185

Il quadro normativo regolatorio e di governance

La distribuzione dei farmaci, sin dal secolo scorso,fu considerata pubblica per sopperire alle esigenzedei ceti più poveri mediante un’offerta non limitataalla sola iniziativa privata. Il lento ma continuo pro-cesso di esternalizzazione e/o privatizzazione delservizio vede adesso in Italia la concomitante pre-senza sul territorio sia di farmacie private gestite informa non societaria, sia di farmacie comunali ge-stite anche a mezzo di società di capitali.

6.1.1 Evoluzione del quadro normativo,istituzionale e contrattuale

Il servizio offerto dalle farmacie comunali presentaalcune peculiarità. Al riguardo, alcune ricostruzionidottrinali hanno evidenziato una duplice vocazionedel servizio farmaceutico come servizio pubblico eservizio sociale:• servizio pubblico, in quanto l’erogazione dell’assi-stenza farmaceutica è preordinata - quale fasedell’assistenza sanitaria in genere - alla tuteladella salute, e le farmacie rientrano tra gli stru-menti di cui le ASL si avvalgono per l’esercizio deicompiti di servizio pubblico loro assegnato;

• servizio sociale, in quanto connotato dalla indivi-dualizzazione e personalizzazione degli interventi.

Il numero delle farmacie, la loro dislocazione e lazona di perimetrazione di ciascuna, è oggetto diprogrammazione a mezzo di una pianta organicadelle farmacie di ciascun comune ai sensi dell’art. 2della legge 2 aprile 1968, n. 475, la cui formazionee revisione è di competenza regionale.Il numero delle autorizzazioni fu stabilito in modoche vi fosse una farmacia ogni 5.000 ab. nei comunicon popolazione fino a 12.500 ab. e una ogni 4.000ab. negli altri comuni, ma la L. 27/2012 (di seguitoanche “Decreto liberalizzazioni”) prevede che il nu-

mero di autorizzazioni aumenti a una ogni 3.300ab., oltre alla possibilità di aprire nuove farmacie(entro il limite del 5% delle sedi):• nelle stazioni, porti, aeroporti e aree autostradali digrande affluenza dove non sia già presente unafarmacia nel raggio di 400 m;

• nei centri commerciali e nelle grandi strutture consuperficie di vendita superiore a 10.000 mq, pur-ché non sia già aperta una farmacia, a una di-stanza inferiore a 1.500 m.

Queste nuove farmacie dovranno essere localizzatein modo tale da garantire maggiore e migliore ac-cessibilità al sistema farmaceutico.La titolarità del servizio spetta dunque alle regionitramite le ASL; quando i comuni esercitano la pre-lazione prevista dalla L. 475/1968 art. 9 (“La titola-rità delle farmacie che si rendono vacanti e di quelledi nuova istituzione a seguito della revisione dellapianta organica può essere assunta per la metà dalcomune”) essi acquisiscono la mera titolarità dellasede della farmacia, intesa come diritto di impiantoe di esercizio. La L. 27/2012 ha stabilito però che leulteriori farmacie (o comunque quelle vacanti) deri-vanti dai nuovi limiti in rapporto agli abitanti, nonpossano essere prelazionate dai comuni.La normativa di settore, dettata dalla L. 362/1991,prevede che le farmacie siano gestite dai comunisecondo le formule organizzative indicate dalla nor-mativa generale sui servizi pubblici, con le sole pre-cisazioni derivanti dalla specificità del settore perquanto riguarda l’istituto dell’esternalizzazione, non-ché la possibile composizione della compagine so-cietaria. Il Decreto liberalizzazioni ha confermatol’esclusione delle farmacie comunali dalla nuova di-sciplina in materia di servizi pubblici locali a rile-vanza economica.Per quanto riguarda Roma Capitale, con DCC n. 5

6. Sociale

6.1 Farmacie comunali

186

Capitolo 6

del 29 gennaio 1997, è stata approvata la trasfor-mazione delle farmacie comunali da servizio in eco-nomia ad Azienda speciale ai sensi della legge 8giugno 1990 n. 142, denominata “Azienda Farma-sociosanitaria Capitolina - Farmacap” (di seguito:Farmacap).Lo Statuto dell’Azienda, così come integrato dallaDCC 194/2004, ha per oggetto:a) l’esercizio diretto delle farmacie comunali con:• la dispensazione e la distribuzione delle spe-cialità medicinali, anche veterinarie e dei pre-parati galenici officinali e magistrali, omeopatici,di erboristeria e dei prodotti di cui alla tabelladell’allegato 9 del DM 375/1988 e successivemodificazioni;

• la vendita al pubblico di prodotti parafarmaceu-tici, dietetici, integratori alimentari ed alimentispeciali, cosmetici e per l’igiene personale;

• la fornitura di materiale di medicazione, presidimedico-chirurgici, reattivi e diagnostici.

b) l’erogazione di ogni altro prodotto o servizio col-locabile per legge attraverso il canale della di-stribuzione al dettaglio o all’ingrosso nel settorefarmaceutico e parafarmaceutico;

c) la distribuzione intermedia dei prodotti di cui allaprecedente lettera a) a farmacie pubbliche e pri-vate, alle ASL e ad ogni altro soggetto autoriz-zato;

d) la gestione di servizi e attività collaterali delleASL;

e) la progettazione e la gestione di progetti di pre-venzione e di educazione sanitaria verso i citta-dini con particolare riferimento all’impiego delfarmaco e all’informazione scientifica anche neiconfronti di operatori della sanità pubblica e pri-vata;

f) attività di aggiornamento professionale e ricercanei settori farmaceutico e sociosanitario, anchemediante la gestione diretta delle necessarie at-tività;

g) la gestione di attività affidate dalla amministra-zione comunale per la tutela della salute e per losviluppo del benessere socio-sanitario della col-lettività;

h) gestione in convenzione con enti pubblici e privatidi servizi educativi, ricreativi, culturali, sociali edi accoglienza per l’infanzia e di supporto alla fa-miglia;

i) progetti speciali volti all’integrazione di popola-zione immigrata nei municipi;

j) servizi di igiene e profilassi a carattere sanitariocompresa l’igiene degli alimenti;

k) progetti di cooperazione internazionale.Lo stesso Statuto aveva previsto all’art. 3 l’adozioneda parte dell’Azienda di una Carta dei servizi che ri-

portasse i principi fondamentali a cui si ispirano glistrumenti operativi per la loro attuazione e le formeper la tutela nei rapporti con i cittadini e con gliutenti.Tuttavia, nonostante tale previsione, la Cartadei servizi di Farmacap non è mai stata adottata.L’espletamento del servizio farmaceutico con la rea-lizzazione di servizi istituzionali a carattere conti-nuativo, nel rispetto delle finalità statutarie, è statoinizialmente regolato da un Contratto di servizio,con durata pari a cinque anni, approvato con DGC453/2000.A seguito dell’affidamento di nuovi servizi alla Far-macap in tema di prevenzione socio-sanitaria, diservizi di accoglienza e di servizi di assistenza, nelgiugno 2003 il Dipartimento V del Comune di Romaha predisposto una nuova bozza di Contratto di ser-vizio - sottoposto al parere dell’Agenzia - che tutta-via non è mai stato approvato dalla GiuntaComunale.Con DGC 500/2006 Farmacap aveva inoltre otte-nuto dall’Amministrazione l’affidamento in via spe-rimentale di servizi educativi per la prima infanzia,che aveva portato all’apertura di cinque asili nido inregime di accreditamento e di convenzionamento;questa sperimentazione è però terminata conl’anno educativo 2007-2008.Con DGCa 210/2011 sono stati approvati i bilancid’esercizio degli anni 2008 e 2009 di Farmacap,non riconoscendo però all’azienda speciale creditinei confronti di Roma Capitale per quasi 1.750.000euro, che dovranno quindi essere iscritti nel bilancioconsuntivo 2010 come rettifiche.Da ultimo, con ordinanza sindacale del 29 febbraio2012 n. 66, è stato nominato un commissario stra-ordinario, a seguito delle dimissioni di oltre la metàdel Consiglio di Amministrazione e quindi il Sindaco,con avviso pubblico del 15 marzo 2012, ha solleci-tato la presentazione di candidature per le nuovenomine, sulla base degli indirizzi fissati dalla DCC310/1997.

6.1.2 Organizzazione del servizio, evoluzionedell’offerta

La giustificazione economica dell’intervento pub-blico nel campo delle farmacie (in Italia conosciuteper lo più come farmacie comunali mentre in Eu-ropa come farmacie sociali) dipende da alcuni tipici“fallimenti di mercato”, che nel caso specifico di-pendono sia dalla formazione di rendite di posizionedi tipo territoriale, sia dalla natura di “beni di merito”e dalle finalità redistributive che caratterizzano ingenere le prestazioni sanitarie.Le farmacie comunali debbono favorire l’accesso aifarmaci alle categorie sociali svantaggiate, sia eco-

187

Sociale

nomicamente sia territorialmente; per svantaggioterritoriale si vogliono intendere quelle persone cheabitano quartieri della città poco densamente po-polati ed in cui le farmacie private non hanno inte-resse a stabilirsi, essendo limitate le possibilità digestione profittevole.Inoltre con il passare del tempo si è aggiunto un in-teresse sempre maggiore nei confronti della qualitàdelle prestazioni farmaceutiche, includendo nelleloro finalità la volontà di garantire alla clientela unservizio di eccellenza in termini di informazione, diassistenza e in alcuni casi anche di moderazionedel costo dei farmaci.L’interesse di avere un servizio di farmacie comunalista dunque soprattutto nel poter offrire questo ser-vizio in zone in cui non è presente o è deficitario.L’ultima revisione della pianta organica delle farma-cie nel Comune di Roma risale all’anno 2006 (DGC500/2007, così come integrata dalla DGC237/2008) ed è stata effettuata rispettando le indi-cazioni della L. 475/1968 (una farmacia ogni 4.000

abitanti): l’art. 11 del Decreto liberalizzazioni ricor-dato renderà necessaria una nuova revisione chepreveda anche l’abbassamento della soglia a unafarmacia ogni 3.300 ab.Nel quinquennio 2007-2012 il numero totale di far-macie è passato da 711 a 744 (Tav. 6.1.1) con unaumento del 4,6% e il numero di quelle gestite daFarmacap è arrivato a 43 (+3). Le tre nuove farma-cie comunali sono state aperte nei Municipi V, X eXVIII dove l’indice di dotazione di farmacie era dipoco inferiore a 1, anche se le carenze maggiori simanifestano nei Municipi VIII, XIII e XX, dove l’in-dice è ancor più basso.Analizzando la dinamica della distribuzione dellefarmacie nei 19 municipi di Roma Capitale negli ul-timi 5 anni (dal 2007 al 2012), si evidenzia che (Fig.6.1.1, prima e seconda colonna):• le nuove aperture nei Municipi I, III e XVII (centrostorico) di farmacie private hanno fatto aumentarela densità dell’offerta in zone in cui essa era già alta;

• l’aumento complessivo dell’offerta nel V, VIII, XII,

Tav. 6.1.1 Distribuzione territoriale delle farmacie nei municipi di Roma Capitale

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati ordinefarmacistiroma.it, federfarma.it, farmacap.it, istat.it e Comune di Roma

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Capitolo 6

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati ordinefarmacistiroma.it, federfarma.it, farmacap.it, istat.it e Comune di Roma.

XIII, XV, XVIII, XIX e XX Municipio ha migliorato,sia pur di poco, l’indice, che rimane ancora sottoal valore limite (1,0).

Con l’approvazione della L. 27/2012 in città ci saràun deficit teorico complessivo di 112 farmacie; ana-lizzando il nuovo indice di dotazione per municipio(Fig. 6.1.1, terza colonna), risulterebbe che:• i Municipi I, II, III; VI; IX e XVII continueranno adavere un indice superiore ad 1, e non sarannoquindi necessarie nuove aperture;

• i Municipi VII, XI e XVI avranno un indice prossimoa 0,9 e raggiungeranno l’unità con 5 aperture ca-dauno;

• i Municipi IV, V, X, XII, XV, XVIII e XIX avranno unindice prossimo a 0,7-0,8 e il bisogno di nuoveaperture varierà da 11 del Municipio IV a 17 delMunicipio XII;

• nell’VIII, XIII e XX Municipio, infine, il valore va-rierà tra 0,5 e 0,6 e perché l’indice sia almeno pari

ad 1 sarà necessario aprire un numero di farma-cie variabile tra 19 e 34.

Nel caso in cui nei municipi appena elencati non cifosse interesse economico ad aprire nuove farma-cie private, Roma Capitale, compatibilmente con lenuove norme e con i diritti di prelazione già eserci-tati, potrebbe supplire a tali carenze.Considerato l’obiettivo di favorire l’accesso al far-maco a tutti i cittadini, possiamo osservare dalpunto di vista territoriale come non solo il numero difarmacie ma anche la notevole estensione dei di-versi municipi faccia sensibilmente variare l’indicedi dotazione di farmacie ogni 100 kmq (Fig. 6.1.2).Dalla correlazione tra l’indice di superficie (farmacieogni 100 kmq) e l’indice per abitanti (farmacie per4.000 abitanti), emergono due gruppi distinti: quellocontrassegnato in alto a destra in cui la densità difarmacie è buona o molto buona e l’altro, quello con-trassegnato in basso a sinistra, in cui uno dei due o

Fig. 6.1.1 Indice di dotazione di farmacie per abitanti

189

Sociale

Fig. 6.1.2 Indice di dotazione di farmacie per superficie

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati ordinefarmacistiroma.it, federfarma.it, farmacap.it, istat.it e Comune di Roma.

entrambi gli indici sono minori di uno e un eventualeintervento pubblico potrebbe essere prospettabile incaso di mancato interesse dei privati (Fig. 6.1.3).Se, nel futuro, si renderà disponibile la contabilitàindustriale per singola farmacia gestita da Farma-cap, sarà possibile la valutazione dell’efficienzadella gestione, differenziando eventualmente trabuone pratiche e situazioni migliorabili.

6.1.3 Benchmarking

I confronti dimensionali sull’offerta di farmacie sonostati effettuati tra Roma e le otto maggiori città ita-liane, ovverosia Milano, Napoli, Torino, Palermo,Genova, Bologna, Firenze e Bari (Tav. 6.1.2). Men-tre nelle tre città meridionali non ci sono farmaciecomunali, a Roma e Genova esse rappresentanocirca 1/20 dell’offerta totale, mentre nelle altre cittàquesto indice varia dal 12% al 20%.Come sopra evidenziato, il nuovo indice di dota-

zione è pari a una farmacia ogni 3.300 abitanti: aMilano, Napoli, Torino, Genova, Bologna e Firenzeil numero di abitanti serviti da ogni farmacia è giàminore o notevolmente minore di 3.300, a Bari èpraticamente pari a questa soglia mentre a Roma ePalermo il numero di farmacie dovrebbe aumentareanche notevolmente (a Roma potrebbero essereautorizzate fino a 112 nuove farmacie).La classificazione tra gli indici di superficie e perabitanti segmenta le città oggetto di benchmarkingin 3 gruppi: il primo fa emergere Napoli e Milanodove l’offerta è buona sia relativamente al numerodi farmacie per abitante sia alla densità territorialedelle farmacie (in alto a destra), il secondo gruppoformato da Roma e Palermo si posiziona totalmenteall’opposto del primo (in basso a sinistra) con indicedi superficie e per abitante sotto la media e infine ungruppo intermedio (in alto a sinistra) in cui l’indiceper abitanti è sopra la media, ma non quello di su-perficie (Fig. 6.1.3).

I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII XV XVI XVII XVIII XIX XX

190

Capitolo 6

Classificazione delle farmacie per municipio secondoindice di superficie e per abitantiFig. 6.1.3

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati ordinefarmacistiroma.it, federfarma.it, farmacap.it, istat.it e Comune di Roma.

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati ordinefarmacistiroma.it, federfarma.it, farmacap.it, istat.it e Comune di Roma.

Tav. 6.1.2 Numerosità e distribuzione delle farmacie nelle 9 maggiori città italiane (2012)

191

Sociale

6.1.4 Verifica e monitoraggio della qualità delservizio

L’assenza di un Contratto di Servizio e conse-guentemente di un sistema strutturato di repor-ting e controllo, non consente di avere adisposizione una serie storica di dati sull’offertadel servizio e sulla qualità dello stesso.L’Agenzia, nei mesi di ottobre 2008 e di marzo emaggio 2011, ha richiesto all’Assessorato alle po-litiche sociali di fornire una serie di atti relativi allagestione delle farmacie comunali da parte di Far-macap, senza ricevere riscontro. La documenta-zione richiesta era inerente la mancataapprovazione degli ultimi bilanci dell’azienda spe-ciale, la mancata approvazione e pubblicazione diuna Carta della qualità dei servizi e alla mancataapprovazione di un Contratto di Servizio.Il solo materiale reso disponibile dal Dipartimentoè relativo all’affidamento a Farmacap per gli anni2008 e 2009 dei servizi di teleassistenza e tele-soccorso. Per l’erogazione di questi servizi, nelle

more della definizione di un contratto di serviziotra Amministrazione e azienda speciale, non èstato adottato un disciplinare di incarico ma de-terminazioni dirigenziali e lettere di affidamento,anche se molto dettagliate. Gli affidamenti sonostati bimestrali sino ad agosto 2008 e successi-vamente solo mensili. I costi, che negli anni pre-cedenti erano suddivisi quasi al 50%, dal 1gennaio 2008 sono passati interamente a caricodi Roma Capitale e ammontavano a circa 750.000euro bimestrali per i due servizi. Il numero diutenti, 4.131 per la teleassistenza e 3.338 per iltelesoccorso, è rimasto stabile durante i due annidi servizio e non è stato aumentato nonostantel’aumento delle richieste a causa di uno strettovincolo di bilancio. La rendicontazione del servizioda parte di Farmacap era mensile, anche se nonsono stati approntati sistemi e indicatori di misu-razione della qualità erogata e della qualità per-cepita; il riscontro avviene quindi, sia purlimitatamente, sulla base delle lamentele, verbalie scritte, degli utenti.

Classificazione delle farmacie nelle maggiori città italianesecondo indice di superficie e per abitantiFig. 6.1.4

Firenze

Torino

Palermo

Bologna

Milano

NapoliGenova

Bari

Roma

Farmacie totali ogni 100kmq

Farm

acie

tota

liogn

i4.0

00ab

itant

i

Densità dell'offerta territoriale sotto la media, mentre in rapporto allapopolazione prossima o sopra la media.

Densità dell'offerta sia territoriale sia in rapporto allapopolazione prossima o sopra la media.

Densità dell'offerta sia territoriale sia in rapporto alla popolazionenettamente sotto la media.

Fonte: elaborazioni su dati ordinefarmacistiroma.it, federfarma.it, farmacap.it, istat.it e Comune di Roma.

Nell’ambito degli approfondimenti tematici nel set-tore sociale, in questo paragrafo vengono esaminatii servizi cimiteriali di Roma Capitale, con partico-lare riferimento all’evoluzione del quadro normativoe contrattuale, all’organizzazione del servizio e al-l’evoluzione dell’offerta riferita alle principali opera-zioni e servizi cimiteriali effettuati tra il 2007 e il2011.

6.2.1 Evoluzione del quadro normativo econtrattuale

I cimiteri appartengono al demanio comunale (art.824 del c.c.) e la gestione dei servizi necroscopicie cimiteriali, secondo quanto previsto dal D.M. 28maggio 1993, è a pieno titolo classificabile comeservizio pubblico locale; la titolarità del servizio, chedeve tenere conto della necessità di garantirel’igiene, la salute pubblica e il rispetto della legisla-zione sovraordinata, è quindi in capo a Roma Ca-pitale.A Roma la gestione del servizio, inteso come in-sieme unitario dei servizi cimiteriali, di trasporto eonoranza funebre e dei servizi necroscopici, in pre-cedenza gestito in economia, è stato affidato, sindal 1998, ad Ama s.p.a. (allora Azienda Speciale).Con DGC 74/2007 è stato approvato il contratto diservizio tra Comune di Roma ed Ama per la ge-stione dei servizi funebri e cimiteriali, valevole persei anni dalla data di sottoscrizione e in scadenza

naturale a maggio 2013.Come già illustrato (cfr. par.2.2.3), il regime transitorio degli affidamenti nonconformi a quanto stabilito dalla L: 27/2012 prevedeadesso la loro cessazione anticipata al 31 dicem-bre 2012.Più recentemente, con DGCa 70/2012 la GiuntaCapitolina ha approvato una manovra per la ridu-zione di tutti i corrispettivi per Contratti di Serviziodelle aziende appartenenti al Gruppo Roma Capi-tale, fra cui Ama per la gestione dei servizi funebrie cimiteriali; la quota di corrispettivo netto a caricodel comune sarà pari a 10,6 milioni di euro perl’anno 2012.Nel regolare i rapporti tra Amministrazione Comu-nale e Ama, il vigente CdS definisce per ciascunodei servizi erogati obiettivi e livelli di servizio attesi,nonché forme di indennizzo all’utenza per mancatorispetto degli standard qualitativi specifici e even-tuali penalità a favore del comune per mancato rag-giungimento degli obiettivi di miglioramento fissatiper gli standard qualitativi generali.La struttura organizzativa dedicata di Ama offre ser-vizi e operazioni cimiteriali (inumazione, esuma-zione, tumulazione, estumulazione e cremazione),servizi necroscopici (anagrafe e polizia mortuaria),gestione concessioni (assegnazioni, rinnovi, retro-cessioni aree e loculi) e gestione ordinaria (manu-tenzione aree e verde, illuminazione votiva (solo alLaurentino), URP, call center). Il servizio di illumi-nazione votiva nei restanti cimiteri romani viene in-

192

Capitolo 6

6.1.5 Osservazioni e proposte dell’Agenzia

Nel mese di aprile 2008 l’Agenzia ha effettuato unaattività di rilevazione presso le 40 sedi farmaceuti-che Farmacap, mediante tecniche sia di osserva-zione diretta e sia di mystery client, atta a fornireuna idonea base dati per la valutazione dei livelli diqualità erogata del servizio, in ottemperanza alle“Raccomandazioni per l’elaborazione di standard dibuone prassi in farmacia” elaborate dall’Unione Eu-ropea delle Farmacie Sociali - Eurosocialpharma.Le maggiori carenze rilevate sono state relative allafrequente assenza di parcheggi sia per invalidi siaper ritiro medicinali, alla frequente assenza del con-tenitore per i farmaci scaduti, al fatto che nella metàdelle farmacie non sono state fornite informazioni alpubblico in merito ai servizi sociosanitari presenti nelterritorio, al fatto che il farmacista di rado ha la tar-ghetta identificativa sul camice, al comportamentosecondo il quale in quasi la metà dei casi i farmaci ri-

chiesti sono stati venduti anche senza la necessariaricetta medica, all’abitudine secondo cui solo in uncaso su tre l’operatore ha richiesto la tessera sanita-ria prima dell’emissione dello scontrino fiscale, allapressoché assenza di politiche di sconto sui farmacida banco, ed infine sul fatto che solo in rarissimi casigli operatori hanno spontaneamente proposto l’ac-quisto di un farmaco equivalente più economico.I punti di forza rilevati sono la buona organizzazionedel punto vendita così come l’accessibilità di per-sone con disabilità, l’attesa del proprio turno che ècontenuta in 2 o 3 minuti, la cortesia e disponibilitàdel personale che di norma veste il camice e il com-portamento di tre farmacisti su quattro secondo cuiquando il cliente ha richiesto il farmaco equivalente,esso è stato fornito al posto di quello di marca, ga-rantendo così un risparmio.I punti di forza e debolezza possono certo esserecambiati dal 2008 ad oggi, ma nessuna rilevazionein merito ci è nota.

6.2 Servizi cimiteriali

193

Sociale

vece svolto da Acea Distribuzione s.p.a. e AceaEnergia s.p.a.La DCC 27/2009 ha adeguato la disciplina tariffariaper i servizi di inumazione e cremazione, e deman-dato alla Giunta Comunale l’adozione di un appo-sito provvedimento per la determinazione dei valoritariffari a carico dell’utenza che tengano conto deicosti effettivamente sostenuti. La DGC 189/2010 hastabilito le tariffe dei suddetti servizi, prevedendo al-tresì una riduzione del 10% per i titolari di socialcard e la gratuità nel caso di salme di persone indi-genti o appartenenti a famiglie bisognose o per lequali vi sia disinteresse da parte dei familiari. La de-terminazione delle tariffe di tutte le singole opera-zioni cimiteriali è soggetta ad approvazione annualeda parte dell’Assemblea Capitolina (da ultima, DAC49/2011).Sul tema dell’affidamento dei servizi di gestione dellecamere mortuarie ed obitoriali e dei servizi cimiterialiad imprese di onoranze funebri, si è espressa l’Au-torità Garante della Concorrenza e del Mercato(AGCM, AS392 del 23 maggio 2007) nella sua atti-vità di segnalazione e consultiva, riferendosi in par-ticolare al caso in cui un’impresa controllata daamministrazioni comunali operi nei mercati localidelle onoranze funebri (come appunto nel caso diAma) estendendo così su altri mercati i privilegi ac-quisiti in virtù della natura di imprese comunali.L’AGCM ha auspicato la risoluzione delle evidentiproblematiche concorrenziali e di incompatibilità at-traverso la chiara separazione (non solo contabile)fra i servizi di onoranze funebri e i diversi servizi pub-blici che si connotano per un prevalente interesseigienico-sanitario o di carattere pubblico-sociale.In tema di illuminazione votiva infine, il Consiglio diStato, sez. V, 11 agosto 2010, n. 5620, ha ribadito

la qualificazione del rapporto intercorso tra la so-cietà e l’Amministrazione comunale come conces-sione di servizio pubblico e non di concessione dilavori, ritenendo che l’illuminazione elettrica votivadi aree cimiteriali richiede che il concessionario im-pegni capitali, mezzi, personale da destinare adun’attività economicamente rilevante in quanto su-scettibile, almeno potenzialmente, di generare unutile di gestione e, quindi, di riflettersi sull’assettoconcorrenziale del mercato di settore.

6.2.2 Organizzazione del servizio, evoluzionedell’offerta

Le aree cimiteriali gestite da Ama a Roma sono un-dici, di cui tre definite come urbane (Verano, Flaminio- Prima Porta e Laurentino) e otto classificate comesuburbane e precisamente:Castel di Guido, Cesano,Isola Farnese, Maccarese, Ostia Antica, Parroc-chietta, San Vittorino e S.M. di Galeria (Tav. 6.2.1).Con il termine servizi funebri e cimiteriali si intende,oltre alla gestione ordinaria del servizio, lo svolgi-mento di tutte le operazioni cimiteriali, la crema-zione, le attività di polizia mortuaria e la gestione deiservizi necroscopici e obitoriali. Come si può bencomprendere, si tratta di servizi che, per il momentoparticolarmente delicato in cui vengono resi, devonosaper coniugare il rispetto per la persona scomparsaed il dolore dei familiari con la necessità procederead una tempestiva e decorosa sepoltura.Le attività cimiteriali vengono comunemente classi-ficate in ‘principali’, cioè il vero e proprio serviziopubblico locale soggetto a regime concessorio, ed‘accessorie’: le prime consistono essenzialmentenelle inumazioni, tumulazioni, cremazioni, esuma-zioni, estumulazioni e traslazioni di salme o resti

Tav. 6.2.1 Aree cimiteriali gestite da Ama a Roma

Fonte: elaborazioni Agenzia su DGC 74/2007

mortali; le seconde, invece, sono tutte le attività dicostruzione edilizie di tombe su incarico di privaticoncessionari, di fornitura di marmi, ornamenti flo-reali e funerari, scritte su tombe e similari.Per comprendere pienamente l’entità e la comples-sità dei servizi gestiti da Ama è sufficiente esaminarei dati relativi alle principali operazioni cimiteriali effet-tuate nel corso del periodo 2007-2011 (Tav. 6.2.2).A fronte di un numero di decessi gravanti su Romasostanzialmente stabile nel quinquennio, sono no-tevolmente aumentate alcune operazioni cimiterialiquali le inumazioni (+ 58%) e le cremazioni (+ 49%),mentre sono rimaste stabili le sepolture in tombaprivata o loculo. Più che raddoppiate le estumula-zioni (disseppellimenti da tomba o loculo), proba-bilmente anche a causa della scadenza trentennaledelle concessioni.Questo aumento generalizzato delle prestazioni ef-fettuate da Ama si è riflesso anche sui canali di con-tatto, con oltre il 400% in più di telefonate gestitedal call center e il raddoppio degli accessi all’ufficiorelazioni col pubblico.

6.2.3 Costi e tariffe

La prima semplificazione tariffaria e adeguamentodegli importi delle operazioni dopo il passaggiodalla gestione in economia all’affidamento direttoad Ama è avvenuto con la DCC 98/2000; tali importivengono aggiornati annualmente secondo Istat.Successivamente alla emanazione del DM 1 luglio2002 che ha fissato l’importo massimo e i criteri dirivalutazione delle tariffe per la cremazione, il Co-mune di Roma ha prima fissato con DCC 27/2009i criteri di determinazione e poi con DGC 189/2010le nuove tariffe con eventuali riduzioni o gratuità incasi di particolare rilevanza sociale.La sopracitata deliberazione di Giunta nelle pre-messe riporta il dettaglio dei costi da CdS per leoperazioni di inumazione e cremazione che, riferitial numero di operazioni effettuate nel 2007, con-sentono di poter ricavare il costo unitario pari ri-spettivamente a 684 euro per l’inumazione e 353euro per la cremazione. Le tariffe fissate per i resi-denti a Roma coprivano, nel 2007, il 47% del costo

194

Capitolo 6

Tav. 6.2.2 Servizi, operazioni e attività nei cimiteri di Roma Capitale

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Ama

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Sociale

unitario per l’inumazione e l’88% del costo della cre-mazione di salme.In considerazione del notevole aumento del numerodi operazioni relative ai servizi di inumazione e cre-mazione, e presupponendo che i costi siano au-mentati solo nella loro parte variabile, è ipotizzabileche il costo unitario per operazione risulti adessoinferiore al dato del 2007, ovvero che i ricavi da ta-riffa coprano in misura maggiore i costi.

6.2.4 Verifica e monitoraggio della qualità delservizio

Come già evidenziato lo scorso anno (cfr. Relazioneannuale 2010, par. 5.6.2), nonostante la Commis-sione di Vigilanza abbia iniziato le sue attività dal di-cembre 2008, ad oggi sono stati resi disponibiliall’Agenzia (peraltro a cura di Ama) i soli rapporti an-nuali sulle attività svolte e sul rendiconto economico,mentre non risultano mai essere state effettuate lepreviste verifiche sulla qualità erogata e percepita, néapplicate sanzioni in caso di mancato raggiungimentodegli standard generali o indennizzi a favore degliutenti per inosservanza degli standard specifici.

6.2.5 Osservazioni e proposte dell’Agenzia

Nel periodo 2007-2011 l’Agenzia si è occupata dei

servizi cimiteriali in due occasioni specifiche, oltre alleconsuete indagini quantitative annuali sulla qualitàdella vita e i servizi pubblici locali, secondo l’opinionedei cittadini romani (cfr. Cap. 9).Nel 2008 l’Agenzia ha effettuato una indagine di qua-lità erogata e percepita dagli utenti dei servizi cimite-riali nei complessi capitolini del Verano, Flaminio eLaurentino. Il lavoro ha individuato i fattori che mag-giormente contribuiscono alla soddisfazione comples-siva dell’utente; le priorità principali hanno riguardatola numerosità del personale interno, la sensazione disicurezza dei visitatori, la manutenzione delle partipubbliche, l’illuminazione dei viali, la segnaletica diorientamento interna, la distanza tra i punti di sosta,la pulizia e il funzionamento dei servizi igienici.Il settore è stato poi nuovamente riesaminato nell’ot-tobre 2010, con uno studio sul servizio di illuminazionevotiva nei cimiteri di Roma, analizzandone le principalicaratteristiche, il regime e la proprietà dei beni stru-mentali, la natura del servizio erogato e le modalità diaffidamento ed effettuando una indagine comparativatariffaria su scala nazionale.Nonostante i solleciti all’Amministrazione capitolina,non è stato possibile addivenire ad una soluzione delleproblematiche evidenziate dall’Agenzia in merito agliaspetti tariffari, alla durata della concessione e ai rela-tivi eventuali oneri, e alla assenza di un Contratto diServizio.

6.3 Asili nido

6.3.1 Evoluzione del quadro normativo,istituzionale e contrattuale

LA LEGISLAZIONE STATALEL’assistenza alla prima infanzia ha trovato pieno ri-conoscimento come servizio sociale di interessepubblico con la L. 1044/1971 che all’art. 1 definival’assistenza negli asili nido ai bambini di età fino atre anni come “un servizio sociale di interesse pub-blico”. La medesima legge prevedeva lo stanzia-mento di fondi speciali da assegnare alle regioniche avrebbero poi concesso finanziamenti ai co-muni per la costruzione di 3.800 asili nido da rea-lizzarsi nel periodo 1972-1976 (ma ne furonorealizzati solo 1.388).Nel 1983 il Ministero degli interni ha inserito gli asilinido tra i servizi pubblici a domanda individuale ri-chiedendo, di conseguenza, la partecipazione eco-nomica delle famiglie ai costi del servizio.L’attuale assetto organizzativo del servizio è deter-minato dalla L. 328/2000 “Legge quadro per la rea-lizzazione del sistema integrato di interventi e

servizi sociali” che prevede l’interazione di diversilivelli di governo ognuno con specifiche funzioni.

LA LEGISLAZIONE REGIONALEIn base alle proprie competenze, la Regione Lazioè intervenuta più volte a disciplinare il settore: dap-prima dettando norme per la realizzazione degliasili nido (LR 5/1973), successivamente per con-sentire a operatori privati, dotati di autorizzazioneregionale, di aprire e gestire, asili nido o strutturecomunque denominate, per ospitare bambini da 0 a3 anni non compiuti (LR 59/1980).Con la LR 67/1990, le competenze in materia di asilinido sono state trasferite ai comuni, che vi provve-dono tramite i municipi. Successivamente, al fine diaccrescere l’offerta, la LR 3/2000 ha introdotto la ne-cessità di un piano di localizzazione rapportato alleesigenze demografiche e produttive, ammettendo icambi di destinazione d’uso di edifici o parti di essiper la realizzazione di asili nido pubblici e privati e au-torizzandone l’apertura presso le strutture di lavoro.Recentemente, la LR 12/2011 ha elevato gli standard

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Capitolo 6

minimi relativi al numero di operatori e di metri quadriper bambino, ora pari rispettivamente a 7 bambini pereducatore (precedentemente, 6) e a 6metri quadri perbambino (prima, 10).Infine, la regolamentazione del servizio è stata inte-grata dalla Giunta Regionale: la DGR 2699/1998 hadefinito gli adempimenti in capo agli enti locali in me-rito all’apertura ed al funzionamento degli asili nido pri-vati, e la DGR 19-1361/2000 che ha introdotto lospazio Be.Bi. qualificandolo come struttura integrativaai servizi nido e fissando la superficieminima a 60mq.

LA REGOLAMENTAZIONE COMUNALEIl regolamento degli asili nido di Roma Capitale (DCC45/1996) li definisce come “un servizio educativo e so-ciale di interesse pubblico” e stabilisce le modalità digestione, organizzazione e funzionamento e i requisitid’ammissione al servizio. Negli anni, il crescente au-mento della domanda ha reso necessari ulteriori in-terventi da parte dell’amministrazione.Con la DGC 1252/1999 è stata prevista la possibilitàdi realizzare servizi innovativi e integrativi agli asili nidocomunali quali i micro-nidi, per l’accoglienza di bam-bini dai 3mesi ai tre anni, e gli spazi Be.Bi.per bambini

da 18mesi a 3 anni.Un anno dopo, la DCC 9/2003 haapprovato il Piano di Localizzazione per permettere lariconversione, con destinazione d’uso anche tempora-neo, di strutture già esistenti al fine di attivare serviziper la prima infanzia.Contestualmente sono state approvate le specifichetecniche ed educative per il rilascio delle autorizza-zioni all’apertura e funzionamento delle strutture, at-tribuendo ai municipi la competenza per l’istruttoria edil rilascio dei titoli abilitativi.Proprio al fine di evitare fenomeni di capacità inutiliz-zata, la DGC224/2003 ha offerto la possibilità di un in-cremento del 15% dei bambini frequentanti, calcolatosulla base statistica delle assenze, al fine di poter sfrut-tare, a capacità ricettiva invariata, il numero di assenzefisiologiche per incrementare i posti offerti e ridurre leliste di attesa.Sempre con l’obiettivo di espandere e qualificare l’of-ferta complessiva dei servizi per la prima infanzia, lasuccessiva DGC 500/2003 ha permesso a nidi,micro-nidi e spazi Be.Bi. privati autorizzati di accedereal convenzionamento tramite una procedura di ac-creditamento, avente durata biennale e sottoposto averifica annuale da parte di Roma Capitale.

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Istat.

Tav. 6.3.1 Domanda potenziale di servizi alla prima infanzia: bambini residenti nei municipi a Roma(valori assoluti e percentuali rispetto alla popolazione).

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Sociale

6.3.2 Evoluzione della domanda e dell’offerta

ANALISI DELLA DOMANDALa domanda di servizi alla prima infanzia si distinguetra domanda potenziale e domanda effettiva. La do-manda potenziale è data dal numero dei bambini sottoi 3 anni di età, mentre quella effettiva può essere vistacome somma delle domande di frequenza agli asilinido rivolte sia al servizio pubblico sia ai privati.A Roma, la domanda potenziale, rappresentatadalla popolazione da 0 a 2 anni era, al 31 dicembre2009, pari a 77.427 bambini, con un aumento diquasi il 2% rispetto all’anno precedente e una di-stribuzione sostanzialmente omogenea a livello ter-ritoriale rispetto al totale della popolazione, pari apoco meno del 3% (Tav. 6.3.1).Se si utilizza, coma misura della domanda effettiva,il numero di domande d’iscrizione presentate ogni

100 bambini residenti tra 0 e 2 anni, si osserva cheper l’anno educativo 2009/2010 il valore medio cit-tadino presenta un valore pari a 25, ma con diffe-renze anche significative tra i municipi (Fig. 6.3.1),con una punta di richieste nei Municipi V e XI, edun minimo nel Municipio VIII.È interessante confrontare questo indice della do-manda effettiva con la situazione economica delle fa-miglie richiedenti: si nota come al minor numero dirichieste nel Municipio VIII, corrisponda il valoremedio dell’indice di situazione economica equiva-lente (di seguito, ISEE) delle domande presentatepiù basso. Tale circostanza può avvalorare l’ipotesidi una minor necessità di ricorso all’affidamentoesterno da parte di quei nuclei familiari in cui il bassoreddito è probabilmente associato alla condizione la-vorativa di uno solo dei due componenti (Fig. 6.3.2).Spesso è la condizione occupazionale della mamma

Fig. 6.3.1 Domanda effettiva di servizi alla prima infanzia:domande presentate su 100 bambini residenti tra 0 e 2 anni (2009/2010)

Fig. 6.3.2 Valore medio ISEE delle domande d’iscrizione al nido nei municipi (2009/2010)

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Istat e Dipartimento servizi educativi e scolastici.

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Dipartimento servizi educativi e scolastici.

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Capitolo 6

a determinare la scelta di avvalersi o meno dei ser-vizi per la prima infanzia. Anche nella città di Romaè plausibile ipotizzare una maggiore propensionedelle mamme in condizione lavorativa a domandareservizi per la prima infanzia.Secondo l’Istat1 la quasila totalità delle madri lavoratrici (91,1%) affida ad altriil proprio bambino, mentre solo il 10,4% delle non la-voratrici ricorre a tale soluzione.A Roma si evidenzia,infatti, una chiara correlazione positiva tra il numerodelle donne lavoratrici presenti nei diversi municipi equello delle domande di ammissione al nido presen-tate per l’anno educativo 2009/2010 (Fig. 6.3.3).I dati dell’indagine campionaria sulle nascite dell’Istatprima ricordata possono essere utilizzati per stimare

un’altra importante grandezza: la domanda ine-spressa, composta da tutti quei bambini le cui mammerinunciano a domandare l’iscrizione agli asili nido,anche se interessate al servizio. L’Istat ha stimato cheper la Regione Lazio la percentuale di domanda cherinuncia al servizio sia del 31,4%.Assumendo che talepercentuale sia valida anche per la capitale, è possi-bile ottenere una stima della domanda inespressa: aRoma le mamme di più di 16mila bambini avrebberovolentieri mandato il proprio figlio al nido. Per chi offreil servizio ciò significa che la piena soddisfazione delladomanda comporta un ampliamento dell’offerta dioltre il 61% rispetto a quella attualmente garantita dagliesistenti operatori pubblici e privati (Fig. 6.3.4).

Fig. 6.3.3 Donne lavoratrici e domande presentate nella città di Roma (2009/2010)

Fig. 6.3.4 Stima della domanda inespressa nei municipi

Nota: il numero di donne lavoratrici è stato stimato.Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Istat, Occupazione 2009 e Dipartimento servizi educativi e scolastici.

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Istat e Dipartimento servizi educativi e scolastici.

1 Istat, Indagine campionaria sulle nascite, 2005.

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Sociale

ANALISI DELL’OFFERTANella città di Roma, l’offerta complessiva si articolain più servizi e secondo diverse modalità di forni-tura che vedono partecipi sia operatori pubblici cheprivati. Oltre al tradizionale servizio di asilo nido, l’of-ferta di Roma Capitale comprende anche i micro-nidi e gli spazi Be.Bi. I primi possono ospitare ibambini dai 3 ai 36 mesi, per una fascia oraria mas-sima che va dalle ore 7.00 alle ore 18.00. I secondi,accolgono i bambini dai 18 ai 36 mesi per una fa-scia oraria massima di 5 ore giornaliere, tra le 7.00e le 20.00, e che non comprenda i momenti delpasto e del riposo.A questi vanno aggiunti i servizi integrativi (e nonsostitutivi delle realtà educative esistenti), costituitidalle strutture che ospitano lo “spazio insieme” (at-tivo nei Municipi IV, V e VI) e lo “spazio lettura” (at-tivo nel Municipio V); nel primo si offre l’opportunitàai bambini accompagnati di stare insieme in un am-biente accogliente e fatto su misura per loro, di co-noscere e giocare con altri bambini, senzasepararsi dai familiari, alla presenza di educatriciqualificate che propongono attività di gioco; il se-condo ospita per attività ludiche e di intrattenimentoi bambini dai 18 mesi fino a sei anni, accompagnatida un adulto, ed offre al mattino uno spazio in cui leinsegnanti dei nidi e delle scuole dell’infanzia delterritorio possono svolgere, a turno con la classe,particolari attività didattiche e momenti di gioco.Oltre ai nidi e spazi a titolarità pubblica, Roma Ca-pitale gestisce un sistema di convenzionamentocon 226 strutture private (per l’anno educativo2009/2010) alle quali corrisponde un’integrazionealla retta pagata dai singoli utenti, non oltre un de-terminato importo.Esistono inoltre 4 strutture realizzate e gestite in pro-ject financing (per un totale di 240 posti) per le qualil’amministrazione ha corrisposto poco meno di 3 mi-lioni di euro annui nel 2009. In Tav. 6.3.2 è riportatoil numero e la tipologia di strutture operative nel-l’anno educativo 2009/2010 e 2008/2009, con le re-lative variazioni percentuali dell’offerta. Nellestrutture costruite in project financing, la gestione è

affidata al partner privato; esse accolgono bambiniprovenienti esclusivamente dalle liste di attesa (iquattro nidi in project financing si trovano nei Muni-cipi V, X e XIX, e negli anni educativi 2008/2009 e2009/2010 avevano ciascuno 69 iscritti).Oltre alle strutture descritte, l’offerta viene integratacon la disponibilità di posti nei nidi e micro-nidi con-venzionati realizzati dalle aziende pubbliche e pri-vate nei luoghi di lavoro. In particolare, RomaCapitale (allora Comune di Roma) e l’Unione degliIndustriali di Roma hanno sottoscritto nel 2002 unprotocollo d’intesa al fine di promuovere la realiz-zazione di nidi e micro-nidi all’interno delle aziendeper accogliere i figli dei dipendenti, nonché la sti-pula di convenzioni tra l’Amministrazione e le sin-gole aziende per l’inserimento di bambiniprovenienti dalle liste di attesa. In ultimo, sia perl’anno educativo 2010-2011 che per il 2011-2012,sono stati previsti voucher retroattivi di rimborso adisposizione dei nuclei familiari i cui figli sono rima-sti in lista d’attesa per l’accesso ai nidi comunali econvenzionati e che hanno iscritto i bambini in nidiprivati autorizzati; per l’anno educativo 2010-2011,i beneficiari di tale iniziativa sono stati in totale 391bambini.Solo per l’anno 2009/2010, attraverso l’acquisizionedegli elenchi presso i municipi e una successiva in-dagine telefonica da parte della stessa Agenzia voltaa quantificarne la capienza base, è possibile fornireanche il dato relativo agli asili privati autorizzati. Nel-l’anno 2010, la titolarità delle strutture si distribuivapressoché ugualmente tra i diversi soggetti gestori(Tav. 6.3.2), con 465 asili riconducibili all’offerta pub-blica e convenzionata, più altri 241 nidi privati che,pur avendo ottenuto l’autorizzazione, non hanno ri-tenuto di convenzionarsi con Roma Capitale, por-tando il totale delle strutture operative a 706. Se silimita invece l’analisi all’offerta pubblica e ai con-venzionati (Fig. 6.3.5), rispetto all’anno educativoprecedente (2008/2009), l’incremento percentuale(pari al 10,7%) è legato unicamente alla crescita delnumero di strutture private. Infatti, queste ultime pas-sano da 182 a 226 unità, con un incremento per-

Tav. 6.3.2 Numero di strutture operative pubbliche e private

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Dipartimento servizi educativi e scolastici.

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Capitolo 6

centuale riferito alla componente del servizio in con-venzione del 24,2%. Di contro, i nidi comunali au-mentano solamente di un’unità (da 238 a 239), conuna riduzione dell’incidenza percentuale dal 56,7%,sul totale dell’offerta pubblica e convenzionata, al51,4% per l’anno educativo 2009/2010.Nelle strutture comunali la capienza base per l’annoeducativo 2009/2010 è stata pari a 12.030 posti

passando dai 224 disponibili nel Municipio III ai 921del Municipio V. Gli asili nido in convenzione hannoofferto ulteriori 5.870 posti con differenze anchemarcate a livello territoriale: dai 19 posti nel Muni-cipio VI ai 1.112 del Municipio XIII, per un totalecomplessivo pari a 17.900 unità (Tav. 6.3.3).Se si tiene conto della possibilità data dalla DGC224/2003 di incrementare del 15% la capienza base al

Fig. 6.3.5 Offerta pubblica e convenzionata per l’anno educativo 2009/2010 e 2008/2009(valori assoluti e distribuzione percentuale)

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Dipartimento servizi educativi e scolastici.

Tav. 6.3.3 Posti nelle strutture per l’infanzia comunali e convenzionate (anno educativo 2009/2010)

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Dipartimento servizi educativi e scolastici.

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Sociale

fine di poter aumentare i posti offerti e ridurre le liste diattesa, la ricettività passa a quasi 20mila posti(19.666).Ulteriori 5.761 posti, riferiti esclusivamente all’annoeducativo 2010/2011, sono invece offerti dai 241 asiliprivati autorizzati (ma non convenzionati) dislocati neivari municipi di Roma Capitale.La capacità ricettiva dei servizi educativi per la primainfanzia, messa in relazione alla popolazione residentedi riferimento (bambini residenti di 0-2 anni), costitui-sce una delle misure più significative per valutarel’adeguatezza dell’offerta strutturale.Considerando lestrutture pubbliche e convenzionate, il numero di postidisponibili in capienza base per 100 bambini tra 0 e 2anni è pari a 24 pur con alcune differenze degne dinota a livello territoriale (Tav. 6.3.4).I Municipi I, VIII, XIX e XX sono quelli caratterizzati daun rapporto significativamente più basso della media,compreso tra i 14-17 posti ogni 100 bambini, mentre iMunicipi III, V e XI, si caratterizzano per l’offerta piùalta (30-36 posti ogni 100 bambini).Per l’anno educa-tivo 2010 (unico anno in cui il dato è disponibile) i nidi

privati autorizzati hanno offerto in media 8 posti ogni100 bambini ma con differenze abbastanza consistentitra i vari municipi, che variano da appena 3 posti nelMunicipio VI ai 20 nel XII.Considerando pertanto la capienza totale (sia pubblicache privata), nel 2010 vi erano in media 31 posti ogni100 bambini, con differenze che variavano dai 19-22dei Municipi I, VIII e XX ai 40-46 dei Municipi V e XII(Tav. 6.3.4).Si osserva inoltre che l’offerta privata tout court rap-presenta mediamente un quarto dell’offerta totale: neiMunicipi III, V, VI, VII, X, XI e XIII essa si colloca al disotto del 20% con unminimo pari al 9% nel MunicipioV, mentre nei Municipi XII, XVI e XIX è assai rilevante(ben al di sopra del 30%) con un massimo del 43%nel Municipio XII, evidenziando il fatto che in questocaso l’offerta privata svolge un ruolo determinante nel-l’accoglienza dei bambini.A Roma, per l’anno educativo 2009/2010, i posti com-plessivamente a bando sono stati 10.631, (6.904 co-munali e 3.727 nelle strutture private convenzionate).In media, nell’anno 2009/2010 nelle strutture comu-

Tav. 6.3.4 Numero di posti per 100 bambini tra 0 e 2 anni (2010)

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Dipartimento servizi educativi e scolastici.

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Capitolo 6

nali sono stati messi a bando 57 posti su 100 e inquelle convenzionate 66 (Tav. 6.3.5).Mentre nel caso dei nidi comunali non si osservanovariazioni significative tra i vari municipi, per i nidiconvenzionati invece alcune differenze appaionodegne di nota: ad esempio, nei Municipi I e III i postia bando rappresentano una quota residuale rispettoalla capienza (rispettivamente 10 e 29 su 100 posti)e lo scarso ricambio può essere attribuito all’appeti-bilità del servizio (ovvero le famiglie che hanno ac-quisito il posto al nido cercano in tutti modi diconservarlo) offerto in zone caratterizzate dalla pre-senza di uffici e attività commerciali e in cui l’offertaprivata non è particolarmente presente, spingendocosì i privati convenzionati a riservare unmaggior nu-mero di posti all’utenza privata.Nei Municipi XVII e XIX, per contro, il numero di postia bando è superiore addirittura alla capienza base; taledato può riflettere o un errore nella fornitura dei datida parte dei municipi oppure, più probabilmente, unaprogrammazione che, al fine di accrescere la disponi-bilità di posti e di soddisfare quante più domande di

accoglienza possibili, tiene conto della volatilità dellafrequenza dei bambini ai nidi nel corso dell’anno.Spesso, infatti, i bambini si assentano o frequentano atempo parziale le strutture permettendo, a parità diposti, la frequenza a un maggior numero di bambini.Rapportando il numero di posti a bando alla popola-zione residente, i dati in Tav. 6.3.5 evidenziano comea Roma siano stati messi a bando in media 14 postiogni 100 bambini nel 2009/2010; all’interno del terri-torio cittadino si osservano tuttavia delle differenze si-gnificative: per l’anno educativo 2009/2010, il numerodei posti a bando ogni 100 bambini è inferiore allamedia cittadina (pari a 14) nei Municipi I, II, VI, VIII,XIII, XVI, XIX e XX (dove i posti variano dagli 8 ai 13).In questi municipi la minore offerta potrebbe esserela causa della percezione di una minore appetibilitàdel servizio; non è escluso, infatti, che un’offerta abando troppo ristretta possa effettivamente scorag-giare le famiglie dal presentare domanda. Il maggiornumero di posti a bando, 23, si è avuto invece nelMunicipio V (seguito dal Municipio XI 18 posti, ri-spetto ai 21 dell’anno prima) e XVII (17 posti e con

Tav. 6.3.5 Posti a bando su 100 in capienza base e sulla popolazione (residenti 0-2 anni) nellestrutture comunali e convenzionate con Roma Capitale (anno educativo 2009/2010)

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Dipartimento servizi educativi e scolastici.

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aumento di 3 posti ogni 100 bambini nel 2009/2010).L’indicatore di presa in carico (calcolato come rapportopercentuale fra gli utenti iscritti agli asili nido e i bam-bini residenti fra 0 e 2 anni), è pari al 24,9% nel2009/2010 (Tav. 6.3.6). Si notano differenze abba-stanza marcate sul territorio comunale, che vanno dacirca il 15%dei Municipi I,VIII e XX al 33%delV e del-l’XI. Per quanto riguarda il peso relativo della compo-nente pubblica e privata convenzionata, si nota chemediamente, su 10 bambini accolti, 7 sono presi in ca-rico dalle strutture comunali mentre i restanti 3 daquelle convenzionate. La media dei bambini accolti inciascuna struttura comunale è di 52 unitàmentre il nu-mero di quelli accolti nei convenzionati è di 26, dal mo-mento che l’utenza di questi ultimi proviene sia dalleliste comunali sia dalle richieste direttamente inoltratedai privati cittadini.In termini assoluti, nell’anno educativo 2009/2010, iltotale dell’offerta, sia pubblica che privata, ha garantitola quasi totale copertura dell’obiettivo del 33% delladomanda potenziale (intesa quale popolazione resi-dente tra 0 e 2 anni) fissato a Lisbona, con un deficit

di poco meno di 900 bambini accolti (24.678 rispettoai 25.551 richiesti per centrare l’obiettivo). Tuttavia,dato che il numero di bambini accolti tende ad esseresuperiore al totale dei posti fisicamente disponibili (nel2009/2010 per 17.900 posti in capienza base sonostati accolti quasi 19 mila bambini; il tasso di “accogli-mento” del singolo posto è, pertanto, pari a 1,06), in-crementando il dato relativo ai posti del 15% conl’ipotesi di impiegare, in orari diversi, lo stesso postoper un numero superiore di bambini, il gap appare for-temente ridimensionato riducendosi a sole 176 unità.

L’INCONTRO TRA DOMANDA E OFFERTAAl fine di avere una completa rappresentazione delservizio degli asili nido offerto daRomaCapitale è utileporre a confronto l’offerta da parte dell’amministra-zione e la domanda da parte dei cittadini. Nell’annoeducativo 2009/2010, il totale dei bambini accolti neinidi comunali e privati convenzionati è stato pari a18.917 (per l’anno 2008/2009 erano invece 15.806),suddiviso tra 12.558 nelle strutture comunali e 6.359nei privati convenzionati (i valori per l’anno precedente

Tav. 6.3.6 Indicatori di presa in carico per 100 residenti tra 0 e 2 anni (%, anno educativo 2009/2010)

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Istat e Dipartimento servizi educativi e scolastici.

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Capitolo 6

erano rispettivamente di 11.666 e 4.140). Il numerodelle domande presentate per l’iscrizione in tali strut-ture è stato invece di 19.400 (18.219 per il 2008/2009)a fronte di 10.631 posti a bando (11.901 per il2008/2009). Nel biennio considerato, a fronte di unacrescita del 6,5% delle domande si è avuta una ridu-zione complessiva dei posti a bando (pari al -10,7%)dovuta alla minor offerta nelle strutture comunali (unariduzione di 2.730 posti), non compensata dai 1.460posti in più resi disponibili nelle strutture private con-venzionate. Dalla Tav. 6.3.7 emerge con chiarezza lasproporzione tra domanda e offerta, con un numerodi domande presentate che eccede dell’82% il numerodei posti a bando.Per quanto riguarda le liste d’attesa, si osserva che al-l’inizio dell’anno educativo 2009/2010 il numero deibambini presenti in lista, pari a 8.875, si è ridotto a4.521 nel corso dei mesi successivi. Ciò vuol dire cheper ogni 100 domande presentate mediamente, allafine, 19 bambini rimangono in lista d’attesa (Tav.6.3.8).Nell’anno educativo 2009/2010, i Municipi III,V e XVIIIregistrano la più ampia riduzione delle liste d’attesa (dicirca il 70%), a fronte di un valore medio cittadino del49%. Si osserva a tal proposito che la difficoltà nel-l’abbattere le liste di attesa deriva spesso dal com-portamento di utenti che, pur essendo formalmenteiscritti, non sono presenti per lunghi periodi di tempoed impediscono, di fatto, l’accesso al servizio agli altriutenti in attesa.

6.3.3 Costi e tariffe

La spesa media a carico di Roma Capitale nel 2009,per bambino accolto nei nidi pubblici, è stata pari a12.843 euro (Fig. 6.3.6).Volendo interpretare più correttamente il dato nume-rico, bisogna però ricordare che a Roma gli standardobbligatori di servizio (in particolare il numero di bam-bini per educatore e i metri quadri minimi) sono si-gnificativamente più elevati e che l’orario di aperturamedio è di circa 9 ore giornaliere, mentre ad esempionegli altri capoluoghi di provincia, localizzati nel me-ridione, il servizio è offerto solo per metà giornata.Se si analizzano i costi in relazione alla diversa mo-dalità di gestione del servizio, è possibile verificarecome a Roma il costo per bambino accolto nei nidicomunali sia praticamente il doppio di quello che sisostiene per l’accoglienza in strutture convenzionate(Fig. 6.3.6).La situazione è analoga se si fa riferimento invece alcosto per posto in capienza base: il costo nei nidi co-munali è pari a 14.589 euro ovvero il doppio rispettoa quanto corrisposto dalla stessa amministrazione peri posti resi disponibili dalle strutture private conven-zionate; mentre nei nidi realizzati in project financing,e quindi interamente gestiti da privati con l’obbligo diaccogliere esclusivamente bambini provenienti dalleliste di attesa comunali, il costo è inferiore di quasi il20% (Fig. 6.3.7).

Tav. 6.3.7 Domande presentate e posti a bando (anno educativo 2009/2010)

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Dipartimento servizi educativi e scolastici.

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Tav. 6.3.8 Liste d’attesa (anno educativo 2009/2010)

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Dipartimento servizi educativi e scolastici.

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati della Ragioneria generale di Roma Capitale.

Fig. 6.3.6 Costo per bambino accolto (euro, 2009)

Fig. 6.3.7 Costo per posto in capienza base (euro, 2009)

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati della Ragioneria generale di Roma Capitale.

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Capitolo 6

Il divario è in gran parte attribuibile all’entità dei costi re-lativi al personale impiegato sia nelle singole struttureche a livello centrale; tale tipologia di costi viene ad es-sere abbattuta di circa il 60% qualora si ricorra all’ac-coglienza presso strutture convenzionate.Il costo dell’erogazione del servizio sostenuto dal-l’Amministrazione Comunale e i proventi da tariffeapplicate agli utenti sono indicate nelle deliberazioniannuali che determinano i tassi di copertura delcosto di gestione dei servizi pubblici a domanda in-dividuale (D.Lgs. 267/2000, art. 172, lett. e).Osservando la Tav. 6.3.9, si evince come i costi so-stenuti da Roma Capitale siano aumentati del 28%dal 2007 al 2011 mentre le entrate tariffarie pro-grammate sono aumentate nello stesso periodo del39%, con l’effetto di aumentare di più di un puntopercentuale la copertura dei costi del servizio tra-mite le tariffe pagate dagli utenti. La spesa indirettaper residente rimane sotto i 70 euro fino all’anno2010, per poi aumentare a quasi 80 euro nel 2011.Dal 2007 al 2011 il numero di asili gestiti diretta-mente da Roma Capitale è aumentato, passandoda 181 a 197, e ciò spiegherebbe in grande partel’aumento di costi nel periodo.Come abbiamo visto, il finanziamento del servizio diasili nido comunali prevede, accanto alla compo-nente pubblica, anche una componente diretta, conle famiglie che sostengono una parte del costo dellestrutture attraverso il pagamento della retta. La de-terminazione della quota di compartecipazione è

definita dai comuni che fissano il numero di fasceISEE sulla cui base graduare le rette oltre ad adot-tare altri criteri di valutazione quali le ore di fre-quenza, il tempo ridotto o pieno, ecc. Ad oggi inItalia, secondo una indagine di Cittadinanzattiva, lerette sono determinate nel 75% dei casi in base al-l’ISEE, nel 20% dei casi in base al reddito familiarementre nel restante 5% la retta è unica.Inoltre Roma Capitale, nei limiti delle disponibilitàfinanziarie annualmente stanziate, garantisceanche una contribuzione per ogni bambino inserito,a prescindere dalla retta praticata da ciascuna strut-tura privata accreditata.Il contributo viene corrisposto in relazione alla tipo-logia della struttura e alle fasce orarie di funziona-mento. Il totale dovuto alla struttura è pertantoripartito in due quote: una erogata dall’utente nellamisura corrispondente alla fascia ISEE di apparte-nenza e l’altra corrisposta direttamente dall’ammi-nistrazione al soggetto erogatore del servizio, adintegrazione di quanto corrisposto dall’utente; ulte-riori integrazioni vengono poi riconosciute per ognibambino portatore di handicap accolto nella strut-tura. Con la DCG 209/2010 è stato fissato l’orariomassimo di funzionamento delle strutture educa-tive, accreditate e convenzionate e sono state de-terminate le nuove fasce orarie e le relative rette,per i diversi servizi (Tav. 6.3.10).Sempre con riferimento alle rette, sono esenti dalpagamento delle quote contributive gli utenti ap-

Tav. 6.3.9 Entrate tariffarie e costi programmati da Roma Capitale (euro)

Tav. 6.3.10 Le rette corrisposte da Roma Capitale alle strutture private convenzionate(anno educativo 2010/2011)

Fonte: elaborazioni Agenzia su DCC 11/2007, DCC 286/2007, DCC 32/2009, DCC 68/2010, DAC 49/2011 e dati ISTAT.

Fonte: elaborazioni Agenzia su DGC 209/2010.

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Sociale

partenenti a nuclei familiari segnalati dai servizi so-ciali, mentre per i nidi e micro-nidi convenzionati lamisura della contribuzione è identica a quella che,secondo la fascia oraria prescelta e il valore ISEE,l’utente avrebbe titolo a pagare per la frequenza ainidi comunali.Recentemente l’Assemblea Capitolina, con la DAC4/2010, si è proposta di rivedere gli attuali sistemitariffari e i correlati regimi di agevolazione tariffariaper modularli in base alla capacità contributiva dellafamiglia. Il processo avverrà in due fasi e, nellaprima di esse, si applicheranno sistemi di corre-zione per l’accesso alle agevolazioni in relazionenon solo al dato numerico della composizione delnucleo familiare e dell’età dei figli, ma anche a fat-tori di gravosità finanziaria temporanea come il ca-rico spese per le cure mediche o per il rimborso deimutui; la seconda fase attuativa prevede la crea-zione di “quoziente familiare” (in pratica un ISEE lo-cale calibrato attraverso un coefficiente dimisurazione della capacità economica delle fami-glie), determinato sulla base di un complesso di fat-tori oggettivi incidenti sulla capacità contributiva.L’introduzione di tali istituti è stata avviata proprionel settore educativo e scolastico con la rimodula-zione delle tariffe dei nidi e delle mense scolasticheattraverso l’applicazione di diversi sconti in base alnumero dei figli. Per l’anno educativo 2011/2012 il

piano “Famiglia a 360°” prevede voucher retroattividi rimborso (pari a 100 euro mensili) a disposizionedi circa 1.000 nuclei familiari i cui figli sono rimastiin lista d’attesa per l’accesso ai nidi comunali e con-venzionati e hanno iscritto i bambini in nidi privatiautorizzati.Come abbiamo visto, la scelta politica effettuatanegli anni è stata quella di finanziare la quasi tota-lità del servizio tramite risorse pubbliche. Ciò hapermesso, nonostante gli elevati costi del servizio,di contenere la spesa a carico delle famiglie che, afronte di un livello di qualità garantito da standardelevati, continuano a pagare delle rette decisa-mente più basse rispetto a quelle vigenti nelle altregrandi città.Utilizzando i dati dell’indagine condotta annual-mente dall’Osservatorio prezzi e tariffe di Cittadi-nanzattiva2, è possibile confrontare le rette pagatedalle famiglie nella capitale con quelle corrispostenelle altre grandi città italiane (Fig. 6.3.8). La rettamensile media per la frequenza negli asili nido diRoma è pari a 146 euro, inferiore di circa il 60% ri-spetto a quanto mediamente corrisposto dalle fa-miglie in Italia (circa 240 euro).Questo risultato è evidenziato anche nel recente la-voro dell’Agenzia sulla spesa delle famiglie per iservizi pubblici locali nel 2011, in cui sono state ipo-tizzate due famiglie tipo (una a basso reddito ed

2 L’indagine considera un’ipotetica famiglia composta da tre persone, genitori più un bambino di 0-2 anni con un reddito lordo annuopari a 44.200 euro, al quale corrisponde un ISEE di 19.900 euro.

Fig. 6.3.8 Rette mensili per la frequenza degli asili nido nelle grandi città (euro)

(*) Le città di Napoli e Bari offrono solo il servizio a tempo ridotto.

Fonte: elaborazioni Agenzia su dati Cittadinanzattiva 2011

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una a medio), con un figlio sotto i 3 anni e una fre-quenza a tempo pieno dell’asilo per 5 giorni a set-timana e 11 mesi l’anno. Per la famiglia a bassoreddito (reddito di 13.792 a cui corrisponde un ISEEdi 6.761 euro), la spesa mensile massima è quelladi Bari; Roma, con 60 euro al mese, offre la terza ta-riffa più bassa dopo Genova e Napoli (Tav. 6.3.11).In caso di reddito medio (reddito di 31.887 a cui cor-risponde un ISEE di 14.235 euro), la spesa mensileminima è a Napoli (100 euro), seguita da Genova e

Roma (124 euro); la più alta (301 euro) è quella di Fi-renze.In tutti i comuni interessati dal benchmarking, l’am-montare della retta mensile del nido si basa sul red-dito ISEE; a Firenze il differenziale nella rettapagata dalla famiglia con medio reddito rispetto aquella con basso reddito è il più elevato (185 euro)tra le città oggetto di studio, cui seguono Torino eMilano.Molto minore la differenza nella capitale (64euro), seguita da Napoli e Bari.

Tav. 6.3.11 Spesa mensile nelle grandi città (euro 2011)

Nota:Milano e Genova prevedono anche una quota di iscrizione annuale pari rispettivamente a 52 euro e 25 (20 euro per la frequenza

nei mesi invernali e 5 euro per il mese di luglio).

Fonte: Agenzia, Spesa delle famiglie per i servizi pubblici locali nel 2011, marzo 2012.