sezioni unite civili; sentenza 6 marzo 1996, n. 1752; Pres. Montanari Visco, Est. Bibolini, P.M.Chirico (concl. conf.); Prefetto di Pescara ed altro c. Di Censo (Avv. Moscarini, Di Benedetto).Conferma Cons. Stato, sez. IV, 15 luglio 1993, n. 717Source: Il Foro Italiano, Vol. 119, No. 6 (GIUGNO 1996), pp. 2095/2096-2097/2098Published by: Societa Editrice Il Foro Italiano ARLStable URL: http://www.jstor.org/stable/23190498 .

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2095 PARTE PRIMA 2096

ad ingiunzione al rango di un processo di impugnazione in sen

so proprio, per cui l'opposizione non potrà considerarsi un giu dizio d'appello, di competenza del collegio, ai sensi dell'art.

48, n. 1, dell'ordinamento giudiziario (r.d. 30 gennaio 1941 n.

12) così come novellato dall'art. 88 1. 26 novembre 1990 n. 353, ma andrà proposta davanti al giudice unico o monocratico.

8. - In conclusione, va pertanto ribadito il seguente principio di diritto: la competenza dell'ufficio giudiziario cui appartiee il giudice che ha emesso il decreto ingiuntivo a conoscere della

relativa opposizione ha carattere funzionale e pertanto indero

gabile, con la conseguenza che, qualora nel giudizio di opposi zione sia proposta domanda riconvenzionale rientrante nella com

petenza per valore di un altro giudice, il giudice dell'opposizio ne non può rimettere tutta la causa al giudice superiore, al fine

di realizzare il simultaneus processus, ma deve rimettere soltan

to quella relativa alla domanda riconvenzionale, trattenendo quel la concernente l'opposizione a decreto ingiuntivo, salvo a so

spendere quest'ultimo giudizio ove ne ricorrano i presupposti. Deve pertanto dichiararsi la competenza del giudice Concilia

tore di Roma.

CORTE DI CASSAZIONE; sezioni unite civili; sentenza 6 mar

zo 1996, n. 1752; Pres. Montanari Visco, Est. Bibolini, P.M.

Chirico (conci, conf.); Prefetto di Pescara ed altro c. Di Censo

(Aw. Moscarini, Di Benedetto). Conferma Cons. Stato, sez.

IV, 15 luglio 1993, n. 717.

Espropriazione per pubblico interesse — Occupazione tempora nea e d'urgenza — Proroga anteriore alla scadenza — Conte

stazione sui fini — Giurisdizione amministrativa (L. 20 mar

zo 1865 n. 2248, ali. E, sul contenzioso amministrativo, art.

2, 4, 5; 1. 25 giugno 1865 n. 2359, espropriazioni per causa

di pubblica utilità, art. 13, 71, 73; 1. 22 ottobre 1971 n. 865,

programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubbli

ca; modifiche ed integrazioni delle leggi 17 agosto 1942 n.

1150, 18 aprile 1962 n. 167, 29 settembre 1964 n. 847, ed

autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore

dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata, art. 20).

Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la do

manda di accertamento dell'illegittimità dei decreti di proro ga dell'occupazione di urgenza, emessi, fuori dai casi di forza

maggiore o altre ragioni indipendenti dalla volontà dell'occu

pante, al solo fine di consentire il compimento della procedu ra di esproprio, ma pur sempre entro la scadenza del termine

dell'occupazione. (1)

(1) La sentenza, ora confermata, Cons. Stato, sez. IV, 15 luglio 1993, n. 717, è riportata in Foro it., 1994, III, 226, con nota di richiami: tale decisione, in realtà, argomentava in termini di cattivo uso del pote re riguardo alla proroga del termine per il compimento dei lavori e della procedura espropriativa, di cui all'art. 13 1. 25 giugno 1865 n.

2359, mentre la sentenza in epigrafe, pur applicando la norma, incentra l'iter argomentativo sul potere tout court di proroga dell'occupazione d'urgenza, riconducendone poi i presupposti alle ragioni di forza mag giore, previste invece dall'art. 13, 2° comma, per la dilazione dei termi ni generali di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità: nella fatti

specie, invero, si era provveduto, prima della scadenza dei termini di cui all'art. 13, originariamente fissati, alla proroga degli stessi, e subito

dopo alla proroga del termine per l'occupazione d'urgenza. Sulla questione di giurisdizione concernente la proroga dell'occupa

zione, conf. Cass. 3 ottobre 1985, n. 4784, id., 1987, I, 1577, in tema di contestazioni sulla competenza del soggetto decretante l'occupazio ne, cui adde, con specifico riferimento all'intervento del decreto di pro roga prima della scadenza dell'occupazione (per questo censurabile esclu sivamente sotto il profilo del cattivo uso del potere), Cass. 11 giugno 1980, n. 3716, id., 1981, I, 2272, e, successivamente, Cass. 15 maggio 1990, n. 4177, id., Rep. 1990, voce Edilizia popolare, n. 54; 30 maggio

Il Foro Italiano — 1996.

Motivi della decisione. — Con l'unico mezzo di cassazione

i ricorrenti deducono il difetto di giurisdizione del giudice am

ministrativo.

Sostengono i ricorrenti che la richiesta originaria della sig. Antonietta Di Censo, pur espressa con la richiesta dell'annulla

mento degli atti della pubblica amministrazione, si basava non

sull'illegittimità degli atti stessi, ma sulla loro inesistenza perché sarebbero stati privi di alcun effetto giuridico, una volta inter

venuti allorché la pubblica amministrazione, per l'accessione in

vertita, era già divenuta proprietaria del terreno, per cui l'an

nullamento era stato inteso in senso improprio. Secondo la tesi, quindi, il petitum sostanziale proposto dal

privato davanti alla giurisdizione amministrativa era attinente

alla lesione di un diritto soggettivo (il diritto al risarcimento

da atto illecito) ormai maturato contro la pubblica amministra

zione a seguito della avvenuta accessione acquisitiva del terre

no, diritto rispetto al quale gli atti amministrativi impugnati sarebbero privi di effetto (non idonei alla degradazione ad inte

resse), rientrando invece nella giurisdizione dell'a.g.o. (nella specie adita con separata azione dal privato per fare valere le pretese risarcitorie conseguenti all'accessione acquisitiva del bene) cui

competeva eventualmente il potere di non dare applicazione agli atti amministrativi di proroga dell'occupazione di urgenza e di

successivo esproprio, emessi in carenza di potere da parte della

pubblica amministrazione.

Per comprendere il tema della situazione controversa in rela

zione all'unico vizio deducibile davanti alle sezioni unite della

Corte di cassazione avverso la decisione del Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (la carenza della giurisdizione), occorre

ricordare la sequenza temporale degli eventi, e degli atti, rile

vanti ai fini della decisione, ed il loro rilievo nell'improntare la causa petendi e il petitum del ricorso originariamente propo sto dal privato davanti al Tar.

Ed invero, il termine di occupazione di urgenza, originaria mente concesso in cinque anni, venne prorogato prima della

sua scadenza; inoltre, essendo in corso la progoga, venne emes

so il provvedimento di esproprio dei terreni in questione. Vi

fu quindi una sequenza temporale di atti dalla quale emerge che il potere di proroga prima, di espopriazione, poi, non era

privo di presupposti di esistenza e di esercitabilità. Il potere di proroga, quindi, veniva impugnato non perché inesistente, ovvero non più esistente (carenza di potere), ma perché affetto

da un vizio attinente all'aspetto funzionale dell'atto ammini

strativo, espresso nello sviamento dell'atto dal fine tipico suo

proprio. Poiché l'acquisizione della proprietà da parte della pub blica amministrazione si era già verificata, il potere di proroga del termine di occupazione di urgenza, che pur competeva in

base all'art. 13 1. 25 giugno 1865 n. 2359, era stato esercitato

1991, n. 6149, id., Rep. 1992, voce Espropriazione per p.i., n. 280. Cfr. altresì Cass. 9 marzo 1983, n. 1754, id., Rep. 1983, voce Strade, n. 8, che afferma la giurisdizione ordinaria per essere il decreto di pro roga intervenuto dopo il termine di scadenza; il decreto di espropriazio ne emesso dopo la scadenza è illegittimo, ed il proprietario può chiede re il risarcimento del danno al giudice ordinario, qualora nel frattempo sia avvenuta l'irreversibile trasformazione del fondo, con destinazione all'uso pubblico (Cass. 22 febbraio 1994, n. 1725, id., Rep. 1994, voce

Espropriazione per p.i., n. 271). Sulla necessità di specifico provvedimento di proroga, nonostante le

dilazioni legislative, Cons. Stato, sez. IV, 14 marzo 1995, n. 173, id., 1995, III, 491, con nota di richiami.

Sulla proroga legislativa delle occupazioni disposte dal commissario di governo per le aree terremotate, v. Corte cost. 28 dicembre 1995, n. 521, in questo fascicolo, I, 1957.

Sui requisiti per disporre la proroga dei termini di cui all'art. 13 1.

2359/1865, v. Cass. 22 febbraio 1995, n. 1962, Foro it., Mass., 262; Trib. sup. acque 14 ottobre 1992, n. 72, id., Rep. 1995, voce cit., n.

Ill; Cons. Stato, sez. IV, 10 dicembre 1991, n. 1078, ibid., n. 113; 25 novembre 1991, n. 982, ibid., n. 112; Cons, giust. amm. sic. 10 settembre 1991, n. 364, ibid., n. 115. Affermano la giurisdizione ordi

naria, ove successivamente alla scadenza non si sia provveduto alla rei

terazione, nelle forme prescritte, della dichiarazione di pubblica utilità, Cass. 2 agosto 1994, n. 7191, id., Rep. 1994, voce cit., n. 73; 12 giugno 1984, n. 3477, id., 1984, I, 1480.

In generale, sui termini prefissati nella dichiarazione di pubblica utili

tà, v. Cass. 6 maggio 1995, n. 4987, id., 1996, I, 192, con nota di

richiami, nonché Cons. Stato, sez. IV, 5 giugno 1995, n. 417, id., 1995, III, 602, con nota di richiami.

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GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE E CIVILE

per finalità diverse da quelle previste dallo stesso articolo (casi di forza maggiore o per ragioni indipendenti dalla volontà dei

concessionari), al solo fine di consentire il perfezionamento del

provvedimento di esproprio che non era intervenuto nel termine

originariamente fissato, e ciò senza che sussistessero le finalità

individuate dalla legge. Ne conseguiva che solo a seguito della dichiarazione di illegit

timità del decreto di proroga sarebbe stata illegittimamente emes

so anche il decreto di esproprio che, in tale caso sarebbe avve

nuto oltre il termine originariamente concesso, nel termine ille

gittimamente prorogato; ne conseguiva, inoltre, che solo a seguito della dichiarazione di illegittimità, la accettazione acquisitiva si sarebbe verificata in situazione di illegittimità, tale da giustifi care il diritto risarcitorio del privato, illegittimamente privato della proprietà del bene.

Il diritto risarcitorio del singolo proprietario che venga priva to del relativo diritto reale a seguito, non del decreto di espro

prio, ma della accessione acquisitiva, viene ad esistenza allorché

l'irreversibile destinazione dell'immobile si verifichi in situazio ne di illegittimità. Ciò si realizza quando l'irreversibile destina zione avviene, o in mancanza di precedente dichiarazione di pub blica utilità, ovvero al di fuori della legittima pendenza di un

termine per l'occupazione e per l'emissione del decreto di espro

prio. Qualora il termine non sia concesso, ovvero venga proro

gato in mancanza dei presupposti di esercizio del relativo potere

(proroga concessa dopo la scadenza del termine ovvero al di

fuori dei presupposti dalla legge consentito), la proroga del ter

mine e gli atti ad esso successivi avvengono in mancanza del

relativo potere della pubblica amministrazione, per cui l'acces

sione invertita che sfoci nella scadenza del termine legittimo senza

l'emissione del provvedimento di esproprio, assume il carattere

dell'illegittimità idoneo a legittimare il sorgere del diritto risar citorio, mentre i provvedimenti di proroga rispetto all'illecito

della pubblica amministrazione ormai realizzato sono inutiliter

dati. Da ciò il rilievo che nei predetti casi la doglianza del pri vato che vanti la pretesa risarcitoria attiena ad una situazione

di lesione di diritto rientrante nella giurisdizione del giudice or dinario, cui compete l'eventuale disapplicazione degli atti di pro

roga dei termini e di espropriazioni avvenuti in mancanza di

potere. Nel caso, invece, in cui la proroga dei termini avvenga in

presenza di un potere della pubblica amministrazione di cui sus

sistono i presupposti, ciò che assume rilievo ai fini dell'illecita

acquisizione (perché fuori termine) e del sorgere del diritto ri

sarcitorio, non è l'assenza del potere, ma l'esercizio del potere

per finalità estranee alla funzione dalla legge consentita. Ci si

trova, quindi, in presenza non di un atto inutiliter dato perché emesso in assenza di potere, ma di un atto inficiato da eccesso

di potere, il cui vizio deve essere rilevato dal giudice degli in teressi.

A meno di non incorrere in difformità dell'atto dal modello

legale, tali da configurare un'ipotesi di nullità o di inesistenza,

l'atto amministrativo conserva la propria efficacia, anche se dif

forme dal modello, fin quando il vizio di legittimità venga rile

vato e l'atto stesso sia annullato. L'atto esistente ed affetto da

eccesso di potere, quindi, ha ben l'efficacia di degradare il dirit

to del privato ad interesse, fin quando il vizio venga rilevato

e si esprima nell'annullamento dell'atto amministrativo. È il giu dice degli interessi, quindi, che deve provvedere all'annullamen

to dell'atto; a seguito di ciò viene meno l'imperatività degrada

toria dell'atto rispetto al diritto ed il diritto stesso può essere

esercitato davanti al giudice ordinario.

Né può sostenersi che pure in tale caso, potendo avvenire

la disapplicazione, da parte del giudice ordinario, dell'atto rite

nuto illegittimo, anche per eccesso di potere, si esulerebbe dai

limiti della giurisdizione amministrativa. Il potere di disapplica zione da parte dell'a.g.o., infatti, deve ritenersi limitata alle ipo

tesi in cui la controversia non abbia ad oggetto la lesione diretta

del diritto ad opera del provvedimento, ma alle situazioni in

cui la legittimità del provvedimento sia questione rilevante, ma

incidentale rispetto alla lesione del diritto.

Nel caso in esame, per contro, è proprio l'illegittimità dell'at

to di proroga che, incidendo sulla legittimità dell'esproprio, è

lesivo del diritto risarcitorio vantato dal privato. In questi termini è stata correttamente esaminata la questione

da parte dei giudici amministrativi aditi (pur prescindendo dal

rilievo che detti atti sono già stati annullati dal Consiglio di

Il Foro Italiano — 1996 — Parte 7-38.

Stato in relazione ai diritti di altri soggetti coinvolti nel procedi mento di esproprio), ed in tali termini è stata correttamente

valutata l'originaria domanda proposta dalla sig. Antonietta Di

Censo la quale, sul presupposto dell'illegittimità per eccesso di

potere dei provvedimenti di proroga, in quanto emessi in viola

zione dell'art. 13 1. 25 giugno 1865 n. 2359, e del decreto di

esproprio, ha chiesto l'annullamento dei provvedimenti illegitti mi. In questo quadro la sig. Di Censo nel ricorso originario al Tar ha pur fatto riferimento all'inutilità dei provvedimenti amministrativi in esame; detta qualifica, peraltro, non caratte

rizza il ricorso nel senso voluto dall'amministrazione ricorrente

una volta rilevato che con certezza la sig. Di Censo non intese

addurre all'insussistenza del potere della pubblica amministra

zione né la nullità o l'inesistenza degli atti amministrativi, ma

l'esercizio del potere per finalità estranee a quelle dalla legge riconosciute come funzione essenziale del potere stesso.

In conseguenza delle osservazioni svolte, ritenuta la giurisdi zione del giudice amministrativo, la corte rigetta il ricorso.

CORTE DI CASSAZIONE; sezione I civile; sentenza 2 marzo

1996, n. 1651; Pres. F. E. Rossi, Est. Altieri, P.M. Adoran

te (conci, conf.); Comune di Genova (Aw. E. Romanelli) c. Soc. Sprint (Aw. Assumma). Conferma App. Genova 5

febbraio 1992.

Comune e provincia — Comune — Affidamento ad altro ente

pubblico dell'organizzazione di una manifestazione turistico

culturale — Delegazione amministrativa intersoggettiva —

Azione risarcitoria del delegante nei confronti del terzo con

traente — Esclusione (Cod. civ., art. 1218).

Il conferimento, da parte del comune ad altro ente pubblico, dell'incarico di organizzare una manifestazione di rilievo

turistico-culturale integra gli estremi della delegazione ammi

nistrativa intersoggettiva, in ragione della caratterizzazione pub blicistica degli interessi perseguiti; ne deriva il difetto di legit timazione attiva del comune delegante nei confronti del terzo

che si sia reso inadempiente rispetto agli obblighi derivanti

da contratto stipulato con l'ente delegato. (1)

(1) La pronunzia, facendo perno sull'inquadramento nello schema della delegazione amministrativa intersoggettiva dell'atto con il quale un comune abbia incaricato altro ente pubblico dell'organizzazione di un evento di interesse turistico-culturale, conclude per il difetto di legit timazione attiva dell'ente delegante verso un terzo contraente privato resosi inadempiente rispetto agli obblighi derivanti da contratto stipula to con l'ente delegato.

Punto di partenza della parabola argomentativa è l'inserimento del

compito di promozione turistico-culturale del territorio nelle attività isti

tuzionali di pertinenza comunale. Al riguardo, la corte aderisce all'af fermazione ormai pacifica secondo cui «i comuni sono abilitati alla pro mozione e alla realizzazione delle iniziative culturali, con l'osservanza, nell'esercizio dei poteri discrezionali in ordine alla scelta dei mezzi, dei

modi e dei tempi di attuazione, delle regole di buon andamento del

l'amministrazione» (v. Corte conti, sez. I, 13 gennaio 1987, n. 4, Foro

it., Rep. 1987, voce Responsabilità contabile, n. 324, e Finanza loc.,

1987, 311). Da tale operazione qualificatoria la Suprema corte inquadra l'atto

in parola, a contenuto appunto pubblicistico, nello schema della delega

intersoggettiva — piuttosto che in quello privatistico del mandato senza

rappresentanza — in ossequio all'impostazione secondo cui oggetto di

delega non deve essere necessariamente l'esercizio di poteri autoritativi.

Vedi sul punto, e più in generale sull'istituto della delegazione, Mac

chia, La delegazione amministrativa , in Nuova rass., 1992, 432; Roc

ca, La delegazione amministrativa negli ordinamenti statale, regionale, comunale e circoscrizionale, Bergamo, 1990; Veri, Delegazione ammi

nistrativa e utilizzazione degli uffici, voce del Digesto pubbl., Torino,

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