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Appalti e innovazione:Appalti e innovazione:
gli appaltigli appalti prepre--commercialicommerciali
SSPA, Bologna, giugno 2013
Marco [email protected]
Research & Development
Consip Spa
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Un semplice modello del public procurement
Max: Value for Money = Qualit Prezzo dacquisto Costi di processo
sotto i vincoli:
bisogni minimi dellacquirente
budget (prezzo massimo)
assetto normativo
costi amministrativi
tempi
raccolta informazioni
rischio di dispute legali
costi amministrativi
tempi
raccolta informazioni
rischio di dispute legali
Nel caso del procurement pubblico, lapproccio UE attribuisce, con crescente rilievo,
ulteriori obiettivi strategici derivanti da scelte di politica economica e industriale:
Risparmi, trasferimento intertemporale delle risorsePolitiche di bilancio
Posizioni dominanti, rischi di lock-in, PMIMercato interno UE
Effetti sulla struttura dimercato
Impatto ambientaleImpatto sociale
Sostenibilit
Innovazione nella PAInnovazione nel mercato
Innovazione
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Procurement e innovazione: ambiti di intervento
Innovazione nel mercato
Ricerca e sviluppo di nuove soluzioni e tecnologiefunzionali a specifici bisogni della PA
Procurement
diinnovazione
3
Aggiornamento continuo e diffuso delle tecnologiee dei processi in uso nella PA
Innovazione nel procurement
Innovazione degli strumenti, dei processi e dellestrategie di approvvigionamento della PA
Procurement
perlinnovazione
Innovazione nelprocurement
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Un anello mancante nel ciclo europeo dellinnovazione?
"Public Procurement for research and innovation", relazione del gruppo Wilkinson
di esperti indipendenti, 2005;
"Pre-commercial Procurement: a missing link in the European Innovation cycle,
rapporto presentato alla CE da una commissione di esperti indipendenti nel 2006;
Contesto: lorigine della proposta
complessivo per gli appalti (49 miliardi di dollari) stato speso per gli appalti diR&S: Il 90,6% dalle agenzie della difesa/spaziali e il 9,4% da altre agenzie non
legate alla difesa. Nel 2004 meno dell1,5% del totale del bilancio europeo per gli
appalti pubblici (2,5 miliardi di euro) stato speso per appalti di R&S: il 49% nel
settore della difesa e della ricerca spaziale.
Comunicazione della CE fa proprie le conclusioni dei documenti precedenti:
Appalti pre-commerciali: promuovere linnovazione per garantire servizi
pubblici sostenibili e di elevata qualit in Europa COM(2007) 799 e SEC(2007)
1668.
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Prospettive e obiettivi Pubblica Amministrazione come acquirente intelligente
Duplice prospettiva: politiche per linnovazione e necessit di approvvigionamento
ed erogazione dei servizi
Ambiti di intervento
obiettivi strategici Europa 2020
per perseguire obiettivi di tutela ambientale, trasporti, telecomunicazioni,tecnologie al servizio dellageing, energia, sicurezza
Ruolo PMI
Integrazione mercati a livello EU
Possibilit per la PA di puntare alla soluzione di problemi condivisi, ponendo in
competizione pi proposte alternative senza vincolarsi ad una scelta esclusiva
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Il contesto normativo: possibili ostacoli Acquisti pubblici di innovazione esclusi dalla direttiva
Sono esclusi dallambito delle direttive sugli appalti appalti di servizi di R&S
diverso da quelli i cui risultati appartengono esclusivamente allamministrazione
aggiudicatrice perch li usi nellesercizio della sua attivit, a condizione che la
prestazione del servizio sia interamente retribuita da tale amministrazione (art.
16 Dir. 2004/18/CE.
Scarsa chiarezza normativa
Limiti dellapproccio dello sviluppo esclusivo (frammentazione del mercato,ostacoli finanziari, riduzione incentivi per gli innovatori, perdita di
opportunit)
Focus sul potenziamento di R&D in Europa problema di compatibilit con accordi
internazionali WTO
Rischio di incorrere in aiuti di stato
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Gli approcci allinnovazione: PPI vs PCPNon detto che il PCP sia necessariamente il miglior approccio. Lo strumento non va
confuso con il fine.
Identificazione del problema da risolvere: necessaria consultazione con gli
stakeholder interni ( policymaker, PA e utilizzatori finali) e creazione del
consenso
Identificazione dellofferta di mercato e dunque del livello di innovativit
richiesto: necessaria consultazione con il mercato della fornitura
Scelta dello modello: appalto ordinario vs Procurement of Innovation (PPI) vs Pre-Commercial Procurement
Scelta dello strumento: concorso di idee vs gara ordinaria vs dialogo competitivo vs
PCP
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Il modello proposto: i principi di base del PCP Approccio allinnovazione: da market push a market pull
Appalto pre-commerciale. Appalto di servizi di R&D: dalla ricerca, allelaborazione
di soluzioni, alla messa a punto di prototipi fino allo sviluppo iniziale di quantitlimitate di primi prodotti o servizi in forma di serie sperimentali, o una fornitura
limitate aventi lo scopo di incorporare i risultati delle prove sul campo.
Oggetto degli appalti. R&D di soluzioni per prodotti/servizi:
- non ancora esistenti sul mercato- che rispondano ad esigenze irrisolte della PA
Non include lacquisto del prodotto/servizio finale. Lappalto commerciale
rappresenta una fase distinta, che ricade nuovamente nella Direttiva.
Condivisione di rischi e benefici. Superamento dello sviluppo esclusivo perabbassare i costi per la PA e offrire migliori incentivi alle imprese.
Appalti competitivi. Garantendo concorrenza, trasparenza e apertura, si
garantisce di ottenere le migliori possibili condizioni di mercato, scongiurando al
contempo il rischio di qualificare la spesa in pre-commercial procurement comeaiuto di stato.
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Il modello proposto: uno schema di riferimento
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Il modello proposto: gli elementi di disegno Processo multi-stadio per garantire la competizione in tutte le fasi
Modello di remunerazione:
- fixed price vs OEPV?
- remunerare solo le proposte vincenti? E quante?
Condivisione rischi e benefici: DPI e possibilit di sfruttamento commerciale
- asc a a e mprese o con v s
- stabilito ex-ante o oggetto di valutazione?
- come viene incorporata tale informazione nella valutazione dei prezzi offerti?
Complessit della valutazione:
- Rispondenza ad esigenze espresse nel bando- Innovativit
- Attenzione ad aspetti sociali e ambientali
- Potenzialit di sfruttamento commerciale
Gestione, scambio, propriet delle informazioni nel corso dellintero processo
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Il modello proposto: criticit Nuovo ruolo per la PA quali competenze? Si parla di valutare il potenziale
commerciale di progetti alla frontiera dellinnovazione
Dal punto di vista di chi si occupa di acquisti, percezione di un rischio di aumentodi costi
Necessit di far cooperare insieme settori di acquisti e innovazione
per fare innovazione?- Nel primo caso, rischio di perdere di vista opportunit gi presenti sul mercato
- Nel secondo caso, rischio di utilizzare un nuovo strumento per tornare alla
vecchia logica dei sussidi
- Solo la collaborazione e la condivisione di competenze tra PA e imprese per ilperseguimento di obiettivi comuni pu portare a risultati positivi!
Aggregazione della domanda per raggiungere massa critica
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Prime esperienze in EUMolti paesi hanno avviato progetti, che risultano in diverso stato di avanzamento, ma
pochi sono gi alla fase di commercializzazione
Best practice riconosciuta il modello delle Fiandre. Molteplici aree tematiche,costruzione di piattaforme di innovazione
Iniziatica comune dei paesi nordici, con progetti concentrati su assistenza ad
anziani e disabili e sul settore della sanit
In UK, focus sulla sanit. Progetti interessanti soprattutto per il modello dicostruzione del consenso (Wouldn't it be Great If...). FInalizzati a migliorare i
servizi offerti dal servizio sanitario nazionale, per ogni progetto pubblicata anche
la stima dei risparmi ottenuti grazie al guadagno di effficienza
Diffusi anche modelli di SBIR (Small Business Innovation Research), il cui approccio
tuttavia non esattamente in linea con quello del PCP, in quanto le idee innovative
partono dalle imprese
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Prime esperienze in Italia Il PCP stato inserito tra le politiche per linnovazione dal governo Monti
(iniziativa comune tra MIUR e MISE), allinterno del decreto sullAgenda Digitale
(D.L. 179/2012) ma, a oggi, liniziativa non partita. Le Linee Guida ufficiali non
sono state pubblicate.
Nel complesso, sembra che il PCP sia portato avanti pi dal settore innovazione
che dal settore appalti.
Le iniziative pi rilevanti sono nate a livello regionale, anche a seguito di un tavolo
di lavoro tra le regioni promosso dallAgenzia per lInnovazione. Le iniziative hanno
tuttavia pi il carattere sperimentale di progetti pilota che di azioni intraprese
allinterno di un programma chiaro e definito.
Valle dAosta: 1,3M su mobilit intelligente ed energie intelligenti
Regione Puglia: 2,3M su assistenza e inclusione di persone non
autosufficienti, sicurezza & sanit
Lombardia: 750K nel settore sanitario
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Materiale Edler, J., and Georghiou, L. (2007). Public procurement and innovation
Resurrecting the demand side. In Research Policy 36, no. 7, pp. 949-963.
European Commission (2007a). Pre-Commercial Procurement: Driving innovation toensure sustainable high quality public services in Europe. Communication to the
European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee,
and the Committee of Regions. COM(2007) 799 final.
European Commission (2007b). Pre-Commercial Procurement: Driving innovation to
ensure sustainable high quality public services in Europe. Commission Staff Working
Document. SEC(2007) 1668.
Agenzia per l'Innovazione/MISE-DPS (2012). Linee Guida in Materia di Appalti Pre-
Commerciali per il Finanziamento dell'Innovazione nelle Regioni.
Linee guida nellambito dellAgenda Digitale (prossima pubblicazione).
Bonaccorsi, Cappiello, Molinari (2012). The Challenges of Bringing Innovation
through Public Procurement at Regional Level. Early Experiments in Italy.