esame: rientra nella giurisdizione dei giudici am
ministrativi la controversia promossa da un privato che ritenga
pregiudicato un proprio interesse da un'asserita illegittimità del
l'atto compiuto dal concessionario.
Come di recente hanno ribadito queste sezioni unite (Cass. 28 agosto 1998, n. 8541, id., Mass., 917) spetta alla giurisdizio ne del giudice amministrativo e non a quella del giudice ordina
rio la cognizione della controversia relativa all'aggiudicazione di un appalto di opera pubblica o di un pubblico servizio allor
ché il procedimento di individuazione del contraente sia condot
to da un ente pubblico economico il quale agisca non nell'inte
resse proprio, ma quale concessionario di un ente pubblico non
economico quale l'amministrazione comunale.
Su posizioni non diverse già Cass., sez. un., 29 dicembre 1990, n. 12221 (id., 1991, I, 3405), per la quale ha consistenza di
interesse legittimo (e non di diritto soggettivo, né di interesse
semplice) la posizione dell'impresa privata aspirante all'aggiudi cazione di appalto per la costruzione di opera pubblica, che
censuri l'esito della gara e, pertanto, appartiene alla giurisdizio ne del giudice amministrativo il ricorso contro l'aggiudicazione che ha natura di provvedimento amministrativo, pure se dispo sto non direttamente dall'amministrazione, ma da società priva ta sua concessionaria.
La presenza del rapporto concessorio comporta, pertanto, la
giurisdizione del giudice amministrativo.
Il Foro Italiano — 1999.
II
Svolgimento del processo. — L'Azienda servizi municipaliz zati (Asm) di L'Aquila, con deliberazione 4 maggio 1995, n.
83, ha autorizzato l'espletamento di tre distinti appalti-concorso
per l'aggiudicazione della fornitura di mezzi e attrezzature per
il servizio di igiene urbana. Ad uno dei tre appalti-concorso, relativo alla fornitura di compattatori per rifiuti solidi urbani
a carico laterale, è stata invitata la s.r.l. f.lli Mazzocchia offici
ne meccaniche di Frosinone, la quale ha presentato domanda
di partecipazione alla gara di appalto-concorso, esperito con il
metodo delle offerte segrete. La commissione di esperti, nomi
nata per la valutazione delle offerte, ha proposto alla commis
sione amministratrice dell'Asm di L'Aquila l'aggiudicazione di
questo contratto alla s.r.l. f.lli Mazzocchia. Ma la proposta non
ha trovato accoglimento, in quanto la commissione amministra
trice dell'Asm di L'Aquila, acquisito un parere legale, ha deci
so, con deliberazione 23 dicembre 1995, n. 257, la non aggiudi cazione del contratto per la ritenuta esistenza di vizi formali
attinenti alla fase di preselezione delle ditte da invitare e conte
stualmente ha indetto un nuovo appalto-concorso, comunicato, ai fini della preselezione, anche alla s.r.l. f.lli Mazzocchia.
La s.r.l. f.lli Mazzocchia, con ricorso notificato in data 21
febbraio 1996, ha impugnato innanzi al Tar Abruzzo-L'Aquila la predetta deliberazione 257/95 della commissione amministra
autonomia imprenditoriale, pienamente equiparabile agli enti pub blici economici. Ne consegue che la delibera, che tale aggiudica zione dispone, non configura un'espressione di potestà ammini
strativa discrezionale, ma esprime un'attività negoziale da valu
tare sotto il profilo delle norme regolamentari e del principio di correttezza (Cass., sez. un., 6 giugno 1997, n. 5085, ibid., voce Comune, n. 420; per le aziende consortili, Cass., sez. un., 9 luglio 1997, n. 6225, id., 1997, I, 3194).
Si tratta di un indirizzo radicato secondo cui l'azienda muni
cipalizzata, come poi la società per azioni deputata alla gestione di servizi pubblici locali, ex art. 22 1. 142/90, pur se a prevalen te partecipazione pubblica, costituisce un soggetto di diritto pri
vato, del tutto distinto dall'amministrazione pubblica. Ne con
segue che la scelta della controparte, ai fini dell'esecuzione di
un'opera funzionale alla gestione del servizio, non è soggetta alla procedura dell'evidenza pubblica, ed inoltre che le relative
controversie rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario
(Cass., sez. un., 6 maggio 1995, n. 4989, id., 1996, I, 1363, e n. 4992, id., Rep. 1996, voce cit., n. 410, che in relazione
al ricorso proposto contro la procedura di gara indetta dalla
società per azioni a prevalente capitale pubblico locale per l'af
fidamento dei lavori per la realizzazione dei parcheggi comunali
ha ritenuto sussistere la giurisdizione del giudice ordinario). In altri termini, l'azienda municipalizzata, come quella eser
cente servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, integra una struttura dotata di propria autonoma organizzazione, di
stinta da quella pubblicistica del comune, e svolge attività eco
nomica con ampia libertà, nonché con modalità e strumenti di
natura tipicamente imprenditoriali. Ciò comporta, in tema di
contratti conclusi da aziende municipalizzate equiparate agli en
ti pubblici economici — e cioè da soggetti che per il carattere
imprenditoriale della loro attività non sono assimilabili agli enti
pubblici non economici, quanto alla disciplina delle procedure
strumentali a tale conclusione — che ove si proceda, al fine
di individuare la più vantaggiosa proposta contrattuale, ad una
selezione dei possibili contraenti indicendo una gara, le opera zioni a questa inerenti costituiscono esercizio di attività impren
ditoriale, non dissimile — atteso che non investe profili generali di autorganizzazione — da quella che può porre in essere qual siasi imprenditore privato, con la conseguenza che le controver
sie ad essa inerenti non esorbitano dall'ambito della giurisdizio
ne ordinaria (Cass., sez. un., 1° agosto 1994, n. 7147, id., Rep.
1994, voce Giurisdizione civile, n. 128; sez. lav. 28 gennaio 1997,
n. 862, id., Rep. 1997, voce Comune, n. 432). In conclusione, le aziende municipalizzate costituiscono una
delle forme organizzate mediante le quali la pubblica ammini
strazione svolge un'attività economica finalizzata alla produzio
ne o allo scambio di beni o servizi, instaurando relazioni inter
soggettive con i privati che ricadono nelle regole di diritto co
mune, sicché le relative controversie non possono che essere
attribuite al giudice ordinario.
Il Foro Italiano — 1999.
I
CORTE DI CASSAZIONE; sezione I civile; sentenza 24 no
vembre 1998, n. 11911; Pres. Cantillo, Est. Morelli, P.M. Sepe (conci, parz. diff.); Comune di Lagonegro (Avv. Fer
rara) c. Iorio (Aw. Marotta, Scala). Conferma App. Po
tenza 2 marzo 1996.
Espropriazione per pubblico interesse — Occupazione appro
priativa — Risarcimento del danno — Edifici — Disciplina
(L. 25 giugno 1865 n. 2359, espropriazioni per pubblica utili tà, art. 39; d.l. 11 luglio 1992 n. 333, misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica, art. 5 bis; 1. 8 agosto 1992
n. 359, conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 11
luglio 1992 n. 333; 1. 23 dicembre 1996 n. 662, misure di
razionalizzazione della finanza pubblica, art. 3, comma 65).
Il criterio di liquidazione del danno da occupazione appropria tiva, ancorato dall'art. 5 bis, comma 7 bis, /. 8 agosto 1992
n. 359, come introdotto dall'art. 3, comma 65, l. 23 dicembre
1996 n. 662, all'indennità di espropriazione prevista dal 1°
comma, è applicabile alle sole aree edificabili, non anche agli
edifici. (1)
II
CORTE DI CASSAZIONE; sezione I civile; sentenza 10 luglio
1998, n. 6718; Pres. ed est. Carbone, P.M. Morozzo Della
Rocca (conci, conf.); Assessorato lavori pubblici regione si
ciliana (Avv. dello Stato La Porta) c. Trifirò e altro (Avv.
Saitta). Conferma App. Messina 10 maggio 1996.
Espropriazione per pubblico interesse — Indennità di esproprio — Determinazione — Area di sedime e cortile interno — In
dennizzabilità separata dall'edificio — Esclusione (Cod. civ., art. 817, 818; 1. 25 giugno 1865 n. 2359, art. 39; d.l. 11 luglio 1992 n. 333, art. 5 bis; 1. 8 agosto 1992 n. 359).
Il criterio di determinazione dell'indennità di esproprio, di cui
all'art. 5 bis /. 8 agosto 1992 n. 359, non è applicabile all'a
rea di sedime di un fabbricato (abbattuto per la costruzione
dell'opera pubblica) ed al cortile interno, che a questo dà luce
ed aria e non costituisce pertinenza, ma va commisurato al
valore venale complessivo dell'edificio, a norma dell'art. 39
l. 25 giugno 1865 n. 2359. (2)
(1-3, 7) I. - L'art. 5 bis 1. 8 agosto 1992 n. 359, nel disporre i nuovi criteri di determinazione dell'indennità di esproprio, è testualmente ap plicabile alle sole aree edificabili. Con l'art. 16, 9° comma, 1. 22 otto bre 1971 n. 865, mentre per le aree prive di costruzioni ci si distaccava dalla regola del valore venale, sancito dalla legge fondamentale sulle
espropriazioni (art. 39 1. 25 giugno 1865 n. 2359), l'esproprio delle aree edificate comportava un indennizzo composto dalla somma del valore
dell'area, commisurato al valore agricolo, e del valore, puro e semplice, delle costruzioni, purché eseguite previo conseguimento della licenza edi lizia. Il principio dell'autonomia del valore del terreno rispetto a quello della costruzione è stato in seguito superato, nel momento in cui, con la dichiarazione d'illegittimità costituzionale dei criteri posti dalla 1. 865/71
(Corte cost. 30 gennaio 1980, n. 5, Foro it., 1980, I, 273), veniva gene ralizzata la commisurazione dell'indennità di esproprio al valore ver, ile. E pur con l'entrata in vigore dell'art. 5 bis, continua a prevalere il cri terio unitario del valore di mercato dell'edificio espropriato, di cu al l'art. 39 1. 25 giugno 1865 n. 2359 (Cass. 21 novembre 1995, n. 12 )6, id., 1996, I, 2181, con nota di richiami, e, inoltre, 17 novembre 1 95, n. 11918, id., Rep. 1997, voce Espropriazione per p. n. 175; 5 ag sto
1997, n. 7202, ibid., n. 389) confermato dalle sentenze riportate in epi
grafe: il principio della separata indennizzabilità dell'area, di cii al
l'art. 16, 9° comma, 1. 865/71, «s'inseriva nel più ampio disegno nor
mativo nel quale la determinazione del valore del terreno prescindeva
comunque del tutto dalle sue eventuali potenzialità edificatorie, disegno ormai definitivamente travolto, quanto ai suoli edificatori, dalla dichia
razione d'incostituzionalità dei criteri di determinazione di cui all'art.
16, 5°, 6° e 7° comma, ragione per cui ... è da escludere che dalla
norma sia dato desumere sul piano sistematico l'esistenza di un princi
pio di valutazione separata dall'area di sedime rispetto alle opere edili
zie che sull'area medesima siano costruite» (così, testualmente, Cass.
21 novembre 1995, n. 12036, cit.). La prima sentenza in epigrafe rigetta il ricorso avverso una pronun
cia di merito che per un edificio aveva liquidato il danno da occupazio ne appropriativa, commisurandolo al valore venale del bene. Nella mo
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