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Elementimaior Altri titoli disponibili:

204 – Diritto costituzionale e amministrativo212 – Diritto penale217 – Diritto amministrativo217/1 – Procedimento amministrativo e diritto di

accesso219 – Diritto processuale civile221 – Diritto civile225 – Diritto pubblico226 – Diritto costituzionale227 – Diritto commerciale230 – Diritto processuale penale266 – Ordinamento comunale266/1 – Ordinamento degli Enti locali266/3 – Il pubblico impiego nell’Ente locale

L’elaborazione del testo, anche se curata con scrupolosa attenzione, non può comportare specifiche responsabilità per eventuali involontari errori o inesattezze

L’ultimo capitolo è a cura dell’avv. Alessandra Marano

Finito di stampare nel mese di luglio 2017da «PL Print s.r.l.» Via Don Minzoni, n. 302 - Cercola (NA)

per conto della Simone S.p.A. - Via F. Russo, 33/D - 80123 - Napoli

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno

PREMESSA

Questo volume di “elementi maior” viene dato alle stampe all’indomani dell’entrata in vigore dei decreti attuativi della cd. riforma Madia sul lavoro pubblico.

Con i decreti legislativi25maggio2017,n.74 (su performance e valutazione) e n.75 (riforma del Testo Unico pubblico impiego), vengono, in particolare, innovati molteplici profili della disciplina del lavoro alle di-pendenze delle amministrazioni, nella prospettiva della semplificazione di norme e procedure, trasparenza nell’organizzazione degli uffici e lotta alla corruzione e all’assenteismo.

La riforma, infatti, da un lato riorganizza le regole del lavoro pubblico in funzione dei servizi da erogare ai privati; dall’altro lato, imposta una nuova regolamentazione della valutazione della performance dei dipendenti pub-blici e degli uffici, legandola ad indicatori misurabili e verificabili dai citta-dini-utenti.

La trattazione offre un’ampia panoramica sull’impiego pubblico in tutti i suoi principali aspetti: fonti, accesso ed organizzazione, disciplina della dirigenza, diritti, doveri e responsabilità dei dipendenti pubblici, nonché svolgimento del rapporto e relativi profili estintivi, giurisdizionali e previden-ziali.

Sono presenti, infine, numerosi box con specifiche «questions», finaliz-zate ad evidenziare gli aspetti più problematici, ed altri di approfondimento e attualità. Un breve glossario di termini specialistici (o riferiti ad altri rami del diritto), a conclusione di ogni capitolo, facilita la comprensione degli argomenti trattati.

Queste caratteristiche rendono il volume particolarmente adatto a tutti coloro che necessitano di un agile strumento di consultazione e aggiorna-mento, come studenti, partecipanti a pubblici concorsi ed operatori del settore.

Capitolo Primo: Il rapporto di pubblico impiego: inquadramento generale e sistema delle fonti

1. Il principio lavorista: l’Italia come Repubblica democratica fondata sul lavoro ............................................................................................... Pag. 5 2. Gli ulteriori principi costituzionali in materia di lavoro ........................ » 6 3. Il pubblico impiego .............................................................................. » 8 4. Quadro giuridico di riferimento ............................................................ » 9 5. Segue: Le “ragioni” delle riforme ......................................................... » 11 6. La privatizzazione e il D.Lgs. 165/2001, T.U. pubblico impiego ......... » 13 7. La riforma Brunetta ............................................................................... » 17 8. Il “nuovo” assetto del pubblico impiego ............................................. » 18 9. La riforma Madia e i decreti attuativi (decreti legislativi nn. 74 e 75/2017) ............................................................................................... » 2010. Il sistema delle fonti. Atti di macro e micro organizzazione ............... » 2411. L’equilibrio tra legge e contratto .......................................................... » 2512. Segue: La contrattazione collettiva ..................................................... » 2713. I soggetti della contrattazione ............................................................. » 2914. La formazione e l’efficacia del contratto collettivo ............................. » 30

Capitolo Secondo: L’accesso agli uffici pubblici

1. Il concorso pubblico ............................................................................. » 34 2. Accesso mediante procedure selettive ............................................... » 36 3. La stipulazione del contratto individuale ............................................. » 42 4. Accesso extraconcorsuale ................................................................... » 43 5. Accesso dei cittadini membri dell’Unione europea ............................ » 45 6. Il lavoro flessibile nella P.A. .................................................................. » 47 7. Contratti di collaborazione ed incarichi di lavoro autonomo.............. » 51 8. Riforma Madia e stabilizzazione del personale precario ................... » 52

Capitolo Terzo: L’organizzazione dei pubblici uffici e l’inquadramento del personale

1. Organi e uffici ........................................................................................ » 54 2. L’organizzazione del personale: i criteri guida .................................... » 55 3. L’inquadramento dei pubblici dipendenti ............................................ » 56 4. Segue: Dalle dotazioni organiche ai «fabbisogni di personale» ......... » 57 5. Gestione e formazione delle risorse umane ........................................ » 61 6. Il controllo del costo del lavoro ............................................................ » 62

Indice Generale222

7. La partecipazione sindacale ................................................................ Pag. 63 8. Relazioni con il pubblico ...................................................................... » 65 9. Il sistema delle mansioni ...................................................................... » 6910. Le progressioni ..................................................................................... » 71

Capitolo Quarto: ladirigenzapubblica

1. La distinzione tra politica e amministrazione ...................................... » 73 2. Il «ruolo» del dirigente pubblico ........................................................... » 74 3. Evoluzione della figura ......................................................................... » 75 4. La «decaduta» riforma della dirigenza pubblica: un’occasione man- cata? ...................................................................................................... » 77 5. Il dirigente quale datore di lavoro pubblico ......................................... » 78 6. La responsabilità dirigenziale (art. 21 D.Lgs. 165/2001) ..................... » 81 7. Accesso alla dirigenza .......................................................................... » 83 8. Gli incarichi dirigenziali (art. 19 D.Lgs. 165/2001) ............................... » 84 9. Lo spoil system: la decadenza automatica dall’incarico .................... » 86

Capitolo Quinto: Diritti,doverieresponsabilitàdelpubblicodipendente

1. I doveri del pubblico dipendente e le misure anticorruzione ............. » 89 2. Il codice di comportamento ................................................................. » 92 3. La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti: il whistle- blowing .................................................................................................. » 95 4. Segue: Il contrasto alla corruzione ...................................................... » 96 5. Il mobbing ............................................................................................ » 98 6. Il dovere di esclusività (art. 53 D.Lgs. 165/2001) ................................. » 99 7. I diritti dell’impiegato ............................................................................ » 101 8. I diritti patrimoniali ................................................................................ » 101 9. I diritti non patrimoniali ......................................................................... » 10310. La responsabilità dell’impiegato .......................................................... » 10611. La responsabilità penale e i delitti contro la pubblica amministrazione .. » 10712. La responsabilità disciplinare dopo la riforma Madia ......................... » 10913. Il procedimento disciplinare ................................................................. » 11314. Illeciti per i quali è previsto il licenziamento disciplinare (art. 55quater D.Lgs. 165/2001) ................................................................................... » 11815. Segue: La lotta ai “furbetti” del cartellino e del weekend .................. » 11916. La responsabilità disciplinare derivante da condotte pregiudizievoli per l’amministrazione (art. 55sexies D.Lgs. 165/2001) ....................... » 12117. I rapporti tra procedimento penale e procedimento disciplinare ....... » 12218. La responsabilità a contenuto patrimoniale ........................................ » 12419. Il danno erariale .................................................................................... » 125

Indice Generale 223

20. Laresponsabilitàcontabile.................................................................. Pag. 12921. Laresponsabilitàamministrativaoerariale......................................... » 13022. Laresponsabilitàcivileversoiterzi..................................................... » 134

CapitoloSesto:Il sistema dei controlli e la valutazione dellaperformance

1. Nozionedi“controllo”edi“performance”.......................................... » 1372. Ilcontrolloamministrativo.................................................................... » 1383. Icontrollisugliatti................................................................................ » 1404. Icontrollisugliorganiesuglienti........................................................ » 1405. Icontrollisull’attività............................................................................. » 1416. Icontrolliinterniesullaperformance.................................................. » 1417. IcontrolliesternieilruolodellaCortedeiconti................................. » 1448. Inuovisistemidivalutazionedeipubblicidipendentielamisurazione dellaperformance................................................................................ » 1449. Ilciclodigestionedellaperformance ................................................ » 14610. Isoggettidellavalutazioneelapartecipazionedelcittadino-utente » 14911. Icriteriperladifferenziazionedelleretribuzioni................................. » 151

CapitoloSettimo:Lo svolgimento del rapporto di lavoro

1. Orariodiservizioeorariodilavoro...................................................... » 154 2. Ferieefestività..................................................................................... » 155 3. Ladisciplinadeipermessi.................................................................... » 155 4. Ilregimedellamalattianellavoropubblico......................................... » 157 5. Leassenzecollegateallamaternitàepaternità.................................. » 159 6. Illuogodellaprestazionedilavoro...................................................... » 161 7. Aspettativa............................................................................................ » 162 8. Lamobilità............................................................................................ » 162 9. Estinzionedelrapportodiimpiego...................................................... » 165

Capitolo Ottavo:Profili giurisdizionali. Riparto di giurisdizione e procedure concorsuali

1. Tutelagiurisdizionaleedeffettidellaprivatizzazione.......................... » 168 2. IpoteridelG.O...................................................................................... » 170 3. Segue:Leconseguenzedellicenziamentoillegittimo........................ » 171 4. Controversiesuiconcorsieripartodigiurisdizione........................... » 174 5. Loscorrimentodellagraduatoria......................................................... » 176 6. Segue:Leconseguenzedelloscorrimentoinpuntodigiurisdizione » 179 7. Ilprocessodellavoro.Caratterieambitodiapplicazione................. » 181

Indice Generale224

8. L’autorità giudiziaria competente ........................................................ Pag. 182 9. Il giudizio di primo grado ...................................................................... » 18210. Gli strumenti per la risoluzione stragiudiziale delle controversie di lavoro ..................................................................................................... » 18611. La tutela processuale contro la condotta antisindacale del datore di lavoro ..................................................................................................... » 188

Capitolo Nono: itrattamentidiprevidenzadeipubblicidipendenti

1. Il riordino e l’armonizzazione del sistema previdenziale dei lavoratori pubblici ................................................................................................. » 191 2. La soppressione dell’INPDAP ed il passaggio degli assicurati all’INPS .. » 196 3. Il calcolo dei trattamenti pensionistici ................................................. » 197 4. I requisiti di accesso alle prestazioni pensionistiche .......................... » 199 5. La soppressione del sistema delle decorrenze ................................... » 206 6. I trattamenti di inabilità e invalidità ...................................................... » 207 7. La pensione ai superstiti ...................................................................... » 208 8. Integrazione al trattamento minimo e perequazione automatica dei trattamenti ............................................................................................. » 210 9. Altri istituti con rilievo previdenziale .................................................... » 21110. Previdenza complementare e trattamento di fine rapporto................ » 213

Capitolo Quarto

La dirigenza pubblica

Sommario: 1.La distinzione tra politica e amministrazione. - 2.Il «ruolo» del dirigente pubblico. - 3.Evoluzione della figura. - 4.La «decaduta» riforma della dirigenza pubblica: un’occasione mancata? - 5. Il dirigente quale datore di la-voro pubblico. - 6. La responsabilità dirigenziale (art. 21 D.Lgs. 165/2001). - 7.Accesso alla dirigenza. - 8.Gli incarichi dirigenziali (art. 19 D.Lgs. 165/2001). - 9. Lo spoil system: la decadenza automatica dall’incarico.

1. La distinzione tra politica e amministrazioneLa configurazione dei rapporti tra politica e burocrazia, ispirata alla

distinzione tra attività di indirizzo politico e attività di gestione amministra-tiva, costituisce il punto di partenza fondamentale per condurre un’analisi sulla dirigenza pubblica.

In particolare, l’indirizzo politico rappresenta l’attuale principio unifica-tore dell’azione dei pubblici poteri e si sostanzia nella individuazione, da parte degli organi di governo, delle scelte e dei programmi che verranno poi «concretizzate» mediante l’esplicazione dell’attività di gestione, di spettanza della burocrazia.

Ecco perché, ad oggi, non appare più opportuno parlare di separazione, bensì di «distinzione» di competenze, dal momento che «il nuovo modello opera all’interno di amministrazioni che non sono affatto sottratte all’indirizzo, che resta riservato agli organi di direzione politica, e agisce solo nel senso di configurare una riserva di competenza in capo a una particolare categoria di funzionari professionali, definiti come dirigenti.

Organi politici e dirigenti coesistono, con competenze diverse, all’interno della stessa amministrazione. Questa coesistenza è regolata da norme che realizzano una distribuzione (tendenzialmente stabile e non aggirabile) delle competenze e che stabiliscono un sistema di relazioni tra gli organi, con la definizione di poteri, diritti e procedure di raccordo tra l’esercizio delle rispettive competenze e la risoluzione di eventuali conflitti (di competenza o nell’esercizio delle competenze» (MERLONI). La stessa dottrina chiarisce, tuttavia, che questo profilo non vale per quelle ammini-strazioni che sono caratterizzate da un’organizzazione tendenzialmente «separata», proprio al fine della sottrazione di queste strutture dall’indirizzo politico, come, ad esempio, nel caso delle autorità amministrative indipendenti.

Capitolo Quarto74

Giurisprudenza

Nel nostro ordinamento il principio di separazione (rectius: distinzione) tra funzio-ni di indirizzo politico-amministrativo, spettanti agli organi di governo, e funzioni di gestione amministrativa, proprie dei dirigenti — principio fondamentale ed anzi generale dell’ordinamento (C.d.S., sez. V, 20-2-2014, n. 830) — introdotto dal D.Lgs. 29/1993, è stato poi «accentuato» dal legislatore, proprio per porre i dirigenti (generali) in condizioni di svolgere le proprie funzioni nel rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento della P.A. Tale rafforzamento si è rea-lizzato, dapprima, con il D.Lgs. 80/1998 e poi con il D.Lgs. 165/2001.Si tratta di un principio di carattere generale, che trova il suo fondamento nell’art. 97 Cost., mentre l’esatta linea di demarcazione tra gli atti da ricondurre all’organo politico e quelli di competenza della dirigenza amministrativa spetta al legislatore.A sua volta, tale potere incontra un limite nello stesso art. 97 Cost.: nell’identi-ficare gli atti di indirizzo politico-amministrativo e quelli a carattere gestionale, il legislatore non può compiere scelte che, contrastando in modo irragionevole con il principio di separazione tra politica e amministrazione, ledano l’imparzialità della P.A. (Corte cost., 3-5-2013, n. 81).

2. Il «ruolo» del dirigente pubblicoLa categoria dei dirigenti, nelle aziende private, comprende quei lavoratori

subordinati che ricoprono nell’ente una posizione che implica un elevato grado di professionalità, autonomia e potere decisionale.

Nelle amministrazioni pubbliche, la dirigenza assume contorni e con-notati peculiari, che contribuiscono a differenziarla notevolmente da quella privata, o, quantomeno, la dirigenza pubblica nasce come «diversa» da quella privata: infatti, il graduale mutamento della cultura organizzativa, la differente gestione delle risorse umane e produttive, il progressivo abban-dono di logiche incentrate più sul singolo che non sul gruppo e, soprattutto, la diffusione di esigenze di managerialità in conseguenza dei processi di decentramento e di istituzione di autonomie funzionali ed operative, hanno portato alla rivalutazione della funzione dirigenziale e della sua centralità, alla quale si accompagna un processo di omogeneizzazione tra settore privato e pubblico.

La «managerializzazione» della pubblica amministrazione è legata a doppio filo alla riforma del ruolo della dirigenza italiana quale organo deputato alla gestione del personale. Questo profilo appare notevolmente dilatato a seguito della riforma Brunetta, D.Lgs. 150/2009, che, è opportuno

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anticiparlo, ha delinato il dirigente quale vero e proprio datore di lavoro pub-blico, responsabile della gestione delle risorse umane e strumentali nonché della qualità e quantità delle prestazioni poste in essere dai dipendenti.

Indirizzo politico-amministrativo

mINISTRo DIRIGeNTe

Attività di gestione

3. evoluzione della figuraLa dirigenza pubblica è stata istituita con un’organica regolamentazione

mediante il D.P.R. 30-6-1972, n. 748, con cui la carriera dirigenziale è stata scorporata da quella direttiva, in cui era fino a quel momento inglobata.

Sebbene lo scopo del citato D.P.R. fosse stato il riconoscimento di at-tribuzioni specifiche in capo ai dirigenti pubblici, l’affrancamento di questi ultimi rispetto ai vertici politici era ancora lontano; solo le riforme dagli anni Novanta in poi sono progressivamente riuscite a delineare detta figura come soggetto dotato di una propria autonomia decisionale e, di conseguenza, di precise forme di responsabilità.

Il decreto di riforma 29/1993 ha infatti introdotto — anche sulla scorta della L. 142/1990 con riferimento all’ordinamento degli enti locali — il prin-cipio della netta separazione tra attività di indirizzo politico e attività di gestione, per accrescere l’autonomia ed i poteri gestionali di pertinenza del ceto dirigenziale.

Punti qualificanti di detto riassetto sono stati, anzitutto, la sostituzione della precedente tripartizione (dirigente generale, dirigente superiore, primo dirigente) con una bipartizione: dirigente generale-dirigente (le due «fasce»); l’affermazione dell’autonomia gestionale e operativa dei dirigenti, attraverso il passaggio da un rapporto di gerarchia ad uno di direzione con gli organi di direzione politica; la piena responsabilizzazione del ceto dirigente; infine, la modifica dei criteri di reclutamento e formazione.

La L. 15-3-1997, n. 59 insieme al suo decreto attuativo D.Lgs. 80/1998, hanno, poi, inteso superare un’incongruenza presente nella riforma del 1993, vale a dire la distinzione tra dirigenti, soggetti alla privatizzazione, e dirigenti generali, ancora disciplinati da norme di diritto pubblico.

Capitolo Quarto76

Su questo sistema è poi intervenuta la L. 145/2002, cd. legge Frattini, la quale ha operato una profonda riforma della dirigenza pubblica, operando su più fronti:

— “ripubblicizzando” la disciplina del rapporto di lavoro dirigenziale e sot-traendo molti aspetti alla privatizzazione;

— innovando il profilo del conferimento degli incarichi dirigenziali preve-dendo che questi vengano conferiti con “provvedimento” cui accede poi un “contratto individuale”;

— abolendo la durata minima degli incarichi suddetti ma disponendone, al contempo, un tetto massimo.

Il D.Lgs. 165/2001, infine, ha sancito e valorizzato quei criteri di mana-gerialità ed efficienza in conseguenza dei quali la dirigenza assume il mo-nopolio delle decisioni gestionali (anticipando così quando poi perseguito dalla riforma Brunetta).

L’art. 4 D.Lgs. 165/2001 ha un ruolo strategico, in quanto il dirigente viene dotato di una propria autonomia decisionale e, di conseguenza, as-sume la responsabilità in relazione all’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché alla gestione finanziaria, tecnica e amministrativa (mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo).

Eliminato il presupposto gerarchico, il nuovo assetto organizzativo preve-de, infatti, due blocchi di competenze, riservate ed esclusive, caratterizzate dalla reciproca infungibilità: l’uno afferente l’attività di indirizzo, definizione di obiettivi e programmi e controllo/verifica dei risultati dell’attività ammi-nistrativa e della gestione, propria degli organi politici di governo; l’altro la sfera della gestione amministrativa, riportata alla competenza dirigenziale.

La coerenza e la corrispondenza tra la scelta politica e l’attuazione amministrativa sono garantite dalla comunicazione tra organi di governo e apparato burocratico e, cioè, dal fatto che il governo emana periodicamente delle direttive con cui fissa i criteri di gestione e indica gli standard che i dirigenti sono tenuti a rispettare.

Sulla scia dell’art. 4 cit., l’art. 14 D.Lgs. 165/2001 specifica le attività del mi-nistro (definizione di obiettivi, priorità, piani e programmi e conseguenti direttive generali e assegnazione delle risorse sulla base delle proposte dei dirigenti degli uffici dirigenziali generali); ancora, la previsione dell’istituzione degli uffici di diretta

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collaborazione agevola e assicura il miglior esercizio della funzione di elaborazione strategica (il policy making, quale traduzione delle politiche generali in obiettivi e programmi) e di verifica dell’attuazione, attrezzando, così, l’attività di indirizzo con apposite strutture, distinte quanto a funzioni e organizzazione dagli uffici di line deputati alla gestione, in modo da reperire e utilizzare le competenze e le professio-nalità necessarie alla determinazione degli indirizzi e delle priorità, al monitoraggio del processo di attuazione, al controllo dei risultati, all’accumulo di conoscenze ed esperienze, alla correzione e continua verifica delle scelte fatte.

Infine, viene chiarita una volta per tutte l’«amputazione» del potere ministeriale di intervento, nel merito, sulle singole decisioni gestionali, con particolare riferimento alla caducazione del potere di riforma, revoca o annullamento per vizi di merito degli atti dirigenziali e del potere di avocazione/riserva.

4. La «decaduta» riforma della dirigenza pubblica: un’oc-casione mancata?

L’art. 11 L. 124/2015, legge delega Madia — che è tra quelli poi di-chiaratiincostituzionalidallasentenzadellacortecostituzionalen.251/2016 — prevedeva una imponente riforma della dirigenza pubblica, ispirata ad alcune linee di fondo:

— istituzione del sistema della dirigenza pubblica, mediante un’articola-zione in ruoli unificati e coordinati, accomunati da requisiti omogenei di accesso e da procedure analoghe di reclutamento, basati sul principio del merito, dell’aggiornamento e della formazione continua, e caratterizzato dalla piena mobilità tra i ruoli (stop, quindi, al ruolo dei dirigenti in ogni amministrazione dello Stato, articolato in prima e seconda fascia);

— inquadramento. La delega prevedeva l’istituzione: del ruolo unico dei dirigenti statali (comprensivo della dirigenza delle Autorità indipendenti ed escluse la dirigenza scolastica e quella diplomatica); del ruolo unico dei dirigenti delle Regioni; del ruolo unico dei dirigenti degli enti locali. Si trattava, come sottolineato dalla dottrina, di un obiettivo ambizioso da parte del legislatore, ossia quello di costituire un vero e proprio «mercato» della dirigenza pubblica, in cui l’articolazione nei tre suddetti ruoli avrebbe postulato la necessaria comunicabilità tra gli stessi, con forti elementi di competitività tra i dirigenti medesimi (PURCARO-GRAVALLESE);

— innovazioni in materia di accesso (corso-concorso e concorso, in linea con le migliori pratiche internazionali, e titolo di studio minimo laurea magistrale) nonché di conferimento e durata degli incarichi dirigenziali;

Capitolo Quarto78

— valutazione dei risultati e sistema delle responsabilità. Il percorso di carriera dei dirigenti sarebbe stato costruito in base agli esiti della valu-tazione, soprattutto ai fini dell’attribuzione dei successivi incarichi, con speculare riordino delle ipotesi di responsabilità dirigenziale, disciplinare e amministrativo-contabile.

Tale decreto, pur inserendosi appieno nel complessivo riordino della di-sciplina del lavoro pubblico, a seguito della citata pronuncia della Consulta risulta, ad oggi, decaduto.

5. Il dirigente quale datore di lavoro pubblicoCome anticipato, il D.Lgs. 150/2009, sulla scia della L. 15/2009, ha ac-

centuato notevolmente il ruolo e la posizione dei dirigenti.La riforma Brunetta in primo luogo, delinea il dirigente quale vero e pro-

prio datore di lavoro pubblico: tale figura assume le vesti di rappresentante del datore di lavoro pubblico, responsabile della gestione delle risorse umane e della qualità e quantità delle prestazioni poste in essere dai dipendenti. Ai dirigenti compete, pertanto, individuare le risorse e i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell’ufficio cui sono preposti; ciò anche al fine triennale del fabbisogno di personale.

A tale ultimo proposito, è infatti previsto che detto Piano è adottato annualmente dall’organo di vertice ed è approvato con D.P.C.M. (nelle amministrazioni statali) e con modalità presente dai rispettivi ordinamenti, per le altre amministrazioni pubbliche.

I dirigenti di uffici dirigenziali generali, ancora, hanno il compito di combattere i fenomeni di corruzione e di definire e far rispettare le misure idonee al contrasto di quest’ultima (ciò soprattutto nei settori cd. sensibili come gli appalti e i concorsi). Si tratta di un profilo notevolmente dilatato dalla cd. legge anticorruzione, L. 190/2012. Tale normativa prevede, infatti, che ogni P.A. dovrà identificare un dirigente responsabile della corruzione. Negli enti locali, questa figura in genere coincide con il segretario generale.

I dirigenti sono tenuti ad effettuare anche la valutazione del personale assegnato ai loro uffici, ai fini non solo della progressione economica tra le aree, ma anche della corresponsione di indennità e premi incentivanti.

La dirigenza pubblica 79

A) Le attribuzioni dei dirigenti generaliIl D.Lgs. 165/2001 individua le funzioni dei dirigenti agli artt. 16 e 17,

distinguendo quelle attribuite ai dirigenti di uffici dirigenziali generali da quelle dei dirigenti.

L’art. 16 individua i seguenti compiti e poteri dei dirigenti generali. In particolare, essi:

— formulano proposte ed esprimono pareri al Ministro, nelle materie di propria competenza;

— propongono le risorse e i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell’ufficio cui sono preposti;

— curano l’attuazione di piani, programmi e direttive generali definiti dal Ministro e attribuiscono ai dirigenti gli incarichi e la responsabilità di specifici progetti e gestioni; definiscono gli obiettivi che i dirigenti devono perseguire e attribuiscono le conseguenti risorse umane, finanziarie e materiali;

— adottano gli atti relativi all’organizzazione degli uffici di livello dirigenziale non generale;

— adottano gli atti e i provvedimenti amministrativi ed esercitano i poteri di spesa e quelli di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici, salvo quelli delegati ai dirigenti;

— adottano i provvedimenti previsti dal Codice dei contratti pubblici dal in tema di contratti segretati e quelli che esigono particolari misure di sicurezza (tale attri-buzione è stata aggiunta ex art. 8, comma 10, D.L. 78/2010, conv. in L. 122/2010);

— dirigono, coordinano e controllano l’attività dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con potere sostitutivo in caso di inerzia, e propongono l’adozione, nei confronti dei dirigenti, delle misure previste dall’art. 21;

— promuovono e resistono alle liti ed hanno il potere di conciliare e di transigere;— richiedono direttamente pareri agli organi consultivi dell’amministrazione e

rispondono ai rilievi degli organi di controllo sugli atti di competenza;— svolgono le attività di organizzazione e gestione del personale e di gestione

dei rapporti sindacali e di lavoro;— decidono sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti amministrativi non

definitivi dei dirigenti;— curano i rapporti con gli uffici dell’Unione europea e degli organismi internazio-

nali nelle materie di competenza secondo le specifiche direttive dell’organo di direzione politica, sempreché tali rapporti non siano espressamente affidati ad apposito ufficio o organo;

— concorrono alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell’ufficio cui sono preposti;

Capitolo Quarto80

— forniscono le informazioni richieste dal soggetto competente per l’individuazione delle attività nelle quali è più elevato il rischio corruzione e formulano specifiche proposte volte alla prevenzione di detto rischio;

— provvedono al monitoraggio delle attività in cui è alto il rischio corruzione svolte nell’ufficio cui sono proposti, disponendo con provvedimento motivato la rota-zione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva.

Quanto al rapporto tra dirigenti di uffici dirigenziali generali e dirigenti sottoposti, è opportuno precisare che le attività di gestione sono ripartite secondo un quadro generale che attribuisce ai primi compiti di direzione, di coordinamento e di controllo, mentre ai secondi è ordinariamente delegata la gestione.

I dirigenti di uffici dirigenziali hanno inoltre il dovere di riferire al ministro sull’atti-vità svolta correntemente nonché in tutti quei casi in cui il Ministro stesso lo richieda o lo ritenga opportuno (art. 16, comma 2, D.Lgs. 165/2001).

Il carattere apicale della funzione svolta dai dirigenti degli uffici dirigenziali ge-nerali impone che i relativi atti e provvedimenti non possano essere suscettibili di ricorso gerarchico.

L’ultimo comma dell’art. 16 demanda agli ordinamenti delle singole amministra-zioni pubbliche la definizione di compiti e di poteri dei dirigenti preposti al vertice: segretario generale, capo dipartimento o altro dirigente comunque denominato.

B) Attribuzioni dei dirigentiPer quanto riguarda, invece, le funzioni dei dirigenti, l’art. 17 D.Lgs.

165/2001) fissa i singoli compiti e poteri con elencazione analoga a quella già indicata nell’art. 16:

— formulare proposte ed esprimere pareri ai dirigenti degli uffici dirigenziali generali;

— curare l’attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, adottando i relativi atti e provve-dimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate;

— svolgere tutti gli altri compiti ad essi delegati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali;

— dirigere, coordinare e controllare l’attività degli uffici che da essi dipen-dono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia;

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— concorrere alla individuazione delle risorse e dei profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell’ufficio cui sono preposti;

— provvedere alla gestione del personale e delle risorse finanziarie e stru-mentali assegnate ai propri uffici;

— effettuare la valutazione del personale assegnato ai propri uffici, nel ri-spetto del principio del merito, ai fini della progressione economica e tra le aree, nonché della corresponsione di indennità e premi incentivanti.

L’abrogazione della norma sulla vicedirigenza (art. 17bis D.Lgs. 165/2001)

L’istituto della vicedirigenza si configurava come uno dei punti salienti della L. 15-7-2002, n. 145, cd. legge Frattini.Era previsto, infatti, che i dirigenti degli uffici pubblici potevano conferire funzioni proprie a personale con posizione economica C2, C3, o equivalenti per comparti diversi da quello Ministeri (art. 17bis, comma 2, D.Lgs. 165/2001), e in genere a dipendenti «che ricoprono le posizioni funzionali più elevate nell’ambito degli uffici ad essi affidati» (comma 1bis art. 17 D.Lgs. 165/2001); costoro, con la delega delle funzioni, finivano col ricevere anche la diretta della gestione della materia affidata.Si ricalcava, in tal modo, il rapporto già esistente tra dirigenti preposti ad uffici dirigenziali generali (cd. di prima fascia) e gli altri dirigenti, preposti ai vari uffici (cd. di seconda fascia).L’art. 17bis, mai attuato, è stato abrogato ai sensi dell’art. 5, comma 13, D.L. 95/2012, conv. in L. 135/2012.

6. La responsabilità dirigenziale (art. 21 D.Lgs. 165/2001)A) Disciplina

Ai maggiori poteri attribuiti ai dirigenti, specie alla luce dei più recenti in-terventi normativi, corrisponde una responsabilità più accentuata: i dirigenti rispondono del mancato esercizio dei poteri datoriali, se le loro omissioni ca-gionino lo scarso rendimento dei propri dipendenti (art. 21 D.Lgs. 165/2001).

Infatti, il mancato raggiungimento degli obiettivi, accertato attraverso le risultanze del sistema di valutazione di cui al ciclo di gestione della performance (previsto dal Titolo II del D.Lgs. 150/2009), ovvero l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente comportano, previa contestazione e ferma restando l’eventuale responsabilità disciplinare secondo la disciplina contenuta nel con-tratto collettivo, l’impossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale.

In relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può inoltre, previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare

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l’incarico, collocando il dirigente a disposizione dei ruoli unici dei dirigenti, ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo.

Al dirigente nei confronti del quale sia stata accertata la colpevole viola-zione del dovere di vigilanza sul rispetto, da parte del personale assegnato ai propri uffici, degli standard quantitativi e qualitativi fissati dall’amministra-zione, la retribuzione di risultato è decurtata, sentito il Comitato dei garanti, in base alla gravità della violazione di una quota fino all’80%.

Quali sono le attribuzioni del Comitato dei garanti?L’art. 22 D.Lgs. 165/2001 istituisce un organo di garanzia, il Comitato dei garanti, in relazione all’assog-gettamento dei dirigenti ai provvedimenti previsti dalle disposizioni in tema di responsabilità dirigenziale.La riforma Brunetta è intervenuta sulle caratteristiche del Comitato, ridimensionandone parzialmente il ruolo. Viene, infatti, eliminato il precedente riferimento alla necessità di un «parere conforme» del Comitato riguardo i provvedimenti conseguenti all’accertamento di responsabilità dirigenziale, prevedendo che esso debba solo essere «sentito» nel corso dei relativi procedimenti. Quindi, l’in-tervento del Comitato viene degradato a semplice parere obbligatorio, come tale soggetto ad essere eventualmente disatteso (previa motivazione).Allo stesso tempo, viene fissato un termine di 45 giorni, e non più di 30, oltre il quale l’amministrazione può prescindere dal parere del Comitato; altra novità è l’estensione dei compiti del Comitato alla neo istituita responsabilità per «mancata vigilanza», di cui al comma 1bis dell’art. 21 D.Lgs. 165/2001.Inoltre, il D.Lgs. 150/2009 ha stabilito il passaggio del numero dei membri del Comitato da tre a cinque. Dei primi tre componenti, uno è designato dal Presidente della Corte dei conti tra i consi-glieri della medesima (la previgente e più puntuale formulazione richiedeva «un magistrato della Corte dei conti, con esperienza nel controllo di gestione»), uno dal Presidente della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche e uno dal Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, scelto tra un esperto con specifica qualificazione ed esperienza nei settori dell’organizzazione amministrativa e del lavoro pubblico.Gli altri due componenti sono scelti tra dirigenti di uffici dirigenziali generali (almeno uno appar-tenente agli Organismi indipendenti di valutazione) ma non sono più elettivi, bensì sorteggiati fra quanti si sono candidati.

B) Peculiarità della responsabilità dirigenzialeParte della dottrina (tra gli altri, TENORE) ha sottolineato che la respon-

sabilità dirigenziale non è riferibile alla generalità dei dipendenti pubblici, poiché concerne solo le figure che, nell’assetto organizzativo di una pub-blica amministrazione, si trovano a ricoprire tale qualifica o perché stabil-mente immessi nel ruolo dirigenziale o perché destinatari di tale incarico nelle specifiche ipotesi previste dalla legge. Essa si sostanzia, in entrambi i casi, nel mancato raggiungimento degli obiettivi posti al dirigente, ovvero nell’inosservanza delle direttive ricevute dall’organo politico, e può com-portare la revoca dell’incarico ricoperto, ovvero, nelle ipotesi più gravi, il recesso dell’amministrazione dal rapporto di lavoro.

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E ciò ferma restando l’eventuale — ed ulteriore — configurabilità di una respon-sabilità disciplinare del dirigente, in relazione alla medesima condotta, che, come di seguito vedremo, può avere il carattere della plurioffensività.

In pratica, ciò che differenziala responsabilità dirigenziale propriamente inte-sa, ex art. 21 T.U. pubblico impiego, e la responsabilità disciplinare (su cui si veda infra) è l’assenza, nella prima, di una qualsiasi colpa o dolo nella relativa condotta. Si tratterebbe, di conseguenza, di una sortadiresponsabilitàoggettiva, laddo-ve, invece, la responsabilità disciplinare presuppone sempre, quanto meno, una negligenza colpevole.

Ciò non toglie, come anticipato, che le due fattispecie possano coincidere, laddove il mancato raggiungimento degli obiettivi discenda da negligenza o inerzia del dirigente (Cass., sez. lav., 20-2-2007, n. 3929; cfr. anche id., 27-1-2015, n. 1478).

7. Accesso alla dirigenzaIn ogni amministrazione è istituito un ruolo dei dirigenti, articolato nella

prima e seconda fascia dirigenziale.L’accesso alla dirigenza è disciplinato negli artt. 28 e 28bis D.Lgs.

165/2001, ma detto profilo va ad oggi coordinato con quanto disposto dal D.P.R. 70/2013, che da un lato ha novellato l’art. 28bis, dall’altro ha introdotto nuove regole in ordine al reclutamento del personale pubblico.

A) L’accesso alla qualifica di dirigente della seconda fasciaL’accesso alla qualifica di dirigente nelle amministrazioni statali, anche

ad ordinamento autonomo, e negli enti pubblici non economici avviene per concorso indetto dalle singole amministrazioni ovvero per corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica am-ministrazione (oggi Scuola Nazionale dell’Amministrazione) (art. 28, comma 1, D.Lgs. 165/2001, come novellato dal D.P.R. 70/2013).

L’elencazione dei soggetti ammessi al reclutamento e la relativa disciplina si rinviene nell’art. 7, commi 1-4, del D.P.R. 70/2013.

Al concorso possono essere ammessi i dipendenti di ruolo delle pubbliche am-ministrazioni, muniti di laurea, con almeno cinque anni di servizio o, se in possesso del dottorato di ricerca o del diploma di specializzazione conseguito presso le scuole di specializzazione individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, con almeno tre anni di servizio, svolti in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso del dottorato di ricerca o del diploma di laurea.

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Al corso-concorso selettivo di formazione possono essere ammessi i soggetti muniti di laurea specialistica o magistrale oppure del diploma di laurea conseguito secondo gli ordinamenti didattici previgenti al decreto ministeriale 3 novembre 1999, n. 509, nonché di dottorato di ricerca, o diploma di specializzazione, conseguito presso le scuole di specializzazione o master di secondo livello conseguito presso università italiane o straniere dopo la laurea magistrale. Allo stesso possono essere ammessi anche i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni, muniti di laurea specialistica o magistrale, che abbiano compiuto almeno cinque anni di servizio, svolti in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso della laurea.

B) L’accesso alla qualifica di dirigente della prima fasciaL’accesso alla qualifica di dirigente di prima fascia nelle amministrazioni statali,

anche ad ordinamento autonomo, e negli enti pubblici non economici avviene, per il cinquanta per cento dei posti, calcolati con riferimento a quelli che si rendono disponibili ogni anno per la cessazione dal servizio dei soggetti incaricati, tramite concorso pubblico per titoli ed esami indetto dalle singole amministrazioni, sulla base di criteri generali stabiliti con D.P.C.M. e previo parere della Scuola superiore della pubblica amministrazione (oggi Scuola nazionale dell’amministrazione) (art. 28bis D.Lgs. 165/2001).

I vincitori del concorso sono assunti dall’amministrazione e, prima del conferi-mento dell’ncarico, sono tenuti ad effettuare un periodo di formazione presso gli uffici amministrativi di uno Stato dell’UE o di un organismo europeo o internazionale. Al termine di tale periodo di formazione è poi prevista una valutazione del livello di professionalità acquisito, che equivale al superamento del periodo di prova neces-sario per l’immissione in ruolo.

8. Gli incarichi dirigenziali (art. 19 D.Lgs. 165/2001)Ad ogni dirigente va poi conferito un incarico, secondo le disposizioni

di cui all’art. 19 D.Lgs. 165/2001 (che costituisce norma non derogabile da contratti e accordi collettivi).

Il conferimento avviene tenendo conto, in relazione alla natura e alle ca-ratteristiche degli obiettivi prefissati ed alla complessità della struttura inte-ressata, delle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente, dei risultati conseguiti in precedenza nell’amministrazione di appartenenza e della relativa valutazione, delle specifiche competenze organizzative possedute, nonché delle esperienze di direzione eventualmente maturate all’estero, presso il settore privato o presso altre amministrazioni pubbliche, purché attinenti al conferimento dell’incarico.

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Al conferimento degli incarichi e al passaggio ad incarichi diversi non si applica l’art. 2103 c.c., ossia l’ordinaria regola della necessaria equivalenza delle mansioni cui si è adibiti rispetto a quelle da ultimo effettivamente svolte.

Vengono introdotti, inoltre, dalla riforma Brunetta, significativi strumenti di pubbli-cità e di ulteriore procedimentalizzazione degli incarichi dirigenziali: l’amministrazione deve, difatti, rendere conoscibili, anche mediante pubblicazione di apposito avviso sul sito istituzionale, il numero e la tipologia dei posti di funzione che si rendono disponibili nella dotazione organica ed i criteri di scelta; deve, altresì, acquisire le disponibilità dei dirigenti interessati e valutarle.

Gli incarichi dirigenziali, inoltre, possono essere revocati esclusivamente nei casi e con le modalità di cui all’articolo 21, comma 1, secondo periodo, T.U. pubblico impiego (responsabilità dirigenziale).

Con il provvedimento di conferimento, sono individuati l’oggetto dell’in-carico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto, nonché la durata dell’incarico, che deve essere correlata agli obiettivi pre-fissati e che, comunque, non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque anni.

La durata dell’incarico può essere inferiore a tre anni se coincide con il conseguimento del limite di età per il collocamento a riposo dell’interessato. Gli incarichi sono rinnovabili. Al provvedimento di conferimento dell’incari-co, poi, accede un contratto individuale con cui è definito il corrispondente trattamento economico.

Gli incarichi vengono attribuiti nel modo che segue:

— quelli di Segretario generale di ministeri, gli incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente sono conferiti con D.P.R., previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su pro-posta del Ministro competente, a dirigenti della prima fascia o, con contratto a tempo determinato, a persone in possesso delle specifiche qualità professionali e nelle percentuali previste;

— quelli di funzione dirigenziale di livello generale sono conferiti con D.P.C.m., su proposta del Ministro competente, a dirigenti della prima fascia o, in misura non superiore al 70% della relativa dotazione, agli altri dirigenti appartenenti ai me-desimi ruoli ovvero, con contratto a tempo determinato, a persone in possesso delle specifiche qualità professionali richieste dalla legge;

— quelli di direzione degli uffici di livello dirigenziale sono conferiti, dal dirigente dell’ufficio di livello dirigenziale generale, ai dirigenti assegnati al suo ufficio.

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Ferma la dotazione effettiva di ciascuna amministrazione, gli incarichi dirigenziali possono essere conferiti, da ciascuna P.A., anche a dirigenti non appartenenti ai ruoli di cui all’art. 23 D.Lgs. 165/2001, purché dipendenti delle amministrazioni priva-tizzate, ovvero di organi costituzionali, previo collocamento fuori ruolo, aspettativa non retribuita, comando o analogo provvedimento secondo i rispettivi ordinamenti.

Gli incarichi possono essere conferiti entro il limite del 15% della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui al medesimo articolo 23 e del 10% della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia. I suddetti limiti percentuali possono essere aumentati, rispettivamente, fino ad un massimo del 25 e del 18 %, con contestuale diminuzione delle corrispondenti percentuali fissate dal successivo comma 6, su cui subito infra (art. 19, comma 5bis, sostituito dal D.L. 101/2013, conv. in L. 125/2013).

Gli incarichi, inoltre, possono essere conferiti, da ciascuna amministrazione, entro il limite del 10% della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui all’articolo 23 e dell’8% della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia, a tempo determinato a specifici soggetti. La durata di questi ultimi in-carichi, comunque, non può eccedere, per gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale, il termine di tre anni, mentre, per tutti gli altri incarichi, quello di cinque anni. Destinatari di detti incarichi sono, previa esplicita motivazione, persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibili nei ruoli dell’amministrazio-ne, che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati ovvero aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche e da concrete esperienze di lavoro maturate per almeno 5 anni, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per l’accesso alla dirigenza, o che provengano dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e procuratori dello Stato (comma 6).

I dirigenti ai quali non sia affidata la titolarità di uffici dirigenziali svolgono, su richiesta degli organi di vertice delle amministrazioni che ne abbiano inte-resse, funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti dall’ordinamento, ivi compresi quelli presso i collegi di revisione degli enti pubblici in rappresentanza di amministrazioni ministeriali (comma 10).

9. Lo spoil system: la decadenza automatica dall’incaricoIn via generale, la locuzione «spoil system» indica la facoltà riconosciuta

alla parte politica vincitrice nella competizione elettorale di collocare per-sone di fiducia nei posti chiave dell’apparato burocratico.

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L’istituto dello spoils system — di derivazione statunitense — caratterizza, infatti, una parte del personale burocratico come di stretta estrazione fiducia-ria, legandone ingresso e uscita dall’amministrazione all’avvicendamento dei diversi esecutivi. Quanti conseguono un ufficio in virtù dell’esercizio della prerogativa governativa di assunzione/nomina discrezionale restano, infatti, legati all’amministrazione da un rapporto di lavoro segnato, gene-ticamente, dalla previsione della sua cessazione al mutare dell’esecutivo.

Di una forma di spoils system «all’italiana» si è parlato in relazione al comma 8 dell’art. 19 D.Lgs. 165/2001, con specifico riguardo agli incarichi dirigenziali apicali delle amministrazioni statali (Segretario generale; Capo di dipartimento, preposto a strutture complesse articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali; altri incarichi di livello equivalente), le cui fun-zioni risultano strettamente contigue con gli indirizzi politico-amministrativi espressi dagli organi politici (i ministri). Tali incarichi apicali cessano auto-maticamente, decorsi 90 giorni dal voto sulla fiducia ottenuto dal Gover-no subentrante. Non risulta affatto inciso, però, il sottostante rapporto di lavoro del dirigente di ruolo, scaturente dal contratto a tempo indeterminato stipulato al momento dell’immissione in ruolo.

In sostanza, diversamente da quanto succede negli Stati Uniti, il meccanismo coinvolge, di regola, dirigenti professionali di ruolo e non comporta la perdita del rapporto di lavoro ma solo quella del temporaneo incarico in corso (per essere destinati ad altro incarico, laddove non confermati). A tale previsione deve aggiun-gersi il disposto dell’art. 14, comma 2, del D.Lgs. 165/2001, secondo cui, all’atto del giuramento del Ministro, tutte le assegnazioni di personale, ivi compresi gli incarichi anche di livello dirigenziale e le consulenze e i contratti, anche a termine, conferiti nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione «decadono automaticamente ove non confermati entro trenta giorni dal giuramento del nuovo Ministro».

Il legislatore ha, peraltro, mostrato una accentuata tendenza ad ampliare le ipotesi di decadenza automatica dagli incarichi ben al di fuori delle ristretta fascia di dirigenti apicali previsti dallo spoils system «ordinario». L’esperienza italiana ha registrato varie vicende definite di spoils system una tantum (risoluzione ante tempus di incarichi dirigenziali dovuta a decisione unilaterale — una tantum — del legislatore), ben oltre la cerchia degli incarichi apicali e in momenti temporali non coincidenti con quello dell’insediamento di un nuovo governo.

La dilatazione dell’area di dirigenti sottoposti a spoils system (a regime o una tantum) ha finito per provocare la reazione della Corte costituzionale.

L’orientamento restrittivo ha trovato maturazione con Corte cost., n. 103/2007, che ha dichiarato illegittimo l’art. 3, comma 7, della L. 145/2002, che aveva azzerato una tantum tutti gli incarichi dirigenziali dello Stato. Per la Consulta, salvi gli incarichi

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dirigenziali realmente apicali, la revoca dei dirigenti è possibile solo a seguito di una procedura di valutazione dei risultati, ispirata al principio del giusto procedimento, culminante in una decisione motivata e suscettibile di rimedi giurisdizionali; altri-menti l’interruzione automatica, per volontà del legislatore, del rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito viola il principio di conti-nuità dell’azione amministrativa e quello della distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione (orientamento ribadito dalla successiva pronuncia n. 104/2007).

Orientate nella stessa prospettiva sono le importanti successive pronunce della Corte costituzionale 20-5-2008, n. 161 — con cui il Giudice delle Leggi estende i principi enunciati nella sentenza n. 103/2007 all’ipotesi di cessazione anticipata dall’incarico di dirigente esterno dipendente da «altre» amministrazioni — 11-4-2011, n. 124 — con la quale è stata ribadita l’illegittimità costituzionale di meccanismi di spoil system riferiti ad incarichi dirigenziali che comportino l’esercizio di compiti di gestione, cioè di funzioni amministrative di esecuzione dell’indirizzo politico; lo stesso è, al contrario, costituzionalmente legittimo quando riferito a posizioni apicali, del cui supporto l’organo di governo si avvale per svolgere attività di indirizzo politico-amministrativo — e, infine, 11-2-2016, n. 20 — secondo cui si pongono in contrasto con l’art. 97 Cost. i meccanismi di decadenza automatica riferiti ai titolari di incarichi dirigenziali che comportino l’esercizio di funzioni amministrative di esecuzione dell’in-dirizzo politico, anche quando tali incarichi siano stati conferiti da soggetti esterni.

Giurisprudenza

Ha fatto il punto della situazione la pronuncia della Corte di Cassazione n. 2510 del 31 gennaio 2017, in cui si legge che: «I principi fissati dalla giurisprudenza costituzionale hanno trovato nel tempo rispondenza nell’evoluzione della norma-tiva statale, in quanto l’attuale formulazione dell’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede che la cessazione del rapporto di ufficio in corso di svolgimento può essere conseguenza soltanto di accertata responsabilità dirigenziale: la vigente disciplina statale, dunque, ha escluso dal sistema di regolazione della dirigenza tutte le fattispecie di spoils system, con la sola eccezione, ammessa sul piano costituzionale, degli incarichi di vertice (segretario generale dei ministeri, incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente, comma 3 dell’art. 19) i quali «cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo» (art. 19, comma 8).Lo spoils system, dunque, è legittimo solo in relazione ai cd. incarichi dirigenziali «apicali», che non attengono a una semplice attività di gestione».