sezioni unite civili; sentenza 6 febbraio 1995, n. 1381; Pres. Montanari Visco, Est. Giustiniani,P.M. Morozzo Della Rocca (concl. conf.); Proc. gen. Corte conti c. Negro (Avv. Goglino) eRegione Piemonte (Avv. E. Romanelli). Cassa Corte conti, sez. riun., 4 novembre 1993Source: Il Foro Italiano, Vol. 118, No. 11 (NOVEMBRE 1995), pp. 3223/3224-3225/3226Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23190403 .

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3223 PARTE PRIMA 3224

per le quali i sindaci non mettevano in discussione la configura bilità di una loro colpa;

— che il Perra ed il Marini, a mezzo di atto notificato il

27 dicembre 1993, hanno chiesto la cassazione dell'ordinanza

del tribunale, con quattro censure, rinnovando la tesi secondo

cui le menzionate disposizioni del codice di rito devono trovare

applicazione in via prevalente sull'art. 146 1. fall., anche in punto di competenza (primo motivo), poi denunciando l'omesso rilie

vo dell'arbitrarietà dell'operato del giudice delegato, nel valo

rizzare, in sede di conferma del suo precedente decreto, fatti

diversi ed anteriori (secondo motivo), e, inoltre, dolendosi del

riscontro dei requisiti del sequestro sulla scorta di risultanze ina

deguate (terzo motivo), nonché, infine, con riguardo al quan

tum, deducendo la violazione dell'art. 2407 c.c., circa i limiti

della responsabilità dei sindaci (quarto motivo); — che il curatore ha replicato con controricorso, opponendo

pregiudizialmente l'inammissibilità dell'impugnazione; — che gli art. 669 bis, 669 quaterdecies c.p.c., introdotti dal

l'art. 74 1. 26 novembre 1990 n. 353, ed applicabili alla vicenda

ai sensi degli art. 90 di detta legge, 3 1. 4 dicembre 1992 n.

477, 4 d.l. 8 agosto 1994 n. 493 e 4 d.l. 7 ottobre 1994 n.

571, hanno ridisegnato il procedimento diretto all'adozione del

le misure cautelari, eccettuando, fra l'altro, la tutela del con

traddittorio (nei limiti conciliabili con la sommarietà e celerità del procedimento stesso), ma hanno mantenuto il carattere prov visorio di quelle misure, sotto il duplice profilo che esse sono

munite di efficacia temporanea, condizionata all'instaurarsi della

causa di merito e poi superata dalla sua definizione, e che, inol

tre, sono modificabili o revocabili anche in corso di tale causa

(art. 669 decies c.p.c.); — che detto carattere è proprio non solo dell'ordinanza che

provvede sull'istanza dell'interessato, ai sensi dell'art. 669 se

xies c.p.c., ma anche dell'ordinanza che pronuncia sul reclamo

proposto ai sensi dell'art. 669 terdecies c.p.c., la quale presenta identità di forma e di contenuto rispetto al precedente provve

dimento, ne prende il posto con pari funzione, e, in ogni caso, non può avere natura sostanziale di sentenza, né in particolare

può essere equiparata alla pronuncia sulla convalida contempla ta dalla precedente normativa (istituto abrogato dall'art. 89 1.

n. 353 del 1990), anche perché non tocca il persistere della revo

cabilità o modificabilità del sequestro (ai sensi del citato art.

669 decies c.p.c.); — che, pertanto, sulla scorta di principi analoghi a quelli

enunciati da questa corte con riferimento alla previgente nor

mativa (v., da ultimo, sent. n. 1336 del 9 febbraio 1994, Foro

it., Rep. 1994, voce Sequestro conservativo, 48, e n. 2336 del

10 marzo 1994, ibid., n. 91), si deve escludere che l'ordinanza

confermativa in sede di reclamo del sequestro conservativo sia suscettibile di ricorso per cassazione in difetto di espressa previ

sione, alla stregua della non invocabilità dell'art. Ili, 2° com

ma, Cost., con riguardo ad atti giurisdizionali, che, pur ineren do a diritti soggettivi, non statuiscano su di essi, cioè non risol

vano un conflitto con pronuncia idonea ad acquistare definitività

e conseguente autorità di giudicato sostanziale, ma si esaurisca no in prescrizioni strumentali, temporanee e rivedibili, aventi la mera funzione di prenotare per esigenze cautelari gli effetti di una sentenza da emanarsi;

— che il provvedimento impugnato integra l'ordinanza di cui

al predetto art. 669 terdecies c.p.c., trattandosi di norma che 11 Tribunale di Brescia ha esplicitamente applicato, e che dove va applicare, alla stregua delle previsioni dell'art. 669 quaterde cies c.p.c., il quale stabilisce l'operatività del nuovo rito anche

per le misure cautelari contemplate da leggi speciali, ove non

sussista incompatibilità (come non sussiste rispetto all'art. 146 1. fall, che non detta regole procedimentali in deroga alla prece dente disciplina generale sulla convalida del sequestro, e, quin di, non si pone in conflitto con la sopraggiunta revisione di tale disciplina);

— che non occorre prendere posizione sul quesito dell'even tuale natura decisoria dell'ordinanza del tribunale, limitatamen te alla parte in cui si è espressa affermativamente sulla spettan za al giudice delegato del potere di autorizzare il sequestro, per ché la soluzione del relativo problema non potrebbe comunque comportare l'ammissibilità del ricorso, previa conversione di es so in regolamento (necessario) di competenza, a ciò ostando il decorso del termine di cui all'art. 47 c.p.c.;

— che, in conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inam

missibile.

Il Foro Italiano — 1995.

CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; sentenza 6 feb

braio 1995, n. 1381; Pres. Montanari Visco, Est. Giustinia

ni, P.M. Morozzo Della Rocca (conci, conf.); Proc. gen. Corte conti c. Negro (Avv. Goglino) e Regione Piemonte (Aw. E. Romanelli). Cassa Corte conti, sez■ riun., 4 novembre 1993.

Responsabilità contabile e amministrativa — Giudizio di respon sabilità patrimoniale — Assunzione in ruolo in modo fraudo

lento — Risarcimento del danno — Giurisdizione della Corte

dei conti.

Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti per il giudizio di responsabilità patrimoniale da danno erariale nei confronti di soggetto la cui assunzione in ruolo sia stata annullata per ché ottenuta in modo fraudolento (nella specie, trattavasi di

neurochirurgo ospedaliero che aveva esercitato la professione medica senza essere provvisto di titolo di laurea). (1)

Svolgimento del processo. — Il procuratore generale della Cor

te dei conti conveniva in giudizio davanti alla corte medesima in sede giurisdizionale Luigi Negro, chiedendone la condanna

al risarcimento dei danni cagionati alla Usi n. 70 di Alessandria

per avere esercitato presso la detta Usi la professione medica

(neurochirurgo), benché sprovvisto del titolo di laurea.

Con decisione del 14 ottobre 1991, la sezione giurisdizionale della Corte dei conti, in parziale accoglimento del ricorso, con dannava il Negro al pagamento della somma di lire 192.480.000

(così ridotta l'originaria richiesta di condanna) a titolo di risar

cimento del danno patrimoniale erariale, oltre rivalutazione mo

netaria, interessi legali e spese di giudizio. Con la stessa decisione la corte respingeva l'eccezione di di

fetto di giurisdizione della Corte dei conti, formulata dal Ne

gro, mentre dichiarava ammissibile l'intervento — che qualifi cava ad adiuvandum — spiegato in giudizio dalla regione Piemonte.

Avverso detta decisione proponeva appello Luigi Negro da

vanti alle sezioni riunite della Corte dei conti. Il procuratore

generale — il quale proponeva appello incidentale in ordine al

l'operata riduzione dell'entità del danno — e la regione Pie

monte resistevano al gravame. Con decisione del 12 maggio-4 novembre 1993, le sezioni riunite della Corte dei conti dichiara

vano il difetto di giurisdizione della corte stessa. (Omissis) Motivi della decisione. — Con un unico motivo il procurato

re generale della Corte dei conti denunzia: «violazione dell'art. 103 Cost.; dell'art. 52 t.u. 12 luglio 1934 n. 1214; degli art.

18 e 19 t.u. 10 gennaio 1957 n. 3 in combinato disposto con

l'art. 28 d.p.r. 20 dicembre 1979 n. 761 e con gli art. 58 1.

8 giugno 1990 n. 142 e 1, 7° comma, 1. 27 ottobre 1993 n.

423, dell'art. 3 d.leg. 15 novembre 1993 n. 453».

Il procuratore generale della Corte dei conti, premesso che, per consolidata giurisprudenza della corte medesima, è propo nibile l'azione di responsabilità amministrativa avverso il dipen dente, l'agente o l'amministratore percettore di somme non do

vutegli quando il pregiudizio riportato dalla pubblica ammini

strazione sia dovuto a colpevole condotta commissiva od omissiva del percipiente, afferma che, nel caso di specie, la condotta frau dolenta del Negro non ha riguardato soltanto il momento gene tico del rapporto ma ha accompagnato tutta la «carriera» del

(1) In termini, esplicitamente in punto di giurisdizione, Corte conti, sez. I, 22 maggio 1989, n. 173, Foro it., Rep. 1989, voce Responsabilità contabile, n. 457; nonché, con l'affermazione che il danno da risarcire è pari a tutte le retribuzioni percepite, senza che possa riconoscersi l'u tilità per la pubblica amministrazione della controprestazione comun que resa, 28 settembre 1993, n. 134, id., Rep. 1994, voce cit., n. 435.

Per riferimenti in materia di giurisdizione della Corte dei conti nei giu dizi di responsabilità per danno erariale, v. la nota di richiami a Cass. 8 luglio 1993, n. 7476 e 10 maggio 1993 n. 5338, id., 1994,1, 1086; in ordi ne al principio della compensatio lucri cum damno, v. la nota a Corte conti, sez. I, 27 gennaio 1987, nn. 19 e 18, id., 1988, III, 390.

La pronunzia si presenta di rilevante attualità nelle procedure di veri fica delle assunzioni nella pubblica amministrazione dei falsi invalidi i quali, oltre a perdere il posto fraudolentemente acquisito, rischiano di dover restituire tutti gli emolumenti percepiti in costanza di rapporto (i quotidiani, tra i quali, v. La Repubblica del 2 ottobre 1995, 15, han no dato notizia dei primi procedimenti già aperti dalla Corte dei conti nei confronti dei dipendenti, nonché dei sanitari e funzionari responsa bili delle illecite assunzioni).

Da ultimo, si adegua esplicitamente a Cass. 1381/95 in epigrafe, sez. un. 20 ottobre 1995, n. 10931, inedita, con riferimento a soggetto as sunto da Usi con qualifica di biologo coadiutore sulla base di un falso certificato di laurea.

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

«medico putativo» in seno alla struttura pubblica sanitaria, dal

tirocinio alla posizione di incaricato, all'immissione in ruolo,

al diuturno svolgimento delle funzioni, sia sotto l'aspetto tecni

co che sotto quello amministrativo.

Soggiunge che la pretesa attorea attiene al risarcimento del

danno per la dolosa alterazione del sinallagma tra prestazione lavorativa e controprestazione retributiva, la cui misura costi

tuisce elemento indiziario principe per la quantificazione del pre

giudizio riportato dalla struttura pubblica. Precisa che, nel caso di specie, si era instaurato indubbia

mente un rapporto di servizio e che, contrariamente a quanto ritenuto dalle sezioni riunite della Corte dei conti, nessuna au

torità, né in astratto, né in concreto, aveva inteso porre nel

nulla il rapporto organico e gli atti compiuti dal Negro ad ogni livello funzionale, non vertendosi nel caso di carenza di atto

formale di nomina.

A tal riguardo rileva che non può sostenersi che il rapporto sarebbe stato travolto da una pretesa retroattività, che caratte rizza la pronuncia stessa di decadenza, poiché tale valenza re

troattiva incontra limiti nell'esercizio di fatto di pubbliche fun

zioni da parte del Negro e nell'esistenza, quanto meno di fatto, di un rapporto di servizio atto a radicare la giurisdizione della

Corte dei conti in tema di responsabilità amministrativa. Sog

giunge che, comunque, l'effetto retroattivo della decadenza non

può estendersi agli aspetti economici, in caso di effettiva presta zione del servizio.

La censura è fondata e va accolta. Va, innanzi tutto, posta in rilievo una certa contraddittorietà della decisione delle sezio

ni riunite della Corte dei conti, in quanto le stesse, pur affer

mando che — per giurisprudenza costante della corte medesima — affinché si radichi la sua giurisdizione è sufficiente la sussi stenza di un semplice rapporto organico o di servizio, tuttavia

tale principio non va ritenuto valido nel caso concreto, non rav

visando nella specie la sussistenza di danni derivanti dallo svol

gimento del rapporto organico o di servizio, bensì solo di dan

no causato dal sorgere stesso del rapporto di servizio, dal fatto

cioè di avere posto in essere il Negro un tale rapporto, che vie

ne, in tal modo, considerato «fatto dannoso e da imputare al

soggetto che lo ha realizzato». Sostiene in altri termini la Corte

dei conti, nella decisione impugnata, che il rapporto qui non

viene in rilievo quale presupposto per la giurisdizione della cor

te medesima, poiché al Negro si imputa sostanzialmente soltan

to d'aver instaurato, con falsa documentazione il rapporto e

nell'aver, quindi, con attività del tutto conseguenziale prestato la sua opera in presenza di un rapporto posto in essere in modo

fraudolento e, pertanto non riferibile alla pubblica amministrzio

ne; da cui la carenza di giurisdizione della corte, atteso che in

tal caso il soggetto convenuto ha agito ed agisce quale estraneo

alla pubblica struttura.

Il convincimento, posto a base della decisione delle sezioni

riunite della Corte dei conti, non può essere condiviso.

Dalla falsità o dalla nullità del titolo in base al quale è stato

costituito il rapporto di pubblico impiego consegue solo che detto

rapporto risulta posto in essere in carenza di un requisito richie

sto per la sua costituzione; onde l'atto di nomina è illegittimo,

quindi annullabile ex officio (non nullo o inesistente), allorché

sussistano i presupposti per l'esercizio del potere discrezionale

di autotutela.

Ne consegue che, nel caso di specie, per il principio factum

infectum fieri nequit, la valenza retroattiva dell'annullamento

non può cancellare l'attività di fatto prestata dal c.d. «medico

putativo» in nome e per conto della pubblica amministrazione

(la Usi n. 70 di Alessandria). Contrariamente all'opinione delle sezioni riunite della Corte

dei conti, il danno patrimoniale arrecato dal Negro alla pubbli

ca amministrazione non va soltanto ravvisato nel momento ge netico in cui costui ebbe, prestando certificazione falsa, ad in

staurare un rapporto di servizio con l'amministrazione, ma an

che con l'espletare di fatto pubbliche funzioni per un lungo

periodo di anni. L'annullamento della nomina a medico della Usi non può,

dunque, eliminare o travolgere le prestazioni e, nel rapporto

sinallagmatico, le controprestazioni, dal «medico putativo», ri

spettivamente, rese e percepite in esecuzione dell'atto di nomi

na, poi annullato. Orbene, queste prestazioni e controprestazio

II Foro Italiano — 1995.

ni, ormai irreversibili e sulle quali non può incidere retroattiva

mente (secondo la più qualificata dottrina) l'annullamento

dell'atto di nomina, altro non sono che l'esplicazione di un rap

porto di servizio e costituiscono l'oggetto specifico del giudizio

per danno erariale instaurato davanti alla Corte dei conti dal

procuratore generale della stessa.

D'altronde, già queste sezioni unite, con le sentenze n. 3358/94

e n. 9751/94 {Foro it., Rep. 1994, voce Responsabilità contabi

le, n. 541, 544), in conformità peraltro ad una precedente co

stante giurisprudenza (Cass., sez. un., 5467/79, id., 1980, I,

692; 5490/88, id., Rep. 1988, voce Impiegato dello Stato, nn.

83, 1239; 12259/92, id., Rep. 1992, voce cit., n. 175) hanno ritenuto la giurisdizione della Corte dei conti in relazione ad

un «vero e proprio inserimento funzionale, sia pur temporaneo, dei soggetti nell'apparato organizzativo della pubblica ammini

strazione» ed in relazione ad una compartecipazione fattiva del

soggetto stesso.

È la stessa Corte dei conti, con molteplici decisioni (Corte dei conti 173/89, id., Rep. 1989, voce Responsabilità contabile, n. 386, 457; 531/90; n. 320/84; 134/94, id., Rep. 1994, voce cit., n. 435; 148/93, ibid., n. 986), ha ritenuto sussistere la pro

pria giurisdizione in materia di indebita percezione di emolu

menti da parte di soggetto il cui rapporto di impiego sia stato

costituito in modo viziato, in quanto l'assunzione del soggetto stesso consente di ritenere, comunque, la instaurazione di un

rapporto di servizio, «considerato che il relativo provvedimento

dispiega i propri effetti giuridici fino alla pronuncia di annulla

mento da parte della autorità competente».

Invero, l'attività di fatto espletata dal c.d. «medico putativo» non può che essere assunta come propria dalla pubblica ammi

nistrazione, in forza del principio dell'apparendo iuris e del con

seguente affidamento del terzo. Se così non fosse, l'eventuale

terzo danneggiato dall'operato professionale del medico putati vo non potrebbe ad esempio chiamare a rispondere, in solido

col medico stesso, l'amministrazione ospedaliera.

Conclusivamente, per quanto qui interessa in tema di giuris dizione, va rilevato che avendo il Negro esercitato la propria attività di medico, anche nelle strutture dell'unità sanitaria lo

cale, svolgendo compiti propri dell'organizzazione sanitaria pub

blica, egli non ha solo instaurato il rapporto, ma anche concre

tamente esercitato l'attività in un rapporto organico di servizio

con la pubblica amministrazione.

Ciò è sufficiente per dichiarare la giurisdizione della Corte

dei conti in relazione alla domanda proposta contro il Negro dal procuratore generale della corte stessa, per responsabilità

patrimoniale da danno erariale.

Né rileva che il Negro sia stato convenuto anche in altra sede,

come afferma lo stesso resistente, atteso che in tal caso le due

responsabilità hanno natura diversa.

Va dunque, accolto il ricorso e dichiarata la giurisdizione del

la Corte dei conti.

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